Американский федерализм
ВВЕДЕНИЕ
Одной отличительной, вполне очевидной особенностью американской правовой системы является тот факт, что она организована на федеральной основе. Федеральная система — это такая форма организации правительственной и правовой систем, при которой центральное общенациональное правительство распределяет власть между штатами, областями или отдельными землями, каждая из которых в определенной степени является суверенной в своих правах. В мире существует некоторое количество стран, организованных на федеральной основе. В качестве наиболее типичного примера можно привести северного соседа США — Канаду. Австралию также можно отнести к федеральной республике. То же будет верно и для Швейцарии. Многие другие страны являются федеративными только на бумаге, формально: Советский Союз тоже являлся федерацией, состоящей из отдельных республик. Теоретически каждая советская республика даже имела право на отделение. В действительности же заказывала музыку Москва, и республики практически ничего не решали в своей судьбе, в политике и даже в организации своих судов. На другом полюсе находятся такие свободные содружества, как Европейское экономическое сообщество (ЕЭС). В этом случае права центрального правительства весьма ограничены, а отдельные страны (Франция, Италия. Германия и все остальные) имеют практически не ограниченный контроль над своим законодательством и политикой. Но с течением времени ситуация может измениться; и действительно, центральное правительство ЕЭС уже стало обладать гораздо большими полномочиями, чем многие люди когда-либо могли предположить.
Соединенные Штаты являются одним из наиболее ярких примеров стран с реальной федеративной структурой. Общенациональное правительство заседает в Вашингтоне, но правительства пятидесяти штатов, составляющих федерацию, отнюдь не являются его тенью. Каждый штат имеет свое правительство, ответственное за свое население и территорию. Внутри своих сфер они являются вполне суверенными — то есть имеют возможность осуществлять полный контроль.
Во многом штаты повторяют структуру федерального управления. Все они имеют свои собственные конституции. Они имеют и законодательные собрания (хотя их и не называют Конгрессом), и главу исполнительной власти (хотя он и именуется губернатором, а не президентом). Каждый штат имеет также и свою собственную судебную систему. Каждый имеет кабинет министров, персонал чиновников и массу административных учреждений. Конечно, суверенитет штатов имеет и свои, четко очерченные границы. Общенациональное (федеральное) правительство более могущественно, на него работает гораздо большее количество людей, оно получает в свой бюджет большие суммы в виде налогов и большее количество этих денег тратит. Только Вашингтон обладает правом посылать и принимать послов, чеканить деньги, только ему принадлежат ракеты и авианосцы, только он может заставить экономику «звучать нефальшиво». С другой стороны, федеральное правительство не имеет права на арест за превышение скорости движения, не дает разводов, не заверяет завещаний; оно не принимает местные законы; оно не может лишить права выкупа закладных и не привлекает к судебной ответственности за ограбление бензоколонки. Оно не выполняет большую часть обычной, повседневной работы права.
Федерализм в США на нынешней ступени своей эволюции является достаточно сложной и интересной системой. Он представляет собой хороший пример взаимодействия между структурой и нашей правовой культурой.
2. ФЕДЕРАЛИЗМ: ИСТОРИЯ И КУЛЬТУРА
Основные моменты истории американской Конституции хорошо известны. После Гражданской войны бывшие колонии стали независимыми государствами. Согласно статьям Конфедерации, они учредили центральное правительство. Это правительство было весьма слабым, ведь реальная власть оставалась в штатах. У большинства людей возникло ощущение, что эксперимент не удался; появилась боязнь анархии, то есть того, что по любым пустякам между отдельными, никем не управляемыми штатами могут возникнуть весьма серьезные конфликты, не сдерживаемые сильной рукой центра.
Американский народ решил попробовать еще раз. Был созван Конвент и разработан новый план — Конституция 1787 года. Она передавала уже гораздо больше власти в руки центрального правительства. Очевидно, что разработчики имели в виду передать реальную власть центру, не умаляя властного суверенитета штатов. Они предлагали четко разграничить властные полномочия обоих уровней управления путем однозначного определения того, что могло делать общенациональное правительство, а что оставалось на долю штатов. Некоторые властные полномочия, конечно, должны были быть поделены. Но, несмотря на все приложенные усилия, часть демаркационных линий так и осталась весьма неопределенной.
Центр обладал властью решать вопросы о войне и мире, о внешней политике: имел возможность собирать налоги, управлять почтовой службой и чеканить деньги. Он также обладал и некоторой законодательной властью — правом выпускать «единообразные» законы по натурализации и «единообразные» законы по поводу банкротства, а также властью выдавать патенты и подтверждать авторские права.
Конституция также создавала и отдельную судебную систему для центрального правительства. Во главе ее стоял (федеральный) Верховный суд, затем низшие суды, которые Конгресс мог время от времени удостоверять и учреждать. Под юрисдикцию этих судов подпадали вопросы федерального права и дела адмиралтейства. Дела адмиралтейства были связаны с морскими вопросами — о происшествиях на морских просторах или о морской торговле. В Англии эти дела рассматривались специальным судом — судом Адмиралтейства, но в Америке были переданы федеральным судам. Общенациональные суды были обязаны разбираться в делах, возникших между гражданами различных штатов. Это была так называемая разнородная юрисдикция. Основная идея такого распределения обязанностей заключалась в том, что федеральные суды представляли собой независимое, непредвзятое собрание, свободное от пристрастий, соперничества и местничества. В отличие от судов штатов федеральные суды не проявляли бы предубеждения против «чужаков» — людей из других штатов.
Конституция также содержала перечень некоторых бренных аспектов деятельности, запрещенных для штатов. Они не могли печатать свои деньги или устанавливать какие-либо пошлины на импорт или экспорт (за исключением налогов, которые могли бы быть абсолютно необходимы для выполнения лицензионных законов). Торговля между штатами должна была осуществляться свободно, без каких-либо барьеров и пошлин. Штаты также не допускались к решению вопросов внешней политики: они не могли «...вступать в Договор, Союз или Конфедерацию...» или любое «...Соглашение... с иностранными властями». Они не могли вести войну, кроме как по решению Конгресса. Иностранные дела полностью находились в ведении центрального правительства.
У Конституции в то время было много противников, но тем не менее она была ратифицирована. Существовало мнение, что центральное правительство должно быть достаточно сильным, чтобы удержать страну от распада на мелкие противоборствующие княжества, но достаточно сильным только для этого, и не более. На долю штатов оставался контроль над своими внутренними делами и всем тем, что не было отдано в распоряжение центрального правительства. Эта доля, как думали многие, составляла весьма обширную и важную область.
Конечно, в большей степени федерализм является достаточно условной схемой. Но он также является и традицией и важной чертой американской правовой культуры. В действительности федерализм как структура был бы пуст и бессмыслен, если его рассматривать без федерализма как части культуры. Для того чтобы понять, что же такое федерализм в этой стране, как он рос и изменялся, недостаточно изучить историю создания и перемен конституционного плана. Практически все внесенные (на бумаге) изменения весьма невелики. Американцы все еще (в основном) продолжают жить по Конституции 1787 года. За 200 лет в нее было внесено 14 поправок. На сегодняшний день это, несомненно, самая древняя из всех действующих конституций. Конечно, существуют и более старые страны, но большинство из них (как, например, Франция) время от времени подвержены конституционным переворотам. В истории же Америки не было ничего подобного Третьему рейху или Пятой республике. Существует только первая и она же единственная, американская республика. Даже в годы Гражданской войны Конституция стояла, как скала.
Но стоит ли? Может ли схема, разработанная в незапамятные времена, когда люди носили напудренные парики, задолго до начала Промышленной революции, реально соответствовать требованиям сегодняшнего Дня? За это время драматически изменилась реальность федерализма, а вместе с ней и культура.
Этого следовало ожидать. За последние два века произошли огромные социальные и экономические изменения. Одна лишь технология потребовала бы изменения сути федерализма. Телефон, телеграф, радио и телевидение, самолеты, компьютеры — все это впервые сделало возможным управление целым континентом из одного "мозгового центра. Власть Вашингтона в 20 веке была бы просто немыслима без этих нововведений. Скоростные средства перемещения и связи способствовали созданию по всей стране огромных рынков и стимулировали развитие потребительной экономики. Американец 20 века стал весьма беспокойным и мобильным существом. Люди безостановочно пересекают границы штатов на поездах, самолетах автомобилях в поисках работы, посещая родственников и так далее. Если и должен существовать контроль за средствами передвижения и национальной экономикой, то он должен исходить единого центра.
Изменения в обществе, культуре и в правовой структуре настолько взаимосвязаны, что вряд ли люди когда-нибудь будут в состоянии реально распутать этот клубок. Ни один из трех ocновных элементов, составляющих право - структура, сущность и культура — не может иметь значения в отрыве от других. Федерализм — это реально существующий структурный факт. Он также порождает и сущность — правила о властных полномочиях штатов и государства в целом. Они в свою очередь влияют на правовую культуру. В то же самое время именно правовая культура (то, о чем люди думают и во что верят) наполняет федерализм живой частью права, структуру — смыслом. Но и сама правовая культура не статична. Она изменяется вместе с обществом.
Федерализм первой половины 19 века был весьма далек от сегодняшнего. Общенациональное правительство было лишь крошечным пятнышком на правовой карте. Вашингтон представлял собой крошечное селение с грязными улицами, пугающей летней жарой и. малым количеством постоянных жителей. Федеральное правительство по нынешним меркам было весьма немногочисленным. В 1801 году в министерстве финансов, возвышавшемся над всеми остальными учреждениями, работало более половины служащих, составлявших штат федерального правительства. В центральном учреждении насчитывалось 78 человек и 1615 на местах. В 1829 году общее число федеральных служащих в Вашингтоне, от низшего клерка, посыльного и мальчика на побегушках до президента, включая конгрессменов и сенаторов, составляло 625 человек.
Короче говоря, центральное правительство играло вторую скрипку, тогда как правительство штатов - первую. В жизни людей штаты играли гораздо более важную роль, нежели федеральное правительство. В первую очередь люди ощущали себя гражданами Вирджинии или Пенсильвании, а отнюдь не Америки. Общенациональная правовая система напоминала маленький мозг гигантского динозавра. Она не могла играть роль центральной нервной системы. И чем дальше на Запад, тем более явным становился этот недостаток. В начале 19 века жители штатов типа Кентукки, отделенные горами от Восточного побережья, видели мало пользы в существовании центрального правительства и даже проявляли негодование по поводу его налоговых законов (которые, кстати, они в основном игнорировали). Но не стоит утрировать картину. Исследователь американского права Мэри Тэчо занималась изучением деятельности федеральных судов Кетукки того периода; ею был обнаружен удивительный уровень активности и авторитетности этих судов. Однако в большинстве отношений сердцем общественной жизни являлось правительство штата, тогда как общенациональное правительство находилось довольно далеко и было весьма слабым.
Но в одном отношении в конце 19 века Запад был настроен по разным причинам более центристски. Прослойка местной культуры и местных традиций была значительно тоньше на Западе, чем на Востоке и на Юге. Население Запада в большинстве своем состояло из мигрантов. Они здесь не имели исторических корней; не было здесь и патриотизма по отношению к своему штату по типу патриотизма Вирджинии. Американцы исторически всегда были склонны к перемену места жительства. Что могла бы значить преданность Монтане или любовь к культуре Монтаны и ее традициям в 1890 году, когда большинстве людей, населявших этот штат, буквально только что сюда прибыло? Даже сегодня местный патриотизм весьма сильно меняется от штата к штату, завися от культурной традиции. В некоторых районах Новой Англии и Юга существует огромная местная гордость, почти национализм. В Калифорнии же или Аризоне большинство населения составляют переселенцы, прибывшие сюда в поисках солнечного климата или работы, или в лучшем случае дети переселенцев. Понятие калифорнийского «патриотизма» абсурдно, в то время как существование фанатичного техасского не вызывает и тени сомнения.
Американская правовая культура является «местной» в другом смысле этого слова. Судьи и адвокаты являются местными жителями. Не существует общенационального пути для судейской карьеры. Судьи штата не могут пересечь границу этого штага: однажды ставший судьей Делавэра всегда будет судьей только Делавэра. У него нет никаких возможностей для того, чтобы перевестись на такую же должность в Пенсильванию. Даже федеральные судьи, как правило, являются местными жителями: районный судья в Северной Дакоте является жителем Северной Дакоты. Нижний иерархический уровень в еще большей степени привержен местному выбору. Адвокатов постигла та же участь. Адвокат, практикующий в Мемфисе (штат Теннесси), не возьмется вести дело в Луисвилле (штат Кентукки). Некоторые юридические конторы больших городов на сегодняшний день имеют свои филиалы — чаше всего в городе Вашингтоне, — но пока это все-таки скорее исключение, чем правило.
Практически все крупные правовые учебные заведения являются «общенациональными»: в них обучаются студенты со всей страны и учебная программа игнорирует особенности законодательства штатов, в которых они расположены. Только горстка йельских студентов, проходивших обучение в Нью-Хэвене (штат Коннектикут), будет практиковать в самом Коннектикуте. Йельские студенты не слишком много времени тратят на изучение в учебных классах права Коннектикута.
Молодые адвокаты, как правило, великие путешественники. Раньше они тянулись к новым поселениям Запада. Сегодня многие покидают свой дом ради Нью-Йорка, или Вашингтона, или других центров адвокатской практики. Но времени на долгие путешествия у молодых адвокатов не слишком-то много. В один прекрасный день они пустят корни в каком-нибудь месте и останутся здесь. Каждый штат допускает к участию в делах только адвокатов, принадлежащих к адвокатуре штата; некоторые штаты прибегали даже к ограничениям по округам. Адвокат штата Джорджия не является юристом в делах, касающихся Орегона. Адвокат вправе менять место жительства как ему заблагорассудится, но это не значит, что на новом месте жительства он автоматически получит разрешение на практику. Ему, возможно, вновь придется сдавать квалификационный экзамен, как неопытному новобранцу. Вообще же адвокаты довольно сильно привязаны к своему «приходу», точно так же, как и судьи.
Такое положение дел привносит в американскую правовую культуру элемент местничества: она стремится сохранить в первозданном виде аспекты местной правовой культуры. Этот момент красочно проиллюстрирован недавним исследованием отсрочек и задержек в процессуальных судах. Исследователи попытались выяснить, почему зарегистрированные дела в некоторых городах так долго ожидают судебного слушания, тогда как в других эти задержки были минимальными или их не было вовсе. Другими словами, почему одни суды действовали медленнее, а другие быстрее? Еще до начала исследований у ученых были некоторые догадки по этому поводу. Но, к величайшему их удивлению, ни одна из них не соответствовала истине как в случае с гражданскими, так и в случае с уголовными делами: ни иерархическая ступень суда, ни скорость слушания, ни загрузка суда, ни использование дополнительных совещаний для решения спорных вопросов не приводили к различиям скорости работы судов. А что же приводило? Ученые обратили внимание на то, что они именуют местной правовой культурой, — на неформальную судебную систему взглядов, интересов, практики. Судьи и другие работники судов имели старые, глубоко укоренившиеся привычки и понятия. Методика рассмотрения дел в разных судах была разной, судьи, как и адвокаты, были осведомлены только об их собственной. Все то, что происходило за стенами их суда, всегда проходило мимо их внимания. Таким образом, в местной правовой культуре, в большинстве своих аспектов изолированной от внешних воздействий, введение каких-либо новшеств происходило со скоростью улитки.
Следовательно, суды и адвокаты, принадлежащие разным сообществам, практически полностью отделены друг от друга. Но не следует понимать это слишком широко. Федеральная судебная система весьма склонна к единообразию и проводит общенациональную политику. В спорных случаях федеральные суды, как правило, следуют традициям местного права; но федеральные нормы гражданских процедур (и уголовных процедур) определяют порядок проведения судебных заседаний, в то время как местные нормы процедур — нет. В спорных вопросах, по которым имеются вполне определенные высказывания Вашингтона (или общенациональной Конституции), федеральные суды не склоняют голову перед местными мнениями и местными предрассудками. Эта тенденция наиболее ярко проявилась в решении по делу Брауна в 1954 году. Часть федеральных судей являлась сегрегационистами и, как могла, сопротивлялась решениям Верховного суда. Другая часть, однако, действуя с громадным мужеством и отвагой, отказывалась подчиняться местным нормам. Если рассматривать нижние федеральные суды в целом, то мы придем к выводу, что все-таки их основным желанием было, чтобы в вопросах соблюдения гражданских прав местные суды штатов проводили бы общую честную политику.
За исключением федерального уровня, страна (по крайней мере теоретически или технически) не объединена на общей правовой основе. Но эта же страна объединена экономически. От побережья до побережья господствуют общий язык и в основном одна и та же культура. Имеются, конечно, и ярко выраженные региональные различия, но средства массовой информации и внутренняя миграция населения постепенно нивелируют и их.
Экономическое единство страны представляет собой одну из важнейших составляющих ее основы. Люди и товары свободно пересекают границы штатов. Ни один штат не обладает какими-либо законами, которые препятствовали бы попаданию на территорию этого штата товаров из других штатов. Конституция специально подчеркивает запрет на подобные ограничения. Вермонт не может обложить налогом товары, ввозимые из Нью-Гемпшира. Колорадо не может исключить из обращения продукцию Юты. Максимум, что может сделать штат, — это остановить на границе гнилые фрукты или больных коров. Дальше этого он не может пойти.
Штат также не обладает правом не допускать на свою территорию «нежелательных» людей, причем тут ограничение прав штата даже более жесткое, чем по отношению к товарам. Орегон не имеет права «выставить за дверь» прибывших в Орегон мигрантов. Было время, когда штаты могли не допускать на свою территорию пауперов (или по крайней мере пытаться сделать это), но уже много лет назад Верховный суд положил конец этой практике. Ни один штат, определил Верховный суд, не может «...изолироваться от общих трудностей... путем ограничения передвижения лиц и собственности через свои границы». Согласно Конституции, если преступник бежит из одного штата в другой, он должен быть выдан назад — то есть доставлен обратно — по требованию губернатора в штат, обладающий юрисдикцией над преступлением.
В свое время Конституция также обеспечивала и возвращение беглых рабов, хотя и формулировала это положение довольно деликатно в более общей фразе: лиц, «обязанных к службе или работе». Они должны были быть доставлены по требованию стороны, которая имеет право на такую «службу или работу». Конгресс, соответственно, провел массу законов о беглых рабах, для того чтобы это положение Конституции ожило. Принятие этих законов вызвало горячие споры. Во многих районах Севера эти законы отличались крайней непопулярностью. Попытки «отлова» рабов, сбежавших на Север, нередко приводили к открытому неповиновению и подчас даже к кровопролитию. Ни один вопрос в такой степени не подрывал основы федерализма, как этот. Вопросы отношения к рабству и расовой дискриминации восстанавливали штат против штата, регион против региона. Конец этому противостоянию положила лишь Гражданская война.
Штаты не всегда были свободны от протекционистских тенденций. То есть порой они предпринимали попытки отойти от общей конституционной схемы, проводя законы к выгоде своих собственных жителей и убыткам для соседних штатов. Еще в 19 веке некоторые города и штаты пытались при помощи жестких налогов задушить мелких торговцев, прибывших из других городов или штатов, или установит специальный грабительский тариф для «иностранных» корпораций (то есть корпораций других штатов). Закон Вирджинии от 1866 года, например, требовал, чтобы агенты «иностранных» страховых компаний получали лицензии; компании были обязаны размещать обязательства только с помощью казначея штата. Верховный суд поддержал последний закон главным образом на том основании, что «определение политики страхования не относится к области регулирования торговли», а значит, и «междуштатной торговли», которую штатам запрещено регулировать. В более позднее время протекционистские меры находили все меньшую поддержку в судах. Они потерпели и экономический провал. Границы между американскими штатами столь же слабы, как и кусочек бечевки.
Эти границы не имеют особого значения и с других точек зрения. В отличие от Европы они никогда не являлись серьезными культурными барьерами. Границы отдельного штата (за исключением Гавайев — кучки островов) проведены по линейке Восточные штаты на карте в основном очерчены прямы
Если рассматривать картину в целом, то правовые различия между штатами становятся довольно незначительными. Прежде всего все они одна страна. Законы штатов, если можно так выразиться, являются местными диалектами одного общего языка (в некоторых аспектах лишь Луизиана является исключением). Речь человека с сильным бостонским акцентом довольно непохожа на речь южанина, но тем не менее они могут без особых проблем понять друг друга. В юридическом плане граница с Канадой гораздо более четкая, чем прямая линия между Северной и Южной Дакотой; а юридическая граница с Мексикой и вовсе более широкая и глубокая, чем река Рио-Гранде, и ее гораздо труднее пересечь.
ФЕДЕРАЛИЗМ И «РЫНОК» ЗАКОНОВ.
Главная особенность американского федерализма стоит того, чтобы о ней упомянуть еще раз: в общем и целом Соединенные Штаты являются экономическим и социальным союзом, но — по крайней мере не в полном объеме — правовым союзом. Законы всех штатов являются, или могут быть, довольно похожими; но такая ситуация складывается, во-первых, благодаря свободному выбору и, во-вторых, потому что условия существования штатов весьма схожи. Штат волен отличаться (если желает) от других штатов в пределах своей компетенции. Такое положение особенно ярко проявлялось в начале 19 века; с 1860-х годов в связи с тем, что происходило усиление центральной власти, начали происходить постоянные заметные изменения в отношениях между штатами и федеральным Правительством. Причины такого явления вполне очевидны - изменения в технологиях и в социально-экономической структуре.
Хотя все было сказано и сделано, штаты до сих пор имеют запас власти. Этот факт определяет возможность существования того, что мы могли бы назвать «рынком законов». Штаты сражаются между собой за «потребителя», проводя конкурирующие законы. И один штат может «разорить» политику другого, предлагая, так сказать, на продажу более дешевый, лучший или просто совсем другой закон.
В этом смысле Невада является весьма показательным примером. Невада - большой, но бесплодный штат, гористый и пустынный. В союз он был принят в 1864 году. В Неваде существует несколько шахт и малочисленное поголовье скота, пасущегося то здесь, то там в поисках редких и скудных пастбищ; других занятий для населения штата практически не существовало. В 1900 году численность населения штата упала до 42000 человек. Однако у полей полыни и городов-призраков остался хотя и единственный, но крупный козырь: Невада была суверенным штатом, так же как и все остальные. Она имела своих губернатора и законодательное собрание. Она обладала правом проводить любые законы, какие только пожелает. Это-то, и были, образно говоря, ее природные ресурсы, ценимые, как серебро или золото.
Что касается Невады, то она могла конкурировать со своими соседями — особенно Калифорнией, — проводя законы, которые Калифорния не имела или не хотела иметь. Она могла легализовать те виды деятельности, которые были незаконными в Калифорнии. Именно такую роль, намеренно или по счастливой случайности, и стала ныне играть Невада. Она стала своеобразным конвейером разводов в начале 1920-х годов. Правда, эта идея была отнюдь не нова. И в других штатах в 19 веке существовали подобные фабрики разводов — места, где можно было легко и быстро получить развод, например Индиана, Дакота. В конце концов эти фабрики рухнули под гнетом общественного негодования. Подобное морализаторство никогда не было в Неваде в чести.
Для Америки Невада явилась также родиной азартных игр. На сегодняшний день индустрия азартных игр и всего того, что с ней связано, несомненно, является самой крупной отраслью штата. Тысячи и тысячи искателей удовольствий пересекают на самолете или в автомобиле пустыню, чтобы попасть сюда. Реактивные лайнеры приносят на своих крыльях сотни тысяч туристов в Рино и Лас-Вегас со всей страны. Невада дает разрешение всем своим округам (за исключением Клэрка, где расположен Лас-Вегас) содержать легальные публичные дома. Ни один другой штат в этой области официально не зашел столь далеко. Невада также лидирует и в брачном бизнесе. Оформление брака требует здесь меньше времени и формальностей, чем в соседней Калифорнии, и здесь он разрешен любому лицу, достигшему шестнадцатилетнего возраста, без согласия родителей. В Калифорнии же брачный возраст равен восемнадцати годам; пары из Калифорнии, желающие вступить в брак, направляют свои стопы прямо к границе Невады. Они не забывают прихватить с собой и свой бумажник, таким образом, молодожены вкладывают еще больше денег в экономику Невады.
Невада является отнюдь не единственным примером того, как смело действует «рынок». Делавэр представляет собой еще один образчик. Этот крохотный штат, прицепившийся к основанию Пенсильвании, является родным домом для тысяч гигантских корпораций. Какие только компании не обосновались в Делавэре без всякой реальной связи со штатом — даже компания по производству автобусов в Денвере и многие ей подобные. Почему же штат столь популярен у компаний? Не секрет, что в середине нынешнего века Делавэр постепенно ввел у себя крайне мягкие законы о корпорациях. Они притягивают компании, как запах меда пчел. Компании размещали «головные конторы» в деловом центре Вилминг (в Делавэре), как правило, в крохотных помещениях с большой вывеской (реальные же штаб-квартиры располагаются в других местах). И они находятся там до сих пор. Их налоги, весьма низкие, являются благом для экономики Делавэра.
Можно отметить еще одно следствие существования в стране «рынка» законов. До недавнего времени Нью-Йорк имел весьма строгие законы о разводе. Как правило, лишь супружеская неверность могла стать возможным поводом для расторжения брака. Год за годом возрастало общественное давление, направленное на смягчение этих драконовских законов. Существовало также не менее сильное давление и со стороны, например, католической церкви. Одной из причин, по которой Нью-Йорк сопротивлялся столь долго, была возможность побега в Неваду, по крайней мере для тех, кто имел достаточно средств на дорогу туда. Другими словами, Нью-Йорк находился в условиях некоторого довольно грубого компромисса. Строгие законы о разводе остались в книгах, утверждавших свои моральные нормы; но это требование было легко обходимым: обеспеченные ньюйоркцы приезжали в Рино и благополучно получали развод. Нет необходимости говорить о том, что такое положение дел не могло считаться удовлетворительным, особенно для людей, имевших скромные доходы. Тем не менее такая ситуация сохранялась на памяти нескольких поколений.
Другими словами, правовой рынок имеет как достоинства, так и недостатки. С другой стороны, штат имеет возможность обставить своих соседей; он может, как однажды сказал судья Луи Брандейз, действовать в качестве «лаборатории» социальных реформ, пока консервативные штаты задерживаются с реформами.
Вот что, например, случилось с трудовым правом в период до Нового курса. Организованный труд приобрел политическую власть в северных индустриальных штатах; и эти штаты первыми выпустили строгие законы, регламентирующие применение детского труда. Южные штаты вообще не имели в своих законодательных книгах никаких законов о труде, а если и имели, то редко в них заглядывали. Северные штаты опасались оттока корпораций. Их волновало то, что текстильные и многие другие предприятия могут упаковать чемоданы и податься на Юг, где зарплата рабочих была ниже и закон не запрещал использование детского труда. Южные же штаты вообще крайне отрицательно относились к наличию законов о труде и социальном обеспечении, которые уже стали привычными на Севере и Западе. Поскольку капитал и труд могли свободно перетекать с Севера на Юг и в обратном направлении, федеральная система являлась тормозом для реформ. Или это только так представлялось северным либералам. Ситуация граничила с катастрофой. Южные штаты являлись убежищем для предпринимателей: они уничтожали эффективность северных законов о труде точно так же, как Невада сводила на нет эффективность законов о разводе Нью-Йорка. Лекарства от катастрофы нужно было искать на общенациональном уровне — необходимы были федеральные законы. Конгресс был вынужден подчиниться. В 1916 году он провел закон, который запрещал товарообмен между штатами продуктами, которые были произведены при помощи детского труда. Но в деле Хэммера против Дагенхарта консервативный Верховный суд отбросил этот закон. Конгресс, сказал Суд, не обладает властью проводить такие законы. Дело вызвало бурю протеста. Были предприняты попытки обойти решение по делу Эммера против Дагенхарта с помощью налоговых инструментов или через введение конституционной поправки. Но по разным причинам эти попытки не увенчались успехом. Эффективный контроль над использованием детского труда в общенациональном масштабе был достигнут лишь во времена Нового курса, в 1930-е годы.
Вопрос об использовании детского труда является достаточно спорным; но в остальных частях закона, которые не наделали столько политического шума, но внесли немалый правовой вклад, был достигнут немалый успех в вопросах борьбы с отсутствием правового единства. Наилучшие результаты были достигнуты в области торгового права в результате деятельности движения за единообразные законы, описанной в пятой главе. Успех, достигнутый принятием этих законов, в частности Единообразного торгового кодекса, заключается в том, что, например, торговое право по крайней мере стало общенациональным.
ФЕДЕРАЛИЗМ И СОВРЕМЕННОСТЬ
«Рыночные» эффекты, о которых говорилось выше, действуют, как показывает пример с Невадой, и по сей день. Но в связи с возрастанием роли Центрального правительства их влияние значительно уменьшилось. Федеральный контроль над экономикой и общественной жизнью становится всеобъемлющим, традиционный мотив доминанты прав штатов все меньше и меньше мешает Вашингтону проводить свою политику. Конституция не позволяла федеральному правительству сосредоточить все рычаги власти в единых руках. Она раздавала власть по чайной ложке. Федеральное правительство могло регулировать торговлю «с иностранными государствами, между отдельными штатами и индейскими племенами». Слова статьи «между отдельными штатами» означали ведение пограничной торговли между штатами. Но в начале 19 века подобный вид торговли был скорее исключением, чем правилом. В основном коммерция была местным занятием.
Кроме того. Конгресс предпринимал попытки прибрать к своим рукам даже управление торговлей внутри штатов, и Верховный суд вплоть до Нового курса рассматривал власть Конгресса весьма узко, чтобы позволить проявить штатам их «экстремизм», но достаточно узко по нынешним стандартам. Например, правительство предприняло попытку разрушить монополию так называемого Сахарного треста. Эта компания уже поглотила практически большинство более мелких компаний по производству сахара и наметила еще четыре, приобретение которых сосредоточило бы в ее руках 98% мощностей по производству сахара в стране.
Согласно положениям акта Шермана, подобную ситуацию можно было квалифицировать как монопольную, однако Верховный суд занял иную позицию: Конгресс имеет власть над «торговлей», а Сахарный трест занимался лишь производством продукта, а отнюдь не торговлей. Естественно, что монополия производства неминуемо перерастает в монополию торговли, однако Суд и этот факт принял к сведению.
В настоящее время такой буквальный подход к прочтению Конституции полностью отвергнут. Федеральное правительство осуществляет практически полный контроль над экономикой страны, и наличие правовых ограничений почти не влияет на его деятельность. В настоящее время торговля между штатами стала преобладающей; и как Конгресс, так и Суд свели к минимуму роль статьи о торговле между штатами в вопросе ограничения власти федерального правительства. Начало этому процессу было положено в 1930-х годах, и к сегодняшнему дню он продвинулся весьма далеко.
К примеру. Акт о гражданских правах 1964 года объявил вне закона расовую дискриминацию в магазинах, ресторанах, отелях и других общественных заведениях. Где же Конгрессу взять силы для того, чтобы заставить какую-нибудь крошечную закусочную или какую-нибудь южную забегаловку понять, что они не имеют права не обслуживать черных посетителей? Это действительно стало проблемой для американской федеральной системы. Конгресс принял решение, основывающееся на статье о торговле. Любой ресторан, обслуживающий путешественников, прибывших из другого штата, попадал под действие акта, если «подаваемые в нем блюда были изготовлены из продуктов, полученных в результате торговли». Это означает, что если упаковка супа, или мясо в сандвиче с ростбифом, или ящик лимонада когда-либо пересекал границу штата, то ресторан подпадал под действие статей Акта о гражданских правах.
Такая аргументация с точки зрения права была весьма непрочна, но с точки зрения этики — непоколебима; в 19 веке и даже в начале 20 века она считалась бы просто абсурдной. У современного Суда подобная аргументация не вызвала и тени сомнения и была им целиком проглочена. Это произошло при рассмотрении дела Каценбак против Мак-Кланга. В этом деле местечко, именуемое Олиз-Барбикью. находящееся в Бирмингеме (штат Алабама), явилось местом создания юридического прецедента; он стал объектом своего рода эксперимента, в ходе которого Верховный суд оказал поддержку вышеобозначенного аспекта Акта о гражданских правах 1964 года. После окончания этого дела стало ясно, что торговая статья больше не будет являться сколько-нибудь серьезной помехой для деятельности Конгресса. Когда Конгресс занимается проведением общенациональной политики в таких весьма щепетильных вопросах, как гражданские права, суды, как правило, не оказывают никакого сопротивления этому. Но еще не все отрицательные аспекты действия торговой статьи Конституции прекратили свое существование. Они все еще действуют как ограничители некоторых направлений деятельности штатов. Штаты не имеют права на дискриминацию товаров других штатов. Калифорния все еще не может ограничить ввоз апельсинов из Флориды. И действия штатов, которые противоречили закону и препятствовали торговле между штатами (например, правила об упаковке брызговиков на грузовых автомобилях или ограничения на длину составов, следующих из одного штата в другой), были аннулированы судами. В одном таком деле, являющемся определенной вехой, в 1951 году Верховный суд отменил ордонанс Мэдисона (штат Висконсин). Городской указ запретил торговлю пастеризованным молоком, за исключением того молока, которое перерабатывалось и разливалось на «соответствующих предприятиях по переработке, находящихся в радиусе пяти миль от центральной площади Мэдисона». Многие компании восстали против этого закона. И Верховный суд отменил его. Концепция предпочтительных мест для определенных занятий противоречила самой цели торговой статьи. Указ налагал дискриминирующие ограничения на торговлю между штатами, следовательно, он должен был быть аннулирован.
Это технически сложная область права. Суды стремились найти некое среднее решение. Штаты должны иметь в своем распоряжении права, позволяющие им решать свои собственные вопросы, проводить собственную политику. Но общенациональное регулирование экономики при этом должно оставаться на первом месте. Где же нужно провести грань? Может ли Нью-Джерси запретить компаниям утилизировать на территории штата твердые и жидкие отходы, произведенные или собранные вне Нью-Джерси? Верховный суд сказал: «Нет». Может ли штат оказывать предпочтение своим собственным жителям при распределении скудных природных ресурсов? Монтана определила стоимость лицензии на отстрел лосей для своих жителей в размере 30 долларов, для чужаков же — в размере 225 долларов. В этом случае Верховный суд сказал: «Да». Процесс разграничения власти продолжается.
С момента провозглашения Нового курса 1930-х годов многие области американского права, деятельности управленческого аппарата и жизни пересекали невидимую границу, разделяющую области ответственности штатов и федерального домена. До Нового курса законы, касающиеся социального обеспечения, принадлежали местной юрисдикции. Вряд ли они были централизованы даже на уровне штатов; города, районы и округа правили бал. В результате Великой депрессии местные финансы были расстроены. Было положено начало созданию системы социальных гарантий. В настоящее время федеральное правительство стало основным действующим лицом в обеспечении пенсий, пособий по безработице и в осуществлении большинства других социальных программ.
Образование также находилось исключительно в ведении местных советов и только в некоторой степени было подконтрольно инспекции штатов. В любом случае федеральное правительство не имело голоса в решении этого вопроса. В 1950 году Конгрессом был принят закон, выделяющий средства на «контролируемые» школьные районы. Это были районы со специальными «финансовыми обязанностями», возникающими вследствие определенной федеральной активности (например, военные базы, на которых находилось множество детей военнослужащих). 1965 год стал годом драматических перемен — в этом году был принят Акт о среднем образовании. Он выделял средства на содержание всех школьных районов вне зависимости от того, контролировались они или нет. С этого момента федеральные деньги и федеральные нормы начали свое вторжение в законы и практику управления образованием. Министерство образования ныне входит в состав федеральных министерств, расходуя миллиарды долларов и осуществляя десятки программ.
Было время, когда ничто не носило столь строго местного характера, не находилось исключительно в ведении штатов и городов, как уголовная юстиция. Местная полиция занималась делами, связанными с убийствами, ограблениями и изнасилованиями, а также азартными играми и пьянством. В 19 веке лишь несколько видов преступлений относилось к ведению федеральных властей (контрабанда, нелегальная иммиграция); до 1891 года федеральное правительство не имело даже собственных тюрем. Оно вынуждено было помещать своих немногочисленных узников в тюрьмы штатов. Сегодня во многих отношениях сама преступность стала межрегиональной. В конце 20 века федеральные преступления стали более многочисленными вследствие введения законов об угоне автомобилей в соседние штаты и законов о наркотиках, об уклонении от призыва на воинскую службу и о налоговых преступлениях. Возникло могущественное Федеральное бюро расследований; федеральное правительство также играет некоторую роль в финансировании местных органов по борьбе с преступностью. Законы 1968 года выделяли средства штатам и местным властям. Они гласят, что преступность является, «в сущности, местной проблемой», но ее высокий уровень становится угрозой «спокойствию, безопасности и общему благосостоянию нации». Это послужило оправданием принятия программы федеральной поддержки, направленной на усиление местной борьбы за соблюдение законности и правопорядка. К 1980-м годам стало вполне очевидным, что ни одна крупная правительственная программа больше не может являться полностью «местной».
Однако прежнее распределение ролей еще окончательно не умерло. Федерализм все еще оказывает свое влияние на правовую культуру. Существует глубокая традиция, определяющая нахождение власти ближе к дому. Конституция попыталась создать систему «сдержек и противовесов», когда исполнительная, законодательная и судебная власти уравновешивали, контролировали бы друг друга и следили бы друг за другом. Правительства штатов уравновешивали бы федеральное правительство; федеральное правительство контролировало бы деятельность правительства штатов.
Все это являлось частями исходного плана. Его создатели не верили в дееспособность слабой центральной власти. Они отвергли божественные права королей и королевские правила. Они предпочли систему удельных княжеств, то есть правительства крохотных феодальных поместий, существующих вне общего плана и направления. Даже в ядерный век кое-кто высказывается в поддержку этого плана. Многократно опровергнутый историей, он все еще не потерял своего духа. Сегодня можно отметить появление определенной тенденции к замене этого направления на противоположное. Существует и некоторая ностальгия по старому федерализму, благосклонному к концентрации властных функций в руках штатов. Он получил ироническое название «нового федерализма». Пока в этом направлении сделаны только первые робкие шаги. Окажется ли «новый федерализм» всесокрушающей бурей или только дуновением легкого ветерка — покажет время.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Федеративная система современных Соединенных Штатов Америки чрезвычайно сложна, многообразна, запутана и противоречива. Она состоит из огромного числа органов, политических и правовых учреждении и институтов, которые создавались как в рамках официального конституционализма, так и помимо него и вопреки ему. Структурно она подразделяется на три звена— федеральный, штатный н муниципальный, которые связаны динамическими, сбалансированными вертикальными отношениями взаимозависимости. Кроме того, в границах каждого из звеньев существуют более или менее определенные разграничения функциональной и предметной компетенции составляющих его подразделений, придающие известную устойчивость их горизонтальным отношениям. В совокупности своей все структурные подразделения политической системы—от президента и Конгресса до совета школьного округа и шерифа — должны выражать волю народа и служить его интересам. Официальная наука и пропаганда неустанно повторяют формулу Авраама Линкольна, согласно которой в США существует «народное правление, осуществляемое народом и в интересах народа». Таким образом, американский народ и народы других стран пытаются убедить в том, что в США на практике реализованы идеалы народного суверенитета. Федерализм США пытаются выдать за идеальную модель демократии, пригодную для всех стран мира. Так ли это на самом деле? Попытка ответа но этот вопрос представлена, в частности, в данной работе.