Н.И. Хроменкова, Омский государственный технический университет
1. Установление абсолютизма в России и система высших государственных учреждений первой четверти XVIII в.
В первой четверти XVIII в. произошли серьезные изменения в государственном управлении и системе государственных учреждений, подготовленные предыдущим развитием страны. Боярско-дворянская монархия с Думой, приказами и воеводами не могла успешно решать сложные внутри- и внешнеполитические задачи, тем более в условиях борьбы за выход на моря, европеизации страны и преодоления отставания от Западной Европы. Черты абсолютной власти проявились уже в XVII в., но только при Петре I она оформилась окончательно. Сформировалась новая система государственных учреждений. Основные должности в аппарате занимали только дворяне, т.е. абсолютизм имел вид чиновничье-дворянской монархии.
Боярская Дума к концу XVII в. утратила свое значение и не участвовала в решении основных вопросов внутренней и внешней жизни. Она не собиралась никогда в полном составе. В 1699 г. при ней для финансового контроля была создана Ближняя канцелярия, но вскоре её функции расширились, она превратилась в место заседания членов думы, а с 1704 г. здесь стали собираться начальники приказов. С 1708 г. эти постоянные заседания именуются Консилия министров. Здесь обсуждались все вопросы управления, в отсутствии царя она управляла страной, а Дума перестала собираться. Усиление власти царя выразилось в появлении в 1704 г. его Кабинета. Первоначально это была личная канцелярия царя, состоящая из кабинет-секретаря и нескольких подьячих. Со временем он превратился в своеобразную военно-походную канцелярию, куда поступали все военные и финансовые документы, велся «Юрнал» местонахождения и занятий царя. Кабинет вел переписку с русскими посланниками за границей и вице-губернаторами, сюда поступали челобитные и доносы.
22 февраля 1711 г. Петр подписал указ об учреждении правительственного Сената из 9 человек, как временного органа, замещавшего царя в управлении страной во время прутских походов. Вскоре он становится постоянным высшим правительственным учреждением. Члены этого коллегиального органа назначались царем. При нем была создана канцелярия во главе с обер-секретарем. Указы, принятые в марте того же года, определили функции и порядок деятельности Сената. Сенат создавался как законосовещательное учреждение, только в период отсутствия царя он приобретал законодательные функции. Вместе с царем он участвовал в управлении страной и через фискалов контролировал государственный аппарат и должностных лиц. С созданием коллегий в его состав вошли их президенты. Но в 1722 г. Петр признал это неправильным и поэтому в Сенате были оставлены лишь президенты Иностранной, Военной, Адмиралтейской и Берг-коллегий. После окончания Северной войны Петр стал больше заниматься гражданскими делами и ограничил прерогативы Сената. Ему было запрещено издавать общегосударственные законы, с 1722 г. во главе этого органа был поставлен генерал-прокурор, который надзирал за работой Сената. Сенат превратился из высшего органа управления в высший орган надзора за управлением.
Усилению абсолютной власти способствовало окончательное подчинение церкви государству. Её политическое могущество и экономическая независимость противоречили абсолютизму. В 1700 г. вместо патриарха вводится местоблюститель его престола, а в 1721 г. Петр утверждает Духовный Регламент, по которому учреждалась Духовная коллегия, вскоре преобразованная в Святейший правительственный Синод. Он ведал всеми духовными делами, состоял из 12 членов, назначаемых императором из высшего духовенства, которые приносили ему присягу на верность. В мае 1722 г. для контроля за деятельностью Синода Петр назначил обер-прокурора из офицеров, которому подчинялись синодальная канцелярия и церковные фискалы. Синоду был подчинен Монастырский приказ, который управлял церковным имуществом, землями и крестьянами. С 1726 г. он именовался Коллегией экономии. Патриаршьи приказы были переименованы в синодальные, а в 1738 г. включены в Коллегию экономии. Синод занимал подчиненное положение по отношению к Сенату и Кабинету Петра и был одним из звеньев государственного аппарата.
2. Органы центрального и местного управления, суда и надзора
В 1699-1701 гг. была проведена первая реформа центрального управления. В ходе неё происходило объединение приказов и учреждались новые органы, например, Бурмистерская палата. Находилась она в Москве, с 1700 г. была переименована в Ратушу. В городах ей были подчинены бурмистерские (земские) избы. Позднее Ратуше переданы финансовые функции приказов, и она превратилась в центральную казну государства. Позже, с передачей финансовых функций губернаторам, Ратуша стала местным московским учреждением. Централизация военного дела проявилась в создании в 1701 г. Приказа военных дел. Он ведал регулярной армией, её снабжением и командным составом. После проведения губернской реформы его функции уменьшились, а с открытием Главной военной канцелярии приказ был упразднен. В первые годы XVIII в. были созданы новые центральные учреждения – приказы Адмиралтейский, Артиллерии, Рудокопных дел, канцелярии Ижорская, Мундирная и др. Из дворцового учреждения по обслуживанию резиденции Петра I и заведованию «потешными» полками вырос Преображенский приказ. После азовских походов он стал органом следствия и суда по политическим преступлениям.
Первая реформа не устранила пестроты приказов и нестройности системы центральных учреждений. Поиск новых форм центрального управления привел ко второй реформе 1718-1721 гг. Было упразднено большинство приказов и введены коллегии (12). Вначале каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но в 28 февраля 1720 г. вышел Генеральный регламент, который определил единообразный порядок организации, деятельности и делопроизводства коллегий, которым руководствовались все правительственные учреждения в XVIII в. Новые центральные учреждения отличались коллегиальным обсуждением и решением дел, более четкой компетенцией, единообразием организационного устройства и делопроизводства. Они подчинялись императору и Сенату. Коллегиям по разным отраслям управления подчинялся местный аппарат. Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии. Управлял коллегией назначаемый императором президент. Вице-президент и члены коллегий назначались Сенатом и утверждались императором. Император осуществлял тайный и гласный контроль за работой коллегий через фискалов и прокуроров. Во главе канцелярии стоял секретарь, которому подчинялся штат из нотариуса, регистратора, актуариуса, переводчика и писцов. Генеральный регламент установил точное расписание работы коллегий и порядок их деятельности. С 1722 г. каждая коллегия имела контору в Москве.
Вне коллегиального управления остались дворцовое, ямское, строительное, медицинское и некоторые другие дела. Ими занимались соответствующие приказы. Продолжал действовать Преображенский приказ, в 1718 г. была создана Тайная канцелярия, которая рассматривала ряд политических дел (о самозванстве, об измене, о раскольниках и др.). В 1726 г. она была упразднена, а её дела переданы Преображенскому приказу.
Старая система местного управления не соответствовала новым условиям, поэтому с начала реформ стала осуществляться её реорганизация. В 1699 г. из-под власти воевод было выведено посадское население, которое получило право выбирать бурмистров и создавать бурмистерские (земские) избы. Эти местные органы подчинялись только Ратуше в Москве. Компетенция и доходы воевод резко сократились, снизилось значение их помощников – губных старост, а в 1702 г. они вообще были упразднены. Дела губных старост были переданы воеводам с товарищами из 2-4 дворян, выбранных в уезде. Потребность в борьбе с народными волнениями привела к необходимости более радикального изменения местного аппарата и усиления централизации управления страной. 18 декабря 1708 г. было создано 8 губерний. Во главе двух крупных губерний (Петербургской и Азовской) стояли генерал-губернаторы, во главе остальных – губернаторы. Они назначались из крупных государственных деятелей и имели огромные полномочия в административно-полицейской, финансовой, судебной и военной областях. При них создавались губернские канцелярии, помощниками губернаторов были вице-губернатор и ландрихтер. Кроме того, был глава военного управления – обер-комендант и ведающие денежными и продовольственными сборами обер-комиссар и обер-провиантмейстер. Каждая губерния включала сложившиеся в XVII в. уезды, во главе которых стояли коменданты.
Реформа местного управления превратила всех должностных лиц в чиновников, которые должны были руководствоваться общегосударственными законами и распоряжениями. Для усиления контроля за их деятельностью в 1713 г. правительство учредило при губернаторе 8-12 советников – ландратов, избираемых дворянами, вместе с которыми губернатор должен был решать все дела, выступая в качестве президента этой дворянской коллегии и имея два голоса. Но подобно воеводским эти дворянские коллегии создать не удалось, т. к. основная масса дворян находилась на государственной службе и выбирать ландратов было некому. Они назначались Сенатом и превратились в чиновников, выполнявших отдельные поручения губернаторов. В 1715 г. была введена новая административная единица – «доля» для удобства сбора налогов и набора рекрутов. Каждую долю возглавил ландрат, при котором существовала ландратская канцелярия. Но замена подворного обложения подушным прервала эту реформу.
Реформа 1708-1714 гг. немного упорядочила местный аппарат, но не устранила разнообразия в управлении. Учреждение коллегий и введение подушного обложения потребовали новых административных реформ на местах, которые проводились в 1719-1720 гг. К 1718 г. существовало 11 губерний, которые в мае 1719 г. были разделены на 45 провинций. Провинция стала основной административной единицей. Власть губернатора распространялась только на провинцию губернского города. Во главе самых крупных провинций стояли генерал-губернаторы, губернаторы и вице-губернаторы, во главе остальных – воеводы. Провинции были разделены на дистрикты во главе с земскими комиссарами. Их выбирали местные дворяне. Впервые в истории страны была сделана попытка создать на местах ведомственные учреждения – конторы рекрутских дел, конторы камерирских дел, канцелярии розыскных дел и др. Все эти учреждения приступили к работе в 1721 г.
Одновременно с этими преобразованиями была проведена судебная реформа (1720 г.), в ходе которой сделана попытка отделить суд от администрации. Низшими судами были провинциальные и городовые, которые судили сельское и городское население. Суд второй инстанции – надворный, создавался в губернии. Третьей инстанцией была Юстиц-коллегия, а высшей – Сенат. Но попытка отделения суда оказалась неудачной. В 1722 г. ликвидируются провинциальные, а в 1727 г. – надворные суды.
Усложнение задач административных учреждений в столицах вызвало создание в них самостоятельных органов полиции во главе с генерал- и обер-полицмейстерами, при которых действовали канцелярии полицмейстерских дел. Эти органы отвечали за порядок, спокойствие и безопасность, опираясь в своей деятельности на старост улиц и десятских. В остальных городах полицейские функции выполняли местные администраторы. В 1722-1724 гг. была завершена реформа городского сословного управления. Горожане были разделены на «регулярных» и «нерегулярных». Первые объединялись в гильдии и цеха. Вводились магистраты и ратуши, которые были коллегиальными учреждениями.
Вновь вводимые учреждения слабо справлялись со своими задачами. После окончания Северной войны была осуществлена милитаризация местного управления. Страну разделили на военные округа или полковые дистрикты, в которых размещались полки армии. Во главе них стояли полковые командиры, при которых из офицеров штаба создавался полковой двор. Земские комиссары подчинялись полковым командирам.
Для борьбы с произволом и взяточничеством были созданы особые органы надзора за правительственным аппаратом и чиновниками – фискалы. В 1723 г. они были подчинены Сенату. В задачу фискалов входил тайный контроль и донесение о всех преступлениях, наносящих вред государству. Созданный в 1722 г. прокурорский надзор имел больше прав, но надзирал лишь за Сенатом, коллегиями и частично за губернским аппаратом. Две эти системы дополняли друг друга. В 1722 г. была введена третья система надзора – сенаторские ревизии, но она не получила широкого применения.
Судебные порядки прежнего периода не соответствовали задачам абсолютной монархии. Розыск был заменен следственным процессом, который основывался на теории формальных доказательств. Доказательства делились на «совершенные» и «несовершенные». К «совершенным» относились признание обвиняемого в полиции или суде, письменные доказательства, показания двух и более свидетелей, данные медицинской экспертизы. Их наличие было достаточным основанием для обвинения.
В первой половине XVIII в. была введена система бюрократических учреждений с единообразным организационным устройством и делопроизводством. Господствующим принципом во взаимоотношениях учреждений этой системы стал бюрократический централизм, т. е. чиновники центральных учреждений осуществляли все распорядительные и частично исполнительные мероприятия. Была предпринята попытка придать центральным учреждениям характер ведомств, но этому мешало нечеткое разграничение прав высших и центральных учреждений, недостаток чиновников и централизаторские тенденции в местном управлении (стремление сконцентрировать все управление в одном звене).