Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Пензенский государственный университет
Юридический факультет
Кафедра «Уголовное право»
Курсовая работа
по дисциплине «Прокурорский надзор»
тема:
«Предпосылки создания прокуратуры в Российской Империи. Генерал-прокурор. Обер-прокурор. Прокуроры на местах. Функции и полномочия»
выполнил: студент 1 курса
группы 07-Ю1 Самсонов С. В.
научный руководитель: доцент кафедры
«Уголовное право» Островская Т. Н.
Пенза 2008
Содержание:
· Введение----------------------------------------------------------------------
3
· Основная часть:
1.
Дискуссия о причинах--------------------------------------------------------5
2.
Предпосылки создания-------------------------------------------------------6
2.1. Общественно-политическая обстановка в пер. четв. XVIIIв.-----6
2.2. Формы надзорной власти в России до создания прокуратуры---8
2.3. Институт прокуратуры. Историческая справка--------------------11
3.
Прокуратура в эпоху Петра Великого----------------------------------12
3.1. Учреждение прокуратуры-----------------------------------------------12
3.2. Особенности организации петровской прокуратуры------------
-
14
3.3. Статус Генерал-прокурора. Полномочия и функции--------------16
3.4. Иные прокурорские чины. Функции и полномочия---------------19
· Заключение
--------------------------------------------------------------------------23
· Список используемых источников
---------------------------------------25
Введение.
Изучение истории создания и развития какого-либо органа государственной власти, установление причин и предпосылок, повлекших за собой необходимость учреждения данного органа, помогают лучше понять его историческое предназначение, место и роль в системе государственной власти. Позволяют осознать «историческую необходимость выполнения функций, возложенных на этот орган, принять меры законодательного и организационного характера, направленные на повышение эффективности его деятельности в современных условиях»[1]
.
Одной из важнейших государственных структур на сегодняшний день, безусловно, является прокуратура, которая в нынешних реалиях представляет собой уникальную модель органа, обладающего весьма широким набором надзорных и контрольных полномочий.
Вместе с тем деятельность российской прокуратуры, ее система, выполняемые этим органом функции с момента возникновения и до настоящего времени вызывают достаточно жаркие дискуссии и споры. Вопрос реформирования органов прокуратуры и соответствующих прокурорских полномочий вновь становится особенно актуальным. «Звучат различные мнения ученых и практиков, приводится значительное количество аргументов «за» и «против» сужения функций, ограничения компетенции прокуратуры»[2]
. Однако не вызывает сомнения то, что никакое реформирование невозможно без учета исторического опыта.
12 января 2008г. отечественной прокуратуре исполнилось 286 лет. Как известно, свое начало она ведет с эпохи Петра I. Но, к сожалению, «чем дальше отодвигаются от нас в потоке времени бурные годы петровских реформ, тем более оказываются в забвении события, связанные с зарождением российского прокурорского надзора»[3]
.
Ввиду всего вышеизложенного, довольно остро ставится вопрос о необходимости изучения причин и исторических предпосылок создания прокуратуры Российской Империи, а также первоначальных функций и полномочий ее должностных лиц. Этой интересной и весьма важной теме и посвящена данная работа. Ее цель: рассмотреть основные факты, касающиеся изучаемой проблемы, обобщить их и попытаться проанализировать.
Основная часть.
1. Дискуссия о причинах.
Прежде чем приступить к непосредственному рассмотрению событий, связанных с учреждением отечественной прокуратуры, необходимо сразу же отметить, что единое мнение о причинах возникновения данного органа в современной науке отсутствует. «Одни ученые считают, что прокуратура в России появилась в связи с реформированием фискальной системы надзора»[4]
(о которой более подробно будет сказано ниже). Крупнейший исследователь прокуратуры Н.В. Муравьев по этому поводу писал: «Недостаточность, а вместе с тем и крайняя непопулярность фискального надзора, естественно, приводили к мысли о другой, иначе организованной форме его, которая могла бы действовать совокупно с фискальством»[5]
. Другие причиной возникновения российской прокуратуры называют необходимость надзора за новым государственным органом – Правительствующим Сенатом[6]
. Иначе объясняет учреждение прокуратуры теоретик прокурорского надзора дореволюционной России А.Д. Градовский, который связывает этот процесс с борьбой двух начал в государственном строительстве Петра I: коллегиальности и единоначалия. Генерал-прокурор, по мнению А.Д. Градовского, должен был уравновесить и объединить преимущества обоих типов управления, чтобы «правильность и независимость коллегиального устройства была бы объединена с быстротою и гибкостью единоличного состава, где лица входили бы, однако, лишь как дополнение коллегий, составляющей основной тип всего устройства»[7]
. По мнению другого российского ученого, Г.А. Мурашина, институт прокуратуры стал необходимым, так как достаточно развилась система права; возникла нужда в усилении политического влияния центральной власти; защиты ее интересов от влияния феодальной раздробленности; обеспечение проведения в жизнь законов центральной власти[8]
. Особое значение для принятия решения об учреждении должности генерал-прокурора, по высказыванию А.Ф. Смирнова, имела борьба за власть и одновременно против власти, так как сказывалось желание высшего чиновничества ограничить власть царя[9]
.
Несмотря на многообразие мнений по вопросу о причинах создания отечественной прокуратуры, не вызывает сомнения тот факт, что непосредственно вся общественно-политическая обстановка, сложившаяся в Российском государстве в первой четверти XVIIIв.,
настоятельно требовала учреждения контрольно-надзорных органов.
2. Предпосылки создания.
2.1. Общественно-политическая обстановка в первой четверти
XVIII
в.
Как уже было отмечено, возникновение и становление российской прокуратуры необходимо рассматривать в контексте исторических, социально-экономических и иных объективных условий соответствующего периода развития общества.
«Исторический опыт показывает, что потребность в таком государственном органе, как прокуратура, с присущей ему совокупностью задач, функций и полномочий становится особенно острой в периоды коренных преобразований в общественных отношениях, государственном устройстве»[10]
.
Именно такая обстановка складывалась в России на рубеже XVII-XVIIIвеков. «Это было время бурных изменений в российском обществе, государстве, правовой системе, вызвавшее противоречивые чувства как у участников событий, так и у историков»[11]
. При Петре I Россия окончательно превратилась в чиновничье-дворянскую монархию с неограниченной властью императора. Ломался привычный, устоявшийся веками образ жизни; претерпевали коренные изменения все основные государственные структуры — Петр Великий твердой и уверенной рукой насаждал новые, необычные для Российского государства органы, которые день ото дня укреплялись и набирали силу. Боярскую думу сменил Правительствующий Сенат, в компетенцию которого изначально входила организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. Приказы сохранились лишь частично, уступив место так называемым коллегиям. С организацией Святейшего Синода Петр добился полного подчинения церкви своей власти. Создавались регулярная армия и полиция, преобразовывалось местное управление. Важным изменениям подверглись судебные органы, которые в некоторой мере были отделены от администрации. Существенно обновлялось и российское законодательство — в первой половине XVIII века в год в среднем издавалось по 160 указов. Петровские реформы и победа в Северной войне вывели Россию на международную арену, превратив ее в одно из сильнейших государств Европы.
Однако, к сожалению, наряду с положительными тенденциями в рассматриваемый период ярко проявились и отрицательные. Конец XVIIи начало XVIIIвв. были отмечены значительным ростом преступности в России. Это время характеризовалось «огромным количеством должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода поборов и усилением бесправия населения»[12]
. Приоритет личных интересов над нуждами государства был возведен большинством чиновников в норму. Известный русский историк В.О. Ключевский состояние работы государственного аппарата того времени оценивал так: «Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость старых московских дьяков, которые, бывало, на 15-м указе непременно послать подьячего по делу стойко отвечали: «И по тому его Великаго государя указу подьячий не послан». Не помогали ни штрафы, ни угрозы лишить чина и «весьма отставить», ни даже сослать на каторгу»[13]
. Император понимал, что чиновничий бюрократизм являлся силой, которая становилась опасной для государства и общества, серьезной помехой в достижении его целей.
Все названные факторы убедили Петра I в «необходимости создания органа, предназначенного для надзора за соблюдением законности»[14]
.
2.2.
Формы надзорной власти в России до создания прокуратуры.
В допетровские времена Российскому государству были чужды понятия основных элементов прокурорского учреждения, хотя, справедливости ради нужно отметить, что «отдельные «мотивы» прокурорского представительства при осуществлении уголовного преследования от имени государства уже присутствовали. Так, по «Уложению» Алексея Михайловича при совершении тяжкого преступления и при отсутствии «челобитчика» или истца интересы погибшего потерпевшего мог представлять в суде сам царь»[15]
.
Однако именно в первой четверти XVIIIв. потребность «уничтожить или ослабить зло, проистекавшее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония»[16]
подтолкнула Петра Великого к активной деятельности по учреждению контрольно-надзорных институтов. Указом Петра I от 2 марта 1711 года в России для возбуждения дел "гласа о себе неимущих" учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы "над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего". За образец указанной службы Петр I взял государственные органы Германии. 5 марта новым указом повелевалось учредить должность обер-фискала; «он должен был иметь тайный надсмотр над всеми делами; ему надлежало следить за тем, не учинялся ли где-либо неправый суд, не совершалось ли незаконного при сборе казны; «кто неправду учинит», на того обер-фискал должен был донести в Сенат, и если он действительно уличит виновного, то половина штрафа идет в пользу казны, половина в пользу фискала»[17]
. Обер-фискал был высшим должностным лицом по тайному надзору за делами; в губерниях действовали «провинциал-фискалы», по одному для каждой отрасли управления; они имели «под собой» «низших», городских. Обо всех них говорится, что они «имеют во всем такую же силу и свободность, как и обер-фискал». «Высокое положение отнюдь не гарантировало от тайного надзора и вызова в Сенат; ему подлежали все, «какой высокой степени ни есть»»[18]
. Высокопоставленные лица могли привлекаться только обер-фискалом; это было единственным различием в степени власти обер-фискала и фискалов. С учреждением коллегий появились коллежские фискалы, по одному при каждой коллегии. В августе 1711г. Н.М. Зотов назначен был государственным фискалом, т.е. «надсмотрителем, дабы никто от службы не ухоранивался и прочего худа не чинил». «Но злоупотреблений чинилось очень много, и простор для них был большой»[19]
. Провинциальные фискалы не зависели от местных властей и подчинены были своему начальству, обер-фискалу. Обязанные доносить, они не преследовались за неверные, ложные доносы; в указе прямо сказано: «буде же не уличить (виновного, перед Сенатом), то отнюдь фискалу в вину не ставить ниже досадовать, под жестоким наказанием и разорением всего имения». Такое обстоятельство, по выражению В.О. Ключевского, «вносило в управление и в общество нравственно недоброкачественный мотив»[20]
.Митрополит Стефан Яворский, блюститель патриаршего престола, не вытерпел и 17 марта 1712г. в проповеди заявил: «закон Господень непорочен, а законы человеческие бывают порочны; а какой-то закон, например, поставити надзирателя над судами и дати ему волю кого хочет обличити, да обличит, кого хочет обесчестити, да обесчестит...»[21]
и т. д. Его слова не остались без внимания. 17 марта 1714г. вышел указ, в котором сфера действий фискалов была определена гораздо точнее. Они должны были разоблачать «всякие преступления указов, всякие взятки и кражи казны и все то, что может повести «ко вреду государственного интереса», должны были возбуждать дела, на которые нет челобитчиков»[22]
. За вмешательство в судные дела, возбужденные какой-либо из сторон, фискалы подвергались наказанию. Также фискалы стали ответственны за доносы, сделанные в корыстных целях; если донос оказывался несправедливым, фискал нес то наказание, какое понесло бы оговоренное им лицо, если бы было действительно виновно; наказывался фискал и в тех случаях, когда не донес по своим корыстным соображениям. Власть провинциальных фискалов трудно поддавалась контролю; обязанные раз в год объезжать города по губернии и ревизовать действия низших фискалов, провинциальные фискалы были облечены властью смещать их, подвергать взысканиям и т. п., что давало повод к злоупотреблениям.
«Фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка»[23]
. К тому же фискалы всех рангов не получали материального обеспечения от казны, существовали за счет «собственных кормовых», а это вело к превышению должностных полномочий, поборам и взяточничеству. В результате за взяточничество был казнен обер-фискал Нестеров[24]
. Подчинение фискалата Юстиц-коллегии знаменует начало новых форм надзора, в том числе надзора за Сенатом. Для этих целей в 1715г. была введена должность генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов Сената). Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры унаследовали некоторые функции сенатского обер-секретаря: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.
В целом же можно сделать вывод, что «учреждение и деятельность фискальной службы не дали ожидаемого результата»[25]
, вскоре сам Петр I был вынужден признать, что чин фискала «тяжел и невидим».По утверждению известного биографа российской прокуратуры Н.В.Муравьева, фискалы «не заслужили доверия и сочувствия современников и оставили по себе потомству темную память, о ней достаточно свидетельствует сохранившееся и до наших дней укоризненное и оскорбительное значение самого слова «фискал», в смысле доносчика, представление о котором возбуждает чувство страха, ненависти и презрения»[26]
. С появлением в 1722г. нового института – прокуратуры, предназначенного для исправления или замены фискалов, они уже были в тени.
2
.3. Институт прокуратуры. Историческая справка.
Говоря о предпосылках создания прокуратуры Российской Империи, следует также кратко упомянуть об истории становления института прокуратуры вообще.
«Procuratio(лат.) – полномочие; управление; доверенность; лицо, действующее в интересах другого лица или других лиц в конкретном случае или профессионально; представитель, агент»[27]
. «Предназначение прокуратуры в древней Греции и странах Востока состояло, во-первых, в надзоре за исполнением предписаний государственной власти, а во-вторых, в выступлении с обвинением в суде»[28]
.
В европейских странах впервые прокуратура возникает во Франции в XIVв., причем с первых ее шагов это был сугубо обвинительный, карательный орган. Органы прокуратуры Франции были приспособлены для выполнения воли короля, влияние которого на формирование этих органов и определение направления их деятельности было решающим. (Не случайно прокуроры вплоть до ликвидации монархии во Франции именовались «людьми короля»).
В 1586г. во Франции принимается закон об организации и деятельности прокуратуры, который определил место прокуратуры в системе других государственных органов. В сферу полномочий прокуратуры включаются: деятельность прокурора административно-политического характера; надзор за производством следствия; судебно-правовая деятельность (уголовные и гражданские дела).
В последующие периоды (1789-1810гг.) прокуратура Франции, претерпев существенные преобразования, сохранила основное свое предназначение – выполнение карательных функций, обеспечение незыблемости власти главы государства.
Именно французская прокуратура, по мнению многих историков, послужила прообразом аналогичного института в Российской Империи.
3. Прокуратура в эпоху Петра Великого.
3.1. Учреждение прокуратуры.
Итак, как уже было выше отмечено, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат. В 1722 году Петр I ввел новый государственный институт, доселе не существовавший в России, - прокуратуру. «По утверждению В.О. Ключевского, Петр I долго размышлял над учреждением прокуратуры и работал над законопроектами непосредственно. Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем управлением, было, по мнению известного историка, мудреным делом, его надо было согласовывать с формами ответственности. Цель, поставленная перед прокуратурой, - проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти»[29]
. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь - за Сенатом, ставшим по Указу «О должности Сената» от 27 апреля 1722 года законодательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти.
Прокуратура была учреждена тремя петровскими указами:
1) «Быть при Сенате Генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору» от 12 января 1722 года;
2) «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 года;
3) «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 года.
Первые два указа «носили организационный характер и лишь констатировали факт создания прокуратуры. Задачи, которые были призваны реализовывать прокуроры и функции, осуществление которых вменялось им в обязанность, в указах не раскрывались»[30]
. Только указ от 27 апреля, где содержалась характеристика функций Генерал-прокурора и прокуратуры в целом, восполнил данный пробел[31]
. Несколько позже (11 мая 1722г.) был назначен обер-прокурор Синода для надзора за его деятельностью.
Перечисленные законодательные акты создали необходимую правовую основу для функционирования прокуратуры Российской Империи, а указ «О должности Генерал-прокурора» оставался основным источником регулирования деятельности прокуратуры на протяжении всего XVIIIстолетия.
В Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: Генерал-прокурору – третий, соответствующий генерал-лейтенанту; обер-прокурору – четвертый; коллежским прокурорам – шестой; прокурорам надворных судов – седьмой наравне с обер-фискалом[32]
.
По мере назначения прокуроры приступали к своим обязанностям. Вступая в должность, они давали присягу служить «…ни для какой страсти, свойства, дружбы или вражды, но по самой истине…»[33]
.
3.2. Особенности организации петровской прокуратуры.
«Первое, что следует сказать о структуре тогдашнего прокурорского надзора, - это разделенность на две взаимонезависимые части: сенатскую и синодальную»[34]
. Иными словами, обер-прокурор Святейшего Синода никоим образом не подчинялся Генерал-прокурору Правительствующего Сената, замыкаясь напрямую на верховную власть. Такая организационная расщепленность прокуратуры была, думается, не прихотью или недоработкой законодателя. Неподчиненность главы синодальной прокуратуры Генерал-прокурору, несомненно, отражала равноправие поднадзорных им учреждений – Сената и Синода.
Обе части прокуратуры разделялись, в свою очередь, на два уровня. Первый составляли высшие надзорные учреждения – генерал-прокуратура Сената и обер-прокуратура Синода, второй – нижестоящие прокуратуры центральных ведомств и надворных судов. При этом равноправие синодальной и сенатской частей прокуратуры не означало их равновеликости. «Если к исходу 1722г. под началом у Генерал-прокурора находились прокуроры десяти коллегий, Главного магистрата и шести надворных судов, то у синодального обер-прокурора – единственно прокурор Монастырского приказа»[35]
.
Нельзя не обратить внимание и на не вполне логичное с формальной стороны иерархическое равноправие прокуратур коллегий и надворных судов. Дело в том, что надворные суды были территориальными
.
Не будучи специально регламентирован каким-либо нормативным актом, порядок назначения должностных лиц прокуратуры складывался на практике двояко. Прокуроров назначал как император, так и тогдашний высший орган государственной власти – Правительствующий Сенат. Именными указами были определены Генерал- и обер-прокуроры Сената, прокуроры восьми коллегий.
Прокуроров Сенат определял, главным образом, по предложениям генерал-прокуратуры. Примечательно, что в некоторых случаях имела место процедура личного представления кандидата в прокуроры сенаторам.
«Как бы то ни было, окончательно сформировавшаяся к исходу 1722г. отечественная прокуратура оказалась структурно и численно невелика»[37]
. На всю Россию приходилось тогда 20 прокуроров: 17 в центральных органах управления и надворных судах, трое – в генерал-прокуратуре Сената и обер-прокуратуре Синода. Не отличались раздутостью и штаты самих прокуратур («прокурорских кантор», как их тогда называли).
При коллежском и надворном прокуроре обыкновенно состояли один-два канцелярских служащих, и только в непосредственном подчинении Генерал-прокурора – семеро (канцелярист и шесть копиистов). «Лишь на третьем году существования прокуратуры Генерал-прокурор П. Ягужинский сумел впервые добиться увеличения штатной численности своей «конторы». По указу Сената от 12 марта 1724г. в генерал-прокуратуре была введена должность секретаря»[38]
.
«С января 1722г. до января 1725г. (когда скончался Петр I) произошло 27 прокурорских назначений. На должностях прокуроров за эти годы перебывало в общей сложности 24 человека»[39]
. Что касается кадрового состава прокуратуры «первого призыва», то, как свидетельствуют исследования новосибирского ученого Д. Серова, по роду прежних занятий подавляющую часть прокуроров составляли военнослужащие. К моменту назначения в прокуратуру воинские звания имели 22 человека, из них семь гвардейских офицеров.
Таким образом, возникший новый государственный институт – прокуратура – представлял собой централизованную систему органов, отличавшуюся специфической двухступенчатой организацией, иерархичностью и относительной однородностью кадрового состава.
3.3. Статус Генерал-прокурора. Полномочия и функции.
Как уже отмечалось, указом от 12 января 1722г. император повелел «быть при Сенате Генерал-прокурору». Спустя шесть дней 18 января 1722г. Петр Великий назначил на должность первого в истории России Генерал-прокурора Павла Ивановича Ягужинского.
По отзывам современников, Ягужинский был видный мужчина, с лицом неправильным, но выразительным и живым, со свободным обхождением, капризный и самолюбивый. Он был очень умен и деятелен. За один день Ягужинский делал столько, сколько другой не успевал за неделю. «Если он уже обещает что-нибудь принять на себя, то скорее умрет, нежели нарушит обещание... Если первый сановник империи поступает несправедливо, то он порицает его с такою же свободою, как и низшего чиновника»[40]
.
Положение первого Генерал-прокурора Сената было очень сложным. Царь, человек исключительно энергичный, нередко сам выполнял прокурорские обязанности: он постоянно ездил в Сенат и строго следил за принимаемыми там решениями. С первых же дней образования прокуратуры Петр I дал понять всем сенаторам, какое место он намерен отвести прокурору в государственных делах. Представляя сенаторам первого Генерал-прокурора, он сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления».
Эта же мысль Петра нашла отражение и в указе от 27 апреля 1722 года «О должности Генерал-прокурора». Этот указ устанавливал основные обязанности прокурора, его полномочия по надзору за Сенатом, руководству подчиненными органами прокуратуры. Указ предписывал, что «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина ко отправлению ему помешает, что все записывать повинен в свой юрнал». Прокурору вменялось в обязанность наблюдать также за тем, чтобы в Сенате «не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись», а также «накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал». Если Генерал-прокурор обнаруживал, что Сенат нарушает законы, то он обязан был предложить Сенату исправить ошибку, а если не послушает — «протестовать и оное дело остановить».
В указе отмечено: «И понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет».
По первоначальному замыслу Петра I, Генерал-прокурор должен был выступать в роли высшего должностного лица в государственном аппарате, в руках которого сосредоточивался бы надзор за правильным и законным ходом управления страной, и прежде всего ее центральными учреждениями. Предполагалось, что генерал-прокурор должен стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами защитить свои интересы.
Однако в ходе дальнейшей работы над указом о функциях прокуратуры Петр отказался от таких всеобъемлющих обязанностей генерал-прокурорской должности. Центр тяжести переносился исключительно на надзирающую роль Генерал-прокурора за деятельностью всех государственных органов, и прежде всего Сената.
Основное внимание в своей прокурорской деятельности Ягужинский сосредоточил на контроле за повседневной работой Сената, за правильностью и законностью разрешения дел, их своевременным прохождением, порядком в Сенате и т.п. Стремясь к возвышению над Сенатом, Ягужинский все свои предложения, даваемые им сенаторам, обычно прикрывал авторитетом Петра, к которому был очень близок.
Первое время Генерал-прокурор прилагал немало усилий, чтобы навести в Сенате элементарный порядок. Коллегиальные решения были еще чужды сознанию самолюбивых сановников. Сенаторы не привыкли считаться с чужим мнением и уважать его, поэтому в сенатском собрании зачастую возникали ссоры, крики и брань, а иногда и драки. В связи с этим 16 октября 1722 года Ягужинский написал особое «предложение» Сенату, в котором просил сенаторов воздержаться от ссор и споров, «ибо прежде всего это неприлично для такого учреждения, как Сенат».
В то время в Сенате существовал следующий порядок рассмотрения дел. По выслушивании сенаторами доклада по какому-либо вопросу им разрешалось переговорить между собой о том или ином деле, для чего давался срок от получаса до трех часов. Для определения точного времени Генерал-прокурор всегда имел под рукой песочные часы. Как только доклад заканчивался, он тотчас ставил часы на стол. Когда весь песок высыпался, сенаторы обязаны были немедленно садиться на свои места и «подавать голоса», начиная с младших.
Кроме всех упомянутых полномочий, «Генерал-прокурор был вправе предлагать Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом, т.е. наделялся определенными полномочиями в сфере правотворчества»[41]
. Также Ягужинский был начальником всей сенатской канцелярии: он определял порядок делопроизводства и прохождения дел, следил за дисциплиной и т.п.
Нельзя также забывать, что помимо непосредственного осуществления функций государственного надзора Генерал-прокурор должен был руководить и контролировать аналогичную деятельность нижестоящих по статусу прокуроров («смотреть над всеми Прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали, а ежели кто в чем преступит, то оных судить в Сенате»)[42]
и следить за деятельностью фискалов.
Постепенно Генерал-прокурор занимает ключевое положение в государственном управлении. Русский историк В.0. Ключевский писал по этому поводу: «Генерал-прокурор, а не Сенат, становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке»[43]
.
3.4. Иные прокурорские чины. Функции и полномочия.
Генерал-прокурор, наделенный огромным множеством обязанностей и полномочий, безусловно, занимал центральное место в системе прокуратуры петровской эпохи. Однако разумеется, что один человек не мог выполнять все функции, возложенные на прокуратуру.
Так, наряду с Генерал-прокурором, указ 12 января 1722г. учреждал должность обер-прокурора (помощника Генерал-прокурора). Обер-прокурор выступал как бы в роли заместителя Генерал-прокурора, потому, например, обязан был председательствовать в Сенате в отсутствие своего начальника. Обер-прокурор также как и Генерал-прокурор подлежал только суду императора, который мог оштрафовать их или определить иное наказание по своему усмотрению[44]
.
Первым российским обер-прокурором Сената стал Григорий Григорьевич Скорняков-Писарев, выдвинувшийся из среды гвардейских офицеров. Он уже имел опыт в Тайной канцелярии, и особенно отличился при ведении следствия по ряду политических дел. К сожалению, отношения между Генерал-прокурором и его помощником не сложились. Скорняков-Писарев, по словам П.И. Ягужинского, «не только «криво толковал государевы указы», но и был задирист и несдержан, что не могло не отразиться и на делах. Так, однажды в доме Генерал-прокурора, когда праздновалась очередная победа Петра I в баталиях, Скорняков-Писарев избил прокурора Юстиц-коллегии. А однажды, во время отлучки Ягужинского, когда Скорняков-Писарев выполнял его обязанности в Сенате, в сенатском собрании произошла стычка обер-прокурора с Шафировым, которая стоила первому карьеры, а второй чуть не лишился головы»[45]
.
Также нельзя обойти вниманием и должность обер-прокурора Святейшего Синода, учрежденную указом от 11 мая 1722г., в котором отмечалось: «В Синод выбрать из офицеров доброго человека. Кто б имел смелость и мог управление синодского дела знать, и быть ему обер-прокурором и дать ему инструкцию, применительно к инструкции Генерал-прокурора Сената». Такая инструкция была выработана 13 июня 1722г. Первым обер-прокурором Синода был полковник И.В. Болтин[46]
.
В епархиях православной церкви, которые управлялись духовными консисториями, прокурорские надзорные функции возлагались на секретарей консисторий. Они назначались и увольнялись с должности Синодом по предложению обер-прокурора, находились в его непосредственном подчинении «как блюстителя законных постановлений по духовному ведомству» и были обязаны исполнять его предписания[47]
.
Говоря о функциях прокуроров вообще и прокуроров на местах в частности, нельзя не отметить, что, по мнению Петра I, прокуратура должна была стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан. «Поэтому не случайно уже 17 апреля 1722г. император издает указ "О хранении прав гражданских", в котором говорилось: «Понеже ничто так по управлению государством есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить, или ими играть как в карты, прибирая масть к масти: кто сей наш Указ преступит под какой отговоркою: тот, яко нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смерти, без всякие пощады. И чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в вину попадет»»[48]
.
«Прокуроры, как фискалы, не могли принимать самостоятельных решений, но осуществляли жесткий и всеобъемлющий надзор за госучреждениями»[49]
. «Органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении, постановлении и направлении»[50]
. Подчеркивая это обстоятельство, видный российский государственный деятель Н.В. Муравьев свидетельствовал, что в России «прокуратура с момента ее создания (1722г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике»[51]
.
В то время существовал такой порядок действий прокуроров. Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил закон и от которого зависело на том «протесте утвердиться», то есть принять его или же «остаться при своих мнениях». В последнем случае руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось. В то же время прокурор, чей протест был отклонен, направлял специальное «доношение» Генерал-прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчиненного или нет. Непосредственное уголовное преследование лежало вне компетенции прокурора. Он только наблюдал за ходом расследования дела и имел «попечение» о «колоднических», то есть арестантских делах. В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами, за которыми они должны были «иметь крепкое смотрение». Фискалы в коллегиях и надворных судах доносили о всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам. Прокуроры на местах наблюдали также за правильным «собиранием» казенных доходов, за безубыточным для казны производством по подрядам и откупам, за правильностью финансовой отчетности и др.[52]
В «делах гражданских» прокуроры особого участия не принимали, их обязанности здесь ограничивались проверкой журналов присутственных мест и росписью в них.
Заключение.
Подводя итог проделанной работе, требуется сделать ряд основных выводов:
1) Необходимость создания прокуратуры в России была обусловлена целым комплексом социально-экономических, общественно-политических и других объективных причин, однако среди ученых до сих пор нет единого мнения о том, какая же причина была главной.
2) Прокуратуре предшествовали различные формы надзорной власти, но ни фискалат, ни другие органы не смогли в должной мере решить поставленных перед ними задач, что и потребовало учреждения нового надзорного института.
3) Образцом для отечественной прокуратуры был аналогичный институт, существовавший во Франции, главными задачами которого были охрана интересов королевской власти и участие в судебной деятельности. Однако российскую прокуратуру нельзя назвать слепком французской, она стала самобытным государственным институтом, отличающимся рядом специфических черт.
4) Прокуратура в России создавалась как гласный высокопоставленный, особо доверенный царю, централизованный, со строгим служебным иерархическим подчинением орган надзора.
5) На должностных лиц прокуратуры Российской Империи всех уровней, начиная с Генерал-прокурора и заканчивая прокурорами на местах, были возложены важнейшие обязанности по обеспечению и укреплению законности в стране. Исполнение служебных обязанностей прокурорскими чиновниками было сопряжено с огромной ответственности и требовало полной самоотдачи. Вместе с тем полномочия прокуроров петровской эпохи были довольно ограничены, они носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая протестанция, то есть принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган.
Сегодня трудно переоценить всю важность и значимость решения, принятого Петром Великим три столетия назад. Учреждая в январе 1722г. прокуратуру Российской Империи, император исходил прежде всего из интересов государства, надеялся создать действенный механизм для обеспечения законности, и, как показала история, его надежды оправдались. Указом Президента РФ от 29 декабря 1995г. №1329 день 12 января провозглашен Днем работника прокуратуры Российской Федерации и ежегодно в торжественной обстановке отмечается в нашей стране.
В заключение хотелось бы привести слова известного правоведа и государственного деятеля Н.В. Муравьева, сказанные им о прокуратуре первой четверти XVIIIв.: в России «впервые появилась сила, громко, словом и делом призывавшая к законности должностных действий и требовавшая соблюдения порядка в учреждениях»[53]
.
Список используемых источников:
1) Коробейников Б.В. «Прокурорский надзор в Российской Федерации» - М., 2006г.
2) Ванькаев А.Н. «Прокуратура России: исторический опыт и перспективы» // История государства и права №15, 2007г.
3) Серов Д. «Прокуратура России: начало пути» // Законность №12, 2005г.
4) Опарин Д.А. «Прокуратура в системе органов государственной власти в период правления Петра I» // история государства и права №11, 2006г.
5) Исаев И.А. «История государства и права России» - М., 1996г.
6) Казанцев С.М. «История царской прокуратуры» - СПб., 1993г.
7) Мурашин Г.А. «Органы прокуратуры в механизме советского государства» - Киев, 1972г.
8) Смирнов А.Ф. «Прокуратура и проблемы управления» - М., 1997г.
9) Сухарев А.Я. «Прокурорский надзор» - М., 2004г.
10) Чистяков О.И. «История отечественного государства и права. Ч.1» - М., 2007г.
11) Бессарабов В.Г. «Дореформенная (петровская) прокуратура» // Интернет-журнал Ассоциации юристов Приморья «Закон»
12) Ключевский В.О. «Сочинения» - М., 1958г.
13) Петухов Н.А., Загорский Г.И. «Правоохранительные органы» - М., 2007г.
14) Деришев Ю.В. «Прокуратура Российской Федерации: Учебное пособие» - Омск, 2003г.
15) «Энциклопедический словарь Брогауза и Ефрона. Т.71» - СПб., 1902г.
16) Шобухин В. «Возникновение и историческое развитие прокурорского надзора в России» // История государства и права №14, 2007г.
17) Савюк Л.К. «Правоохранительные органы» - М., 2006г.
18) Винокуров Ю.Е. «Прокурорский надзор» - М., 2007г.
19) Интернет-портал «Прокуратура Амурской области»
[1]
Коробейников Б.В. «Прокурорский надзор в Российской Федерации» - М., 2006г., с.70
[2]
Ванькаев А.Н. «Прокуратура России: исторический опыт и перспективы» // История государства и права №15, 2007г., с.16
[3]
Серов Д. «Прокуратура России: начало пути» // Законность №12, 2005г., с.28
[4]
Опарин Д.А. «Прокуратура в системе органов государственной власти в период правления Петра I» // история государства и права №11, 2006г., с.43
[5]
Там же
[6]
Исаев И.А. «История государства и права России» - М., 1996г., с.98
[7]
Казанцев С.М. «История царской прокуратуры» - СПб., 1993г., с.30
[8]
Мурашин Г.А. «Органы прокуратуры в механизме советского государства» - Киев, 1972г., с.10-11
[9]
Смирнов А.Ф. «Прокуратура и проблемы управления» - М., 1997г., с.16-17
[10]
Сухарев А.Я. «Прокурорский надзор» - М., 2004г., с.44
[11]
Чистяков О.И. «История отечественного государства и права. Ч.1» - М., 2007г., с.291
[12]
Бессарабов В.Г. «Дореформенная (петровская) прокуратура» // Интернет-журнал Ассоциации юристов Приморья «Закон»
[13]
Ключевский В.О. «Сочинения. Т. 4» - М., 1958г., С.177-179
[14]
Петухов Н.А., Загорский Г.И. «Правоохранительные органы» - М., 2007г. с.353
[15]
Деришев Ю.В. «Прокуратура Российской Федерации: Учебное пособие» - Омск, 2003г., с.10
[16]
Сухарев А.Я. «Прокурорский надзор» - М., 2004г., с.44
[17]
«Энциклопедический словарь Брогауза и Ефрона. Т.71» - СПб., 1902г. с.41
[18]
«Энциклопедический словарь Брогауза и Ефрона. Т.71» - СПб., 1902г. с.41
[19]
Там же
[20]
Ключевский В.О. «Сочинения»
[21]
«Энциклопедический словарь Брогауза и Ефрона»
[22]
Там же
[23]
Бессарабов В.Г. «Дореформенная (петровская) прокуратура»
[24]
Там же
[25]
Шобухин В. «Возникновение и историческое развитие прокурорского надзора в России» // История государства и права №14, 2007г., с.15
[26]
Деришев Ю.В. «Прокуратура Российской Федерации: Учебное пособие»
[27]
Савюк Л.К. «Правоохранительные органы» - М., 2006г., с.514
[28]
Коробейников Б.В. «Прокурорский надзор в Российской Федерации», с.70
[29]
Бессарабов В.Г. «Дореформенная (петровская) прокуратура»
[30]
Шобухин В. «Возникновение и историческое развитие прокурорского надзора в России», с.15
[31]
Там же
[32]
Ванькаев А.Н. «Прокуратура России: исторический опыт и перспективы», с.16
[33]
Там же
[34]
Серов Д. «Прокуратура России: начало пути», с.28
[35]
Там же
[36]
Серов Д. «Прокуратура России: начало пути», с.28
[37]
Там же
[38]
Серов Д. «Прокуратура России: начало пути», с.29
[39]
Серов Д. «Прокуратура России: начало пути», с.29
[40]
Бессарабов В.Г. «Дореформенная (петровская) прокуратура»
[41]
Винокуров Ю.Е. «Прокурорский надзор» - М., 2007г., с.37
[42]
Шобухин В. «Возникновение и историческое развитие прокурорского надзора в России», с.16
[43]
Ключевский В.О. «Сочинения»
[44]
Савюк Л.К. «Правоохранительные органы», с.515
[45]
Интернет-портал «Прокуратура Амурской области»
[46]
Петухов Н.А., Загорский Г.И. «Правоохранительные органы», с.354
[47]
Сухарев А.Я. «Прокурорский надзор», с.45
[48]
Бессарабов В.Г. «Дореформенная (петровская) прокуратура»
[49]
Савюк Л.К. «Правоохранительные органы», с.515
[50]
Бессарабов В.Г. «Дореформенная (петровская) прокуратура»
[51]
Там же
[52]
Бессарабов В.Г. «Дореформенная (петровская) прокуратура»
[53]
Серов Д. «Прокуратура России: начало пути» // Законность №12, 2005г., с.30