Н.И. Хроменкова, Омский государственный технический университет
1. Эволюция государственного строя под влиянием первой русской революции. Императорская власть в начале XX в.
В XX век Россия вступила абсолютной монархией с некоторыми элементами буржуазной государственности. Её политическая система не отвечала историческим реалиям и требовала решительного обновления. Надежды на это связывались с молодым императором Николаем II, но он уже в первом публичном выступлении 17 января 1895 г. заявил о намерении твердо охранять устои самодержавия. Отказ от реформ, нежелание власти удовлетворить социальные требования народа и военные поражения привели к революции. Основным вопросом начавшейся революции стал вопрос о власти. Революция показала, что без изменения государственного управления страной невозможен выход из кризиса. Революция заставила правительство пойти на серьезные уступки и осуществить в 1905-1907 гг. реформу государственного устройства. Но сохранилась старая структура бюрократии, руководящие посты по-прежнему принадлежали верхам дворянства, хотя и выросло значение плутократии в государственном аппарате. Третьеиюньская политическая система оказалась непрочной и нестабильной. Надежды либералов на мирную эволюцию самодержавной России в конституционную, чтобы предотвратить новую революцию, не оправдались.
Еще в годы революции выросло значение придворной камарильи, которая постепенно превратилась в неофициальное правительство, опиравшееся на «объединенное дворянство» и черносотенное движение. Все явственнее в правящих кругах и государственном аппарате обнажались признаки упадка, выявлялась неспособность императора управлять государством. Авторитет царя и семьи Романовых падал, чему во многом способствовала близость к ним авантюриста Распутина. Началось явное разложение государственного аппарата, ставшее особенно заметным в период Первой мировой войны.
С учреждением законодательных органов – Государственного совета и Государственной думы российская монархия перестала быть неограниченной. В соответствии со ст. 4 «Основных государственных законов Российской Империи» (23 апреля 1906 г.) императору принадлежала верховная самодержавная власть. Его особа считалась священной и неприкосновенной. Он обладал правом законодательной инициативы по всем вопросам и без его утверждения ни один закон не вступал в силу. В порядке верховного управления император издавал указы и повеления. Являясь верховным руководителем внешних сношений, он объявлял войну и заключал мир, подписывал договоры с иностранными государствами. Император являлся державным вождем армии и флота, объявлял местности на военном и исключительном положении, обладал правом чеканки монет. Император увольнял и назначал главу правительства, министров, высших военных чинов и других должностных лиц. Он жаловал титулы и ордена, осуществлял помилование и объявлял амнистию. Считался верховным защитником православной веры. Его власть передавалась по наследству в строго расписанном порядке. Власть эту сложно назвать ограниченной, даже если в Основных законах было сказано, что отныне законодательную власть он осуществляет в единении с Государственным советом и Государственной думой, тем более что закон проводил распределение законодательной власти с предоставлением огромных преимуществ императору: только он мог выступить с инициативой пересмотра Основных законов государства, в перерывах между заседаниями Думы мог издавать срочные законы по ст. 87, мог также распустить Думу в любой момент и назначить выборы в новую. Его право утверждать или не утверждать законы, принятые Думой и одобренные Советом ничем не ограничивалось.
2. Изменения в системе высших и центральных учреждений. Новые черты в деятельности и структуре местных органов власти
Основные изменения в системе высших учреждений были связаны с появлением Государственной Думы, наделением законодательными правами Государственного совета и формированием объединенного правительства – Совета министров. Первый Манифест об учреждении высшего представительного органа власти – Государственной думы и Положение о выборах в неё император утвердил 6 августа 1905 г. По ним в России вводилась законосовещательная Государственная дума. Избирательные права ограничивались имущественным, половым, возрастным, оседлым, военным и учебным цензами. Манифест 17 октября 1905 г. придал Думе законодательный характер и обещал расширение избирательных прав. Последнее было сделано Положением о выборах от 11 декабря 1905 г. Оно сохранило все прежние цензы и куриальную систему, но уменьшило имущественный ценз для горожан и ввело 4-ю рабочую курию, кроме землевладельческой, крестьянской и городской.
Устройство Государственной думы, её функции и порядок работы определил Указ об учреждении Государственной думы от 20 февраля 1906 г., положения которого вошли в Основные государственные законы. К предметам ведения Думы были отнесены рассмотрение бюджета и законов, надзор за Госконтролем, утверждение уставов акционерных обществ и компаний, дела о постройке железных дорог. Дума могла выдвигать законопроекты. Общее руководство Думой осуществляли председатель и его товарищи. Председатель руководил заседаниями, наблюдал за порядком, осуществлял связи с правительственными учреждениями, имел право доклада императору. Члены Думы распределялись по партийным группам (фракциям). Законопроекты принимались на общих собраниях, получая силу закона после одобрения их Государственным советом и утверждения императором. Если Совет отвергал их, то для доработки создавалась согласительная комиссия из членов Думы и Совета. Для предварительного рассмотрения законопроектов и вопросов текущей деятельности создавались постоянные и временные комиссии. Делопроизводство Думы вела канцелярия, которой руководили секретарь и его товарищи. Группы депутатов могли обращаться с запросами к министрам, главнокомандующему и главе правительства.
До 1906 г. Государственный совет был законосовещательным органом, члены которого назначались императором. Под давлением первой русской революции были изменены функции и порядок формирования этого органа, так как потребовался определенный «фильтр» между императором и Думой. Новое положение Совета определили законы от 20 февраля 1906 г. «О переустройстве учреждения Государственного Совета» и 23 апреля 1906 г. «Учреждение Государственного Совета». По ним он был преобразован в законодательный орган и превращен в верхнюю палату своеобразного российского парламента, куда поступали на одобрение все принятые Думой законопроекты. Половина его членов назначалась монархом, остальные выбирались от земств, дворянских обществ, торгово-промышленных комитетов, духовенства, университетов. Изменилась структура Совета. Кроме общего собрания он включал 2 департамента, 2 присутствия и государственную канцелярию. В процессе его деятельности создавались комиссии и особые совещания. Вместо фракций в Совете существовали группы. Формально Совет был равен в правах с Думой, но фактически занимал более высокое положение и мог сорвать прохождение любого закона, принятого Думой.
С начала революции в верхах бюрократии не раз ставился вопрос о создании «единого» правительства. Осенью 1905 г. главноуправляющий землеустройства и земледелия А.В. Кривошеин разработал законопроект, который был утвержден 19 октября 1905 г. По нему учреждался Совет министров как высшее постоянное правительственное учреждение, призванное объединять и направлять действия начальников ведомств по вопросам законодательства и управления. В его состав входили все министры, главноуправляющие, государственный контролер и обер-прокурор Синода. Председатель Совета министров назначался и смещался императором, он имел право требовать от руководителей ведомств различных сведений, объяснений и предложений. Относительную самостоятельность получили лишь военны
В конце русско-японской войны был создан Совет государственной обороны, который объединял деятельность военного и морского управления, согласовывал их деятельность с другими ведомствами. Совет включал военных и морских министров, начальников Генерального штаба и Главного морского штаба, инспектора войск и назначаемых императором постоянных членов. Совет провел перестройку военного аппарата и в августе 1909 г. был ликвидирован. В годы первой русской революции оживилась деятельность Сената. Его первый департамент давал «разъяснения» по поводу избирательного закона в Думу, а второй («крестьянский») департамент в связи с аграрной политикой Столыпина превратился в высший апелляционный орган по землеустроительным делам.
В начале XX в. существовало 10 министерств и два ведомства на правах министерств – Главный контроль и Главное управление коннозаводства. В 1905 г. было создано Министерство торговли и промышленности. В этом же году в связи с подготовкой и проведением аграрной реформы Министерство земледелия и государственных имуществ было преобразовано в Главное управление землеустройства и земледелия, при котором действовали Комитет по землеустроительным делам и Переселенческое управление. В годы первой русской революции значительно выросло влияние МВД, на которое была возложена обязанность подавления революционного и общественного движения. Усилился надзор за личной безопасностью императора. Кроме Департамента полиции его стало осуществлять специально созданное при Министерстве двора Управление дворцового коменданта.
В начале XX в. сохранились все основные звенья местной администрации, полиции и охранки. Компетенция местных органов МВД выросла в связи с постоянным введением «исключительного» положения в большинстве регионов страны. Борьба с революционным движением потребовала децентрализации органов политического сыска и предоставления им определенной самостоятельности. Поэтому в 1906 г. были созданы 10 районных охранных отделений, каждое из которых действовало в нескольких губерниях, но в 1914 г. они были упразднены как лишнее промежуточное звено, осталось 26 охранных отделений. Весной 1905 г. для борьбы с крестьянскими волнениями были созданы временные уездные комиссии, выполнявшие следственные и карательные функции. В МПС был тогда же создан Главный комитет по охране железных дорог, который руководил местными комитетами по охране железных дорог. После отмены предварительной цензуры в 1906 г. цензурные комитеты были преобразованы в комитеты по делам печати, а в крупных городах учреждены инспекции типографий, литографий и книжной торговли при канцеляриях градоначальников и полицмейстеров. В марте 1906 г. были введены временные правила «Об обществах и союзах» и для их реализации учреждались губернские и городские по делам об обществах и союзах присутствия. Выросло значение земств и городских дум. Для осуществления столыпинской аграрной реформы с 1906 г. создаются губернские и уездные землеустроительные комиссии и земские участковые начальники как исполнители землеустроительных законов. По закону о страховании рабочих 1912 г. на предприятиях создавались больничные кассы, для руководства которыми были созданы губернские страховые присутствия и Страховой совет в Министерстве торговли и промышленности.
3. Влияние Первой мировой войны на российскую государственность
Первая мировая война вызвала изменения не только в государственном аппарате, но и во всем государственном строе России. Нападение Германии на время сплотило все классы и партии вокруг власти. 26 июля прошли однодневные заседания Думы и Совета, на которых была продемонстрирована полная поддержка этими органами самодержавия. После этого Дума и Совет не собирались до января 1915 г., когда они были созваны для утверждения государственного бюджета. Совету министров были предоставлены чрезвычайные полномочия. Выросла личная власть председателя Совета министров и министра внутренних дел. Приспособление правительственного аппарата к нуждам войны выразилось в создании полевого военного аппарата управления. Высшим военным органом стала Ставка Верховного главнокомандующего. Аппарат Ставки состоял из штаба и ряда управлений. Армии западных округов объединялись во фронты во главе с главнокомандующими. Летом 1914 г. появились общероссийские буржуазные общественные организации – Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы. Они объединяли местные органы самоуправления. Главной задачей союзов было военно-санитарное обслуживание армии, а также её снабжение. Постепенно они превратились в крупную политическую силу, обросли сетью местных комитетов.
Военные неудачи начального периода войны привели к общему кризису государственности, началу разложения государственного аппарата, назреванию летом 1915 г. политического кризиса. При дворе проявились германофильские настроения. Росло влияние «темных сил». Усиливался разрыв между двором и Ставкой, где было сильно влияние буржуазной оппозиции. В условиях кризиса летом 1915 г. император пошел на созыв Государственной думы. Представители ряда фракций выступили с резкой критикой правительства. Они требовали создания правительства, пользующегося доверием страны. Оппозиционные фракции в августе создали Прогрессивный блок как центр объединения всех либеральных сил. Еще весной 1915 г. буржуазия стала создавать военно-промышленные комитеты, разочаровавшись в способности власти вести победоносную войну. Император разрешил им провести съезд и сформировать Центральный военно-промышленный комитет (ЦВПК). Специальный закон дал им право содействовать правительственным учреждениям в снабжении армии и флота. Представители Центрального военно-промышленного комитета вошли в состав особых совещаний по обороне, топливу, продовольствию, которые были образованы в августе 1915 г. как высшие правительственные учреждения, подчинявшиеся императору и руководимые министрами. Летом 1915 г. Земский и Городской союзы объединились в Главный комитет по снабжению армии (Земгор). Земгору и ЦВПК частично были переданы военно-хозяйственные функции государства. Продовольственные трудности привели к тому, что в сентябре 1915 г. создается Министерство земледелия, которое в основном занималось вопросами продовольственного снабжения армии и городов.
Усиление буржуазного влияния на государственный аппарат беспокоило правящие круги. Чтобы усилить единоличную власть и ослабить влияние Прогрессивного блока на армию в августе 1915 г. император сместил великого князя Николая Николаевича и взял на себя обязанности Верховного главнокомандующего, а 3 сентября прервал работу Государственной думы. Но частые отлучки царя в Ставку сказались на общем управлении страной. Усилилось влияние императрицы и её окружения на принятие решений, начались некомпетентные кадровые перестановки. Николай II, не понимая причин нарастания общего кризиса, искал выход из него в кадровых перемещениях, которые в литературе получили название «министерской чехарды». За два с половиной военных года сменилось 4 председателя Совета министров, 4 военных министра, 4 министра земледелия, 4 обер-прокурора Синода, по три министра юстиции, иностранных дел, путей сообщения. Это окончательно дестабилизировало положение в стране и парализовало всю систему управления.