Фахретдинова З.Р.
Старая система административного деления страны на губернии, уезды и волости, исторически сложившаяся на протяжении столетий, оказалась совершенно не пригодной в новых условиях, когда начинались индустриализация, коллективизация и другие общественные изменения. Старое деление страны затрудняло развитие производительных сил, тормозило проведение в путь мероприятий по социалистической реконструкции хозяйства. С окончанием Гражданской войны, с восстановлением хозяйства и с процессом преобразования народно-хозяйственной жизни на новых началах все резче и болезненнее стали сказываться отрицательные стороны устаревшего, хотя и реформированного в процессе сплошного революционного обновления, административного деления страны. Поэтому еще ХII съезд Российской Коммунистической партии, прошедший с 17 по 25 апреля 1923 г., нашел прежнее административно-хозяйственное деление Башкирской АССР “не соответствующим новым экономическим требованиям” [1].
В целях упрощения и приближения к массам управленческого аппарата, в интересах укрепления и развития ближайших к народу органов власти было принято решение о введении нового административно-хозяйственного деления в опытном порядке в некоторых районах СССР. Так стали упраздняться губернии, уезды, волости и образоваться округа, районы.
Опытно-показательные округа были образованы во исполнение решений ХVI Всесоюзной партконференции (23-29 апреля 1929 г.), которая указала, что “поскольку узловым пунктом, где осуществляются директивы партии и советской власти, является район, сюда необходимо перенести центр тяжести работы по улучшению и исправлению государственного аппарата” [2]. Для того чтобы найти правильные формы построения этого аппарата и методы его работы, ХVI конференция выдвинула предложение о выделении опытно-показательных округов и 10-15 районов в них, для построения на их опыте новой системы управления [там же]. Для этого отделы имели специальный штат инструкторов-организаторов Советской власти на местах и инструкторов-ревизоров, проверявших деятельность государственного аппарат. Инструкторы отделов управления должны были заниматься вопросами волостного и сельского советов. Потому что волостной сельский аппарат управления был наиболее близок к крестьянам. От его работы зависел, в основном успех, продовольственной разверстки, трудовой и гужевой повинности. Для этого отделы управления командировали своих инструкторов на места для проверки имеющихся и организации новых сельских советов и волостных ревкомов. Кроме того, инструкторы занимались политико-просветительской работой среди населения [3].
В этих целях постановлением ЦИК и СНК от 10 июля 1929 г. в соответствии с указанным решением ХVI партийной конференции были выделены 6 опытных округов, из которых 3 округа находились в РСФСР (Армавирский, Челябинский, Курский), 2 округа - в Украинской ССР (Винницкий, Зиновьевский) и один - в Белорусской ССР (Витебский) [2].
Но скоро ЦК и ХVI съезд партии приняли решение об упразднении округов. ЦК партии 15 июля 1920 г., ЦИК и СНК СССР 23 июля 1929 г. вынесли окончательное решение. Постановление гласит: “Первое и самое главное - упразднение округов должно быть закончено к 1 октября. Это значит, что к началу нового хозяйственного года должен быть упразднен окружной аппарат. Это значит, что к этому сроку должны быть укреплены районы, а край, область должны будут приспособить свой аппарат к непосредственному руководству ими” [2].
После реорганизации окружно-районной системы управления в опытно-показательных округах значительная часть оперативных функций окружного аппарата передается районным исполнительным комитетам, а районного аппарата - сельсоветам. В постановлении правительства было сказано, что в связи с сокращением оперативных функций окрискомов должна быть усилена работа этих исполкомов и их президиумов по плановому, хозяйственному, политическому, культурному и организационному руководству деятельностью районных исполкомов и что “значение РИКов, городских и сельских советов должно быть усилено путем расширения их прав, создания материальной базы…” [2]
Ликвидацию округов планировали завершить к 1 октября 1930 г., и все областные, краевые аппараты должны были перестроиться под лозунгом “лицом к району, селу” [4]. Практически это означало, что надо усилить аппарат областных и краевых парткомов и исполкомов; необходимо перестроить работу секретариатов парткомов и президиумов исполкомов таким образом, чтобы была обеспечена непосредственная связь с районами и руководством работой районных организаций. В связи с ликвидацией округов освобождалось большое количество специалистов. По предложению ЦК партии эти освобожденные работники должны были использоваться правильно [там же].
Районы были недостаточно снабжены нужными работниками, поэтому ХVI съезд решает сделать 2 вещи: 90 % окружных работников должны были отправиться в район согласно директиве съезда. 11 августа 1930 г. появилось постановление ЦК ВКП (б) о ходе распределения работников, освобождавшихся в связи с ликвидацией округов [4]. Таким образом, ХVI съездом партии округа в РСФСР были ликвидированы.
В Башкирии округов не было. Здесь в 1930 г. проводилось районирование. Башкирская АССР в 20-е гг. ХХ века являлась одной из тех национальных республик, где до сих пор продолжало существовать старое административное деление на кантоны и волости. Вопрос об организации работ по административно-хозяйственному районированию БАССР вошел в повестку дня Заседания Президиума БашЦИКа, которое состоялось 19 ноября 1929 г. в 18-00 в г. Уфа [5]. Согласно постановлению Всебашкирского съезда Советов и Президиума ВЦИКа от 16 сентября 1929 г. началась разработка нового административно-экономического районирования БАССР с установкой на районы [6].
10 октября 1929 г. проходит совещание при БашГосплане по вопросу проведения административно-экономического районирования, БАССР [7]. Ссылаясь на наличие постановления Президиума ВЦИК от 16 сентября 1929 г. и правительства БАССР о проведении административно-экономического районирования, решили, что черновой материал проекта районирования должен быть представлен в Административную комиссию ВЦИК к 1 января 1930 г., более же детальный материал будет представлен туда позже [там же].
На совещании постановили в связи с решением Президиума ВЦИКа и решениями правительства БАССР о проведении административно-экономического районирования для разработки этого вопроса создать специальную комиссию. Здесь решили начать концентрацию материалов в Госплане, прекратить изменения кантонных и волостных границ, за исключением перечисления селений из одного сельсовета в другой [7].
Созданная постановлением Президиума Госплана БАССР по вопросу организации работ административно-хозяйственного районирования БАССР в 1929 г. особая комиссия при БашГосплане в составе члена Президиума Госплана - Управляющего БЦСУ, представителя БНКзема (агронома-экономиста), Секретаря Административной комиссии при президиуме БЦИКа, работников Госплана Шмелева, Сироткина и научного сотрудника Госплана по вопросам районирования 4 декабря 1929 г. на заседании Комиссии по районированию БАССР при БашГосплане приняли рабочую программу по вопросам административно-экономического районирования [8].
В программе подчеркивается, что центральным пунктом всей работы по районированию БАССР должно быть определение сети районов как объединяющих территориальных единиц. Условием роста района должна быть его экономическая мощность, основой построения - однородность, район - это низовая производственная ячейка, которая объединяет в своих границах деятельность основных хозяйственных и культурных учреждений, обслуживающих деревню [9]. Методы установления сети районов заключались в синтезе отраслевого районирования БАССР.
В основу программы, принятой 4 декабря 1029 г. на заседании Комиссии по районированию БАССР при БашГосплане, было положено постановление Президиума БашГосплана от 29 октября 1929 г. по вопросу “Об организации работ по административно-хозяйственному районированию БАССР” [10]. По этой программе, вся работа по районированию должна была разбиться на 4 последовательных стадий.
1 стадия - накопление материалов по районированным областям, а также материалов, характеризующих современные административно-хозяйственные деления БАССР и изучения техники и др.
2 стадия - определение основных установок. Под основными установками следовало понимать как основные принципы районирования применительно к условиям БАССР, так и основные методы работы по районированию.
3 стадия - разработка характеристики районов. В соответствии с решением президиума Госплана должна была проводиться корректировка состава и границ новых административных звеньев и характеристика их признаками по аналогии с характеристикой волостей в 1 стадии работ с отметкой положительных и отрицательных результатов в отдельных случаях по сравнению с системой кантонно-волостного деления: отдаленности административных органов, охват кооперативными организациями, дробность участков и т.п. [11]
4 (заключительная) стадия - техника проведения районирования. Материалы к проекту районирования, разработанные комиссией в окончательном виде, должны были быть представлены на рассмотрение и одобрение Президиума Госплана, Административной комиссии при президиуме БашЦик и, по возможности, СНК, после чего направиться с представителями БашЦика для окончательного согласования в кантонах на обсуждение в партийных, советских и профсоюзных организациях. Те, в свою очередь, должны направить представителей кантонных исполкомов в волости, где материалы обсуждаются расширенными Пленумами волостных исполнительных комитетов, и далее на расширенные пленумы сельсоветов аналогичным путем.
Считалось, что переход на районную систему управления в условиях БАССР может быть осуществлен путем реорганизации существующей кантонной и волостной системы сначала в окружную и районную (соответственно структуре районных областей), т.е. в неприкосновенную 4-ступенчатую систему управления: 1) се
Проект районирования разрабатывался БашГоспланом, конечно, в начале в кабинетном порядке. Прежде чем утвердить на территории Башкирии 48 районов, Обком ВКП(б) и правительство обсуждали еще 2 варианта: 41 или 57 районов. При создании 57 районов каждая административная единица оказывалась недостаточно мощной в отношении количества населения, бюджета и, кроме того, усложнялся вопрос с руководящими кадрами [12]. Плановой комиссии было предложено проработать вопрос вновь, максимально сократив при этом количество районов. Второй вариант (41 район) тоже не удовлетворял предъявляемым требованиям. Например, нельзя было считать удачным создание из Аргаяшского кантона только одного района - здесь не достигалось близости аппарата к массам [7]. В этом варианте было также много и других недочетов.
При обсуждении первого варианта (57 районов), в основу районирования были положены естественноисторические, экономические, политические, культурные и национальные моменты. Намеченные районы в хозяйственном и национальном отношении были достаточно однородны. В среднем, на каждый район приходится по 51.000 жителей и примерно 117 тыс. га пашни [12]. Разбивка Башкирии на округа прошла гораздо труднее. Было намечено создать четыре или, максимум, пять округов [13]. Принцип образования округов заключался в ориентации на какую-либо одну, ведущую отрасль народного хозяйства, которой подчиняются все другие отрасли и увязываются с ней. Так, в основу образования Горнопромышленного округа (Тамьян-Катай и восточная часть Зилаира) легла черная и цветная металлургия, которая развивалась в тех местах, а Стерлитамакского округа - зерновые культуры. Бирский округ был объединен одним признаком - сельским хозяйством, вступающим в реконструкцию [там же], Уфимский округ - также сельским хозяйством и железными дорогами, которые проходили по его территории.
Таким образом возникли четыре округа - первый вариант административно-хозяйственного деления Башкирии.
Второй вариант предусматривал деление Башкирии на пять округов [13]. Первый, так называемый Горнопромышленный округ разбивался на два округа - округ черного металла (Белорецкий) и округ цветного металла (Баймакский). Но проект должен был быть осуществлен тогда, когда удастся присоединить к Башкирии районы Средне-Волжской области, тяготеющие к Баймаку.
Но при обоих вариантах в затруднительном положении оставались Месягутовский и Аргаяшский кантоны, из которых нельзя было образовать округа. Присоединить их к какому-либо соседнему округу Башкирии также было нельзя - слишком они разнятся с другими округами по своим хозяйственным установкам и экономическому тяготению. Из этих кантонов намечалось отдельных округов не формировать, а подчинить по административно-хозяйственной линии непосредственно БашЦИКу [13].
Проект нового районирования был спущен на места для обсуждения. В результате выявились нарушения основных принципов административно-хозяйственного районирования в новом проекте. В частности, вместо поощрения ведущей роли одной отрасли хозяйства с подчинением других отраслей произведено было механическое формирование округов, резко нарушающих этот принцип [13]. Например, Белебеевский кантон с ярко выраженным зерновым уклоном сливался со смешанным типом хозяйства Уфимского кантона, где (особенно в окрестностях г. Уфа), преобладают мясомолочные и садово-огородные сельскохозяйственные отрасли. Таким образом, мы выяснили, что вопрос районирования изучался достаточно глубоко, основательно рассматривались и обсуждались разные варианты административно-хозяйственного районирования.
На заседании комиссии при БашЦИКе по районированию, которое прошло 22 декабря 1929 г. в Уфе, постановили принять первый черновой вариант нового районирования до 1 апреля 1930 г. с тем, чтобы на окончательное утверждение центральным органам (ВЦИК) представить проект к 1 августу 1930 г. [14].
Работа по районированию велась с исключительной срочностью и поспешностью с таким расчетом, чтобы первоначальный проект административно-хозяйственного районирования БАССР предоставить на рассмотрение ВЦИК к положенному сроку. Необходимо было приступить к перевыборам сельсоветов, закончить строительство сети низовых ячеек колхозов, чтобы новые сельсоветы и колхозы с надлежащей подготовкой могли приступить к успешному проведению весенней посевной кампании.
Начиная с 1929 г., в Башкирии работала экспедиция Тимирязевской сельскохозяйственной академии по сельскохозяйственному районированию. Материалы этой экспедиции были собраны по методу микрорайонирования и по своей разносторонности являлись ценным вкладом в работу по административному районированию. Тимирязевская академия разбила всю территорию Башкирии на 450-400 микрорайонов по признакам большей или меньшей их хозяйственной однородности [15]. Эти микрорайоны были приняты во внимание при наметке характеристики районов и сельсоветов. Три признака должны были образовать сельсовет: 1) национальная однородность; 2) устранение чересполосицы; 3) совпадение границ территории сельсовета и территории колхоза.
При определении сети районов делался упор на то, чтобы достичь в максимальной степени национальной однородности района. В границах же района должна быть увязана вся сеть хозяйственных, административных и социально-культурных учреждений. Район должен обладать крепким организационным центром, авторитетным в глазах населения, приближенным к нему и удовлетворяющим максимально его требования.
Вот такой круг элементов был взят за основу комиссией БашЦИКа при установлении и определении сети районов.
Работа по административно-хозяйственному делению БАССР подходила уже к концу, по каждому сельсовету составили подробные характеристики с подразделением по национальным признакам, отраслям сельского хозяйства, степени доходности, кустарным промыслам и т.д. В конце обсуждения административно-хозяйственного деления БАССР решили не создавать округов. Согласно постановлению Президиума ЦИК и СНК БАССР “О ликвидации в БАССР административного деления на кантоны и волости и об установлении административного деления на районные системы управления” от 20 августа 1930 г., устанавливается территориальное деление БАССР на 48 районов [16].
Районы были образованы таким образом, что они являлись более или менее однородными по своим естественноисторическим условиям, отличались сравнительной цельностью и законченностью всего строя хозяйственной жизни, единством перспективного ее развития. По размерам в общем и целом они были достаточно мощны, чтобы иметь свою собственную хозяйственную базу, надлежащий размах в области совхозного и колхозного строительства. По составу населения они являлись образованиями, в пределах возможного обладающими национальной однородностью. Все народности, проживающие на территории БАССР, более или менее значительные по численности, получили свои национальные районы, что в условиях БАССР, разноплеменной по составу населения, имело огромное политическое и социально-культурное значение. Этим предусматривалось, что ряд наиболее отсталых народностей (чуваши, мари) в лице национальных районов своих будут иметь достаточно мощные очаги своего национального, социально-культурного развития и самоопределения, получать возможность полной коренизации аппарата и реализации родного языка в органах государственной власти.
Согласно постановлению президиума БашЦИКа от 13 августа 1930 г. административное деление на районы должно было вводиться с 15 сентября 1930 г., При районировании допускались и некоторые ошибки. Например, в Давлекановском районе сложилась такая ситуация. Поляковка и Гремичи - два смежных селения с почти одинаковым национальным составом. При районировании Поляковка стала центром сельсовета того же наименования. Естественно, что и Гремичи должны войти в состав этого же сельсовета. Получилось обратное - Гремичи были совершенно необоснованно переданы в состав Каранского сельсовета. Еще один пример: поселок Шестаево расположен рядом с Караном. В обоих селениях живет мордва. При районировании Каран становиться центром сельсовета. Шестаево почему-то передают в состав Поляковского сельсовета. В этих случаях, конечно же, исковерканы и национальный и территориальный принципы районирования.
Итак, в 1930 г. в Башкирской АССР было проведено районирование административного устройства. Было образовано 49 районов. Район по своей территории более чем вдвое превышал бывшую волость, но зато был в 6 раз меньше кантона. Это позволяло приблизить партийно-советский аппарат к массам, к селу, колхозам. Стала возможной своевременная проверка исполнения идущих на места указаний со стороны центральных органов республики. Это способствовало укреплению кадрами низовых звеньев партийного и советского аппарата. Районирование имело большое значение. Усилилось партийное влияние в советах. Члены и кандидаты ВКП(б) возглавили 47 райисполкомов и 622 сельсовета. Произошли заметные сдвиги в деятельности советов. Возросла роль пленумов райисполкомов и сельсоветов в хозяйственном, культурном, национальном строительстве.
Список литературы
ЦГИА РБ Ф. 394, оп. 2, д. 17, л. 5.
Гусев. Л.И. Ликвидация округов и укрепление районов. М.; Л, 1930.
Ганеев Р.Г. Советы в Башкирии. Уфа. С. 21.
Красная Башкирия. 1930. № 162.
ЦГИА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 1, л. 6.
ЦГИА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 1, л. 26.
ЦГИА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 2, л. 1.
ЦГИА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 2, л. 5-6.
ЦГИА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 2, л. 7.
ЦГИА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 2, л. 10.
ЦГИА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 2, л. 12.
Красная Башкирия. 1930. № 192.
Красная Башкирия. 1930. № 121.
ЦГИА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 1, л. 17.
ЦГИА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 1284, л. 1.
ЦГИА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 1270, л. 29.