Основы построения межбюджетных отношений

Лекция 9. Тема: Основы построения межбюджетных

отношений

Социально-экономическая сущность межбюджетных отношений;

Особенности и этапы развития межбюджетных отношений в России;

Межбюджетные трансферты.

Межбюджетные отношения складываются в рамках бюджетной системы и играют существенную роль в ее развитии.

Структура бюджетной системы обусловлена формой государственного устройства, под которой понимается внутреннее строение государства, деление его на составные части и система взаимоотношений между ними на основе распределения властных полномочий и суверенитета между центром и территориальными образованиями.

В этой связи, межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, а также органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.

Межбюджетные отношения проявляются как функционирование многоуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. В силу этого основные проблемы совершенствования межбюджетных отношений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюджетных полномочий органов власти(правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Следовательно, основу проявления межбюджетных отношений составляет – бюджетный федерализм, который является формой организации межбюджетных отношений в федеративном государстве.

Административно – территориальное устройство само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономической системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центрального правительства ( примерно более 70%), а весь бюджетный процесс находился под постоянным управлением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:

- принцип разграничения расходов между бюджетами разных уровней, означает закрепление в соответствии с законодательством РФ расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти( и местного самоуправления) по установлению и использованию расходных обязательств;

- принцип разграничения расходов и доходов – это такое ихразделение между звеньями бюджетной системы, которое предполагает законодательное закрепление за бюджетами разного уровня на постоянной основе конкретных видов расходов и доходов в полном размере или частично.

- принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, а также муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов, а также порядка предоставления межбюджетных трансфертов;

- принцип выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований направлен на достижение бюджетной обеспеченности каждого региона страны на уровне не ниже среднероссийского и реализуется путем предоставления финансовой помощи в форме дотаций из федерального бюджета бюджетам субъектам РФ( и из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам);

- принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, осуществлять бюджетный процесс;

- принцип равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации, означает, что каждый субъект РФ имеет одинаковые права во взаимоотношениях с федеральным бюджетом.

Одним из центральных вопросов бюджетного федерализма

является бюджетное выравнивание. Которое ( как мы помним) подразделяется на вертикальное и горизонтальное.

Вертикальное выравнивание – это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам и потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений).

Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствий между разными уровнями бюджетной системы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.

Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение дотаций между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором

Проблемы горизонтального выравнивания связаны с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти; продолжающийся экономический кризис заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности.

Таким образом , система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.

Основными правовыми актами определяющими основы и механизм регулирования межбюджетных отношений является Бюджетный кодекс РФ и Конституция РФ, в которых отражается разграничение полномочий между органами власти разных уровней. А также ряд федеральных законов, в частности:

Федеральный Закон от 06.10.1999г. №184 « Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»

Федеральный Закон от 06.10.2003г.№131 « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

Данные законы предусматривают возможность изменения круга предметов ведения Российской Федерации ( субъектов Федерации) путем наделения дополнительными полномочиями субъектов Федерации (муниципальных образований).

2.Особенности и этапы развития межбюджетных отношений

Оценивая периоды развития межбюджетных отношений большинство авторов сходятся в выделении следующих этапов:

I этап 1991-1993 г.г.- этап создания новой бюджетной системы происходивший в рамках формирования и развития рыночных отношений Это был период стихийной децентрализации межбюджетных отношений, для которого было характерно:

- применение дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов;

- отсутствие четких критериев предоставления средств финансовой помощи, процедура предоставления которых проходила в рамках индивидуальных согласований и политического торга.

По своей сути данная система фактически воспроизводила прежние командно-административные подходы к бюджетному выравниванию и усугубляла остроту бюджетного кризиса.

II этап 1994-1996 г.г. - сопровождался осуществлением первой реформы межбюджетных отношений, начало которой положил Указ Президента РФ от 22.12.1993г.г. №2268 « О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994г» Согласно этому указу были:

-введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов для всех регионов;

-сняты ограничения для введения региональными и местными властями собственных налогов;

-предоставлены права субъектам Федерации самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций поступающего в их бюджеты( в рамках ограничений максимальной региональной ставки);

-образован Фонд финансовой поддержки регионов ( ФФПР), средства которого должны были перераспределяться между субъектами по специальным критериям.

В 1997г. с региональных и местных органов власти были сняты полномочия по установлению налогов и только федеральный законодательный орган власти стал вправе устанавливать налоги на территории РФ. И к концу 1997г. возможности нововведений данного периода были исчерпаны, требовалась дальнейшая проработка направлений реформирования межбюджетных отношений.

III этап 1997-1998г.г.- период углубления кризиса межбюджетных отношений и попытки внедрения «одноканальной модели» межбюджетных отношений.

«Одноканальная модель» предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано сверх этой суммы остается в распоряжении данного региона.

Развитие «одноканальной модели» могло привести к дезинтеграции сначала налогового-бюджетного, а затем и экономического пространства. Поэтому со всей остротой стал вопрос о совершенствовании межбюджетных отношений РФ, о новом этапе их развития.

Принятая в 1998г. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001гг.» обозначила новый этап становления бюджетного федерализма.

IV этап 1999- 2001гг. – этап реформы становления межбюджетных отношений.

Основными направлениями реформы данного периода являлись следующие:

- разграничение расходных обязательств и ответственности между органами власти и управления разных уровней ( расходные обязательства – это обязательства подлежащие исполнению за счет средств соответствующего бюджета);

- разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы;

- совершенствование методики формирования и распределения Фонда финансовой поддержки регионов.

Однако данная реформа не отвечала стратегии развития страны на долгосрочную перспективу, так как ограниченность налоговых полномочий региональных и местных органов власти вынуждала их проводить политику, использующую неформальные инструменты и способствующую развитию коррупции. Все это в конечном счете приводило к неэффективному использованию бюджетных средств.

V этап 2001-2005гг. – это период реализации « Программы развития бюджетного федерализма в РФ до 2005г» Реализация данной программы позволила:

1)завершить реформирование Фонда финансовой поддержки регионов;

2)решить проблему законодательного закрепления налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств бюджетов всех уровней.

Однако необходимость повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами обозначила следующий этап развития межбюджетных отношений.

VI этап 2006г. и по настоящее время – это этап повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами путем решения следующих основных задач:

- укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ;

- создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;

- создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;

- повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

- .обеспечение действенного контроля за соблюдением дотационными субъектами РФ и муниципальными формированиями вводимых для них дополнительных требований и ограничений;

обеспечение действенной поддержки в освоении базовых методов и процедур управления финансами вновь создаваемых муниципальных образований.

Таким образом, выделенные этапы развития межбюджетных отношений в РФ позволяют судить о продолжающемся динамичном процессе их становления, направленном на создание эффективной модели бюджетного федерализма.

3.Межбюджетные трансферты

Существенная роль в организации межбюджетных отношений отводится межбюджетным трансфертам, которые согласно Бюджетному кодексу РФ, представляют собой средства предоставляемые одним уровнем бюджета бюджетной системы РФ другому уровню бюджетной системы.

Термин «межбюджетные трансферты» был введен в бюджетное законодательство в 2004г., ранее же в законодательстве и в практике применялся термин « финансовая помощь».

Несмотря на то, что в теории финансов неоднократно поднимался вопрос о противоречивом характере «финансовой помощи» в сфере межбюджетных отношений( имеется ввиду то, что она способствует формированию иждивенческого настроя у субъектов), она имеет целый ряд преимуществ:

1)обеспечивает финансирование передаваемых полномочий;

2)позволяет осуществить выравнивание бюджетной обеспеченности.

Иными словами, это необходимый инструмент реализации межбюджетных отношений, «набор» конкретных форм которого определяется как общим состоянием бюджетной системы, так и задачами решаемыми на данном этапе развития.

Межбюджетные трансферты имеют различные формы. Так, из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы межбюджетные трансферты предоставляются в виде:

дотаций;

субсидий;

субвенций;

бюджетных ссуд;

бюджетных кредитов;

и так далее.

Таблица 1

Сравнительная характеристика основных форм межбюджетного перераспределения средств

В настоящее время бюджетные кредиты в действующей практике не предоставляются бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, а предоставляются лишь юридическим лицам. С 1 января 2005г. в соответствие с Федеральным законом от 20.08.2004г. « О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» использование бюджетных ссуд прекращено, а взамен них применяются бюджетные кредиты.

Таблица 2.

Определение основных форм межбюджетных трансфертов (МБТ) предоставляемых из федерального бюджета

Совокупность межбюджетных трансфертов одной формы образует определенный фонд. Причем, использование термина «фонд»применительно к межбюджетным трансфертам носит условный характер, т.к. у них отсутствует выделенный источник, или источники формирования доходов, а есть лишь установленный объем в составе расходов бюджета.

Состав фондов, методическое обеспечение их функционирования находятся в процессе совершенствования. Начиная с 2008г. в составе федерального бюджета образуются три фонда межбюджетных трансфертов:

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ Федеральный фонд компенсаций;

Федеральный фонд самофинансирования расходов.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ старейший фонд по времени образования и крупнейший по объему средств направляемых в регионы. Основная цель его функционирования – повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью в финансировании закрепленных за ними расходов и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места проживания, к основным бюджетным услугам. Получателями трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ является большинство субъектов РФ( более 70 субъектов, что составляет 90% от их общего количества).

Федеральный фонд компенсаций, второй базовый элемент системы финансовой поддержки регионов. Был создан в 2001г. с целью финансового обеспечения передаваемых полномочий. Это в основном казалось реализации социальных законов, связанных с денежными выплатами в адрес отдельных категорий граждан( различных пособий).

Распределение субвенций из фонда производится между всеми без исключения субъектами РФ вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения.

Федеральный фонд софинансирования расходов образован с 2008г. для предоставления бюджетам других уровней субсидий на софинансирование приоритетных расходов вне зависимости от их характера. Данный фонд объединил средства действовавших в 2001-2007гг. федеральных фондов – это фонда софинансирования социальных расходов и фонда регионального развития, что позволило в рамках единой методологии повысить прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора и их распределение между субъектами Федерации устанавливаются Федеральными законами или принятыми в соответствии с ними нормативными актами Правительства РФ на срок не менее 3-х лет.

Контрольные вопросы:

В чем суть межбюджетных отношений как экономической категории?

Каковы принципы межбюджетных отношений?

Раскройте суть бюджетного выравнивания?

Основные правовые акты регулирующие механизм реализации межбюджетных отношений?

Проанализируйте основные этапы развития межбюджетных отношений.

Проведите сравнительный анализ основных форм межбюджетных трансфертов.

Какие фонды формируют межбюджетные трансферты.