Н.И. Хроменкова, Омский государственный технический университет
1. Общая характеристика государственного строя России. Высшие и центральные государственные учреждения
Первая половина XIX в. стала временем кризиса феодально-крепостнического строя, который отразился и на политических институтах. Военно-полицейская диктатура Павла I не привела к успокоению страны, он был устранен от власти путем дворцового переворота. В первой половине XIX в. правительство избирает путь лавирования, обещаний и реформ для упрочения самодержавного строя. Первыми стали реформы 1801-1811 гг., которые усовершенствовали государственный аппарат, приспособив его к новым условиям. У наиболее дальновидных чиновников в это время возникли идеи более радикального преобразования государственного строя. Это видно на примере планов М.М. Сперанского. В составленном им в 1809 г. по поручению Александра I «Введении к уложению государственных законов» Сперанский рекомендовал царю дать стране конституцию, которая облечет власть всеми «внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же пространство самодержавия». Этими формами должны были стать законность, выборность и ответственность чиновников, разделение властей, новые начала организации суда и государственного контроля. Планы Сперанского были направлены на ограничение самодержавия за счет расширения политических прав дворян и буржуазии. Они были реализованы лишь частично. Деятельность Сперанского вызвала недовольство дворян, преобразования были прерваны, а сам Сперанский выслан из столицы. Другие проекты реорганизации государственного аппарата и реформы государственного строя также не нашли воплощения. После подавления восстания декабристов правительство вновь вернулось к военно-полицейской диктатуре. В это время абсолютизм был укреплен законодательно, идейно и организационно. Составленные под руководством Сперанского «Основные государственные законы» определили характер власти и исключительные права императора в законодательной, исполнительной и судебной областях. Усилился бюрократический централизм, при котором не только распорядительные, но и исполнительные функции концентрировались в центре. Были реформированы в этот период политический сыск и управление государственной деревней. Совершенствовался растущий чиновничий аппарат. По инициативе Сперанского был введен образовательный ценз для чиновников. Законы 1803 г. и 1809 г. создали преимущества по службе чиновникам с высшим и средним образованием. В 1834 г. установился более четкий порядок прохождения государственной службы. Но все эти меры носили характер частичных улучшений, не меняя сути государственного строя и не позволив преодолеть кризисные явления в жизни страны.
В начале XIX в. произошли некоторые изменения в системе высших государственных учреждений. В марте 1801 г. был упразднен Совет при Высочайшем дворе и учрежден Непременный совет из высшей знати для обсуждения государственных законов и составления проекта новых. Он просуществовал до создания Государственного совета. Большое значение имел Негласный комитет, существовавший с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г. и состоявший из друзей Александра I. Он не был государственным учреждением, но на его заседаниях обсуждались почти все правительственные мероприятия, в том числе проекты реформ государственного аппарата. 1 января 1810 г. был создан Государственный совет как законосовещательное учреждение, члены которого назначались императором из влиятельных чиновников или входили в него по должности (министры). Его аппарат состоял из общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий и государственной канцелярии. Департаменты были предварительными инстанциями для обсуждения законопроектов перед внесением их на общее собрание. Комиссия составления законов занималась кодификацией, а комиссия прошений рассматривала жалобы на работу государственного аппарата. Делопроизводство велось в Государственной канцелярии во главе с государственным секретарем.
Одновременно с министерствами в сентябре 1802 г. учреждается Комитет министров, в него входили министры и главноуправляющие, с 1810 г. – председатели Государственного совета и его департаментов, а с 1812 г. – лица по назначению императора. Это было высшее административное учреждение – совещание монарха по вопросам управления государства с наиболее доверенными чиновниками. Комитет министров рассматривал дела, которые не могли решить отдельные министры из-за отсутствия законов или из-за того, что они затрагивали интересы других ведомств. Иногда он рассматривал законопроекты.
Уже в первые годы царствования Александра I была проведена реформа Сената, изменившая его функции, состав и положение в системе государственного аппарата. Сенат превратился в совокупность полусамостоятельных департаментов, которых объединяло руководство генерал-прокурора. Число департаментов выросло до 12. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом, охранял права и привилегии сословий и обнародовал законы. Номерные департаменты были апелляционными инстанциями для определенных губерний, кроме этого в Петербурге существовали департаменты межевой и герольдии. Т.е. Сенат стал высшим органом суда и надзора.
Святейший Синод остался высшим законосовещательным, административным и судебным правительственным учреждением по делам русской православной церкви, при этом роль коллегии Синода постоянно уменьшалась, а значение обер-прокурора росло. Он превратился в своеобразного министра по духовным делам. В 1817 г. было создано Министерство духовных дел и народного просвещения, которое объединило Синод, Главное управление духовных дел разных исповеданий и Министерство народного просвещения. Но опыт оказался неудачным и в мае 1824 г. министерство было расформировано на прежние учреждения.
Одним из высших учреждений при Александре I стала СЕИВ канцелярия, возникшая при Павле I. Превращение её в высшее учреждение произошло в 1812 г. с передачей ей некоторых военных дел. С 1826 г. она превращается в учреждение со сложной структурой, в её составе создаются три отделения, в 1828 г. – 4-е, в 1836 г. – 5-е и в 1842 г. – 6-е. Каждое отделение фактически было самостоятельным учреждением со своими штатами, делопроизводством и начальником, который подчинялся лично императору. I отделение занималось различными делами – отчетами министров, изготовлением императорских указов, надзором за службой чиновников, контролем за взысканием недоимок. Задачей II отделения была кодификация законов. Особое место в государственном аппарате занимало III отделение – орган политического сыска и следствия. Исполнительным органом этого отделения был корпус жандармов, созданный в 1827 г.. III отделение фактически стояло над всем правительственным аппаратом и было органом внесудебной расправы. IV отделение было создано из канцелярии жены Павла I – Марии Федоровны, оно руководило женскими учебными заведениями и благотворительными учреждениями. V и VI отделения считались временными. V-е было создано для разработки реформы государственной деревни, а позднее управляло государственными крестьянами и имуществом. VI-е разрабатывало административную реформу в Закавказье и после создания Кавказского наместничества было упразднено.
Для оперативного решения законодательных и административных дел во второй четверти XIX в. создавались высшие комитеты. Их можно условно разделить на 4 группы: 1) комитеты по разработке мер по укреплению государственного аппарата и сословного устройства общества (Особый секретный комитет 6 октября 1826 г. под руководством председателя Государственного совета В.П.Кочубея для разработки мер по четкому разграничению дел между высшими учреждениями); 2) комитеты по проведению карательной политики (Секретный комитет о раскольниках и отступниках от православия. 1817-1855 гг.); 3) комитеты по руководству окраинами
В условиях усложнения задач государства нужны были более гибкие и оперативные органы центрального управления, чем коллегии и канцелярии. 8 сентября 1802 г. были введены 8 министерств, а также государственное казначейство на правах министерства. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища, коллегии были сохранены и расписаны между министерствами, при этом министры в текущие дела коллегий не должны были вмешиваться. Это был своеобразный переходный период, необходимый для накопления опыта и привычек единоначалия, выработки новых форм делопроизводства. Окончательно министерства были оформлены в 1811 г. с принятием «Общего учреждения министерств». Оно определило единообразные принципы организации и делопроизводства, взаимоотношения между министерствами, а так же отношения министерств с высшими и низшими органами власти. Структурными частями министерств были департаменты, отделения и столы. Действовал принцип единоначалия. Совет состоял из начальников основных структурных частей министерства и рассматривал общие дела; в департаментах и отделениях роль советов выполняли общие присутствия. Министры назначались императором и были ответственны только перед ним. Ежегодно они подавали отчеты в Государственный совет и Министерство финансов. Коллегиальное делопроизводство было заменено министерским «исполнительным», регламентировался порядок ведения дел.
2. Местный государственный аппарат
Основными административно-территориальными единицами оставались губернии и уезды. Генерал-губернатор являлся главой местной администрации, осуществляя общее руководство входящими в генерал-губернаторство губерниями через канцелярию. В этот период окончательно сложилась ведомственная система управления, при которой все местные должностные лица и учреждения, кроме наместников и генерал-губернаторов были распределены по министерствам.
Местные учреждения МВД: главой местной администрации по-прежнему был губернатор. Наказ губернаторам 1837 г. провозглашала их хозяевами губерний. При губернаторе существовала канцелярия, губернское правление, комитеты, комиссии и присутствия, через них он управлял территорией. Губернское правление превратилось фактически в своеобразную исполнительную канцелярию при губернаторе. Исполнительными инстанциями местного аппарата были полицейские учреждения. Главой уездной полиции был уездный исправник, при котором находился земский суд. В 1837 г. были введены станы как более мелкая административная единица во главе со становым приставом. В городах действовала система управления, соответствующая «Уставу благочиния» 1782 г. В некоторых наиболее крупных торговых городах (Одесса, Таганрог, Феодосия) создавались градоначальства, при этом права градоначальников приравнивались к губернаторским и подчинялись они МВД или генерал-губернатору. К органам администрации и полиции на местах примыкали органы жандармерии, находившиеся в ведении Штаба корпуса жандармов. С 1827 г. страна была разделена на жандармские округа во главе с жандармским генералом, округ делился на «отделения» во главе с жандармским штаб-офицером. МВД подчинялись так же местные сословные органы (губернские дворянские собрания, предводители дворянства, шестигласные думы).
Местные учреждения Министерства юстиции: в губерниях существовали общесословные суды – палаты уголовных и гражданских дел, совестной суд и надворные суды в столицах; в уездах действовали сословные суды для дворян и крестьян, а также магистраты или ратуши для горожан, С начала XIX в. стали учреждаться коммерческие и словесные суды. Суды были по сути придатком администрации и полиции, т.к. губернатор утверждал их приговоры, а судебное следствие проводилось полицией или специальными чиновниками. В суде по-прежнему господствовал следственный процесс, основанный на теории формальных доказательств. Министерству юстиции подчинялась также прокуратура, её роль по-прежнему была незначительной. Вместо адвокатов существовали «ходатаи по делам», которые оформляли документы, вели переговоры с чиновниками суда, консультировали.
Местные учреждения Министерства финансов: в каждой губернии существовали казенная палата и уездное казначейство, а так же таможенные, горные, пробирные палатки и отделения Мануфактурного комитета и Коммерческого совета. С учреждением Министерства государственных имуществ из ведения палат было изъято управление государственными имуществами и крестьянами. Местными учреждениями Министерства государственных имуществ были палаты государственных имуществ в губерниях и окружные управления государственных имуществ (одно на несколько уездов). Местными учреждениями Министерства императорского двора и уделов были удельные экспедиции казенных палат, а с 1808 г. – удельные конторы и их отделения в губерниях.
Законы 1803-1804 гг. создали систему местных учреждений Министерства народного просвещения. Во главе учебного округа стоял попечитель, но его власть была ограничена автономией университетов. Университеты были не только самоуправляющимися учреждениями, но являлись организационными и методическими центрами округов. Университетом управлял совет из профессоров, который выбирал ректора, деканов, инспектора, правление. Он был наделен административными, учебными, учеными и судебными правами. Гимназии, уездные и приходские училища возглавляли директора, избираемые советом университета и подчиненные ему. При Николае I в 1828 г. школы были изъяты из ведения университетов и поставлены под контроль государства через специальных инспекторов. В 1835 г. новое положение об учебных округах превратило университеты в учебные заведения, передав все обязанности по управлению учебными заведениями округа попечителю, а университетский устав 1836 г. упразднил и автономию университетов.
Местные учреждения Синода действовали в духовных округах – епархиях, совпадавших в основном с губерниями, духовных уездах – благочиниях и церковных приходах. Епархию возглавлял архиерей с консисторией, благочиние – благочинный. Архиереям подчинялись учреждения культа (монастыри, церкви) и духовные учебные заведения. Наиболее крупные монастыри и духовные академии подчинялись непосредственно Синоду.
Местные учреждения Военного министерства:Россия делилась на 12 артиллерийских, 8 инженерных, 10 провиантских и 18 комиссарских округов. В каждом из них хозяйственные департаменты Военного министерства имели свои административно-хозяйственные органы. На особом положении находились военные поселения. Территория военного поселения называлась военным округом, во главе него стоял начальник, при нем были штаб и канцелярия. К 1825 г. одна треть армии находилась в военных поселениях, но после восстания поселян в Новгородской губернии (1831 г.) была проведена реформа, и большинство военных поселян превратилось в военно-пахотных солдат. Опека над военными поселениями ослабла, но особая система управления сохранилась. Упразднены военные поселения были лишь в 1856-1859 гг.
В первой половине XIX в. монархия стремилась приспособить государственный аппарат к меняющимся социально-экономическим условиям, лавируя между реформами и военно-полицейскими методами управления. Усложнение задач государства вызвало необходимость создания ряда высших государственных учреждений с более четкими функциями, превращения Сената в высший орган суда и надзора. Коллегиальная форма управления была заменена на министерскую, что вызвало усиление бюрократизации всего аппарата. Продолжали существовать учреждения, созданные реформами 1775-1785 гг. Кризис феодально-крепостнического строя отразился и на государственном аппарате России, основные звенья которого к середине XIX в. оказались неспособными к эффективному выполнению своих функций, встал вопрос о реформе всего государственного аппарата страны.