Е.А. ГОЛУБИЦКАЯ, профессор МТУСИ, доктор экономических наук, B.C. НИКИФОРОВ, специалист ОАО "ВымпелКом"
Несмотря на актуальность и, можно сказать, жизненную необходимость организации универсального обслуживания, его история в нашей стране только начинается. Почти через полтора года после вступления в силу Федерального закона "О связи" в развитие его положений Правительством Российской Федерации был издан пакет постановлений, определяющих экономико-правовые механизмы оказания универсальных услуг. В связи с этим представляется целесообразным провести анализ данных нормативных актов и оценить эффективность разработанных документов.
При организации универсального обслуживания неизбежно возникают следующие ключевые проблемы: определение базового набора услуг; расчет величины дополнительных затрат оператора на оказание нерентабельных универсальных услуг, подлежащих возмещению; нахождение источников и механизмов аккумулирования средств для возмещения дополнительных затрат от предоставления нерентабельных универсальных услуг.
В рамках этой публикации мы рассмотрим закрепленные нормативными актами пути решения обозначенных проблем и проанализируем их достоинства и недостатки. Также будет уделено внимание не менее важному вопросу государственного регулирования тарифов на данные услуги.
Первая проблема, возникающая при организации универсального обслуживания, касается определения базового набора услуг, относящихся к универсальным. Ее решение с экономической точки зрения заключается в нахождении баланса между общественно необходимым уровнем потребления конкретных видов телекоммуникационных услуг и возможностями компаний электросвязи обеспечить их предложение.
Пункт 1 ст. 57 ФЗ "О связи" указывает на гарантированность предоставления универсальных услуг связи и устанавливает их перечень, а именно: услуги телефонной связи с использованием таксофонов и услуги по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа. Пункт 2 этой же статьи определяет, что порядок оказания универсальных услуг и тарифы на них устанавливаются Правительством РФ. Вместе с тем, при разработке порядка оказания универсальных услуг Правительство должно исходить из следующих принципов:
время, в течение которого пользователь услугами связи достигает таксофона без использования транспортного средства, не должно превышать один час;
в каждом поселении должен быть установлен не менее чем один таксофон с обеспечением бесплатного доступа к экстренным оперативным службам;
в поселениях с населением не менее чем пятьсот человек должен быть создан не менее чем один пункт коллективного доступа к сети Интернет.
| № этапа | Характеристика этапа | Срок реализации |
| Использование пунктов коллективного доступа к сети передачи данных и Интернет | ||
| 1 этап | Использование универсальных таксофонов для предоставления услуг международной, междугородной и местной телефонной связи (включая бесплатные экстренные вызовы и справочно-информационные службы общего назначения), причем плотность таксофонов и пунктов коллективного доступа, а также режим их работы должны соответствовать требованиям ФЗ "О связи" и Правил оказания универсальных услуг связи | 2 года |
| Удовлетворение заявок на предоставление доступа и обеспечение телефонной связью отдельных групп населения | ||
| 2 этап | Увеличение охвата объектов жизнеобеспечения и социально-значимых объектов (медицинских пунктов, школ, магазинов и т. д.) индивидуальным абонентским оборудованием до полного удовлетворения платежеспособного спроса | 3 года |
| З этап | Расширение перечня услуг, предоставляемых в пунктах коллективного пользования, прежде всего предоставление услуг широкополосного доступа в сеть Интернет, возможность предоставления услуг видеоконференцсвязи | 3 года |
Такой состав универсальных услуг, на наш взгляд, во многом определяется необходимостью решения одной из наиболее острых проблем, в некотором смысле имеющей общеэкономическое, социальное и политическое значение — телефонизация сельских населенных пунктов. В настоящее время в России насчитывается 47 — 49 тыс. населенных пунктов, не имеющих фиксированной телефонной связи, причем все они — сельские. Тяжелое положение с сельской телефонной связью подчеркивает неравномерность развития сетей электросвязи не только в разрезе регионов, но, прежде всего, в разрезе сельских и городских территорий. Достаточно сказать, что телефонная плотность в сельской местности в среднем по стране в 2,4 раза ниже, чем в городах.
Что касается обеспечения каждого населенного пункта средствами передачи данных и доступа к сети Интернет, то проблема обеспечения устройствами передачи данных актуальна и для малых городов страны. Наличие в нашей стране поселений, фактически отрезанных от современных телекоммуникаций, не только отрицательно влияет на международный имидж России, но и замедляет развитие отечественной экономики.
Телекоммуникационный сектор Российской Федерации динамично развивается уже более 10 лет во многом благодаря либерализации законодательства, повышению прозрачности компаний и, как следствие, притоку инвестиций. Участие государства в деятельности сектора не являлось определяющим фактором его развития. Можно сказать, что весь этот период электросвязь развивалась в условиях, близких к развитой рыночной экономике. Это, в частности, привело к тому, что предприятия отрасли ориентировались на высокодоходные рыночные сегменты, фактически игнорируя проблемы развития сельской связи как низкоприбыльного и слишком затратного сегмента. С этих позиций универсальное обслуживание призвано улучшить положение в районах, где бурного роста телекоммуникаций ранее и быть не могло.
Тем не менее, существует неопределенность в отношении целесообразности предоставления отдельных видов телекоммуникационных услуг, отнесенных к универсальным. Причиной этому служит стремительное развитие сетей сотовой связи. Так, в настоящее время сети трех ведущих операторов сотовой связи России покрывают территорию, на которой проживает более 90 % населения страны, включая огромное количество сельских населенных пунктов.
Абоненты операторов сотовой связи имеют возможность пользоваться высококачественными услугами местной, междугородной и международной телефонной связи, а также сервисами передачи данных по вполне приемлемым ценам. Не будет преувеличением сказать, что услуги, предоставляемые в настоящее время операторами сотовой связи, уже являются универсальными, если под этим термином понимать широкую географическую доступность и охват практически всех категорий потребителей, включая пользователей с достаточно скромными доходами. В этих условиях таксофоны и средства передачи данных могут оказаться неконкурентоспособными, не востребованными и крайне убыточными для операторов универсального обслуживания.
С ростом уровня проникновения сотовой связи неизбежно снизится потребление услуг телефонной связи с использованием таксофонов. Таким образом, значительные затраты оператора на развитие таксофонной сети и текущее обслуживание таксофонов приведут лишь к незначительному увеличению доходов данного оператора и появлению серьезных убытков.
В целом можно сказать, что закрепленный законодательно перечень универсальных услуг связи на сегодняшний день выглядит несколько "несовременно". Ведь помимо решения самой насущной проблемы — телефонизации сельских населенных пунктов, существует также проблема создания единого информационного пространства на всей территории России и предоставления возможности потребителям пользоваться самыми современными телекоммуникационными услугами, подобными тем, что предлагают сотовые операторы.
Перечень универсальных услуг должен быть гибким и отвечать запросам потребителей, находясь при этом на достаточно высоком технологическом уровне. В этой связи необходимо предусмотреть возможность дальнейшего расширения номенклатуры универсальных услуг и этапы реализации концепции универсального обслуживания.
При этом целесообразно использовать положения Концепции развития рынка телекоммуникационных услуг Российской Федерации о поэтапной реализации программы универсального обслуживания. В таблице представлены основные характеристики этапов реализации программы универсального обслуживания в нашей стране, которые, по мнению авторов, в наибольшей степени соответствуют идеологии оказания универсальных услуг и задаче более высокого порядка — информатизации общества.
Как видно из таблицы, первый этап соответствует текущим задачам, установленным Правительством РФ в области реализации программы универсального обслуживания. Данный этап направлен, прежде всего, на обеспечение доступа к самым необходимым услугам связи для всех категорий потребителей. Однако, как упоминалось выше, перечень универсальных услуг необходимо со временем расширять. На наш взгляд, следующий этап должен решать задачу обеспечения индивидуальным абонентским оборудованием социально уязвимые группы населения (инвалидов, многодетные семьи). Наряду с этим необходимо добиться полного охвата объектов жизнеобеспечения и социальной инфраструктуры фиксированной телефонной связью.
Третий этап должен характеризоваться предоставлением услуг широкополосного доступа в сеть Интернет наряду с услугами передачи данных (электронная почта, отправка факсимильных сообщений, оплата товаров, работ, услуг через Интернет и т. п.) во всех пунктах коллективного доступа. Это позволит нашей стране еще глубже интегрироваться в глобальное информационное пространство, повысить технологический уровень оказываемых услуг до соответствия уровню развитых стран.
Установление и регулирование тарифов на универсальные услуги связи также является одним из ключевых вопросов, решаемых при организации универсального обслуживания. Совершенно ясно, что цены на данный вид услуг подлежат государственному регулированию, так как в условиях рынка компании заботятся об удовлетворении спроса, а не потребностей (пусть даже и самых насущных) в услугах связи.
В соответствии с принятыми Правилами государственного регулирования тарифов на универсальные услуги связи (утверждены Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. № 242), государственному регулированию подлежат тарифы на предоставление местных телефонных соединений с использованием таксофонов и тарифы на услуги по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа.
Согласно этому же документу, предполагается рассчитывать тариф за одну минуту местного телефонного соединения с использованием таксофона как отношение минимального из установленных Федеральной службой России по тарифам размера абонентской платы в субъекте Российской Федерации к среднемесячному объему местных телефонных соединений абонентов сети местной телефонной связи, учитываемых при расчете указанной абонентской платы. Тариф за 1 МБ информации рассчитывается, исходя из скорости передачи данных 19,2 кбит/с и стоимости 1 мин. местного телефонного соединения.
В формализованном виде расчет тарифов на универсальные услуги связи можно представить следующим образом:
— для одной минуты местного телефонного соединения;
что после вычислений дает ТМб=7,11хTмин для 1 МБ информации при оказании услуг по передаче данных и доступа к сети Интернет, где Тмин и ТМБ — величины тарифов за одну минуту местного телефонного соединения и 1 МБ информации соответственно; Табмин — мин
Несомненным преимуществом предлагаемого порядка определения тарифов является дешевизна универсальных услуг (для расчета используется минимальный размер абонентской платы в субъекте РФ). К недостаткам установленной методики расчета можно отнести следующее:
в удаленных районах доля местного трафика ниже, чем в крупных городах. Это может привести к необоснованному завышению тарифов;
относительная дороговизна 1 МБ данных. Так, при стоимости одной минуты местного телефонного соединения в 0,3 руб., стоимость 1 МБ трафика составит 2,13 руб. при среднем тарифе за такой же объем информации у Интернет-провайдеров в настоящее время 0,9 — 1,6 руб.;
неясным остается порядок пересмотра тарифов на универсальные услуги. По логике первой формулы, увеличение местного трафика приводит к снижению тарифа и наоборот — снижение разговорной активности абонентов (а такое возможно на фоне стремительного развития сетей сотовой подвижной связи) может повлечь увеличение тарифа.
Каков же должен быть подход к определению тарифа на универсальные услуги связи? На наш взгляд, установление той или иной величины тарифа на универсальную услугу должно быть обусловлено, во-первых, ее социальной значимостью и, во-вторых, платежеспособностью потребителей в конкретной местности.
Так, установив таксофон в небольшом сельском населенном пункте, оператор вряд ли решится взимать плату за обращение в экстренные специальные службы. С другой стороны, плата за междугородные и международные разговоры должна быть значительно выше местных и внутризоновых соединений, но с возможностью использования услуги call-back — звонка за счет вызываемого абонента.
В крупных городах, где население отличается относительно высокой платежеспособностью, целесообразно было бы установить тарифы, близкие к себестоимости оказания универсальных услуг. При этом для обеспечения всеобщей доступности данных услуг можно использовать функцию call-back, карты оплаты различного номинала и т. п.
Что касается определения тарифов на самую "популярную" услугу — предоставление местного телефонного соединения, то здесь ключевыми факторами должны быть следующие:
доля расходов на данные услуги в бюджете среднего по уровню доходов домохозяйства (d), %;
средний доход домохозяйства (D), руб./мес;
разговорная активность (средняя продолжительность одного разговора) потребителей в данной местности (tcp), мин.
В упрощенном виде взаимосвязь между перечисленными факторами можно выразить формулой:
dхD = Тмин х tср х 100%, или в виде неравенства:
Так как в приведенных соотношениях величины D, tcp и d изменяются во времени (инфляционные процессы, рост/снижение доходов населения, увеличение/снижение разговорной активности), тарифы должны периодически пересматриваться. Здесь было бы целесообразно использовать опыт некоторых зарубежных стран, где проводятся ежегодные социологические исследования, направленные на выяснение потребительских предпочтений к тем или иным услугам и приемлемых для населения размеров тарифов на эти услуги. Это позволит не только приблизить услуги к потребителям, но и снизить риск возникновения серьезных убытков операторов универсального обслуживания из-за снижения спроса.
Определение величины возмещения убытков оператору универсального обслуживания является, на наш взгляд, важнейшим аспектом не только для оценки эффективности функционирования системы универсального обслуживания, но также для прогнозирования финансовых результатов операторов. При этом особенно важным является метод расчета размера возмещения.
В настоящее время порядок определения убытков операторов универсального обслуживания в связи с оказанием ими универсальных услуг устанавливается Правилами возмещения операторам универсального обслуживания убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг (утверждены Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. № 246).
Согласно данному документу, максимальный размер возмещения убытков оператору универсального обслуживания, с которым по результатам конкурса заключен договор на оказание универсальных услуг, определяется как разность между его доходами от оказания универсальных услуг связи и расходами, понесенными им при оказании универсальных услуг, т. е.: УУУС=ДУУС - РУУС, где УУУС — размер убытков, причиняемых оператору оказанием универсальных услуг; ДУУС — доходы оператора универсального обслуживания от оказания универсальных услуг; РУУС — расходы оператора универсального обслуживания, понесенные им при оказании универсальных услуг связи.
Оператор универсального обслуживания ведет раздельный учет затрат, понесенных им при оказании универсальных услуг по договору оказания этих услуг, и затрат, связанных с оказанием услуг вне данного договора.
В отношении оператора, оказывающего универсальные услуги на основании решения Правительства РФ (назначенный оператор), действует иной порядок определения размера возмещения. В договоре, заключенном с таким оператором связи, размер возмещения убытков не указывается. При этом не позднее шести месяцев от даты заключения договора назначенный оператор обязан представить в Федеральное агентство связи предварительный расчет размера максимального возмещения убытков, выполненный в соответствии с упомянутыми Правилами. Они устанавливают, что максимальный размер возмещения убытков определяется как разность между доходами и экономически обоснованными затратами назначенного оператора и разность между доходами и затратами оператора связи в случае, если бы обязательство по оказанию универсальных услуг связи на него не возлагалось.
На наш взгляд, в утвержденном порядке определения и возмещения убытков не полностью учитываются экономические выгоды и убытки компаний электросвязи. Эта неопределенность является следствием, во-первых, отсутствия утвержденной методики расчета экономически обоснованных затрат на регулируемые услуги связи, а во-вторых, неполного учета факторов, влияющих на величину убытков. Поэтому целесообразно рассмотреть источники увеличения и причины уменьшения экономических выгод оператора связи от предоставления универсальных услуг. Для этих целей примем несколько базовых положений, отталкиваясь от которых, можно проанализировать влияние тех или иных факторов на финансовые результаты оператора.
При обосновании размера возмещения убытков, связанных с оказанием универсальных услуг оператору универсального обслуживания, мы будем исходить из следующих положений:
оказание универсальных услуг является убыточным видом деятельности, приводящим к ухудшению финансовых показателей телекоммуникационной компании, главный из которых — прибыль на вложенный капитал;
снижение финансовых показателей оператора главным образом влияет на его обеспеченность инвестиционными ресурсами, т. е. уменьшение прибыли прежде всего отрицательно сказывается на инвестиционной привлекательности телекоммуникационной компании.
Исходя из этого, можно перечислить потери, которые несет оператор при оказании универсальных услуг:
чтобы предоставлять данные услуги, компании электросвязи на первом этапе необходимо израсходовать средства на развитие сети (установку таксофонов, организацию пунктов коллективного доступа), т. е. осуществить капитальные вложения, источником которых, как известно, служит нераспределенная прибыль. Таким образом, у оператора универсального обслуживания снизится количество доступных направлений инвестирования, так как та же самая прибыль (или ее часть), вообще говоря, могла быть использована по-иному, более эффективно;
осуществление таких инвестиций в будущем приведет не к получению дополнительных прибылей, а к убыткам — рентабельность инвестиций окажется отрицательной.
С другой стороны, при обосновании размера возмещения нельзя забывать и о так называемых "скрытых выгодах". Под "скрытыми выгодами" мы понимаем возможность извлечения оператором в будущем доходов вне рамок деятельности по оказанию универсальных услуг, так или иначе связанных с наличием у операторов активов, созданных в целях реализации программы универсального обслуживания (т. е. тех же таксофонов и пунктов коллективного доступа). Другими словами, оператор может оказывать услуги вне рамок договора об оказании универсальных услуг по более высоким тарифам, используя те же части сети электросвязи. Кроме того, развитие сети для предоставления универсальных услуг может быть выгодно оператору с точки зрения расширения технической возможности предоставления доступа к сети Интернет и сети общего пользования (СОП) индивидуальным потребителям.
Таким образом, экономический эффект оператора, связанный с предоставлением универсальных услуг должен учитывать три компоненты:
потенциальный убыток УПОт.уу — характеризует потери телекоммуникационный компании вследствие менее эффективного использования инвестиционных ресурсов. Этот убыток можно определить по формуле: УПОт.уу = К» — Р , где Kw — средства оператора (капитальные затраты), израсходованные на развитие сети в целях оказания универсальных услуг, которые могли быть использованы более эффективно; Р — расчетная рентабельность инвестиций оператора;
текущий убыток оператора Утек.уу — разность между доходами компании электросвязи от оказания универсальных услуг (Дуу) и расходами (текущими затратами), связанными с их оказанием (Зуу):
Утек.УУ = Дуу - Зуу;
чистая сопряженная выгода (Всоп) — разность между доходами оператора, получаемыми от оказания услуг с использованием средств, предназначенных для оказания универсальных услуг вне рамок договора об оказании универсальных услуг (Дсоп) и расходами, понесенными им при оказании этих услуг (ЗСОп): Всоп = ДСОп — ЗСОп.
Теперь можно выразить экономический эффект (Эф)
— результат деятельности оператора, связанной с реализацией программы универсального обслуживания: Эф = Всоп
— Упот.уу — Уте.куу
С учетом этой формулы, размер убытков, причиняемых оператору оказанием универсальных услуг и подлежащих возмещению, будет равен: УУУС = — Эф.
Из приведенных выше соображений следуют два вывода:
чем выше рентабельность альтернативных инвестиций, тем более неохотно оператор примет на себя бремя оказания универсальных услуг (величина Упот.уу прямо пропорциональна рентабельности альтернативных инвестиций компании);
чем больше текущий убыток оператора, тем больше будет и размер возмещения.
На первый взгляд, может показаться, что вышеприведенные формулы противоречат одному из принципов функционирования фондов универсального обслуживания, а именно: финансирование программ универсального обслуживания на конкурентной основе, т. е. операторы с наивысшими показателями эффективности имеют приоритет в получении права на развитие сетей для оказания услуг.
На самом деле это лишь кажущееся противоречие. Очевидно, оператор должен получить компенсацию за снижение своих инвестиционных возможностей. Однако компания электросвязи, эффективно ведущая свой бизнес, сведет к минимуму величину текущего убытка, а значит и показатель УУУС.
Описанный подход к определению убытков операторов универсального обслуживания позволяет адекватно оценить будущие издержки оператора при оказании универсальных услуг и более точно планировать размер резерва универсального обслуживания.
Список литературы
Журнал «Вестник связи» №9, 2005 г.