Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
"Челябинский Государственный Университет"
факультет управления
кафедра государственного и муниципального управления
Курсовая по истории государственного управления
Финансовые учреждения в Российской империи
(
XVIII
- начала
XX
вв.)
Выполнила:
Доронкина Татьяна,
УГ-103
Проверила:
Трошкова Е.А.
Челябинск 2006
Введение …………………………………………… 3
I
глава.
Финансовые учреждения России в XVIII веке:
§ 1.
Изменения в управлении финансами при Петре I……… 5
;
§ 2.
Реформы в области финансов второй четверти - середины XVIII века……………………………. 12
;
§ 3.
Финансовые учреждения при Елизавете Петровне…….. 15;
§4.
Реформирование структуры финансовых учреждений при Екатерине II и основные итоги финансовой политики XVIII века……….. 19
II
глава.
Финансовые учреждения в XIX - начале XX века:
§ 1.
Министерская реформа и связанные с ней изменения в системе финансовых учреждений первой половины XIX века………………………………………………………….23
;
§ 2.
Финансовые учреждения к. XIX-начала XX вв……………29
;
§ 3.
Общая характеристики финансовой политики XIX века…33
Заключение…………………………………………………….38
Список использованной литературы
Введение
Финансовые учреждения во все времена играли, играют и будут играть большую роль в экономической политике любой страны. Так, и для истории абсолютизма в России большое значение имеет изучение финансовой политики того времени.
Одна из особенностей финансовой политики любого государства заключается в том, что она тесно связана с уровнем социально-экономического развития страны, причем в зависимости от конкретных исторических условий финансовая, особенно налоговая, политика государства облегчает создание благоприятных условий для дальнейшего развития экономики или, наоборот, замедляет и даже тормозит рост отдельных отраслей народного хозяйства.
В то же время финансовая политика государства и бюджет, особенно его доходная часть, отражают основные изменения в хозяйственной и политической жизни страны, так как на состояние финансов не могли не воздействовать основные процессы, протекавшие в экономике страны, социальных отношениях, и сдвиги во внутренней и внешней политике.
Необходимо подчеркнуть чрезвычайную трудность изучения финансовой политики России в период позднего феодализма, так как финансы государства в это время включали не только взимание и расходование огромного количества прямых и косвенных налогов, но фактически и большое число феодальных повинностей (например, по сбору некоторых налогов и пошлин и тому подобное), иногда имевших характер прямого налога.
Крупные сдвиги в экономике и социальных отношениях в России привели к тому, что в середине XVII века отчетливо определился переход от сословно-представительной монархии к абсолютизму. К концу первой четверти XVIII века в России оформилась абсолютная монархия. По своей классовой природе она была дворянским государством, стремившимся использовать развитие новых буржуазных отношений для укрепления господства феодалов. Для достижения этой цели правительство было вынуждено в своей внутренней и внешней политике до известной степени считаться с нуждами складывающейся буржуазии. Укрепление государства, прежде всего, было выгодно дворянам, так как они были заинтересованы в поддержке государственной власти для подавления растущего сопротивления крестьян. Политика абсолютизма содействовала преодолению экономической и политической разобщенности России и созданию единого внутреннего рынка, облегчала конкурентную борьбу с иностранными купцами.[1]
В XIX веке состояние российской экономике находилось в положении упадка, о чем свидетельствуют многочисленные статьи (например, Юровский В.Г. "Кризисы финансовой политики"), посвященные этой теме, и в которых явственно уже в названии говорится о финансовых кризисах, сопровождавших Российскую империю на протяжении этого периода. Положительные сдвиги в финансовой политике наблюдаются лишь только в конце XIX века, при министре финансов С.Ю. Витте.
На протяжении этого периода – XIX- начало XX вв., много изменений произошло в системе управления финансами. Эти преобразования заложили основу для дальнейшего развития системы финансовых учреждений.
I
глава. Финансовые учреждения России в XVIII веке
§ 1. Изменения в управлении финансами при Петре
I
Реформы управления государственными финансами находились в тесной связи с образованием в России во второй половине XVII- первой четверти XVIIIвеков абсолютной монархии. Переход к абсолютизму во второй половине XVII века сопровождался усилением централизации государственного аппарата управления и отмиранием некоторых учреждений, характерных для сословно-представительной монархии в России: падение роли земских соборов, боярской думы, отмена местничества и так далее.
Отсутствие четкого разделения функций по сбору и расходованию налогов между приказами, а также дробность финансового управления, отсутствие единого финансового органа с общегосударственной компетенцией и центральной кассы - вот характерные недостатки финансового управления того времени.
В конце XVII века правительство попыталось частично преодолеть раздробленность финансового управления путем подчинения некоторых приказов какому-то одному.[2]
Но эти меры не способствовали экономическому развитию страны. В начале XVIII века экономический рост существенно замедлился. Главная причина тому - бремя повинностей, обрушившееся на все сословия, и, прежде всего, на тяглое, с началом Северной войны. России противостояло сильнейшее в военном отношении государство Европы - Швеция. Требовалось обеспечить необходимый для ведения войны объем поступлений в казну в условиях крайнего напряжения всех сил государства.
Слабая пригодность существовавшей финансовой системы для решения такой задачи была очевидна. Поэтому усиленная эксплуатация привычных способов увеличения доходов (увеличение повинностей, налогов) с самого начала активной государственной деятельности Петра I соединялась с попытками по-новому организовать финансовое хозяйство страны.[3]
В 1713 году Петр Iсформулировал задачи финансового управления следующим образом: "всякие сборы, всякие покупки и продажи и подряды чинить… с великим радетельным осмотрением, без всяких лукавых вымыслов и беспосульно, ища государственной прибыли без тягости народной".
Первое средство повышения государственного благосостояния Петр I видел в развитии торговли. В 1699 году в Москве была учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша. Выборные бурмистры ведали торговых и посадских людей "во всяких их расправных и челобитчиковых и купецких делах и в сборах государственных доходов". В Ратушу поступали все собранные в городах доходы, в первую очередь таможенные и кабацкие сборы, а также оброчные, стрелецкие деньги, пошлины с дел.
Но все равно значительные средства продолжали исчезать в лабиринтах московских приказов и тратились на далеко не первоочередные нужды. Хотя в первые годы царствования Петра I правительством были ликвидированы отжившие свой век областные финансовые приказы - Чети, количество приказов не уменьшилось.[4]
И даже, наоборот, увеличилось.
Появление значительного числа новых сборов привели к тому, что правительство Петра I, продолжая практику предшествующего периода и не вполне доверяя существующим финансовым учреждениям, учредило ряд новых приказов (Военный, Морской, Артиллерии и так далее) и канцелярий (Ижорская и другие), которые ведали взиманием и расходованием новых налогов.[5]
В ряду мер, направленных на умножение доходов казны, стояло также и восстановление, упраздненного при царе Федоре, Монастырского приказа. Он должен был собирать доходы с монастырских вотчин.
Большим шагом в финансовой политике Петра I было учреждение в 1704 году Ближней канцелярии, в которую почти все приказы и Ратуша обязаны были ежемесячно и ежегодно представлять отчеты о всяких окладных и неокладных приходах и расходах. Таким образом, роспись государственных доходов и расходов стала составляться каждый год.[6]
Составление подобных бюджетов в России, несмотря на их неполноту и неточность, было определенным шагом вперед в развитии финансовой практики.[7]
Эти изменения свидетельствовали об усилении внимания абсолютистского правительства к правильной организации государственных финансов.
В поисках наиболее рациональной организации сбора доходов и их расходования Петр I при проведении первой губернской реформы 1708-1709 годов перенес центр тяжести финансовой деятельности из приказов в губернские учреждения. Ратуша была лишена функций центрального финансового учреждения. Но эти меры не оказались действенными.
Поэтому в 1715 году Петр I решил воссоздать центральные учреждения по шведскому образцу. Подготовка заняла 3 года. Указом 12 декабря 1718 года было образовано 9 коллегий.[8]
Важное место в системе новых центральных органов управления заняли финансовые коллегии - Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия и Ревизион-коллегия. Центральным финансовым учреждением должна была быть Камер-коллегия, на которую возлагались важные обязанности по составлению расходной части бюджета. Она должна была брать ведомости о расходах из Штатс-конторы, "чтобы Камер-коллегиум мог ведать, коликое число расхода по вся годы востребуется, дабы когда нужда позовет, он мог чрезвычайные поборы наложить и нужное число денег заранее изготовить". Но Камер-коллегия не могла вводить новые налоги. Это право принадлежало Сенату.
Наряду с достаточно важными делами Камер-коллегия с самого начала была обременена массой мелких дел. В ведении Камер-коллегии находилось строительство и надзор за состоянием дорог, мостов и каналов, управление соляным делом и так далее.[9]
В указах неоднократно подчеркивалась необходимость обеспечить рост доходов государства "без тягости народа", так как правительство Петра I проповедовало теорию "общего блага". В соответствии с таким подходом Петр I и в регламенте Камер-коллегии писал о том, что тяжесть налогов обусловливается не столько их размером, сколько неправильным их распределением и неверными методами сбора. Восьмая статья регламента требовала специально от Камер-коллегии следить, "чтобы меж великими и нижними, убогими и богатыми по препорции надлежащее равенство в осмотрении иметь и никто б от надлежащего более другого уволен или отягочен не был, ибо ежели оное учинится, то утесненные и убогие дворы и пашню оставят, а государственные доходы со времени вельми умалятся".
Но это требование, как, и впрочем, и многие другие пожелания регламента, не могло быть выполнено Камер-коллегией в условиях господства феодально-крепостнических отношений в России. Черносошная крестьянская и посадская общины сами проводили раскладку всех податей и сборов без участия представителей государственной власти. У помещичьих и монастырских крестьян раскладка и сбор государственных налогов осуществлялись под надзором самих феодалов или их приказчиков.
Тринадцатая статья регламента предусматривала занятия Камер-коллегии по укреплению источников доходов, развитию производительных сил страны: "Однако же надлежит Камер-коллегии о состоянии, натуре и плодородии каждой провинции и запустелых дворов и земель крепко уведомляться и наипаче о том стараться чтоб… земледелие, скотские приплоды и рыбные ловли везде по возможности умножать, к приращению приводить".
Осуществлению этих задач противоречили монополия феодалов на землю и закрепощение основной массы производящего населения - крестьян. Но включение этого пункта в регламент Камер-коллегии показывает усиление внимания правительства Петра I к вопросам экономического развития страны.
Высшим учреждением страны, ведавшим расходами, была Штатс-контора. Ее главной задачей было надзирание за всеми расходами в государстве. Для этой цели она должна была составить штаты основных расходов: на двор, армию, флот, управление и так далее. Каждой коллегии, губернии, провинции, полку и тому подобное надлежало иметь свой штат расходов, который утверждала Штатс-контора.[10]
Это финансовое учреждение должно было ежегодно представлять "на одном листе генеральный экстракт", где "на одной странице все доходы кратко означены… а на другой странице листа все расходы… також вкратце объявлены быть имеют".[11]
Организация контроля возлагалась на Ревизион-коллегию. В конце года все учреждения должны были посылать ей счета (рапорты) о приходе и расходе средств, а она рассматривала "все ли приходы и расходы произведены на законном основании, безо всякого предосуждения и убытка казне его величества чинены". В случае грубых нарушений она доносила обо всем Сенату.[12]
Все коллегии подчинялись Сенату. На созданный в 1711 году Правительствующий Сенат были возложены задачи высшего распоряжения и надзора за управлением, в первую очередь финансовым. Начальные строки наказа царя Сенату гласили: "Смотреть во всем государстве расходов и ненужные, а особливо напрасные, отставить. Денег, как возможно, сбирать…".[13]
Сенат должен был ведать развитием внутренней и внешней торговли, продажей соли, казенными монополиями и так далее. А.Н. Филиппов был прав, когда писал: "В большей зависимости от Сената и по учреждении коллегий осталась, однако, область финансового управления". В дальнейшем Сенат продолжал руководить финансовой политикой: освобождал от сборов, назначал новые, объявлял начало взимания подушной, утверждал табели приходов и расходов, ассигнования на чрезвычайные расходы, разрешал чеканку монеты, регулировал денежное обращение и так далее. После смерти Петра Iэти функции в области финансовой политики переходили к Верховному тайному совету, Кабинету министров, Конференции при высочайшем дворе, но по существу Сенат оставался высшим финансовым учреждением страны.
С учреждением Камер-коллегии, Штатс-конторы и Ревизион-коллегии, подчинявшихся Сенату, а через него - царю, впервые в России были созданы центральные финансовые органы с общегосударственной компетенцией и было проведено довольно четкое разграничение функций между ними, чего не знала практика XVII века. Старые финансовые органы были ликвидированы. В результате широкая сеть приказов, ведавших сбором налогов с отдельных категорий населения или с населения отдельных районов страны, была ликвидирована.[14]
Но централизация финансового управления не была доведена до конца. В дальнейшем раздробленность управления финансами даже несколько увеличилась. Так, с самого начала проведения податной реформы и реформы управления крупнейший источник доходов - сбор подушной подати - был изъят из ведения Камер-коллегии и передан Военной коллегии. В этой мере выразилось недоверие правительства к гражданским властям, желание надежнее обеспечить средствами армию. Фактически участие армии в сборе подушной подати продолжалось до начала 60-х годов XVIII века, когда оно было отменено Екатериной II. Точно также было отделено расходование подушных денег на армию. Хотя они и входили в общую сумму бюджета, но фактически их расходованием ведали Военная коллегия и Сенат, а не Штатс-контора.
Реформа финансов не привела к созданию единой государственной кассы, но сделала в этом направлении большой шаг вперед. Кроме подушной подати, еще ряд важных источников доходов сразу выпал из ведения Камер-коллегии: монетное дело и доходы от промышленности находились в ведении Берг-коллегии, а прибылью от чеканки денег и продажи соли распоряжался Кабинет; доходы от продажи гербовой бумаги были в ведении у Мануфактур-коллегии и так далее. При проведении финансовой реформы все налоги с населения Украины было приказано собирать Малороссийской коллегии, которая должна была расходовать их на содержание армии и полков ландмилиции. В Прибалтике были сохранены местные финансовые учреждения. Для контроля за их работой в 1719 году была образована "Первая экономственная контора", превратившаяся к 1729 году в Камер-контору лифляндских, эстляндских и финляндских дел.
Создание специальных финансовых учреждений на вновь присоединенных территориях было вызвано тем, что в этот период здесь была сохранена значительная автономия и существовала местная специфика в обложении населения налогами. Фактически с первых дней создания Камер-коллегии от нее был отделен и сбор доходов с Сибири, которым ведала Сибирская губернская канцелярия. В 1730 году был восстановлен Сибирский приказ, к которому перешли все права по управлению Сибирью и доходами с нее. Целесообразность такого отделения в докладе Сената Анне Иоанновне была мотивирована необходимостью улучшить сбор доходов и усилить контроль за воеводами.[15]
Таким образом, Петр I в ходе реформ государственного аппарата правильно поставил вопрос, о централизации финансового управления и в значительной мере осуществил это на практике, но не полностью.
Одновременно с реформой центрального управления финансами в 1719 году была начата перестройка местного аппарата. Представителями Камер- коллегии в уездах являлись земские комиссары, которые ведали сбором подушных денег и других налогов. Для сбора косвенных налогов (с рыбных ловель, промыслов и тому подобное) учреждалась должность камерира. Помимо должностей земских комиссаров и камериров, на местах создавались особые учреждения — рентереи, которые ведали приемкой счетов и отсылкой денег в центр. Все эти органы подчинялись Камер-коллегии и Штатс-конторе. Общий надзор за их деятельностью на местах поручался воеводам.
Состав чиновников финансового аппарата как в центре, так и на местах носил ярко выраженный дворянский характер. Выходцы из других сословий допускались правительством лишь на второстепенные должности — канцеляристов, копиистов, рассыльщиков. Производство дел в финансовых учреждениях, как и во всем государственном аппарате страны, строилось на строгом соблюдении принципа иерархии. Для усиления централизации и контроля все указы и инструкции предусматривали многочисленные виды отчетности перед центральными финансовыми учреждениями, что увеличивало бюрократизацию, замедляло прохождение дел, а это, в конечном счете, отрицательно сказалось на работе финансового аппарата России в XVIII веке.[16]
Таким образом, петровские преобразования стали первой попыткой по-новому организовать управление финансами в России. Хоть эти реформы и не завершили централизацию финансового управления, но сделали большой шаг вперед в этом направлении. Именно при Петре I появились коллегии, пришедшие на смену приказной системе, стал ежегодно составляться бюджет государства, были созданы центральные финансовые учреждения с общегосударственной компетенцией и четким разделением полномочий.
§ 2. Реформы в области финансов второй четверти - середины
XVIII
века
Во второй четверти - середине XVIII века не было крупных реформ в финансовой политике. Преобразования Петра Iстабилизировали страну. Новые финансовые учреждения создали определенную устойчивость общества.[17]
Но все-таки происходили кое-какие изменения. Одним из новшеств стало объединение в 1726 году Штатс-конторы с Камер-коллегией. Для контроля же за расходами в 1727 году была восстановлена Ревизион-коллегия. Верховный тайный совет высказался также за ликвидацию камерирских и рентмейстерских контор и передачу их обязанностей воеводам. Указом 16 марта 1727 г. и инструкцией и "наказом губернаторам, воеводам и их товарищам" 12 сентября 1728 года завершалась ликвидация местных учреждений и передача полноты власти на местах в руки воевод.
В итоге реформ 1726—1727 годов правительство во многом вернулось к практике XVII века (восстановление власти воевод, отмена уплаты денежного жалованья и так далее), что было явным шагом назад в ходе централизации государственного управления России. Упразднив сеть местных финансовых учреждений и существовавшее между ними разделение функций, правительство сохранило крайне сложную и обширную отчетность, что также затрудняло работу воеводских канцелярий.[18]
Изменения произошли и в функциях Камер-коллегии. С ликвидацией 9 октября 1730 года Акцизной конторы в Камер-коллегию стало поступать множество дел об откупах, корчемстве, злоупотреблениях местной администрации и так далее. Все это привело к тому, что Камер-коллегия, располагавшая небольшим штатом, была завалена огромным количеством счетов.
Занимаясь этими делами, Камер-коллегия не имела времени для составления ежегодной окладной книги доходов и расходов и заботы об улучшении состояния источников доходов, что вменялось ей в обязанность регламентом 1719 года. От Камер-коллегии требовалось обеспечить бездоимочное поступление налогов и сбор недоимки за прошлые годы. Поэтому правительство не имело точных сведений о государственных доходах и расходах.
В этих условиях для улучшения управления финансами правительство решило создать новую Камер-коллегию, которая должна была заняться составлением окладной книги доходов и обеспечить своевременный сбор налогов. Для облегчения ее работы временно сохранялась и старая Коллегия, на которую возложили сбор недоимок по 1730 году и проверку счетов.
Для новой Камер-коллегии 23 июня 1731 года был издан регламент, ограничивавший ее компетенцию. Составители нового регламента опустили ряд положений о "правлении" Камер-коллегии над доходами. Ее главная обязанность теперь состояла в обеспечении бездоимочного сбора налогов и составлении окладной книги всех доходов государства. Рапорты с мест о сборе подушных денег должны были посылаться в Камер- и Военную коллегии. На основании "третных" и "годовых" рапортов из губерний и провинций Камер-коллегия должна была составлять "генеральную табель" о приходе и расходе денежной казны по губерниям и провинциям.
По регламенту Камер-коллегия также обязана была производить сдачу на оброк казенных угодий, продажу казенных товаров, выдачу подрядов (статьи 16, 18). Но в то же время сама коллегия не могла заключить контракты по сдаче откупных сборов на сумму, превышающую 10 тыс. руб.; это право было у Сената (статья 14). Характеризуя эту сторону нового регламента, президент Камер-коллегии Мельгунов не без оснований писал позднее, в 1767 году, Екатерине II: "...Сим новым регламентом все подробности Акцизной конторы при одной Камер-коллегии оставлены и потом еще в прибавок мелочными делами, яко то корчемными и тому подобными, загружена осталась".
Регламент 1731 года, несколько сузив компетенцию Камер-коллегии, обратил ее основное внимание на обеспечение бездоимочного поступления налогов и увеличение доходов казны за счет сдачи на оброк казенных угодий. Из регламента коллегии 1719 года было опущено пожелание Петра I о том, чтобы она заботилась "о состоянии, натуре и плодородии каждой провинции и запустелых дворов и земель".[19]
Таким образом, создание новой Камер-коллегии не улучшило финансового управления. Новый регламент не освободил Камер-коллегию от многих второстепенных дел, а также от обязанностей, не имевших никакого отношения к управлению финансами (например, строительство и починка дорог и тому подобное).
Мельгунов верно подметил один из основных недостатков в работе Камер-коллегии в 30—60-х годах - отсутствие системы, последовательности в распоряжениях правительства, направленных на решение основных задач в области финансов. Он же верно указал и на недостаток в деятельности центрального финансового учреждения. По словам Мельгунова, в 30-х годах XVIII века "весьма скоро акцизные дела в коллегию брать начали, и коллегия, оставя головоломную свою должность, испросила, чтоб отреша Акцизную контору, и дела совсем ей отданы были. И чрез то сама Акцизною конторою сделалась".
Еще более резко Мельгунов выразился об узко фискальном характере деятельности Камер-коллегии в 20-60-х годах: "Камер-коллегия, удаляясь совсем от предписанного ей преполезного предмета, состоящего в приращении доходов и обогащении государства, ни о чем уже более не пеклась, как только о производстве текущих дел и о своей одной по приказному порядку очистке, что и началось почти в одно и то же время с самим первоначальным сей коллегии основанием, а со временем от часу более умножалось".
В этих оценках современников верно отмечены недостатки финансового управления России в 20-60-х годах XVIII века. Пожелание заняться улучшением состояния источников доходов носило слишком общий, декларативный характер, так как всей работе Камер-коллегии не было дано сколько-нибудь определенной и достаточно продуманной программы.[20]
Таким образом, финансовая политика преемников Петра I во второй четверти - середине XVIII веков не была успешной. Это было связано, прежде всего, с частой сменой правителей - это был период "дворцовых переворотов". Поэтому практически все реформаторские начинания ни к чему не приводили. В результате многие правители возвращались к методам регулирования экономики, существовавшими в XVIIвеке, что явно не способствовало централизации управления финансами.
§ 3. Финансовые учреждения при Елизавете Петровне
Важнейшие преобразования в финансовой системе произошли во время нахождения на престоле Елизаветы I. "Царствование Императрицы Елизаветы Петровны - одно из примечательнейших в истории русских финансов". Эта оценка принадлежит графу Д.А. Толстому - автору фундаментального труда по истории российских финансов, впоследствии министру финансов и министру внутренних дел.
Но более известен другой отзыв о состоянии финансов в правление Елизаветы Петровны. "Ни единой человек в государстве не то чтоб знал, сколько казне было дохода, ниже не ведал звания доходов разных". Этот отзыв принадлежит преемнице Елизаветы - Екатерине II. Речь идет о том, что в правление Елизаветы не была сведена ни одна роспись государственных доходов и расходов. Попытка правительства получить отчет о доходах и расходах закончилась тем, что ведомости, представленные Сенатом и Штатс-конторой, разошлись более чем на миллион рублей. Многочисленные канцелярии никак не могли согласиться относительно имевшихся и причитавшихся к расходованию сумм. В Камер-коллегии, ведавшей государственными доходами, лежали тысячи неразобранных ведомостей.[21]
Одним из первых шагов императрицы на правительственном поприще стало восстановление значения Сената и обновление его состава. 12 декабря 1741 года императрица повелела, "чтоб правительствующий Сенат имел прежнюю свою силу и власть, как было при Петре Великом". Не имея необходимых для правительственной деятельности навыков, императрица не могла руководить законодательной работой Сената. Оттого Сенат и собранные в нем сановники получили самостоятельность, куда большую, чем при Петре I. "Исследование деятельности Сената в 1741-1761 годы - писал историк С.Ф. Платонов, - действительно показывает необычайную широту его действий и высокий правительственный авторитет. Он управляет всем государством, и его указы часто по существу своему суть законодательные акты".
К решению своей главной, сформулированной Петром задачи - "деньги как можно сбирать", - Сенат подошел в полном соответствии с установленным Петром Великим правилами организации финансового хозяйства. Важнейшим из них было выяснение по возможности точного числа плательщиков подушной подати - основного источника государственных доходов. Для "пресечения доныне происходимых беспорядков в платеже отбывательства" Сенат признал необходимым "учинить вновь ревизию и на будущее время производить ее через 15 лет".
В то же время задача восстановления указов и регламентов Петра Iне была понята буквально. Так, созданная Петром Великим система местного финансового управления не была восстановлена, а оставалась практически в том виде, в котором она досталась правительству Елизаветы.
Меры по поддержке фабрик и заводов многократно обсуждались в Сенате. В первые годы правления Елизаветы Петровны были воссозданы Берг- и Мануфактур-коллегия, упраздненные при Анне Иоанновне, был восстановлен Главный магистрат.
В 1758 году Сенат по предложению графа Петра Ивановича Шувалова вновь учредил Комиссию о коммерции (предшествующая действовала при Анне Иоанновне). В задачи Комиссии, в частности, входило обсуждение предложений о распространении русской коммерции в иностранных государствах, привлечении иностранного купечества к торговле с Россией, заведении новых фабрик, об отдаче казенных товаров в вольную продажу и других. [22]
В годы царствования Елизаветы Петровны в России был принят принципиально новый курс экономической и финансовой политики. Императрица большое внимание уделила покровительству всему национальному.
Увеличение доходов казны во многом зависело от развития торговли, чему способствовал изданный в декабре 1753 году указ об отмене с апреля 1754 года внутренних таможенных пошлин по всей стране. По нему предлагалось уничтожить внутренние таможни и при этом увеличить ввозные пошлины. Проведение таможенной реформы обеспечило успешное развитие внутренней торговли и ускорило процесс складывания всероссийского рынка, ибо в результате реформы окончательно были стерты внутренние границы, сохранившиеся со средневековых времен. Важность отмены внутренних таможен отмечали иностранные наблюдатели, писавшие, что "сие учреждение много содействовать будет в процветании коммерции внутри сей империи".[23]
Также о внимании правительства к состоянию торговли и денежного обращения свидетельствует именной указ от 25 января 1754 года, обязавший Камер-коллегию "в каждый почтовый день" доставлять в Кабинет ведомости о состоянии вексельного курса.
Развитие торговли требовало упрочения кредита. Недостаток свободного капитала при замедленном огромными расстояниями обороте вынуждал значительную часть российских купцов пользоваться заемными средствами располагавших капиталами иноземцев, оплачивая ссуды приобретенными товарами. Недостаток капитала обусловливал и высокую стоимость кредита. В 1733 году императрица Анна Иоанновна повелела Монетной конторе выдавать взаймы деньги всякого чинам людям под залог золота и серебра под 8% годовых. Но серьезного воздействия на хозяйственную жизнь это решение не оказало.
Тогда 13 мая 1754 года Елизавета Петровна подписала указ "Об учреждении государственного заемного банка о порядке выдачи из оного денег и о наказании ростовщиков". Императрица повелела "для уменьшения во всем Государстве процентных денег, учредить государственные банки из казны нашей, первой для дворянства в Москве и Санктпетербурге, второй для поправления при Санктпетербургском порте коммерции и купечества, …из оных деньги раздавать: из первого одному Российскому дворянству, …а из второго одним Российским купцам торгующим при Санктпетербургском порте…"
Тем же указом был установлен предельный уровень ссудного процента в 6% годовых ("указный процент"). Этим процентом надлежало довольствоваться и частным займодавцам. "Ежели кто из них дерзнет брать более 6 %, и в том обличены будут, у таковых те данные от них в заем деньги останутся у заемщика, а для казны все их имение конфисковать", - предписывал указ.
Дворянский банк мог выдавать кредиты под залог не только золота, серебра, драгоценностей, но и сел с крепостными крестьянами. Банк давал ссуды в размере до 10 тыс. руб. на срок до 3 лет. В 1757 году срок возврата ссуд был увеличен еще на год, а в 1761 году до 8 лет. Но ограниченность капитала и хронический невозврат ссуд не позволили Дворянскому банку развернуть свою деятельность. Правительство опасалось принимать жесткие меры к неплательщикам, "дабы дворянство, этот первый член государственный, не лишился имений". По свидетельству современника через 2-3 года существование Дворянского банка перестало оказывать умеряющее влияние на ростовщиков. Аппетиты последних подогревало увеличение спроса помещиков на кредиты.
Еще менее успешной оказалась деятельность Купеческого банка. Банк выдавал ссуды также из 6 % годовых на полгода, затем на один год. Однако Банк действовал только в Санкт-Петербурге и Москве, капитал его был явно недостаточен (500 тыс. руб.), условия выдачи ссуд были малоприемлемы, а сами ссуды не возвращались заемщиками.
По проекту П.И. Шувалова в 1758 году в Петербурге и Москве были созданы "Банковские конторы" (Медный банк). Главной целью их создания ставилось внедрение в хозяйственный оборот выпущенных медных денег. Конторы выдавали ссуды медной монетой купцам, фабрикантам и помещикам из 6 % годовых. Но возвращение 3/4 ссуды должно было производиться серебряной монетой. В 1760 году был основан Артиллерийский банк, капиталом которого были монеты, начеканенные из негодных артиллерийских орудий. Но деятельность созданных банков сопровождалась крупными злоупотреблениями и невозвратами ссуд. Екатериной II созданные Шуваловым банки были упразднены.[24]
Царствование Елизаветы Петровны имело особый исторический смысл, отличавшийся от предыдущих и последующих царствований самобытностью, покровительством национальному и милосердием к простому народу.[25]
Таким образом, при этой императрице произошли очередные (после эпохи Петра Великого) крупные изменения, которые были необходимы для того времени.
§ 4. Реформирование структуры финансовых учреждений при Екатерине II и основные итоги финансовой политики XVIII века
Недостатки в работе Камер-коллегии, отсутствие росписи доходов и расходов государства привели к тому, что в начале 60-х годов XVIII века Екатерина II сделала еще одну попытку улучшить управление финансами. 30 марта 1764 года она издала указ, в котором определила задачи Камер-коллегии. Они сводились к надзору за доходами и их увеличению, составлению окладной книги доходов, бездоимочному сбору налогов, руководству и контролю за деятельностью губернаторов и воевод.
В этом же указе Екатерина II отметила плохую работу Камер-коллегии, падение ее роли среди других центральных учреждений, отчего она пришла в "безмолвное состояние". Для поднятия авторитета центрального финансового управления Екатерина II приказала президенту Камер-коллегии присутствовать в Пятом департаменте Сената в Москве. Но указ не вносил по существу ничего нового в определение обязанностей и задач Камер-коллегии; все его пожелания носили по-прежнему декларативный характер. В сентябре 1764 года был создан при Камер-коллегии временный департамент для рассмотрения нерешенных дел (к 1764 году их было более 96 тыс.) и составления ведомостей о доходах и расходах.
Издание этого и ряда других указов не улучшило работы Камер-коллегии, что признавала сама Екатерина II. Сенат не мог преодолеть увеличивавшуюся раздробленность финансового управления. Достаточно сказать, что в 60-х годах XVIII века сбор и расходование налогов находились в ведении более чем 50 центральных учреждений и ведомств. К этому времени, по сравнению с началом 20-х годов XVIII века, раздробленность финансового управления даже увеличилась. Правительство следовало практике XVII века и взимание и расходование некоторых сборов поручало новым учреждениям. Так, проводя секуляризацию монастырских владений, оно в 1763 году передало в ведение Коллегии экономии сбор налогов с экономических крестьян.[26]
Чтобы преодолеть раздробленность финансового управления, правительство Екатерины II предприняло ряд мер по усилению его централизации. С первых дней своего правления Екатерина II наиболее важные финансовые дела стала передавать своему ближайшему помощнику - генерал-прокурору Сената князю А. А. Вяземскому. Ему же было поручено возглавить работу по составлению единого государственного бюджета. Затем в ведение генерал-прокурора Сената перешло заведование вновь созданными банками, проведение иностранных займов и другие важнейшие дела.
Расширение фискальных функций генерал-прокурора привело к тому, что в 1773 году в составе Сената была учреждена Экспедиция о государственных доходах во главе с Вяземским. В 1780 году было создано подчинявшееся ей государственное казначейство для хранения штатных и остаточных сумм центральных учреждений.[27]
Екатерина II также ликвидировала многие учреждения, которые были нерентабельны, устарели или затрудняли работу государственного аппарата. Большинство коллегий устарело в связи с жалованными грамотами, по которым существенная часть функций данных учреждений переходил в ведение различных губернских учреждений.[28]
Так Штатс-контора была закрыта в 1783 году, Камер-коллегия — в 1785 году, Ревизион-коллегия - в 1788 году. Одновременно правительство реорганизовало управление финансами и на местах. По губернской реформе 1775 года, все фискальные дела были сосредоточены в ведении казенных палат.[29]
Таким образом, менее чем за 20 лет, коллегиальная система почти исчезла. Большинство функций ликвидированных коллегий было поручено Экспедиции о государственных доходах.
В результате этих изменений государственный аппарат, освобожденный от лишних учреждений, заработал значительно быстрее и качественнее. Эта реформа дала существенные предпосылки к дальнейшему отмиранию института коллегиальности в российском государственном аппарате.[30]
Важно отметить, что если осуществление губернской реформы в России в целом затянулось на 20 лет, то казенные палаты, уездные казначейства и другие финансовые учреждения были в большинстве губерний введены уже по указу 18 февраля 1776 года. Это отразило стремление правительства быстрее упорядочить и улучшить работу фискального аппарата. Распоряжения правительства по финансовым вопросам свидетельствовали о том, что Екатерина II, довольно быстро убедившись в неспособности существующей финансовой системы быстро и хорошо выполнять стоявшие перед ней задачи, по примеру Петра I начала создавать новые учреждения.[31]
Таким образом, можно подвести итоги реформаторской деятельности правителей в области структуры финансовых учреждени
Одновременно с реформой центрального управления на местах была создана разветвленная сеть местных учреждений, подчинявшихся финансовым коллегиям. Осуществление этих мероприятий укрепляло фискальный аппарат и наряду с другими мерами содействовало централизации государственных финансов. Реформа финансового аппарата явилась важным звеном в оформлении абсолютной монархии в России в конце первой четверти XVIII века.
Однако в этот период правительству не удалось полностью преодолеть раздробленность сбора налогов; расходование и контроль за ними находились в трех коллегиях. К тому же взимание налогов фактически было раздроблено еще больше. Дороговизна содержания новых учреждений, политика ближайших преемников Петра I, отказавшихся от некоторых его начинаний, привели к уничтожению новых финансовых учреждений на местах и передаче их функций воеводам, сокращению штатов центрального ведомства и объединению функций трех финансовых коллегий в Камер-коллегии. Эти реформы ослабили фискальный аппарат и осложнили его работу.
Неоднократно отмечая неудовлетворительную работу финансовых учреждений, правительство по сути дела вплоть до начала 70-х годов XVIII века ничего не предприняло для улучшения их деятельности. И лишь с середины 60-х годов XVIII века Екатерина II провела ряд мер по централизации финансового управления в центре и на местах путем сосредоточения основных вопросов финансового управления под властью одного лица - генерал-прокурора Сената, при котором постепенно возникают новые финансовые учреждения. В этих учреждениях, как и в других звеньях государственного аппарата, коллегиальный принцип управления заменяется единоначалием, что свидетельствовало о дальнейшей централизации финансового управления.[32]
Таким образом, в течение XVIII века сильно изменилась структура финансовых учреждений России, что было связано с особенностями социально-экономического и политического развития страны.
II
глава. Финансовые учреждения в XIX - начале XX века
§ 1. Министерская реформа и связанные с ней изменения в системе финансовых учреждений первой половины
XIX
века
Начало XIX века в России ознаменовалось целым рядом реформ, среди которых административные преобразования заняли свое особое место.[33]
В начале XIX века Россия перешла от коллегиального управления к министерскому. Было создано изначально 8 министерств, позже их стало 12.
Одним из важнейших было Министерство финансов. Оно было создано в 1820 году, но финансовые вопросы решались и в Министерстве внутренних дел, и в Государственном казначействе, и в Министерстве коммерции.[34]
В ведении Министерства финансов находились: управление всеми источниками государственных доходов: государственными имуществами (землями, оброчными статьями, имениями и так далее), горной и соляной частью, промышленностью и внутренней торговлей, внешней торговлей, таможнями, податями, пошлинами и сборами, в том числе денежными земскими сборами и повинностями, акцизами, таможенными и железнодорожными тарифами.[35]
Решающую роль играло это министерство в подготовке бюджета. Каждое министерство представляло министру финансов сметы своих доходов и расходов, которые рассматривал Государственный совет и утверждал император.[36]
Также министерство финансов заведовало государственными кредитными операциями: внешними и внутренними займами и ссудами, переводом капиталов за границу, проведением выкупной операции, государственными кредитными учреждениями: банками, Комиссией погашения государственных долгов, сохранными и ссудными казнами, приказами общественного призрения, сберегательными кассами. В его ведении было изготовление бумажных и металлических денежных знаков, разработка общих вопросов денежного обращения и его регулирования.[37]
Министерство коммерции - центральное государственное учреждение, образованное с целью увеличить активный внешнеторговый баланс, управлявшее внешней и внутренней торговлей и таможенным делом. Министерство вело переписку с российскими дипломатическими представителями за границей и с администрацией портовых городов по вопросам внешней торговли; проводило сбор сведений и составление ведомостей о ценах на товары, пошлинах и тарифах, о спросе на русские товары и о ценах на них, о торговых и промышленных предприятиях в России и о русских предприятиях за границей, о соотношении ввоза и вывоза товаров, об их качестве, о способах доставки товаров внутри страны, о важнейших путях доставки иностранных товаров в Россию, о торговом мореплавании, о количестве торговых морских и речных судов, о торговых верфях; подготавливало проекты необходимых изменений тарифов, купеческих и торговых уставов; определяло перспективы внутренней и внешней торговли, составляло ее баланс; руководило таможенными службами, отдавало распоряжения об учреждении, уничтожении и перемене таможен и таможенных округов.[38]
Для изыскания средств по погашению дефицита бюджета в 1806 году был создан межведомственный Финансовый комитет. К ведению Финансового комитета в 1822-1917 годы относились: предварительное, до утверждения Государственным советом, рассмотрение государственной росписи доходов и расходов на 1822-1862 годы; предложение и рассмотрение мер (новые займы, повышение налогообложения и так далее) по покрытию чрезвычайных сверхсметных расходов: военных, на казенные постройки и общественные работы, на устройство первых железных дорог (Петербургско-Московской, Варшавско-Петербургской и другие), на погашение государственных долгов; после 1862 года - участие в рассмотрении смет, связанных с вопросами государственного кредита; рассмотрение некоторых частных сметных вопросов; подготовка проектов новых сборов и увеличения существующего обложения, разработка изменений в ведении хозяйства (отмена крепостного права, развитие золотопромышленности и так далее); рассмотрение общих вопросов хозяйственного и финансового положения России, отдельных ее районов; рассмотрение международных торговых договоров, вопросов развития государственной кредитной системы и устройства внешних и внутренних займов; рассмотрение проекта выкупной операции; мероприятий по поддержанию вексельного курса; прием купонов в уплату различных сборов; рассмотрение вопросов о предоставлении льгот, ссуд и пособий губерниям, городам, об организации кредита для городов и земств; рассмотрение мероприятий общего характера по урегулированию деятельности кредитных учреждений; рассмотрение мероприятий по развитию всех видов кредита; рассмотрение вопросов об учреждении и деятельности международных банков (Русско-Корейского, Учетно-ссудного Персии, Русско-Китайского), о кредитных операциях за границей в связи с Первой мировой войной; рассмотрение проектов реформ денежного обращения: в 1841-1843 годы - об отмене ассигнаций и введении кредитных билетов и в 1895-1897 годы - о золотом обеспечении выпуска кредитных билетов; мероприятий по ликвидации денежных кризисов (1855-1863 годов, вызванных выпусками кредитных билетов во время Крымской войны); рассмотрение ежегодных отчетов по заграничным денежным операциям.[39]
Для сокращения государственного долга была образована Комиссия погашения долгов в 1810 году. Первоначально она пыталась добиться установления равновесия бюджета составлением особого капитала погашения государственных долгов путем продажи в частную собственность государственных имуществ (оброчных статей, лесов, имений) независимо от казначейства при помощи банковских операций и взимания специально учрежденных прибавок к существующим податям и пошлинам (с чая, гербовой бумаги, с паспортов, с частных горных заводов и так далее) и новых сборов (пошлина с пива, продаваемого оптом с пивоварен; временный сбор с помещичьих доходов).
С 1817 года комиссия, получившая новое образование и компетенцию, осуществляла заведование постоянным капиталом, назначенным в ее распоряжение отдельно и независимо от всех прочих государственных расходов.
Комиссия вела дела по уплате государственных долгов. Она же осуществляла составление и хранение частных книг по срочным и бессрочным долгам. Комиссия осуществляла прием, хранение и выдачу денежных сумм и ценных бумаг по предписаниям правления, в том числе прием частных вкладов от русских и иностранных подданных.[40]
Также произошли некоторые изменения в кредитно-банковской системе. Все банки России в начале XIX века выдавали ссуды помещикам под залог их имений и крепостных. В 1847 году для развития купечества был утвержден Государственный коммерческий банк. Ассигнационный, заемный и коммерческий банки находились в ведении Марии Федоровны, а приказы общественного призрения - Министерства внутренних дел.
Для надзора и контроля за кредитными оборотами и операциями банков был утвержден (в 1818 году) Совет государственных кредитных установлений. Он состоял из чиновников многих ведомств и представителей помещиков и купцов. Совет не входил в состав Министерства финансов, но тесно сотрудничал с ним.[41]
На совет возлагались рассмотрение и проверка ежегодных отчетов государственных кредитных установлений; предоставление ежегодного отчета о ревизии деятельности государственных кредитных установлений; контроль за соблюдением уставов государственных кредитных установлений (в отношении поступления денежной суммы, определенной на погашение долгов и ассигнаций; уплаты в срок процентов и капитала по долгам срочным и платежа непрерывных доходов по долгам бессрочным и т.д.).[42]
Под председательством министра финансов были созданы (в 20-е годы XIX века) Мануфактурный совет и Коммерческий совет. В них заседали купцы, заводчики, через эти советы нарождающаяся буржуазия ходатайствовала перед правительством о своих "пользах и нуждах".
Мануфактурный совет - совещательный орган для содействия развитию мануфактурной промышленности. В ведении совета находились сбор сведений и информация правительства о состоянии промышленности, торговли и крестьянских кустарных промыслов; рассмотрение прошений о выдаче привилегий на изобретения; освидетельствование фабрик и заводов и распределение их по разрядам; надзор за паровыми котлами; организация и руководство работой выставок фабричных изделий; пропаганда открытий, изобретений и передовых приемов производства; содействие предпринимателям в приобретении машин за границей и приглашение мастеров.
Коммерческий совет - совещательный орган купечества в аппарате министерства финансов. На совет возлагалось консультирование правительства по вопросам внутренней и внешней торговли и торгового мореплавания. Совет обсуждал вопросы, предложенные министром финансов, в том числе: изменение или применение статей тарифного устава, правил торговли, бракования и клеймения товаров, инструкций торгового мореплавания, устава коммерческого банка.[43]
В каждой губернии существовали местные органы Министерства финансов: казенная палата и уездное казначейство из назначаемых чиновников. В первой половине XIX века было проведено 5 ревизий (1811, 1815, 1833, 1850 и 1857 годы), материалы которых находились в хозяйственных отделениях казенных палат, которые управляли государственными крестьянами и государственным имуществом. Отделение питейных сборов осуществляло контроль над питейными откупами, за выдачей свидетельств на винокурение. Казначейское отделение заведовало уездными казначействами. Уездные казначейства ведали приемом, хранением денежных сборов и выдачей денежных сумм. По распоряжению местных властей они выдавали паспорта, подорожные, вели продажу гербовой бумаги. К Министерству финансов относились местные таможенные учреждения, горные, соляные конторы, мануфактурные комитеты и коммерческие отделения.
Таким образом, в первой половине XIX века в России были проведены новые реформы государственного управления (учитывавшие потребности времени, опыт управления другими странами, в частности Францией), сохранявшие преемственность с историческими формами управления в России. Однако смена коллегиальной формы управления министерской способствовала еще большей бюрократизации аппарата.
К середине XIX века аппарат управления страной не справлялся с общегосударственными проблемами, о чем свидетельствовали и неудачи в Крымской войне, и непрекращающиеся выступления крестьян, и многое другое. Внутренняя и внешняя обстановка требовала преобразования управления на иных, чем раньше, основах.[44]
Таким образом, правительство встало перед необходимостью проведения реформ, преобразований в финансовой системе.
§ 2. Финансовые учреждения к.
XIX
-начала XX вв.
К середине XIX века в России сложились условия, свидетельствующие о необходимости реформ сверху, но были сомнения в возможности их осуществления, так как этому сопротивлялись значительные слои господствующего класса, чиновной бюрократии.
Реформы местного управления требовало, прежде всего, состояние местного хозяйства. Отмена крепостного права вскрыла непригодность дореформенных органов управления. Так, открытие торговых и промышленных предприятий зависело от разрешения губернатора, а чиновники не очень-то спешили давать разрешения, что и тормозило экономическое развитие того или иного района.
Таким образом, внутреннее положение требовало реформ управления финансами. И такие реформы были осуществлены. Они растянулись на несколько лет и перемежались контрреформами. Но все-таки финансовая система была реформирована.[45]
Реформы 60-х-70-х годов привнесли в управление финансами страны некоторые элементы буржуазной государственности: более гибкие формы государственного финансового контроля. Эти реформы способствовали развитию торговли, промышленности, кредитной системы.[46]
В пореформенный период еще более возросло значение Министерства финансов. Был проведен ряд реформ по упорядочению кредита, бюджетной, налоговой систем и государственного контроля.
С 1862 году действовали новые правила составления, утверждения и исполнения государственной росписи, предусматривавшие обеспечение бюджетного единства. Государственные росписи стали публиковаться. Было введено единство кассы. Все доходы стали сосредоточиваться в кассах государственного казначейства, и из них же производились расходы.
Еще в начале 60-х годов были упразднены винные откупы. Торговлю спиртным сделали свободной, а с 1863 года производство спиртного обложили акцизным сбором. Акциз на водку, как косвенный налог, стал большим источником доходов для государства. С его введением Департамент разных податей и сборов разделили на два - неокладных и окладных сборов.
Департамент неокладных сборов заведовал питейным, табачным, свеклосахарным, спичечным, керосиновым акцизами и пошлинами: гербовыми, судебными, канцелярскими, паспортными, страховыми и т. д. Акцизы в 70-е и 80-е годы составляли 35-40 % доходов государства.[47]
Департамент окладных сборов заведовал прямыми (окладными) налогами - податями, а также повинностями, ревизской частью и сбором за свидетельства на право торговли.
Департамент вел надзор за поступлением городских сборов, распределением доходов и расходов; осуществлял заведование коробочным сбором и производством расходов из коробочного сбора; наблюдение за поступлением подушной и оброчной податей и занимался взысканием, зачетом, рассрочкой и сложением податных недоимок с крестьян бывших помещичьих и удельных, бывших государственных крестьян; с крестьян, купцов, мещан и цеховых, занимавшихся хлебопашеством, и коренного населения Сибири (подати, ясачный сбор, кибиточный сбор с сибирских киргизов); подымная подать с бухарцев и ташкентцев; с сельского населения Алтайского горного округа; с оседлого и кочевого населения Туркестанского генерал-губернаторства.
Департамент производил народные переписи, запись и исключение из оклада, перевод в другие сословия, причисление к отдельным семействам, выдачу паспортов и видов на жительство, разрешительных билетов евреям на право проживания вне черты еврейской оседлости.
Департамент окладных сборов заведовал рекрутской частью - сложением и рассрочкой недоимок рекрутских складочных денег, надзором за выдачей зачетных рекрутских квитанций, а также за выполнением воинской повинности населением районов, на которые не распространилось действие Устава, - Кавказа, Сибири, Казачьих областей.
Департамент заведовал подоходным налогом, временным налогом на прирост прибылей торгово-промышленных предприятий и другими временными налогами, введенными в связи с Первой мировой войной в 1914-1917 гг.[48]
С 1864 года в аппарате министерства существовал Департамент торговли и мануфактур, управлявший казенной промышленностью и "попечительствовавший" над частной промышленностью и торговлей.
Как уже было отмечено в начале главы при министрах финансов Н.X. Бунге (1881-1887 годы), И.А. Вышнеградском (1887-1892 годы), С.Ю. Витте (1892-1903 годы) в России значительно увеличились косвенные налоги. В связи с этим Департамент неокладных сборов был преобразован в Главное управление неокладных сборов и казенной продажи питей (1896 год), заведовавшее акцизными сборами и казенной продажей спиртных напитков. Министерство через свои органы устанавливало размеры цен на поставку в казну спирта, продажные цены на спиртные напитки, рассматривало ходатайства о постройке винокуренных заводов и так далее.
Большие изменения произошли в кредитной системе государства во второй половине XIX века. В 1860 году был создан Государственный банк для "оживления кредитной системы", а после финансовой реформы 1898 года Госбанк стал и эмиссионным учреждением. Были созданы Крестьянский поземельный (1882 год) и Дворянский земельный (1885 год) банки, которые возглавлял один управляющий.
Особая канцелярия по кредитной части управляла казенными банками и контролировала частные. С конца 50-х годов здесь велась государственная домовая книга. В связи с развитием промышленности, а значит, и ростом численности пролетариата при Министерстве финансов была создана фабричная инспекция, потом - Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие.[49]
Но Россия все-таки оставалась крестьянской страной. В 1894 году было создано Министерство земледелия и государственных имуществ (из ранее существовавшего Министерства государственных имуществ).
Основными задачами нового министерства стали улучшение состояния сельского хозяйства путем казенного попечительства о расширении полезной для земледелия территории, распространение агрономических знаний, развитие кустарных промыслов. В составе нового министерства были Сельхозсовет, Департамент земледелия и два отдела - Отдел сельской экономики и сельскохозяйственной статистики и Отдел земельных улучшений.
Сельскохозяйственный совет, председателем которого был министр, состоял из чиновников министерства и помещиков и зажиточных крестьян, приглашенных на год. Совет обсуждал законопроекты, выяснял нужды сельского хозяйства России. Практические меры, предлагаемые Советом, реализовывал Департамент земледелия, который к тому же заведовал сельскохозяйственными учебными заведениями, организовывал сельскохозяйственные выставки и т. д. Отдел земельных улучшений заботился об орошении земель, осушении болот и т. д. Отдел сельскохозяйственной экономики и статистики изучал условия, в которых развивались сельские хозяйства. Но структура и аппарат министерства были громоздкими, средства, отпускавшиеся на нужды сельского хозяйства, ничтожными, и потому министерство было бессильно изменить что-либо кардинально.[50]
Таким образом, государственный аппарат России включил в себя некоторые элементы буржуазной государственности. Высшие государственные учреждения больше стали учитывать интересы промышленников.
За годы Первой мировой войны сильно возросло влияние буржуазии на весь государственный аппарат. Все изменения в работе государственного аппарата в годы войны 1914-1917 годов были направлены на то, чтобы обеспечить победу на фронтах, привлекая в него промышленников, торговцев, общественных деятелей. Однако эти меры уже не могли изменить ход событий: государственный аппарат не мог сгладить обострявшиеся социальные противоречия и не мог справиться с хозяйственными трудностями. Смена высших чиновников, вошедшая в историю как "министерская чехарда", также не обеспечила слаженную работу государственного аппарата. В условиях нарастания общенационального кризиса требовались реформы, основанные на совершенно иных принципах, к чему высшее руководство страны оказалось, однако, абсолютно неспособным.[51]
Таким образом, в конце XIX – начале XX вв. продолжают проходить изменения в финансовой системе страны. Но требовалось продолжение этих реформ, а правительство не было готово к новым преобразованиям.
§ 3. Общая характеристики финансовой политики
XIX
века
Говорить о финансовых учреждениях XIX века, не отметив некоторых особенностей финансовой политики этого времени, невозможно. Для России первой половины XIX века были характерны кризис феодализма и становление капиталистического уклада. Политический курс абсолютизма становится более гибким. Правительство обещает и осуществляет некоторые реформы, приспосабливаясь к новым условиям. Это было время различных проектов преобразования государственного строя.[52]
XIX век характеризуется многочисленными кризисами финансовой системы. "Государство наше вступает в 1810 год с 577 млн. внутреннего долга, состоящего в ассигнациях... Все части государственной экономии, вся промышленность должны страдать от сего положения финансов. Дороговизна вещей должна возрастать со всею быстротой и отягощением... Никаких контрактов, ни частных, ни казенных... сделать будет невозможно, ибо никто не может исчислить, что будет стоить рубль через два месяца... Меры сему падению до совершенного уничтожения кредита ассигнаций назначить с точностью невозможно... Когда сей несчастный круг, в коем цены возвышаются от новых долгов, а новые долги делаются необходимыми от возвышения цен, раз заведется, то выйти из него будет невозможно, если в середине или в конце его обращения правительство его не остановит. Но остановить его нельзя без сильных мер и без важных пожертвований".
Так один из наиболее видных политических деятелей своего времени, государственный секретарь М. М. Сперанский, описывал сущность финансового и сопутствовавшего ему экономического кризиса первых лет XIX века.
В середине века министр финансов А.М. Княжевич писал, что обнаруживаются "все признаки денежного и коммерческого кризиса. Повсеместный недостаток звонкой, даже медной монеты, стеснение частного и государственного кредита, застой торговых оборотов и упадок денежного достоинства кредитных билетов - возвышение от того цен на все произведения и понижение курса по переводу денег за границу - все эти причины производят вредное действие на промышленность и торговлю страны, а постоянно повторяющиеся дефициты имеют гибельное влияние на государственное хозяйство вообще".
В 1895 году, выступая в Государственном совете, С. Ю. Витте отметил, что в России, по крайней мере, 40 предыдущих лет не было устойчивого денежного обращения. Кризисное состояние финансов сохранялось с небольшими перерывами весь XIX век и тяжело сказывалось на экономике страны в целом. Принимались различные меры, однако устранить расстройство денежного обращения на длительное время не удавалось.[53]
В основе неустойчивости финансов лежало противоречие между ролью великой державы, которую Россия играла в европейской политике, и реальными экономическими возможностями страны. Труд населения империи не давал государству доходов, достаточных для поддержания ее могущества на уровне, соответствовавшем требованиям эпохи: сказывалось запоздалое по сравнению со странами Запада развитие страны. Производительные силы были скованы в первой половине XIX века крепостным правом, а во второй половине - инертностью старых, еще сохранявшихся общественных отношений и вялостью процесса перераспределения собственности. В результате финансовая система России не выдерживала возлагавшихся на нее нагрузок.
Наиболее проницательные государственные деятели видели сущность проблемы. "Государство не может быть сильным, - писал Витте, - коль скоро главный оплот его - крестьянство слабо. Мы все кричим о том, что Российская империя составляет 1/5 часть земной суши и что мы имеем около 140 млн. населения, но что из этого, когда... громаднейшая часть населения с экономической точки зрения представляет не единицы, а… даже четверть единиц".
Главными статьями расходов, поглощавшими средства государства, в XIX веке являлись содержание вооруженных сил, стабилизация финансовой системы (в частности в связи с проблемой бумажных денег), уплата процентов по займам, финансовые вложения в мероприятия общегосударственного значения (отмена крепостного права, строительство железных дорог).
При этом необходимо иметь в виду, что правильная отчетность о государственных доходах и расходах появилась лишь во второй половине века: до 1862 года разглашение сведений о государственных финансах было запрещено, а четкой регламентации отчетности не существовало. Нередко допускалась и прямая фальсификация, часто чиновники приукрашивали сведения, стараясь представить свою деятельность в благоприятном виде. Нельзя не считаться с наличием иногда противоречивых данных о финансах этой эпохи. В подобных случаях приходится отдавать предпочтение сводному труду, выпущенному Министерством финансов в 1902 году: он заслуживает наибольшего доверия, так как его составители располагали всеми имевшимися в архивах материалами и у них не было оснований искажать сведения, относившиеся к предыдущему столетию.[54]
Неизменным источником денежных средств, поддерживавшим российские финансы, были иностранные займы, к которым стали особенно активно прибегать начиная с 60-70-х годов (но использовали и раньше). За 1798-1877 годы было заключено 20 договоров о займах; 16 из них так или иначе предназначались на финансирование армии и сглаживание финансовых кризисов, а 4 займа - на строительство железных дорог.
В случае международных осложнений такая зависимость от иностранного капитала таила в себе опасность. Во время польского восстания 1830-1831 годов общественность Европы была враждебно настроена к России. Канкрин писал о возникших из-за этого трудностях: "Все старания сделать новый голландский заем... были безуспешными. Причина сией неудачи частию основывалась... на лживых нареканиях поляков... и живом участии, которое принимали... даже капиталисты в действиях и успехах мятежников".
Государственный долг по внешним займам возрастал из года в год. Однако сроки полного расчета по займам были далекими: и первый и второй англо-голландские займы были заключены на 40 лет, так что их полное погашение должно было состояться лишь в 1903 и 1906 годах. Важнейшей задачей правительства была консолидация государственного долга, то есть перенос выплаты занятых средств на более отдаленные сроки. С этой задачей Министерство финансов в общем справлялось. Например, окончательный расчет по голландскому займу 1798-1815 годов был отнесен на 1919 год. Но проценты по долгу приходилось платить ежегодно. Они лежали тяжелым бременем на бюджете. Если проценты по государственным долгам в 60—70-е годы колебались в пределах 20-25% от обыкновенных доходов бюджета, то в 80-е годы они составляли уже 30-35%.
В 1881 году на должность министра финансов был назначен профессор Киевского университета, выдающийся специалист по финансовым проблемам Н.X. Бунге.
Главной заслугой Бунге стало усовершенствование системы налогообложения, основанное на понимании того, что экономический прогресс возможен лишь тогда, когда налоги соответствуют реальным возможностям налогоплательщиков и оставляют им достаточно средств для развития хозяйства. Об этом писал еще Канкрин: "Богатый народ может давать и большой доход, а вымогать оный у бедного значит срубать дерево для получения плодов".
Именно на крестьянство, составлявшее подавляющую часть производящего населения, падала основная тяжесть подушной подати, в то время как дворянство - сословие, в руках которого находилась большая часть земельной собственности, прямых налогов не платило вообще. После отмены крепостного права к подушной подати добавились наложенные на крестьянство выкупные платежи.[55]
Бунге удалось в какой-то мере добиться переноса тяжести налогообложения с крестьянства на другие сословия. В 1882 году были несколько уменьшены выкупные платежи. В 1887 году было проведено важнейшее в социально-экономическом отношении мероприятие - отмена подушной подати. Для компенсации были увеличены налоги на имущие классы (промысловый налог, налог на денежные капиталы, налог на недвижимые имущества в городах), были повышены также косвенные налоги. Это были шаги в правильном направлении, но немедленных результатов они дать не могли: расходы все время превышали доходы и ликвидировать постоянные дефициты бюджета не удавалось. Деятельность Бунге принесла плоды лишь десятилетием позже.
Иную политику проводил его преемник Вышнеградский (1887-1892 годы). Он беспощадно выжимал недоимки с крестьян (даже по уже отмененной к этому времени подушной подати), не учитывая, что малопродуктивное крестьянское хозяйство, задавленное выкупными платежами, находилось на грани краха. Репрессивные меры, применявшиеся к неплательщикам, были самые жесткие: конфискация скота, сельхозинвентаря и тому подобное.
Однако он твердо шел к своей цели. Высокие косвенные налоги на керосин, спички, сахар, водку, жесткие ввозные таможенные пошлины были неотъемлемыми элементами его политики. Обстановка ему благоприятствовала: 1887-1888 годы отличались высокими урожаями зерновых, а спрос на русских хлеб за границей был значительным. Впервые за долгие годы Вышнеградский добился бездефицитного бюджета. Представлялось, что результаты его управления будут блестящими. Но основа, на которой было построено это кажущееся процветание, была гнилой. 1891 и 1892 годы отличались жестокими неурожаями, политика правительства окончательно довела крестьянские хозяйства до истощения: у крестьян не было ни денежных, ни сельскохозяйственных запасов, число жертв голода и сопутствовавших ему лишений доходило до сотен тысяч. Это была катастрофа. Однако следует признать, что Вышнеградский оставил своему преемнику Витте превосходное наследие: большой золотой запас, конвертированные государственные долги, бездефицитные бюджеты.
Годы пребывания Витте на посту министра финансов (1892-1903 годы) были в финансовом отношении наилучшими в XIX веке. Витте потребовалось 5 лет для стабилизации положения, после чего он провел денежную реформу. В 1897 году страна перешла к золотомонетному денежному обращению. С этого времени и до начала Первой мировой войны стабильность денежного обращения не нарушалась.[56]
Таким образом, финансовые кризисы XIX века наглядно продемонстрировали недостатки русской финансовой системы, в том числе и недочеты в работе финансовых учреждений. В таких условиях императорам ничего не оставалось делать, кроме как идти на уступки, совершать реформы в области финансов, изменять структуру финансовых учреждений.
Заключение
Период императорского правления в России охватывает более 2 столетий с XVIII- начало XX вв. В этот промежуток времени правительство проводит множество различных преобразований во всех сферах общественной жизни, в том числе и в экономической. Финансовые реформы проводились на протяжении всего этого периода. В результате в управлении финансами произошли коренные изменения – от сложной, несработанной приказной системы до коллегий, а далее до министерств.
Изменения в структуре финансовых учреждений в основном проводились для ее упрощения, регламентации, приведения к единообразию, более четкого разграничения полномочий, большей централизации.
Также XIX век известен своими финансовыми кризисами, во многом повлиявшими на структуру финансовых учреждений. Они были в основном связаны с внешним государственным долгом и огромными военными затратами.
Россия, как и западные державы, боролась за завоевание территорий и сфер влияния. Но запоздалое политическое и социально-экономическое развитие империи ставило ее в неблагоприятные условия по сравнению с государствами Запада. Более слабая, Российская империя испытывала во время военных конфликтов существенно большие относительные финансовые нагрузки, чем державы Запада.
Итак, стремление Российской империи играть роль великой державы, необходимость поддерживать военное могущество, не были подкреплены ее реальными экономическими возможностями и требовали от финансовой системы предельного напряжения. Отсюда и постоянные финансовые кризисы XIX века.[57]
Таким образом, финансовые учреждения претерпели за XVIII- начало XX вв. существенные изменения, связанные с финансовой политикой того времени и задачами внутренней и внешней политики.
Список использованной литературы
1. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: Учебное пособие. – М.: ИНФРА-М; Новосибирск: Изд-во НГАЭиУ, 1997.
2. Высшие и центральные учреждения России 1801-1917 гг. В 4-х томах. Т. 1, 2, 3. - СПб, 1998.
3. Коломиец А.Г. Финансовая политика правительства Петра Великого// Финансы - 1996 - №5.
4. Марней Л.П. Министерская реформа 1802-1811 гг. в оценках современников // Вестник Московского Университета – Серия 8 – 2000 - № 1.
5. Орлов А.С., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. История России с древнейших времен до наших дней. Учебник. Издание второе, переработанное и дополненное. - М. "ПБОЮЛ Л.В. Рожников", 2000.
6. Россия под скипетром Романовых 1613-1913 ред. М. Орлова М.,1991.
7. Семенкова Т.Г., Карамова О.В. Финансы и экономика в царствование Елизаветы Петровны// Финансы - 1998 - № 8.
8. Троицкий С.М. Финансовая политика русского абсолютизма в XVIII веке. - М., 1966.
9. Финансы Российского государства в правление императрицы Елизаветы Петровны// Финансы - 1997 - № 2.
10. Юровский В.Г. Кризисы финансовой политики // Вопросы истории – 2001 - № 2.
[1]
Троицкий С.М. Финансовая политика русского абсолютизма в XVIII веке. - М., 1966. - С. 3-7;
[2]
Троицкий С.М. Финансовая политика русского абсолютизма в XVIII веке. - М., 1966. - С. 17-18;
[3]
Коломиец А.Г. Финансовая политика правительства Петра Великого// Финансы - 1996 - №5 - С. 54;
[4]
Коломиец А.Г., с. 54-56;
[5]
Троицкий С.М., с. 18;
[6]
Коломиец А.Г., с. 55;
[7]
Троицкий С.М., с. 18-19;
[8]
Коломиец А.Г., с. 57;
[9]
Троицкий С.М., с. 19;
[10]
Троицкий С.М., с. 19-21;
[11]
Коломиец А.Г., с. 57;
[12]
Троицкий С.М., с. 21;
[13]
Коломиец А.Г., с. 56;
[14]
Троицкий С.М., с.22-23;
[15]
Троицкий С.М., с. 23-24;
[16]
Троицкий С.М., с.24-25;
[17]
Орлов А.С., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. История России с древнейших времен до наших дней, 2000. - С. 145;
[18]
Троицкий С.М., с. 26-27;
[19] Троицкий С.М., с. 27-29;
[20] Троицкий С.М., с. 30-31;
[21]
Финансы Российского государства в правление императрицы Елизаветы Петровны// Финансы - 1997 - № 2, с. 54;
[22]
Финансы Российского государства в правление императрицы Елизаветы Петровны// Финансы - 1997 - № 2, с. 55-56, 58;
[23] Семенкова Т.Г., Карамова О.В. Финансы и экономика в царствование Елизаветы Петровны// Финансы - 1998 - № 8, с. 51-52;
[24]
Финансы Российского государства в правление императрицы Елизаветы Петровны// Финансы - 1997 - № 2, с. 58-59;
[25] Семенкова Т.Г., Карамова О.В., с. 53;
[26]
Троицкий С.М., с. 31-32;
[27]
Троицкий С.М., с. 32-33;
[28]
Россия под скипетром Романовых 1613-1913 ред. М. Орлова М.,1991, С. 142;
[29]
Троицкий С.М., с. 33;
[30]
Россия под скипетром Романовых 1613-1913 ред. М. Орлова М.,1991, С. 142;
[31]
Троицкий С.М., с. 33;
[32]
Троицкий С.М., с. 34;
[33]
Марней Л.П. Министерская реформа 1802-1811 гг. в оценках современников // Вестник Московского Университета – Серия 8 – 2000 - № 1. – С. 69
[34]
Быстренко В.И., С. 63-64
[35]
Высшие и центральные учреждения России 1801-1917 гг. В 4-х томах. Т. 2. - СПб, 1998. – С. 108
[36]
Быстренко В.И., С. 64
[37]
Высшие и центральные учреждения России 1801-1917 гг. В 4-х томах. Т. 2. - СПб, 1998. – С. 108-109
[38]
Высшие и центральные учреждения России 1801-1917 гг. В 4-х томах. Т. 3. - СПб, 1998. – С. 107
[39]
Высшие и центральные учреждения России 1801-1917 гг. В 4-х томах. Т. 1. - СПб, 1998. – С. 70-71
[40]
Высшие и центральные учреждения России 1801-1917 гг. В 4-х томах. Т. 2. - СПб, 1998. – С. 114-115
[41]
Быстренко В.И., С. 64
[42]
Высшие и центральные учреждения России 1801-1917 гг. В 4-х томах. Т. 2. - СПб, 1998. – С. 128
[43]
Высшие и центральные учреждения России 1801-1917 гг. В 4-х томах. Т. 2. - СПб, 1998. – С. 139-140
[44]
Быстренко В.И., С. 67-68
[45]
Быстренко В.И., С. 69-70
[46]
Быстренко В.И., С. 70-71
[47]
Быстренко В.И., С. 75
[48]
Высшие и центральные учреждения России 1801-1917 гг. В 4-х томах. Т. 2. - СПб, 1998. – С. 143-146
[49]
Быстренко В.И., С. 75-76
[50]
Быстренко В.И., С. 75-77
[51]
Быстренко В.И., С. 91
[52]
Быстренко В.И. История гос. упр. и самоуправления в России. – М., 1997. – С. 58
[53]
Юровский В.Г. Кризисы финансовой политики // Вопросы истории – 2001 - № 2. – С. 32
[54]
Юровский В.Г., С. 33
[55]
Юровский В.Г., С. 40-41
[56]
Юровский В.Г., С. 42
[57]
Юровский В.Г., С. 43