Н.И. Хроменкова, Омский государственный технический университет
1. Изменения в системе правительственных учреждений в эпоху дворцовых переворотов и в начальный период правления Екатерины II
Указом 5 февраля 1722 г. Петр I установил новый порядок передачи престола, основанный на назначении наследника по воле царствующего императора. Сам Петр умер внезапно и воспользоваться этим законом не успел, что привело к борьбе за престол между различными группировками, продолжавшейся почти 40 лет. Они вошли в историю под названием эпохи дворцовых переворотов. Большую роль в это время играли фавориты и придворные группировки. Способами поддержания неограниченной власти слабовольных и ограниченных монархов стали фаворитизм и специфические высшие органы, действовавшие от имени носителей абсолютной власти. 1760-е – первая половина 1770-х гг. были периодом «просвещенной монархии».
Для государственных учреждений это было время частичных перемен. Функции высшего органа власти выполнял не Сенат, а другие учреждения, сменявшие друг друга. Так для примирения интересов боярства и петровских дворян в феврале 1726 г. при Екатерине I создается Верховный тайный совет во главе с А.Д. Меншиковым, которому были подчинены Сенат, Синод и коллегии. При Петре II руководящую роль в этом Совете играли князья Долгорукие и Д.М. Голицин. После его смерти Совет решал вопрос о преемнике престола и пригласил Анну Иоанновну. При этом верховники пытались ограничить её власть в свою пользу, выдвинув особые «кондиции» (условия) вступления на престол. После прибытия в Москву Анна Иоанновна разорвала эти кондиции и упразднила в марте 1730 г. Верховный тайный совет, а в октябре 1731 г. создала Кабинет министров из 3 человек, который первоначально давал распоряжения по делам управления, но с ноября 1735 г. получил законодательные права. После прихода к власти Елизаветы Петровны Кабинет министров был упразднен. Часть его дел решал Сенат, а другая часть поступила в ведение самой императрицы. Во время Семилетней войны была учреждена Конференция при высочайшем дворе. Первоначально она обсуждала вопросы международной политики и ведения войны, но потом руководила внутренним управлением. При Петре III высшим органом, направлявшим политику государства, был Императорский совет. При Екатерине II в 1768 г. был создан Совет при высочайшем дворе как совещание генералов и высших чиновников по вопросам войны, а после окончания русско-турецкой войны он действовал как совещательный орган по вопросам внутренней политики. Все эти учреждения направляли внутреннюю и внешнюю политику страны, руководили государственным аппаратом.
Политическое значение Сената в этот период упало. Через месяц после создания Верховного тайного совета была принята новая «Должность Сената», подчинившая его Верховному тайному совету. Из «правительствующего» он превратился в «высокий», перестал быть органом надзора за государственным аппаратом и стал исполнителем распоряжений Верховного тайного совета. Анна Иоанновна вернула ему название «правительствующего», но сохранила подчиненное положение, превратив в исполнительный орган Кабинета министров. Только Елизавета Петровна в декабре 1741 г. восстановила Сенат в прежних правах высшего государственного органа, но с появлением Конференции при высочайшем дворе он вновь был оттеснен на задний план. За ним сохранилось практическое руководство государственным аппаратом в вопросах управления финансами, кредитом, торговлей и др. Сенат сохранил значение высшего суда. Его аппарат к середине XVIII в. усложнился. Опасаясь олигархических тенденций Сената, Екатерина II разделила его на 6 департаментов. Дела в департаментах решались единогласно, а при разногласиях – на общих заседаниях департаментов в Петербурге или Москве. Выросла роль генерал-прокурора, который стал основным чиновником страны, имел право ежедневного доклада императрице о решенных в Сенате делах.
Святейший Синод изменился незначительно. В 1744 г. Коллегия экономии была упразднена, а её дела переданы Канцелярии синодального экономического правления. Но после осуществления секуляризации монастырских и церковных земель в 1763 г. Коллегия была восстановлена и заведовала этими землями и проживавшими на них крестьянами. В Синоде усилилась личная власть обер-прокурора, который сосредоточил в своем ведении административное руководство кадрами духовенства.
Результатом неустойчивой внутренней политики были частые перемены в деятельности, численности и устройстве коллегий. После смерти Петра I под предлогом экономии средств был вдвое уменьшен аппарат коллегий. В 1725 г. были объединены Камер и Штатс-контор коллегии, а в 1731 г. в единую Коммерц-коллегию были слиты Берг, Мануфактур и Коммерц-коллегии. В 1727 г. был упразднен Главный магистрат, а управление городским населением передано губернаторам и воеводам. Стабильнее оказались три «главные» коллегии – Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел, а также коллегии, связанные с охраной правосудия и помещичьей собственности – Юстиц и Вотчинная. При Елизавете Петровне были восстановлены все петровские коллегии и Главный магистрат. В 1760-е гг. появляется Коллегия экономии и Медицинская коллегия. Все коллегии делились на департаменты, общие собрания коллегий созывались лишь в случае разногласий в департаментах или отсутствия четких законов. То есть в коллегиях стало расти единоначалие. Усиление в стране политических репрессий привело к появлению новых органов – Тайной розыскных дел канцелярии (1731-1762 гг.) и Тайной экспедиции Сената (1762-1801 гг.). Она числилась структурной частью Сената, но фактически являлась самостоятельным учреждением. Кроме этого создаются и другие учреждения для выполнения определенных функций или руководства определенными территориями: Сибирский приказ, Печатная контора, Соляная контора и др. Вся эта пестрая система центральных учреждений с различным организационным устройством, недостаточно определенным отношением между собой и высшими органами действовала без серьезных изменений до реформы местного государственного аппарата 1775-1785 гг.
Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 г.: единственными органами управления и суда в губерниях стали губернаторы, а в провинциях и уездах – воеводы, они осуществляли свои функции через губернские, провинциальные и воеводские канцелярии. Инструкция несколько ограничила компетенцию губернаторов и воевод конкретными, повседневными и практическими задачами государства. Устанавливался иерархический их порядок – уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот – губернатору, который сносился с центральными и высшими учреждениями. Были восстановлены некоторые порядки воеводского управления XVII в. Кроме названных местных органов действовали в губернских и провинциальных городах полицмейстерские конторы. В ведении восстановленных в 1743 г. магистратов оказались в основном финансовые дела. Проводимое генеральное межевание вызвало создание в 1765 г. губернских межевых контор, подчинявшихся Межевой экспедиции. Местными органами Соляной конторы были соляные комиссарства, местные конторы и правления. Возросшая роль церкви и духовенства в государстве вызвала усложнение местной церковной администрации. В 1744 г. при архиереях вместо духовного правления были созданы коллегии из белого и черного духовенства – духовные консистории; каждая епархия делилась на несколько благочиний (духовных уездов) во главе с благочинными.
2. Особенности управления страной в последней четверти XVIII в. Изменения в высшем и центральном государственном аппарате России
Усиление феодальной эксплуатации крестьян, произвола и всевластия помещиков, а также рост налогового гнета привели к острому политическому кризису, который проявился в форме крестьянской войны под руководством Пугачева 1773-1775 гг. Она потрясла монархию и привела к отказу Екатерины II от политики либеральных обещаний, к свертыванию «просвещенного абсолютизма». Уже через несколько месяцев после казни Пугачева началась губернская реформа, призванная укрепить местный государственный аппарат, усилить в нем позиции дворянства, реализовать через него интересы господствующего сословия. В 1782 г. была проведена городская полицейская реформа. В 1785 г. правительство дало две «жалованные грамоты» – дворянству и городам. Реформы местного управления вызвали значительные изменения в аппарате Сената и привели к ликвидации большинства коллегий. Усилению реакционного курса способствовало и опасение, что на передовые слои русского общества окажут влияние идеи Французской революции 1789-1794 гг. Ускорился процесс централизации аппарата в целях укрепления абсолютизма. Большую роль в правлении Екатерины II играл фаворитизм, отражавший неограниченную власть монарха.
Значительные изменения произошли в этих условиях в высшем и центральном государственном аппарате. Значение Совета при высочайшем дворе существенно выросло, он превратился в высший совещательный и распорядительный орган государства по всем вопросам внутренней и внешней политики. Реформа 1775 г. вызвала упразднение большинства коллегий. К концу 1780-х гг. сохранились лишь три коллегии – Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Дела упраздненных коллегий были переданы местным учреждениям. Для общего руководства отдельными отраслями управления в составе Сената были созданы экспедиции. Генерал-прокурор превратился в своеобразного министра по делам внутреннего управления. С ним связывались наместники, ему подчинялась прокуратура на местах. Значение Сената упало, его департаменты превратились в основном в высшие судебные инстанции. Особое место в государственном аппарате продолжало принадлежать Тайной экспедиции Сената. При Екатерине II появилась личная канцелярия монарха с введения должность статс-секретаря для решения личных дел императрицы и принятия жалоб на ее имя.
3. Административная и сословная реформы Екатерины II. Система местных государственных учреждений и сословных органов
После подавления восстания Пугачева правительство провело большую реформу местного управления и суда. Особая комиссия под руководством императрицы в течение 9 месяцев разрабатывала «Учреждение для управления губерний Российской империи», утвержденное 7 ноября 1775 г. Реформа разукрупнила губернии, увеличив их число более чем вдвое (к концу правления Екатерины II их стало 50). Каждая губерния делилась на уезды, провинции были упразднены. Новое административно-территориальное деление игнориров
Каждую из столичных губерний и более крупные регионы (чаще в две губернии) возглавлял наместник (генерал-губернатор), наделенный чрезвычайными полномочиями и ответственный только перед Екатериной II. Наместники назначались из высших сановников и, находясь в столице, могли участвовать в деятельности Сената. Наместник был главой местной администрации и полиции, осуществлял общий надзор за аппаратом управления и суда, чиновниками и сословными органами. Ему подчинялись войска, находившиеся на территории генерал-губернаторства. Его исполнительным органом было наместническое управление из двух–трех советников.
Все учреждения и должностные лица, созданные реформой 1775 г., можно разделить на три группы: административно-полицейские, финансово-хозяйственные и судебные. Первая была представлена в губернии губернатором, губернским правлением и приказом общественного призрения, а в уезде – земским исправником (капитаном), нижним земским судом и городничим. Губернатор был административным органом и управлял губернией с помощью коллегиального учреждения – губернского правления. Оно доводило до всех подчиненных учреждений и чиновников законы и государственные распоряжения и побуждало к их исполнению. Новым учреждением был приказ общественного призрения, возглавляемый губернатором. Он управлял школами, медицинскими и благотворительными учреждениями, некоторыми тюремными заведениями и играл роль своеобразного банка, пуская в оборот выделяемые и собранные на благотворительность средства. Губернатору и губернскому правлению в уезде был подчинен нижний земский суд, который охранял в уезде «благочиние, добронравие и порядок», исполнял распоряжения высших властей и приговоры судов, проводил предварительное следствие по уголовным преступлениям, следил за сбором налогов и выполнением повинностей, выполнял другие дела. В уездном городе администратором являлся городничий. Финансово-хозяйственные учреждения в губернии были представлены казенной палатой, а в уезде – казначейством.
По реформе была создана целая система судебных органов. Нижней её ступенью являлись сословные суды в уезде и губернии. К специальным судам в губернии относились совестной и надворный. Вторым судебным звеном являлись палаты уголовного и гражданского суда, которые рассматривали апелляции на решения нижестоящих судов. При городовых магистратах и уездных судах были созданы сословные органы по опеке – дворянская опека и сиротский суд. Реформа обособила суд от администрации и полиции. Она создала в губерниях штат чинов прокурорского надзора – губернский прокурор с двумя помощниками («стряпчими») по гражданским и уголовным делам. Реформа 1775 г. повысила роль дворян в местном управлении и суде. Из 75 штатных чиновников новых учреждений губерний дворяне выбирали 1/3 состава, примерно столько же рекомендовали Сенату для назначения на должности. Еще заметнее была роль дворянства в уезде, где они выбирали до половины состава чиновников, в том числе земского начальника. Остальные места заполнялись губернской администрацией из местных дворян.
8 апреля 1782 г. был утвержден «Устав благочиния или полицейский», который определил устройство полицейского аппарата городов. Охрана порядка в городах возлагалась на городскую полицию и её органы. Во главе полиции столиц стоял обер-полицмейстер, а в губернских городах полицмейстер или обер-комендант. Они возглавляли управу благочиния, охранявшую порядок, приводившую в исполнение распоряжения администрации и решения судов, заведовавшую благоустройством и торговлей, выполнявшую некоторые судебные функции. Крупные города делились на части во главе с частными приставами, при которых существовали канцелярия и словесный суд. Части делились на кварталы во главе с квартальными надзирателями.
В середине 1780-х гг. была проведена сословная реформа. 21 апреля 1785 г. были утверждены «Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства» и «Грамота на права и выгоды городам Российской империи». Первая определила юридическое положение дворян, подтверждала их права и вольности, вводила местную корпорацию в лице дворянского общества. Дворяне губернии вписывались в родословную книгу, которую вело особое учреждение – дворянское депутатское собрание. Вторая грамота делила горожан на 6 разрядов. Сословные группы отличались обязанностями и привилегиями, что мешало сплочению их в единое городское сословие. Жалованная грамота восстановила органы городского самоуправления. Городское общество получило право юридического лица, оно могло заводить собственность, иметь доходы с имущества, собирать с горожан специальные сборы и т.п. Первичным органом самоуправления было городское собрание из всех «городовых обывателей», оно выбирало городского голову и членов магистрата, старост, судей словесных судов и заседателей в общие и сословные учреждения от горожан, а также распорядительный орган – общую городскую думу, которая собиралась раз в три года и избирала исполнительный орган – шестигласную думу. Горожане вносились в «обывательскую» книгу с указанием имущественного состояния и семейного положения. Городские сословные органы ведали вопросами благоустройства, продовольственным делом, развитием торговли и промыслов, защитой сословных прав и т.п. По грамоте органы самоуправления имели купцы и ремесленники. В целом реформы 1770 – 1780-х гг. значительно укрепили местный государственный аппарат, сделав его более эффективным, но дорогостоящим.
4. Особенности функционирования государственного аппарата при Павле I
Внутренняя политика Павла I в целом сохраняла наметившееся при его матери направление на возрастание карательных военно-полицейских методов управления. В целях укрепления абсолютизма Павел I утвердил 5 апреля 1797 г. «Акт о порядке престолонаследия», который установил новый порядок наследования престола – по мужской линии по праву первородства. Произошли изменения в управлении государством. Павел I стремился укрепить государственный аппарат путем централизации власти и концентрации функций в столицах. Император вмешивался во все детали управления. Совет при высочайшем дворе превратился в совещательное учреждение по рассмотрению малозначительных дел, собирался все реже, а с 21 декабря 1800 г. перестал собираться. Были упразднены наместники и восстановлены многие коллегии. Во главе коллегий были поставлены директора, которые получили право доклада царю и известную самостоятельность от членов коллегии. Начали формироваться новые ведомства: Департамент уделов во главе с министром для управления землями и крестьянами царской фамилии, Казначейство. Личная канцелярия императора сложилась окончательно, получив наименование «Собственная Его Императорского Величества канцелярия» (СЕИВ канцелярия).
Основными органами местной администрации стали губернаторы и губернские правления. В столицах появилась должность военного губернатора. Были закрыты некоторые местные учреждения (приказы общественного призрения, губернские сословные суды, нижние расправы в уездах). Палаты гражданских и уголовных дел были объединены в палату суда и расправы. Реорганизовано было и управление городами. Управы благочиния и городские думы закрыли, учредив вместо них в 1798 г. ратгаузы, которым были подчинены магистраты и ратуши. В состав ратгаузов входили лица, назначенные правительством и утвержденные императором. Был сделан шаг по военизации городского управления – с 1798 г. в городах стали открываться военно-полицейские органы – ордонанс-гаузы, которые возглавляли полицмейстер, городничий или комендант. В губерниях создали военные управы, задачей которых было медицинское освидетельствование рекрутов, им подчинялись все аптеки и больницы.
В конце XVIII в. было упорядочено управление государственными и удельными крестьянами. «Учреждением о императорской фамилии» на местах был создан местный аппарат Департамента уделов – экспедиции уделов. Крестьяне удельной волости под руководством чиновников выбирали сельский приказ, который был полицейским и финансовым органом, его возглавлял голова. Сельские сходы удельных крестьян выбирали старост, сотских и десятских. В том же 1797 г. была преобразована система управления государственной деревней. Государственные крестьяне села на сходе выбирали старшину и его помощников, волостной сход из представителей сел выбирал волостное правление из головы и двух заседателей.
Перегруженность генерал-прокуроров административными делами и ликвидация должности наместника усилили безнадзорность местного аппарата, в результате выросли произвол и злоупотребления чиновников. Это беспокоило правительство, в октябре 1799 г. Павел I возложил на Сенат задачу «истребить» злоупотребления чиновников, для чего он должен был назначать особых лиц для осмотра империи. Страну разделили на 7 сенатских округов, назначив в каждый двух сенаторов. Через год ревизии были закончены, Сенат заслушал отчеты ревизоров и отрешил от должности нескольких десятков местных чиновников, но это оказало незначительное влияние на работу местного аппарата. Преобразования не улучшили состояние местного аппарата. Новые учреждения оказались безжизненными и до конца правления Павла I были открыты не везде. Александр I восстановил все прежние учреждения местного управления и суда, а также сословные органы.
Для абсолютной монархии XVIII в. были характерны следующие черты: 1) неустойчивость абсолютизма из-за недостаточно однородной социальной основы с дворцовыми переворотами, попытками олигархического ограничения самодержавия, фаворитизмом и специальными высшими учреждениями, которые подкрепляли абсолютизм; 2) чередование, а порой и сочетание деспотизма носителей неограниченной власти с политикой «просвещенного абсолютизма»; 3) рост бюрократизма государственного аппарата (увеличение чиновничества, регламентация организации и деятельности государственных учреждений); 4) служилые сословия как резерв бюрократии и бесплатные звенья аппарата управления и суда; 5) новые звенья государственного аппарата (политический сыск, учреждения полиции, органы надзора за законностью деятельности государственного аппарата и финансами, органы управления регулярной армией);
6) завершение процесса превращения церкви в звено государства, включение её органов в государственный аппарат.