Отмена крепостного права

Отмена крепостного права образовала много пустых мест в существовавшей ранее системе местного управления. После 19 фев­раля 1861 г. около 23 млн. крепостных крестьян оказались на воле. Ранее их делами ведали помещики. Каждый помещик в своем имении был первым и притом почти неограниченным представите­лем административной власти. В местном уездном и губернском управлении большая часть должностей, са­мых влиятельных в повседневной жизни замещалась по выбору дворянства и из числа его представителей.

На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837г. губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Следующее по назначению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший различные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников.

Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян-помещиков, и все дискуссии, связаные с преобразованием местного управления, вращались вокруг этой проблемы. Если наиболее консервативные представители дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах, то группы либералов, ориентирующихся на капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные земские организации. Только в марте 1863г. специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временные правила для них.

Устроители земской реформы не решились открыто провести сословный принцип формирования новых местных органов. Однако неприемлемым для них было и всеобщее избирательное право. Поэтому для выборов земских учреждений предполагалось разделить все уездное население на три курии, в каждой из которых, как отмечала комиссия, “преобладает одно из главных исторически сложившихся сословий”. Избирательная система должна комбинировать сословное начало с началом имущественного ценза. Кроме того, куриальная система позволяла правительству заранее планировать число выборщиковот сословий и регулировать их соотношение в земских учреждениях.

Структура земских учреждений была предложена а следующем виде. Как в губернии, так и в уезде органы, заведующие земским хозяйством, были разделены на распорядительные и исполнительные. Первые установились в виде земских собраний, образуемых из гласных, избираемых упомя­нутыми куриями, причем число гласных, входящих в состав уездного земского соб­рания. колебалось, в зависимости от разме­ров уезда, от четырнадцати до ста с лишним. Губернское собрание составлялось из губернских глас­ных. выбираемых уездными собраниями. Председателями уездных собраний сделаны были уездные предводители дворянства, председателями губернских собраний — гу­бернские предводители. Уездные собрания должны были заведовать земским хозяйст­вом уезда, губернские — теми хозяйственно-распорядительными делами, которые касались целой губернии. Но при этом уез­дные собрания были признаны вполне не­зависимыми от губернских. Те и другие должны были собираться раз в год для уста­новления общего плана ведения хозяйства, для утверждения сметы доходов и расходов с правом обложения всех входящих в район их деятельности недвижимых имуществ и торгово-промышленных предприятий и, на­конец, для выбора исполнительных органов, заведующих постоянным ведением всего де­ла, и для рассмотрения и утверждения еже­годно представляемых им этими органами отчетов. Этими исполнительными органами должны были быть земские управы — гу­бернские и уездные, — состоящие из пред­седателя и нескольких членов каждая. Гласные должны были выбираться на три года, и на тот же срок земские собрания должны были избирать и управы.

Что касается компетенции земских уч­реждений, то Милютин, председатель комиссии, не пытаясь особенно расширить круг порученных им дел, на­стаивал лишь на том. чтобы в своей сфере они пользовались полной самостоятельно­стью и независимостью от местных административных властей, подчиняясь лишь одному Сенату, и что губернаторам при этом было предоставлено лишь право надзора за законностью их действий. Перво­начально в заведование земских учреждений предполагалось передать те дела, которые в дореформенные времена велись местным на­чальством на средства губернского земского сбора, из которых важнейшими были уст­ройство и содержание местных путей сооб­щения, а также отбытие повинностей подводной и постойной, дела, подве­домственные приказам общественного призрения, т. е. больницы и богадельни, и . наконец, продовольственные дела , частично подведомственные губернским и уездным учреждениям, частично — помещикам и окружным управлениям государственных имуществ и удельного ведомства.

Такова была в общих чертах структура и компетенция вновь созданных по поло­жению 1 января 1864 г. всесословных орга­нов местного самоуправления.

Они были распространены первоначаль­но лишь на 33 губернии и в этих губерниях открывались постепенно, начиная с 1865 г. К 1 января 1866 г. они были открыты в 19 губерниях, к 1 января 1867 г.—еще в 9 губерниях, а всего в 28; затем, в течение 1867 г. — еще в 2 и после 1 января 1868 г. — еще в 4. Вся область деятельностиземств указана во 2-й статье земского положения 1864 г. Сюда относятся прежде всего различные так назы­ваемые земские повинности: дорожная, под­водная, постойная, т. е. обязанность содержать дороги в исправности, проводить новые дороги в случае надобности, содер­жать так называемую земскую почтовую гоньбу, т. е. земских почтовых лошадей и станции для внутреннего сообщения в уездах, и затем вводить помещения для чиновников, командируемых на места, и для проходящих войск. К числу земских дел отнесено и продовольственное дело, т. е. забота о народном продовольствии; сюда же отнесено и общественное призрение в широком смысле слова — попечение о кале­ках, неимущих людях и вообще о лицах, нуждающихся в общественной помощи, а также и содержание соответствующих обще­ственно-филантропических учреждений. Сюда же включено и попечение о развитии торговли, промышленности и в особенности сельского хозяйства на местах, а также стра­хование имуществ. Сюда же отнесено было и попечение о народном здравии, т. е. санитарно-медицинская часть на местах, и, наконец, попечение о народном образовании в губерниях и уездах, о постройке церквей и содержании мест заключения.

Вот те задачи, которые очерчены 2-й статьей земского положения. Надо сказать, что почти все эти задачи не были созданы вновь, а существовали и раньше и, в принципе, признавались и дореформен­ным законодательством. Вышеупомянутые земские повинности удовлет­ворялись и в дореформенное время при помощи различных местных полицейско-бюрократических и сословных учреждений, которые пользовались для этого определен­ными земскими сборами,
а затем имели в своем распоряжении и весьма существенные натуральные повинности, которые насе­ление отбывало по назначению губернских и уездных властей для удовлетворения этих нужд. какими же средствами и способамидолжны были земства удовлетворять все эти нужды и исполнять данные повинности? До реформы земские повинности, по закону 1851 г., по “Уставу о земских повинностях”, разделены были на государственные и губернские, и соответст­венно этому и тот земский сбор, который шел на удовлетворение этих повинностей, делился на государственный и губернский земский сбор. К числу первых повинностей, государственных, отнесено было, во-первых, содержание почтовых станций на больших трактах, затем постройка и содержание главных шоссейных дорог, магистральных линий, затем содержание земской полиции, содержание главнейших этапов и та особая воинская повинность, которая называлась рекрутчиной, т. е. содержание помещений для призывавшихся рекрутов и доставка взя­тых рекрутов в те части, куда они были назначены. К числу вторых, т. е. повинностей, со­держимых на губернский земский сбор, бы­ло отнесено содержание так называемых губернских дорог, второразрядных и третье­го разряда, содержание почтовой гоньбы, квартирная повинность, содержание тех чиновников разных местных казенных уч­реждений, которые заведовали перепиской по делам о земских повинностях, расходы по полюбовному межеванию, расходы на ос­попрививание и, наконец, выписка се­натских ведомостей,
где публиковались законы и правительственные распоряжения.

Вот те относительно немногочисленные повинности, которые были отнесены на со­держание губернского земского сбора Раз­меры земского сбора в 1814 г.. когда впервые была опубликована земская смета и когда сбор этот не был разделен на государственный и губернский, достигали 4 млн. 450 тыс. руб., а через 50 лет выражались уже в цифре 23 млн. 900 тыс. руб. Из этой последней цифры 19 млн. было отнесено на государст­венный сбор и только 4 млн. 800 тыс._ на губернский сбор. При периодическом — раз в три года — определении тех сумм, которые ассигновались на государственные и гу­бернские земские повинности, составлялась особая смета; составлялась она Особым комитетом о земских повинностях, где были и общественные (конечно, сословные) пред­ставители, но который функционировал как учреждение чисто бюрократическое. Дея­тельность его по составлению сметы была конечно, не широка; сметы должны были составляться сообразно строго определен­ным штатам, никаких новых нужд без нового законодательного определения в них вклю­чать было нельзя; затем сметы, составляемые таким образом на местах, утверждались каждый раз на три года законодательным же порядком, а затем уже обращались к испол­нению на места. Исполнительными орга­нами по исполнению повинностей являлись частью сословные, частью бюрократические учреждения. Существовал и известного рода общественный контроль, но существовал, в сущности, лишь на бумаге, т. е. допущено было в законе контролирование отчетности со стороны представителей дворянства и городских сословий, но на самом деле этот контроль почти не практиковался и являлся чистой фикцией.

При учреждении земств весь государст­венный земский сбор был удержан в распо­ряжении центральных органов правительства, а на него, как мы видели, приходилось больше трех четвертей всего дореформенного земского сбора, и как раз он весь целиком был удержан на те надоб­ности, на которые он расходовался и раньше и которые были изъяты из круга ведомства земских учреждений. Взамен губернскогоземского сбора в казну, который, конечно, должен был прекратиться там, где были введены земские учреждения, земства по­лучили право самообложения,
т. е. право налагать на местное население определен­ные налога. Данные налоги, делившиеся на губернский и уездный земский сбор,
в зависимости от тою, какими учреждениями губернскими или уездными, они налагались, по закону могли быть налагаемы как на землю, так и на торгово-промышленные за­ведения; кроме того, в руки земств целиком перешли и все те натуральные повинности, которыми пользовались доре­форменные учреждения.

Вместе с этим переданы были земствам из приказов общественного призрения вме­сте с состоявшими в их заведовании учреж­дениями и те капиталы на содержание главным образом больниц, богаделен, рабочих и смирительных домов и всех остальных учреждений, которыми приказы общественного призрения распоряжались. Надо заметить, что, несмотря на то что приказы общественного призрения не имели никаких определенных доходов, взимаемых с населения, все-таки капиталы, бывшие в их распоряжении, и пожертвования, кото­рые они собирали, давали им возможность содержать довольно значительное число ус­тановлении, в особенности если судить по тогдашнему дореформенному масштабу. Оказалось, что таких установлении, пере­шедших к земствам, было 785, причем из числа их главнейшими были больницы, ко­торых было 519 с пятью отделениями и с 17 с лишним тыс. кроватей- Затем было около 1500 кроватей в сумасшедших домах, кото­рых было всего 29. Внутреннее состояние всех этих учреждений было, правда, ужас­ное. Всех капиталов приказов общественного призрения, переданных "земствам. числилось около 9 млн. рублей; следователь­но, на все 33 губернии, где были тогда введены земства, приходилось ежегодно до­хода на содержание всех этих учреждений до 400 с небольшим тыс. руб., т. е. в сред­нем тысяч по 12—13 на губернию.

Что касается продовольственного де­ла,
то оно финансировалось и осуществля­лось при помощи разного рода складов и капиталов, собиравшихся с населения в виде. во-первых, натуральных запасов зерна в общественные магазины, а затем и в виде денежных капиталов, образовавшихся из продажи части зерновых запасов и от специального постоянного денежного сбора ( с 1842 г.). Эти капиталы, в размере тоже около 9 млн. руб., были переданы земствам, кроме сумм, отчисленных в общий продо­вольственный капитал, который остался в распоряжении правительства и составлял тогда около миллиона рублей в наличности и 20 млн.— в долгах и недоимках за насе­лением.

Что касается бюджета этих земств, то, разумеется, те средства, которые в дореформенное время расходовались на мест­ные нужды, сразу оказались совершенно недостаточными. Так, в 1865 г., когда открыты были первые земства в 19 губерниях, расходный земский бюджет в этих губерниях достигал 5 млн. 600 тыс. руб. Затем, в 1867 г., когда земства были открыты уже в 28 губерниях, этот бюджет возрос до 10 млн. 309 тыс., в 1871 г. он равнялся 21,5 млн. руб., в 1876—30,5 млн. руб. и к 80-м годам, несмотря на русско-турецкую войну, которая в значительной мере расстроила и финансовое, и общее экономическое поло­жение России, земские сборы достигли 36 млн. руб. Таким образом, в 1880 г., т. е. через 16 лет после опубликования земского положения, земские сборы увеличились бо­лее, чем в 16 раз по сравнению с доре­форменным земским сбором на губернские надобности. Но на практике возросшие размеры земского бюджета оказывались совершенно недо­статочными.

Надо сказать, что земства с самого начала своей деятельности попали в очень тяжелые условия. Независимо от реакции, которая в это время распространилась в стране и, в особенности, в правительственных сферах, и которая мешала в административном и политическом отно­шении развитию деятельности земств, не менее серьезным пре­пятствием являлись те плохие фина­нсовые и экономические условия, в которых находилась Россия.

Ввиду этого земства с самого начала встретили большие препятствия в развитии своей деятельности. Состо­яние как крестьянского, так и помещичьего хозяйства после крестьянской реформы представляло настолько глубокий кризис, что всякое увеличение обложения земли, помещичьей или крестьянской, разумеется, представлялось делом весьма трудным. И мы видим, что в самом начале земской работы одиниз лучших земских работников, князь А. И. Васильчиков. так характеризовал тогдашние русские условия: “Русская земля,— писал он,— бедна, потому что она, т. е. - земля, почва, в букваль­ном смысле слова, платит сверх сил, сверх того, что производит; потому что она оплачивает высшие государственные пользы сборами с низших разрядов плательщиков, всего менее участвующих в выгодах государ­ственного устроения; потому что тягло част­ное, земское и казенное испокон веку лежало и продолжало лежать в России на земле­делии, угнетая труд, и преимущественно труд хлебопашества, т. е. ту самую ветвь народной производительности, которая наиболее требуется для возделывания и оплодотворения необъятной площади Русской империи.

Слияние сословий, улучшение повинно­стей, поощрение сельского хозяйства,— все эти высокопарные заглавия, которые подписываются на всех современных рефор­мах, сводятся окончательно к тому, чтобы найти кроме земли и земледелия другие источники доходности и распределить тя­гость сообразно этой доходности. Этот труд, это раскрытие, может быть произведено только посредством земских и общественных учреждений, действующих на полных правах местного самоуправления”.

И вот что касается прежде всего исполь­зования права самообложения, то в самом начале своей деятельности с этой точки зрения земства были поставлены в невозможность взять с земли, именно при таком тяжелом ее положении, сколько-нибудь значительные доходы. Понятно, что первые земские деятели, пользуясь в особенности тем, что в их среде преобладали пред­ставители земледелия, а не представители промышленности, попробовали эксплу­атировать в значительной мере промышлен­ность и торговлю. На первых шагах своей деятельности земства, несомненно, с чрез­мерным увлечением начали облагать торгов­лю и промышленность. Пользуясь тем, что в законе на этот счет было сказано довольно глухо и им предоставлялись довольно обширные права, они начинают облагать в некоторых местах гильдейские свидетельст­ва в 2 '/2 раза высшими сборами, нежели сборы, взимаемые с них казной. В других местах они начинают так сильно облагать лесопромышленников, что те иногда сокра­щают свою деятельность и даже, по утверж­дению Министерства финансов, разоряются.

Затем, в отношении фабрик и заводов перед земствами возникает вопрос, на что они могут налагать свои налоги: только ли на доходность фабричных и заводских зданий и
на другую недвижимую собствен­ность или
же и на те обороты,
которые совершают в этих заведениях промышлен­ные капиталы? И вот, истолковав свои права в этом последнем смысле, земства начинают весьма значительно облагать фабрики и за­воды.

Но, разумеется, уже в 1866 г.. как только земства обнаружили такие тенденции, Министерство финансов, во главе которого стоял тогда Реитерн, всячески старавшийся поощрять и оберегать крупную промышлен­ность, увидело в таких стремлениях земств угрозу всем своим планам, не говоря уж о прямом подрыве возможности обложения этих же заведений и промышленного капитала со стороны казны, которая, как вы знаете, была в это время в очень трудном положении. Поэтому Реитерн с самого нача­ла поднял шум против такой деятельности земств, и вот 21 ноября 1866 г. по инициативе Рейтерна внезапно издан был новый закон, который совершенно уничтожил всякий произвол земств в этой области. Именно, было установлено, что зем­ства, во-первых, могут облагать только недвижимую собственность фабрик и заво­дов, совершенно в той же мере, в какой облагается всякая другая недвижимая собст­венность в данном районе, совершенно не

касаясь торговых и промышленных капита­лов, имеющих в данных заведениях оборот и обусловливающих высокую доходность этих заведений. Что же касается торговых и промысловых капиталов и предприятий во­обще, то земствам предоставлялось право облагать только торговые и промысловые свидетельства и документы, но не выше 10—25% того обложения, которое берет с них казна. Таким образом, вместо ток. чтобы получать в иных случаях в 2 '/2 раза боль­ше, чем казна, земствам была предоставлена максимум четверть того обложения, которое могло взиматься с этих
заведений казною, а с некоторых документов не более 10% ка­зенного обложения.

Это, разумеется, сразу поставило зем­ства в финансовом отношении в чрезвычай­но трудное положение, потому что оказалось, что во многих местах у них была урезана возможность расширять свой бюджет, так как, хотя землю они могли облагать беспре­дельно, но, будучи сами представителями земли, они знали, что много с нее взять нельзя, а та сфера, где они думали взять львиную долю, была для них закрыта зако­ном.

Земства чрезвычайно раздражительно отнеслись к этому закону и увидели здесь один из симптомов враждебного отношения к своим задачам и деятельности со стороны правительства, но едва ли были в этом даже правы, потому что мы видели, что инициатива в издании этого закона принад­лежала тому министру, который не был, в сущности, реакционером и который, на­против того, был сторонником земского са­моуправления, но наложил свою руку на самостоятельность земских учреждений в данном случае просто из боязни, что они подорвут возможность выполнения его обще­государственных финансовых планов.

На этой почве развилось много столкно­вений между земствами и правительством, и здесь уже, конечно, достаточно ярко вы­разилось в дальнейшем и то реакционное настроение правительства, которое вообще так резко тогда проявлялось, так что, например, в Петербургской губернии, где земство особенно упрямо и резко протесто­вало против закона 21 ноября .1866 г., и попробовало даже уклониться от его испол­нения, была принята по отношению к зем­ству максимальная кара: там на некоторое время земство было закрыто и все его дело передано в руки дореформенных учреж­дении. Это стеснение земских прав и

отнятие у земства важного источника земских средств весьма разочаровало многих и в значительной степени повлияло на упадок земской деятельности.

В это время, в сущности, главнейшие задачи земств сводились, как вы уже видели из только что мною перечисленного, прежде всего к народному образованию,
потребность в котором сознавалась тогда так остро, затем к улучшению попечения о народном здравии,
которое в дореформенное время выражалось только в городских учреж­дениях <и то главным образом в больницах), тогда как в сельских местностях отсутство­вала всякая медицинская помощь, а меры предупредительные и защитные выражались в одном оспопрививании. Затем шли вопро­сы общественного призрения —
вопрос о призрении нищих в некоторых земствах ста­новился тогда особенно остро благодаря в значительной степени тому, что как раз после крестьянской реформы было выкинуто на улицу много беспомощных людей в лице бывших дворовых, освобожденных от крепо­стного права, но в то же время лишенных и всякого имущественного обеспечения. Поэ­тому перед многими земствами этот вопрос встал чрезвычайно серьезно в первые же годы их
деятельности"

Но особенно серьезно и неотложно встал перед земствами финансовый вопрос, воп­рос о том, как при, необходимости увеличить свои доходы, в то же время не подорвать сил тех плательщиков, которые эти доходы уп­лачивают. Земства очень хорошо сознавали. что главная масса податной тяжести — в действительности почти вся — лежала на податных классах. Мы видели, какова была раскладка сборов в момент введения земских учреждений. Князь Васильчиков попытался дать приблизительный расчет тех тягостей, которые население несло до реформирования земских повинностей. Для этого он перевел на деньги существовавшие натуральные повинности — по весьма, веро­ятно, преуменьшенной оценке,— и у него вышло, что накануне введения земских ус­тановлении на удовлетворение земских повинностей, земских нужд страна тратила всего 35 млн. 598 тыс. руб. Как же распре­делялось взимание этих средств с насе­ления? Оказалось, что из этой суммы на 109 млн. дес. крестьянской земли лежало 35 млн. руб., на 70 млн. дес. помещичьей земли лежало всего лишь 500 тыс. руб., а на 113 млн. дес. казенной земли лежало только 36 тыс. руб. Таким образом, казенная земля в это время уплачивала земских сборов в тысячу раз меньше, а помещичья — в 70 раз меньше на десятину, чем крестьянская зем­ля. Вот до какой степени достигала неравно­мерность в этом распределении налоговой тяжести между категориями плательщиков. Ясное дело, что перед земствами сразу встал вопрос, как урегулировать эти платежи, ко­торые им приходилось налагать на насе­ление, таким образом, чтобы освободить от них наиболее бедное крестьянское население освободить его от той несообразно нерав­номерной тяжести, которая на него налага­лась, и в то же время освободить крестьян и мещан и от тех натуральных повинностей, которые, по закону, отбывали только подат­ные классы и которые закон не дозволял налагать на сословия привилегированные. Очевидно, что последнее место можно было исправить по воле земства, только переведя эти натуральные повинности в денежные, т. е. установив вместо отбытия их
натурой соответственные денежные сборы. Вот этим делом земствам и пришлось заняться в пер­вую голову после их
открытия.

Но чтобы представить себе вполне ясно то положение, в котором находились земства в финансовом отношении, надо еще вспомнить те правила, которым они подчинялись в отношении составления сво­его бюджета и в отношении именно бюджета расходного. Все расходы
земств разделялись— и до сих пор разделяются — на обяза­тельные
и необязательные.
Обязательные расходы — это прежде всего удовлетворение тех, так называемых земских, повинностей, которые перешли к земствам от дореформен­ного времени. Затем еще к этим повинностям присоединились после реформы расходы на содержание крестьянских учреждений (мировых съездов и присутствии по кресть­янским делам) и расходы на содержание мировой юстиции. Эти два расхода были настолько значительны, что составляли почти половину всех тогдашних обязатель­ных расходов. Что же касается того, какое место все эти обязательные расходы занимали в общей сумме расходных бюдже­тов земств, то это ви

дно из цифр, которые я вам сейчас сообщу. Из сметы 1868 г., когда земства были открыты в 30 губерниях, на обязательные расходы приходилось 63,6%. Затем, по мере того как бюджеты земств росли, конечно, процентное отношение обя­зательных расходов "о всему расходному бюджету становилось несколько более благонравным, т. е. обязательные расходы, оставаясь абсолютно такими же, поглощали несколько меньшую часть всего бюджета. Так. в 1871 г. обязательные расходы сос­тавили уже 57%. в 1872 г.—55%. в 1873 г.—51%, в 1877—44,8%, в 1878 г. обяза­тельные расходы увеличились вследствие войны, потому что приходилось содержать турецких пленных, содержать своих ране­ных и т. д..— они поднялись до 46.5%, а в 1880 г. опять упали до 43%.

Все-таки вы видите, что и через 15 лет после введения земских учреждений эти обя­зательные расходы составляют почти половину всех земских расходов. К этому надо прибавить, что земские учреждения должны были с самого начала тратить весь­ма значительные средства на содержание своих административных органов — на со­держание управ. Тут было жалованье членам управ и их председателям — надо сказать, вначале очень умеренное: председателям — иногда 600 руб. в год, членам уездных управ во многих местах —500—600 руб. в год,— но ввиду незначительности первых земских бюджетов и этот расход при всей умерен­ности окладов все-таки составлял вместе с канцелярскими расходами около 19 % всей сметы; так что если вы для 1868 г. к тем 63,6 %, которые тратились на обязательные рас­ходы, присоедините эти 19,2 %, то вы увидите, что 82,8 % земских бюджетов рас­ходовалось на такие вещи, которые, собст­венно, отнюдь не являлись удовлетворением самых главных культурных нужд насе­ления,— тут нет расходов на народное здравие, народное образование, агрономию и вообще улучшение условий сельского хо­зяйства, промышленности и торговли. На все эти, как и на остальные культурные нужды, земства, таким образом, имели воз­можность тратить только 17% своего бюдже­та. Поэтому на медицину им приходилось тратить в 1868 г. 8%. на народное образо­вание — 5 %. Понятно отсюда, что земствам приходилось в сфере народного образо­вания, например, изобретать такие системы. как поощрительную, на которую потом очень нападали и которая, действительно, оказа­лась очень неудачной,— она заключалась, как вы видели, в том, что земства ассигно­вали средства на открытие школ не я полной мере, а только в добавление к уже ассигну­емым. хотя бы и небольшим, суммам, со стороны сельских обществ или волостей. Но при тогдашнем положении крестьянства, весьма плохом в финансовом и вообще эко­номическом отношении, при тогдашней его некультурности трудно было ожидать, чтобы крестьяне в какой-нибудь доле могли делать эти ассигнования, так что земствам скоро пришлось прийти к убеждению, что кресть­яне. может быть, и будут заводить свои школы грамотности с пономарями и унте­рами вместо учителей, но что настоящие школы земствам придется взять на себя целиком. Но одно дело сознавать это, а другое дело иметь средства на выполнение этой задачи...

Точно то же по отношению к медицине. Земства, каковы видели, получили от доре­форменного времени целый ряд больниц, губернских в особенности, и немного уезд­ных. Никакой земской медицины не было, не было не только никаких приемных покоев и сельских больниц, но даже и амбулатор­ных помещений; не было возможности принимать больных даже при помощи разъ­ездов. А в добавление к полученным капита­лам и. следовательно, на развитие всей этой необходимой помощи земствам приходилось тратить только свои ничтожные крохи. Отсюда понятно, что земства именно в эти первые годы их деятельности и в медицинском деле доходили до того. что пробовали брать дополнительные доходы в виде платы за рецепты и за отпускаемые лекарства. Но, конечно, и это все было очень скоро оставлено, и все эти приемы, конечно, неумелые, отнюдь не свидетельствуют о том, чтобы земства в той или иной степени не осознавали тогда необходимости более решительно приходить на помощь народу; если они не могли развить так скоро этой деятельности, то именно прежде всего бла­годаря своей нищете. Поэтому мне, во всяком случае, представляются неправильными те нарекания, которые в настоящее время дела­ются по адресу первых шагов тогдашних земств в литературе, в особенности в сочинении Б. Б. Веселовского, самом боль­шом и полном по истории земства, автор которого утверждает, что на первых порах деятельности земства в ней будто бы особен­но ярко сказывались классовые интересы, отражавшие крепостнически-барские взгля­ды, которые тогдашние деятели земства развивали и в крестьянском вопросе. Этот упрек мне кажется в данном случае неспра­ведливым, потому что самыми влиятельными деятелями в большей части первых земских учреждений явились люди более или менее идейные, которые руководились не своими классовыми интересами, а теми стрем­лениями принести известную пользу народу,

которые в тот момент были довольно сильно распространены в передовых слоях русского общества. И мы видим в действительности довольно много таких весьма идейно настро­енных и в то же время имевших значитель­ный запас жизненного опыта и необходимых знаний людей, которые отдавали себя целиком земской деятельности, отказываясь для нее от всякой государственной службы и вообще более блестящей, а иногда и более широкой деятельности.

Если же существовали в то время и классовые интересы в земской среде, то, конечно, этому удивляться отнюдь нельзя: ведь, конечно, земская среда была средой, в которой по составу земских собраний, по составу гласных землевладельческие классо­вые интересы могли и должны были прояв­ляться довольно ярко; и мы видели, до какой степени ярко и сильно незадолго перед тем эти интересы проявлялись в губернских комитетах по крестьянскому делу, когда помещичьи интересы затрагивались, по су­ществу, весьма резко. Однако в губернских комитетах: были затронуты не только кар­манные интересы помещиков, но и самое существование помещичьего класса, и тогда эти интересы проявились с особенной ярко­стью и силою. В сфере же деятельности земских учреждений, конечно, и классовые интересы имели свое значение, но они были гораздо ничтожнее, чем в сфере вопросов, рассматривавшихся в губернских комитетах по крестьянскому делу, и поэтому про­явились здесь гораздо слабее.

Кроме того, надо сказать, что положение тех земских деятелей, которые в то время были во главе земств, в значительной сте­пени определялось еще тем, что с первых же шагов им
приходилось вести борьбу с правительственной реакцией, с бюрок­ратией — центральной и местной — и не­сомненно, что те из них, которые были наиболее сознательны по своей подготовке и взглядам, хорошо понимали, что результат этой борьбы, самая возможность ее ведения и самый обем этой борьбы зависят от тех отношений между народом и земством, от того участия, которое примут или не примут в этой борьбе сами народные массы, что, между прочим, в свою очередь, зависит от отношений между этими массами и зем­ством. Поэтому деятели эти хорошо понимали, как важно освободить, даже с этой боевой точки зрения данного момента, массы от той тяжести, пол которой они находились. Им очевидно было, что вопрос повышения культурного уровня масс насе­ления являлся вопросом, стоявшим вообще на очереди в русской жизни, и что от его разрешения зависела вообще возможность правильного поступательного развития и всяческого прогресса, и, в частности, прог­ресса политического, так что net никакого сомнения, что прогрессивные деятели, на­ходившиеся во главе значительной части тогдашних земств, очень ясно и хорошо понимали связь этих явлений и необ­ходимость действовать в земстве демок­ратически, в духе народных масс. потому что иначе они должны были повиснуть в воздухе и не
смогли бы вести и своей тяжбы с правящей бюрократией.

Вот почему эти классовые интересы. особенно если разуметь под ними простые карманные интересы (притом не бог весть какого размера), не могли иметь особого значения. Но, конечно, в состав земств, в число земских гласных попадали разные элементы, попадали и довольно заядлые кре­постники, и довольно малокультурные люди, для которых вся эта сторона дела была неясна и неинтересна, а иногда и прямо антипатична и которым были ближе простые карманные интересы и сохранение тех привилегий, которые сохранить представля­лось еще возможным после уничтожения главной, основной привилегии, после падения крепостного права. Эти элементы, конечно, боролись против всякого прог­рессивного движения в земской среде, и когда, например, перед ними встал вопрос об уничтожении натуральных повинностей, о переводе их в денежные, т. е. о перело­жении главной тяжести — подводной и до­рожной повинностей — на все классы населения, то против этого, разумеется, ока­зались лица, которые готовы были выдер­жать довольно значительную борьбу, и тут, в действительности, происходила борьба классовых интересов.

В этом отношении наиболее корыстно и именно в защиту помещичьих интересов на­строенные гласные имели на своей стороне то законодательство, которое тогда сущест­вовало и на которое они могли опираться. При введении земских учреждений никаких. собственно, новых правил о составлении земских бюджетов прямо издано не было, а в “Правилах о введении земских учреж­дений” была 108-я статья, которая содержа­ла ссылку на старый устав о земских повинностях, а этот устав, изданный в кре­постное время, весьма значительную долю

отводил натуральным повинностям и стоял на той. весьма определенной, точке зрения, что натуральные повинности могут отбывать только низшие классы населения, податные сословия, для классов же привилегирован­ных это представлялось в крепостное время несовместным с их достоинством.

Поэтому, ссылаясь на эту статью “Вре­менных правил”, некоторые наиболее косно настроенные гласные заявляли, что прог­рессивные гласные желают лишить их
неко­торых прав состояния, и с большим азартом они отстаивали эти “права состояния”, т. е. свои привилегии.

Но надо сказать, что с самого начала настроение в земстве создалось такое, что побеждать начали во многих местах люди прогрессивно настроенные, и мы видим, что, несмотря на то что к 1868 г. из тех земств, которые тогда были открыты, многие суще­ствовали только по несколько месяцев, тем не менее уже в этом году 1
/” часть тогдашних земских уездов сделала постановление о пол­ном прекращении применения натуральных повинностей, по крайней мере — дорожной, и о замене их денежными сборами. Затем это дело, идя иногда путем довольно упорной борьбы, развивалось мало-помалу и в других земствах,— конечно, в различных земствах с разным успехом, но, как бы то ни было, к середине 80-х годов в двух третях всех уездов земских губерний все натуральные повинности были заменены денежными сбо­рами, а из остальных уездов во многих местах некоторые натуральные повинности были заменены денежными, некоторые же земства давали более или менее значитель­ные ассигнования на помощь населению в отбывании сохранившихся натуральных повинностей.

Не менее важную и интересную иллю­страцию к этому вопросу представляет новая раскладка земских денежных налогов, кото­рая была принята земствами. Я уже указы­вал, какова была правительственная раскладка земских платежей и повинностей в самый момент введения земских учреж­дений, когда десятина казенной земли обла­галась в тысячу раз меньше, а десятина помещичьей — в семьдесят раз меньше, не­жели десятина крестьянской земли. Теперь в этом отношении дело изменилось чрезвы­чайно резко. Именно, если вы возьмете земские сметы 1868 г. в 14 млн. 570 тыс-руб. и исключите отсюда доходы земств от разных своих капиталов, то получится, что все остп-1ьиыс сборы, составляющие, так сказать, прямые (окладные) подати в зем­стве, составляли 12 млн. 840 тыс. руб. Из них около 9 млн. 700 тыс. руб.. или 75%. ложилось на землю, остальные сборы расп­ределялись: в виде налогов на недвижимые имущества в городах —3.4%, в виде сборов с торговых и промышленных помещений, фабрик и заводов — 8.3% и сбора с торго­во-промышленных документов—12,7%. Те 9 млн. 700 тыс., которые падали на землю, распределялись так: с 75 млн. лес. помещичьей, казенной и удельной земли было взято 4 млн. 800 тыс. руб. и с 70 млн. дес. крестьянской земли почти столько же.

Ясно, что раскладка была совершенно иная, чем прежняя, и распределявшаяся несравненно равномернее. Поэтому прав был князь Васильчиков, когда из этого заключал <1871 г.), что “земские учреждения честно исполнили свой долг”. Действительно, о сметах 1868 г. это вполне можно сказать. Впоследствии критики земских бюджетов указывали, что и тогда и в дальнейшем была, однако, некоторая неравномерность в обло­жении помещичьей и крестьянской земли, заключавшаяся в том, что если взять все
крестьянские и все помещичьи земли, то окажется, что крестьянские облагались все же несколько выше. Но. если несколько внимательнее к этому отнестись, то будет ясно, что сравнивается здесь не одно и то же. Крестьянские земли — это почти все обрабатываемые земли, а в числе помещичьих земель было много бездоходных тогда лесов и пустырей, которые не обраба­тывались; понятно, что эти категории земли не могли выдержать одинакового обложения с обрабатываемой землей, а если мы будем сравнивать обложение одних обрабатывае­мых земель, то оно окажется довольно рав­номерным. Были даже такие уезды, как, например, Новоторжский, в котором земство прямо постановило, что крестьянские земли вообще хуже помещичьих, а потому их надо облагать меньше. Но это уже было, конечно, благородное исключение; вообще же обло­жение крестьянских и помещичьих земель было довольно равномерно, лишь в том гру­бом смысле, в каком это можно было признать без правильного кадастра земель, до которого было еще тогда далеко.

Затем, если мы сравним те способы обложения или раскладки налогов, которые мы встречаем в земствах, с теми способами обложения, которые практиковались в то время казной, то тут уже разница окажется прямо, разумеется, в пользу земства. Несмотря на то, что во главе Министерства финансов стоял с 1861 г. человек с довольно прогрессивными взглядами, мы видим, что, несмотря на это и не смотря на то, что перед правительством еще со времени проведения крестьянской реформы ставился ярко воп­рос о необходимости коренной податной реформы, о невозможности поддержания прежнего распределения налогов, всецело складывавшего все прямые налоги на кре­стьян и мещан, что, несмотря на ясность необходимости реформы в этом отношении, Министерство финансов медлило с какой бы то ни было реформой в этом направлении.

Податная комиссия, которая была уч­реждена еще в 1859 г., в течение целых 11 лет не давала никаких результатов своей работы, и, мало этого, мы видим, что в том самом докладе министра финансов в 1866 г., на который я уже ссылался, Рейтерн говорит о крайней необходимости усилить налоги и. указывая, что поземельный сбор нельзя в этом случае усилить, потому что помещичье хозяйство переживает кризис, указывая, что чрезвычайно осторожно надо обходиться и с повышением налогов на про­мышленные и торговые капиталы и заве­дения, приходит к изумительному заключению, что из числа прямых налогов единственный, который можно повысить, это подушный сбор,—это несмотря на то, что он ясно понимал всю неравномерность и не­справедливость этого сбора. Вместо того что­бы поставить вопрос об уничтожении этого сбора, Рейтерн, таким образом, еще в 1866 г. ставит вопрос о развитии его, о повышении его на 10 млн. руб. в год, а между тем из его же мотивировки мы видим, как этот сбор был тяжел для населения. Он указывает в докладе, что если сравнить пос­тупление податей, наложенных на крестьян­ство, за пять лет, следующих непосредственно после Крымской войны, с поступлением их за пятилетие 1861—1866 гг., то оказывается, что в это второе пятилетие, несмотря на повышение земского государственного сбора на 22 копейки с души, поступление податей не сделалось хуже. а в некоторой степени сделалось даже лучше, чем в предыдущее пятилетие, и это уже дает ему повод заключить, что если наложить еще по 50 копеек с души, то, может быть, население выдержит и это... а раз можно, то и надо наложить эти 50 копеек! Вот результаты, к которым приходит министр финансов в 1866 г.

Вся работа податной комиссии привела также к весьма неожиданному результату; именно, сознавая невозможность сохра­нения подушной
подати. Министерство финансов предложило ее заменить подвор­ной
податью, которая лежала бы опять-таки на том же податном населении. Но проект этот поступил в 1870 г. на рассмотрение земских собраний, и вот тут сказалась разница между ними и бюрократией, хотя бы и “просвещенной. Почти все существо­вавшие тогда земские собрания с одушев­лением принялись за рассмотрение этого проекта, и, несмотря на полную неосведом­ленность многих гласных относительно теоретической постановки дела в сфере финансовой науки, несмотря на полную не­подготовленность, тем не менее, подавляю­щее большинство земств пришло к тому, что проект Министерства финансов подвергло справедливому забракованию и выразило единодушное заключение, что подушная подать должна быть заменена повсеместно подоходным налогом. Разумеется, этот подо­ходный налог проектировался иногда до­вольно неудачно или фантастически; очень многие земства не доставили необходимых сведений для его установления, и само Министерство финансов довольно правильно сослалось на то, что серьезное обоснование подоходного налога может быть сделано только тогда, когда будет произведен кадастр всех имуществ и доходов, а
произвести это было тогда делом чрезвычай­но трудным и почти неисполнимым, так что за этой невозможностью произвести кадастр Министерство финансов довольно удачно могло укрываться. Земства составили свои проекты иногда: наивно, иногда мало исполнимо, но, во вся- I ком случае, самая идея замены подушной; подати подоходным налогом была идеей правильной. Поэтому я опять-таки считаю очень неправильной ту критику, которой тот же г. Веселовский подвергает работу земских ! собраний в этом направлении. Он, с одной ; стороны, упрекает земства за то, что они не : требовали замены подоходным налогом не одной только подушной подати, а и всех косвенных налогов. Для тех из вас, кто с слушал финансовое право и представляет с себе практическую возможность такой перемены. как замена всех прямых и косвенных налогов одним подоходным, ясно будет, что г в 60-х годах разве самые наивные из земцев могли выдвигать такой план. Ясна и доста­точна была идея замены подушной подати, а подоходным налогом. В конце концов и этого; земствам провести не удалось, а выставлять такую идею. как замена всех косвенных налогов подоходным, можно было только без всякой надежды на ее осуществление и вообще
на какие-нибудь практические последствия. С другой стороны, г. Веселовский упрекает все земские проекты замены подушной подати подоходным налогом в том, что все они произвольно или непроизвольно исходили из известных классовых интересов, которыми будто бы они диктовались. Он это усматривает из того, что этот налог сильнее всего лег бы на торгово-промышлен­ные капиталы,— во всяком случае, в боль­шей степени, чем
на помещичьи имения. Однако из этого не следует, чтобы все-таки помещики, если они стояли на классовых интересах, рады были на свои имения нала­гать, в какой бы то ни было степени, сборы в замену налога, который до тех пор платили не они, а крестьяне. Ясно, что земские гласные в данном случае, независимо от классовых интересов, а исходя из
одной только точки зрения благоразумной спра­ведливости и государственного такта, ставили правильно вопрос о замене подуш­ной подати подоходным налогом. Здесь нет никакого доказательства господства классо­вых интересов; можно только одно признать, что классовые интересы здесь не были чересчур резко задеты и не помешали
глас­ным помещикам правильно решить данный вопрос.— а решение его, во всяком случае, было в общем правильно. К сожалению, надо сказать, что. несмотря на единодушие земских собраний, несмотря на то, что воп­рос у них был поставлен, казалось бы, твер­до. эта замена подушной подати подоходным налогом совершена не была. Проекты земств в министерстве были положены под сукно, и вопрос остался без движения вплоть до 80-х годов, когда он был решен гораздо менее удовлетворительно, чем предполагали земские собрания в 1870 г.

Таковы были первые шаги земской дея­тельности в сфере финансовой. Что касается отношений земств с правительством, то надо сказать, что самые первые шаги
земств развивались, в сущности, без особых помех, и до 1866 г., до выстрела Каракозова. правительство, хотя подчас и довольно косо смотрело на земства и в особенности на попытки некоторых собраний расширить сферу деятельности и придать ей политиче­ское значение,— тем не менее, до 4 апреля 1866 г. оно даже такие ходатайства земств, как ходатайства об “увенчании здания” и о созыве “всероссийского земства”, встреча­ло, правда, отрицательно, с определенным отпором, но все же довольно мягко, и, за исключением Херсонской губернии, где был неуживчивый губернатор, и некоторых других, где были кое-какие трения между земствами и администрацией, в общем отно­шения между правительством и земством были довольно гладки.

Но после 1866 г. и ” особенности после той борьбы, которая развязалась между правительством и земствами на почве закона 21 ноября 1866 г., сейчас же отношения земства и правительств начали, и притом быстро, портиться, и видим, что уже в 1867 г. издан был несомненно направленный против земства весьма определенный закон об усилении, с одной стороны, председатель­ской власти в земских собраниях, причем председатели собраний (предводители дво­рянства) были облечены не только усилен­ной властью, но на них
налагалась и определенная ответственность перед правительством в деле устранения таких вопросов, которые не “отделяли ведению земств с точки зрения правительства. С Другой стороны, была гласность земских собраний, стесано печатание всех земских отчетов и земских докладов. Они допускались с этих пор к печатанию только после губернаторской цензуры, причем это даже было распространено и на печатание их в общей прессе. Все
земские доклады и отчеты о земских собраниях кроме общей цензуры должны были отвергаться цензуре губернатора. Это вызвав было тем, что на первых порах, в особенности в своих пред­положениях, земства, естественно, критико­вали дореформенное земское хозяйство и губернаторские действие, а к такой критике губернаторы не привыкли и стали утверж­дать, что при таких условиях им невозможно поддерживать спокойствие и порядок в гу­берниях... Эти губернаярские вопли, при тогдашнем настроении правительства легко были услышаны и приятой к изданию вы­шеупомянутого закона 13 июня 1867 г.

Благодаря этим огорчениям, которые в 1868—1869 гг. еще усложнились различными частными утеснениями в нарочитым систе­матическим пренебрежением Министерства внутренних дел к земским ходатайствам и заявлениям, самая привлекательность зем­ской деятельности сразу понизилась и из земств ушли многое очень полезные работники, разочаровавшись в возможности сколько-нибудь полезной и продуктивной работы в земских
собраниях.

Самый состав земских гласных под влиянием этих обстоятельств заметно понизился, и между ними действительно стали давать себя чувствовать не только классовые интересы, но иногда и более низменные стремления. В это же время на­чалась та железнодорожная горячка, то грюндерство, о котором я упоминал в своем месте, когда излагал вам историю постройки железных дорог. Изменился состав лиц, шедших на земские выборные должности, в председатели и члены управ; появились “партии” — не в смысле идейных политических партий, а в смысле подбора лиц, стремившихся проводить тех или иных кандидатов к “общественному пирогу”. Именно в это тяжелое время реакции и пошел в ход этот термин, показывавший, что на общественное дело деятели известного пошиба стали смотреть именно как на до­ступ к лакомому пирогу, причем в лучшем случае аппетит их удовлетворялся повышен­ными окладами, а в худших доходило и до злоупотреблений. Даже то обстоятельство, что от земских собраний зависело заме­щение значительного числа довольно хорошо оплачиваемых и доставлявших известный общественный вес и почет должностей (кро­ме членов и председателей управ земские собрания избирали мировых судей в уездах, а с 1874 г. — и непременных членов присутствии по крестьянским делам),— да­же это обстоятельство в ту тяжелую эпоху русской общественной жизни способствова­ло в глазах многих все большему усилению взгляда на земство как на весьма соб­лазнительный “общественный пирог”. По­нятно, что лишь исключительные единичные люди могли в этой атмосфере продолжать идейную борьбу и, несмотря ни на что, посвящать себя невидной, но плодотворной культурной работе, всячески затруднявшей­ся притом различными полицейскими тор­мозами. При таких обстоятельствах прогрессивное направление могло удержать­ся, конечно, лишь в немногих губернских и уездных земствах.