Законодавча база розвитку сільської кооперації в Російській імперії
кінця ХІХ – початку ХХ століття
Проблема урядової політики Російської імперії щодо кооперації є одним із основних питань дослідження її законодавчої бази. Характер, місце і роль кооперації в соціально-економічному житті суспільства визначилися характером державної законотворчості.
До початку XX століття діяльність кооперативних товариств у царській Росії не виходила за межі суто внутрішніх матеріально-організаційних питань, оскільки кооперативний рух, як правило, очолювався ліберальними урядовцями чи позитивно настроєними поміщиками.
У 1871 р. за їх ініціативою був створений особливий комітет ощадно-позикових і промислових товариств при Московському товаристві сільського господарства, а згодом – його петербурзьке відділення. Вони виконували всю практичну роботу по популяризації кооперативних ідей та сприяли розвиткові кооперації [1, 35]. Уряд широко фінансував кооперацію, тримав її під постійною опікою та контролем [9, 159].
У підпорядкуванні окремого державного відомства перебував кожен вид кооперації, наприклад, споживча кооперація була віднесена до благодійних товариств і перебувала у віданні міністерства внутрішніх справ по відділу народного здоров’я і громадського притулку, кредитна – до міністерства землевпорядкування і землеробства. У зв’язку з відсутністю загального кооперативного законодавства, діяльність різних видів кооперації регламентувалася урядовими і відомчими актами. Так, споживча кооперація регламентувалася примірними статутами затвердженими міністерством внутрішніх справ у травні 1897 р., кредитні й ощадно-позикові – “Положенням про установи дрібного кредиту” 1904 року, виробничі – “Законом про артілі трудові” 1902 року. Загальним для всіх трудових актів було те, що вони обмежувалися самоврядуванням кооперативних організацій і водночас давали змогу органам влади втручатися у внутрішні справи кооперативів [5, 31].
Законодавчою підставою для відкриття нових кооперативних товариств були на той час статті законоположення про благодійні товариства [11, 443]. З розвитком кооперативних принципів самодіяльності й незалежності, опіка та регламентація уряду ставали гальмом на шляху кооперативного руху, викликали невдоволення, а згодом і відкритий протест кооперативної громадськості, тому що швидкий розвиток кооперативного руху вступив у протиріччя з адміністративною практикою [9, 160].
Так, кредитна кооперативна форма господарювання регулювалась урядом відповідними правовими нормами впродовж 1871-1906 рр. п’ять разів. Спочатку в 1871 р. кредитна канцелярія Міністерства фінансів циркулярно оповіщала губернії про порядок організації ощадно-позикових товариств на місцях. Потім, у 1895 р. було затверджено урядове законоположення про установи дрібного кредиту – кредитні товариства [6, 109]. У 1898 р. Державна рада позбавила земські управи права на організацію фінансування дрібного кредиту [3, 29]. Нарешті, законоположення про заклади дрібного кредиту було прийняте в 1904 р., згідно з ним система кооперативних установ розширювалася за рахунок земських кас дрібного кредиту та союзів кредитних кооперативів [5, 31]. Примірний статут земських кас дрібного кредиту було затверджено лише в 1906 році. “Положення про заклади дрібного кредиту” 1904 р. уводило державний контроль за товариствами через інспекцію дрібного кредиту при Державному банку, визначало виробниче, а не споживче призначення позик та забезпечувало посередницькі операції. Держава, згідно з “Положенням”, залишала за собою опіку над товариствами та систему права дозволу на їх відкриття. Організаційно-правові засади державної політики формувались також і Всеросійськими кооперативними з’їздами та їх рішеннями в галузі кооперативного законодавства.
Правовий стан кооперації обговорювався вже на першому Всеросійському з’їзді споживчих товариств у Нижньому Новгороді. З’їзд проходив з 4 по 6 серпня 1896 року, на ньому були присутні 34 представники від 28 споживчих установ з різних кінців країни і 6 представників інших закладів [4, 58]. На з’їзді було обрано постійну комісію в справах споживчих товариств, яка склала і подала на затвердження Міністерству внутрішніх справ примірний статут та проект кооперативного закону.
Цей статут значно полегшував виникнення нових кооперативів, спростивши процедуру затвердження, обмежившись дозволом губернатора замість міністерства, де раніше на реєстрацію статуту очікували роками. Була знайдена, при всіх її недоліках, задовільна форма, яка давала можливість у достатній мірі застосовувати кооперативні принципи діяльності. Ця форма у вигляді примірних статутів проіснувала до жовтня 1917 року.
Питання про необхідність кооперативного закону розглядалося також на Всеросійському кооперативному з’їзді в Москві, що відбувся 16-21 квітня 1908 року. Тут були присутні 824 делегати, з них 326 – від споживчих товариств [12, 4]. З’їзд обговорив проблему взаємовідносин між різними видами кооперативів, затвердивши обов’язкове дотримання рочдельських принципів кооперативного будівництва. Остаточний проект законоположення про кооперацію був прийнятий на Всеросійському з’їзді у м. Києві, який проходив з 1 по 7 серпня 1913 року. В роботі з’їзду брало участь 1400 делегатів від 900 кооперативних організацій. На з’їзді всебічно обговорювалися проблеми союзного будівництва, централізації і федералізації кооперативних об’єднань [20, 10-11]. Основні вимоги делегатів кооперативних товариств, які прозвучали на кожному зі з’їздів, зводилися до прийняття єдиного законодавства, явочного порядку заснування кооперативів, надання товариствам та громадянам права вільного об’єднання в союзи та проведення з’їздів.
Із початком Першої світової війни кооперативний рух піднявся на новий ступінь. Під впливом обставин воєнного режиму, насамперед через розлад товарно-грошового ринку і ріст цін, роль кооперації в господарському житті ще більше зросла. Кооперація за роки війни відіграла значну роль і надала велику допомогу державі своєю діяльністю в заготівлі продовольства для армії і населення, його розподілі серед споживачів, брала участь у роботі продовольчих установ. Кооперативні товариства взяли на себе заготівлю хліба, борошна, інших сільськогосподарських продуктів, представники кооперації працювали в державних хлібних бюро, постачали сільськогосподарські машини, знаряддя, розподіляли металовироби та речі домашнього вжитку, усували руйнівні наслідки війни. Керівники центральних кооперативних об’єднань брали участь у роботі державних установ і своїм досвідом та знанням господарського життя сприяли загальній справі державного будівництва.
Діяльність кооперації в народному господарстві повсякчас гальмувалися законоположеннями та правовими засадами держави. Недосконалість цивільного судочинства, незадовільний стан податкової системи особливо гостро відчувалися кооперативами. Цей тягар посилювався ще й тим, що загальних норм закону, котрі б регламентували взаємні відносини у кооперативах і ставлення до держави приватногосподарських не кооперативних установ, було недостатньо для нормування взаємозв’язків і їх діяльності. У відповідності з особливостями економічного розвитку кооперативи потребували свого юридично
У липні 1915 року на нараді, проведеній Союзом міст, кооперативні діячі добивалися зрівняння в правах із земельними і місцевими органами самоуправління кооперативних структур, утворивши Центральний кооперативний комітет і відповідні губернські та повітові організації [13, 3]. Далі було утворено близько 100 місцевих кооперативних комітетів. Знову на порядок дня постало питання про необхідність прийняття загальнокооперативного законодавства. Проект загального кооперативного закону у його кінцевому варіанті був підготовлений відділенням Петроградського комітету сільських позико-ощадних і промислових товариств [10, 9].
Урядова політика кооперативного законодавства також пов’язана з Державною думою. У серпні 1915 року за підписом 75 депутатів проект загального кооперативного законодавства внесений у Державну думу [14, 63]. Його основні положення фактично дублювали вимоги кооперативних з’їздів. Законопроект був переданий на відгук зацікавлених відомств. У грудні 1915 року Рада міністрів після обговорення вирішила замість загального положення, що охоплювало всі види кооперації, доручити відомствам виробити відповідні законоположення для окремих напрямів кооперативної мережі. Вимоги кооператорів були відхилені [7, 161].
21 березня 1915 року Державна дума знову обговорювала проблеми загально-кооперативного законодавства, проект якого за підписом 49 депутатів був фактичним повторенням попереднього варіанту, доповненого пунктами про кооперативні з’їзди і їх основний орган – Раду з’їздів кооперативних організацій [14, 63; 9, 161]. Попередній проект законодавства перебував на розгляді Державної ради. У зв’язку з тим, що в законодавстві ще не було визначено поняття “кооператив” і що це питання перебувало у стадії вирішення, проектувати заходи відносно нових організаційних кооперативних структур Державна дума визнала завчасним. Разом з тим передбачалося засновувати не тимчасові, а постійно діючі з’їзди – союзні організації з розпоряджувальними обов’язками, місцеві та всеросійські, як по окремих, так і по всіх видах кооперативів. Метою з’їздів було утворення страхових, пенсійних, допоміжних кас, організація та утримання культурно-освітніх установ, бібліотек, хат-читалень, книжкових складів. З’їзди, чергові та надзвичайні, передбачалося проводити без відповідного на це дозволу уряду [14, 64; 9, 162].
Аналізуючи окремі статті законопроекту, бачимо, що його автори намагалися якомога більше розширити вплив з’їздів, хотіли поставити їх у незалежне від уряду становище. Планувалося вилучити з відання органів державної влади відкриття навчальних закладів, курсів, місцевих відділів кооперативних установ, страхових та інших операцій. Ліквідовувалося також положення про право міністерств закривати з’їзди різних видів кооперативних організацій. У законопроекті закладено прагнення кооперативних діячів відкривати з’їзди і кооперативи на основі примірного статуту, замість існуючого порядку, коли це робилося за дозволом губернатора, або потрібно було звертатися до Міністерства внутрішніх справ. Отже, в законопроекті про з’їзди кооперативних установ з їх широкими повноваженнями і компетенціями було закладено бажання скасувати контроль з боку урядової влади.
Кооперація отримала закон, за який боролася протягом дев’яти років лише після Лютневої революції 1917 року. Менше ніж через місяць після повалення самодержавства тимчасовий уряд 20 березня затвердив, а 31 березня опублікував “Положення про кооперативні товариства та їх союзи” з незначними змінами в тій редакції, в якій воно було підготовлене кооператорами і розглядалося в Державній думі.
У законі давалося визначення кооперативного товариства, де пояснювалося, що, по-перше, воно має змінний склад членів, допускає вільний вступ і вихід, і є перемінний капітал, якщо були пайові внески. По-друге, метою діяльності товариства було досягнення матеріального і духовного добробуту членів у виробництві та споживанні товарів, шляхом спільної добровільної організації господарств.
Кооперативний закон від 20 березня 1917 року доповнювався постановами Тимчасового уряду від 21 червня 1917 року “Про реєстрацію товариств, громад і союзів”, та від 1 серпня 1917 року – “Про з’їзди представників кооперативних установ”. Статути кооперативних організацій підлягали обов’язковій реєстрації в окружних судах, при яких були утворені спеціальні реєстраційні комісії. Товариства отримували право юридичної особи лише після їх реєстрації у цих комісіях [9, 165].
“Положення про кооперативні товариства і IX союзи” від 20 березня і його доповнення від 21 червня і 1 серпня 1917 року вперше в історії кооперативного руху Російської імперії найповніше систематизували і визначили правові основи й норми кооперації та форми її діяльності [15, 89].
Визначальне значення закону про кооперацію, прийнятого Тимчасовим урядом, полягало в упорядкуванні організаційної структури і розширенні діяльності кооперативних організацій. Закон визначив основні напрями правотворчості, самоврядування і самодіяльності сільського населення.
Таким чином, уся державна політика кооперативного законодавства до Лютневої революції 1917 року полягала в тому, щоб утримати кооперацію під своїм контролем. Після революції 1917 року і прийняття Тимчасовим урядом кооперативного закону українська кооперація розвивалася своїм, відмінним від російського, шляхом. Разом з тим, хоча українська державна влада і проголошувала прихильність до кооперації, все ж таки вона намагалася тримати кооперативні товариства, громади, союзи в підпорядкуванні галузевих міністерств, обмежуючи їх діяльність контролем із боку охоронних органів та місцевого самоврядування.
Література
1. Височанський П. Коротка історія кооперативного руху на Україні. – К., 1925.
2. Второй Всероссийский съезд по кооперации в г. Киеве 1-7 августа 1913 г. Труды. Вып. І. – К., 1915.
3. Дідусенко А. Селянство і кредит. – Харків, 1927.
4. Ежегодник Московского Союза Потребительских Обществ. – М., 1911.
5. Зельгейм В.Н. Организация и практика потребительских обществ в России. – Ново-Николаевск, 1919.
6. Карелин А.П. Сельскохозяйственный кредит в России в конце XIX – начале XX в. – М.,1988.
7. Маслов С.Л. Крестьянское хозяйство и сельскохозяйственная кооперация. – Петроград, 1919.
8. Меркулов А.В. Исторический очерк потребительской кооперации в России. – Иркутск, 1919.
9. Половець В.М. Кооперативний рух в Лівобережній Україні (1861-1917 рр.). – Чернігів, 1996.
10. Приложение к стенографическим отчетам Государственной думы. Четвертый созыв. Сессия четвертая. 19 июля - 3 сентября 1915 г. – Пг., 1915. – № 46.
11. Свод законов Российской империи. – 1892 – Т. ХІІІ.
12. Труды Первого Всероссийского съезда представителей кооперативных учреждений в Москве. 16-21 апреля І908. – М., І908.
13. Хижняков В.В. История и организация Совета Всероссийских кооперативных съездов. – М., 1919.
14. Центральний державний історичний архів України м. Київ, (далі ЦДІА), ф.278, оп.1, спр.303, арк. 63, 64.
15. ЦДІА України, ф.268, оп.1, спр.150, арк. 89.