Стратеги розвитку України

СТРАТЕГІЇ

ВНУТРІШНЬОПОЛІТИЧНОГО РОЗВИТКУ УКРАЇНИ________

1. ПОЛІТИЧНА СИСТЕМА УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ

1.1. Еволюція політичної системи в Україні

Протягом десяти років незалежності у політичній системі України відбулися суттєві зміни. Ці зміни полягали у пере­ході від радянської влади до демократичної форми розподі­лу влади або, точніше, владних функцій.

Для розуміння змісту цього переходу необхідно усвідомлю­вати, що радянська система була лише прикриттям для реаль­ної влади Комуністичної партії Радянського Союзу (КПРС) та її філії в Україні — Комуністичної партії України (КПУ). Тоб­то КПРС, незважаючи на свою назву, була не стільки партією, скільки органом державної влади, що її було закріплено у ста­тті 6 Конституції СРСР. Причому влада КПРС—КПУ мала то­талітарний характер і монополію на державну ідеологію, а то­му в умовах політичного плюралізму функціонувати не могла, що й призвело у кінцевому підсумку до її краху.

Таким чином, радянська система з адміністративного погля­ду поділялася на дні складові: власне радянську владу, тобто владу Рад та їхніх виконкомів, Ідо становило лише ширму, та владу партійних комітетів — від ЦК КПРС до республікансь­ких, обласних, районних та міських комітетів, що були консти­туційними органами державної влади в СРСР. Це розуміння не­обхідне для того, щоби правильно називати ті трансформаційні процеси політичної системи, які відбулися згодом в Україні.

Послаблення влади КПРС—КПУ в Україні сталося з відмі­ною статті 6 Конституції СРСР. Повністю владу КПРС—КПУ в Україні було ліквідовано у серпні 1991 р. згідно з Указом Президії Верховної Ради України від 26 серпня 1991р. «Про тимчасове припинення діяльності Компартії України» [1].

Стратегії розвитку України: теорія і практика

Це була не просто заборона політичної партії — це була заборо­на органу державної влади. Відповідно, вся повнота державної кла­ди на території України перейшла до Рад, які до того лише прикри­вали реальну владу КІІРС—КПУ та їхніх виконкомів, які до того лише реалізовували партійні рішення. Зрозуміло, що така ситуація довго тривати не могла, оскільки радянські органи завжди були ли­ше ширмою і не були пристосовані до управління суспільством.

Цим починається перехід від радянської влади до демократи­чної форми розподілу владних функцій в Україні. Цей шлях не був простим і прямолінійним. На цьому шляху українське суспі­льство зазнавало прогресу та відступів, перемог та поразок.

Після ліквідації КПУ в Україні створився вакуум державної ви­конавської влади. Виконкоми Рад усіх рівнів формувалися як ви­конавчі органи відповідних Рад, тими ж Радами створювалися, їм же звітували. Неможливість управління державою за таких умов стала очевидною після скасування компартійної вертикалі. Але ще раніше, 5 липня 1991 р. Верховна Рада УРСР ухвалила низку за­конів — Закон УРСР «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції Української РСР» [2], Закон УРСР «Про ^™/ Президента Української РСР» [3|, Закон УРСР «Про вибори Президента Української РСР» [4]. Ці закони заклали ос­нову демократичного перетворення політичної системи України. Перші вибори Президента України відбулися 1 грудня 1991 р. вод­ночас з Всеукраїнським референдумом про підтримку Акту прого­лошення незалежності України. Першим всенародно обраним Пре­зидентом України став тогочасний лідер України Голова Верховної Ради України Леонід Кравчук.

Президент України виступає ініціатором створення президен­тських структур на місцях. У 1992 р. в Україні було запровадже­но місцеві державні адміністрації та інститут Представників Пре­зидента України — голів місцевих державних адміністрацій. Це стало наступним після запровадження інститут президентства в Україні кроком до встановлення в Україні демократичної форми правління та до ліквідації радянської влади у власному деідеоло-гізованому значенні цього поняття. 5 березня 1992р. Верховна Рада приймає внесений Президентом України проект як Закон України «Про представника Президента України» [5]. 14 квітня 1992р. Президент України видає Указ «Про Положення про міс­цеві державні адміністрації» [6|. Цей Закон передбачав розподіл між сферами державного управління та самоврядування, а Поло­ження регламентувало діяльність новостворюваних адміністра-

Розді.І II. Стратегії внутрішньополітичного розвитку України

цій. До сфери державного управління було віднесено адміністра­тивно-територіальні одиниці — область та район. До сфери само­врядування, згідно з прийнятим 26 березня 1992 р. Законом Ук­раїни «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіона­льне самоврядування» [7], було віднесено території базового рів­ня, населені пункти — місто, селище, село.

Проте перші демократичні зміни в галузі державного управлін­ня наштовхнулися на опір консервативної частини тогочасної полі­тичної еліти України, яка прагнула зберегти в Україні радянську систему влади, що не передбачала контролю держави за економіч­ними процесами, уможливлювала тіньову приватизацію тощо. Ко­ли на таку позицію стала частина державників, процес демократи­чних перетворень у сфері державного управління зіткнувся з істот­ними перешкодами, а деякі ініціативи взагалі були проігноровані.

З лютого 1994 року Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про формування місцевих органів влади і самовряду­вання» [8], а слідом за ним, 24 лютого 1994р. — Закон України «Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, ра" міських, районних у містах, обласних Рад» [9]. Перший з цих законів фактично означав зміну системи влади жаві, причому неузгоджену з Конституцією України, змін полягала у тому, що адміністративно-терпторіал одиниці — області та райони — за встановленою процедурою фо­рмування адміністративних органів були віднесені до самовряд­них території"! — так само, як і міста, селища, села (ст. І, ч. 1), а після виборів 26 червня місцеві адміністрації —- органи державно­го управління адміністративно-територіальних одиниць (адміні­страції) — взагалі ліквідовувалися (ст. 8). Механізму взаємодії Рад вищого та нижчого рівнів не було передбачено, крім форма­льної, апріорно передбачуваної ієрархії. Щоправда, відразу після виборів, 28 червня, було внесено деякі зміни до Закону «Про фо­рмування місцевих органів влади і самоврядування» |10], які ре­гламентують загальні механізми скасування рішень та розпуску Рад (ст. 5), припинення повноважень голови Ради та її виконкому (ст. 6); також записано, що повноваження місцевих державних ад­міністрацій передаються виконкомам відповідних Рад (ст. 8, ч. 1). Але ні зміни вже не могли зупинити реставрацію радянської си­стеми влади, яка, па щастя, виявилася короткостроковою.

26 червня 1994р. в Україні відбулися перший тур президент­ських виборів та місцеві вибори, після яких нерестами існувати місцеві державні адміністрації. На другому турі президентських виборів 10 липня 1994 р. зазнав поразки і тогочасний лідер

Стратегії розвитку України: теорія і практика

демократичних перетворень політичної системи України Леонід Кравчук. Президентом України було обрано Леоніда Кучму, який, як виявилося вже найближчим часом, зміг більш вдало здійснити демократичне реформування політичної системи України.

Вже перші укази нового Президента 6 серпня 1994 р. заклали ос­нови демократичного розподілу владних функцій на національному та територіальному рівні. Перший з них — «Про заходи щодо здійс­нення структурних змін та забезпечення керівництва у сфері держа­вної виконавчої влади» [11]. Цей Указ підпорядкував Кабінет Міні­стрів України Президентові, що реально зробило останнього главою виконавчої влади в державі. Цей Указ означав встановлення єдності центральної виконавчої влади, ліквідацію неконструктивного впли­ву дуалістичної природи виконавчої влади. Другий з указів — «Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях» [12]. Цим Указом Президент України делеіував головам місцевих Рад та очолюваним ними виконавчим комітетам повнова­ження державної виконавчої влади — і у цій частині голови місце­вих Рад та їхні виконкоми стали підзвітними та підконтрольними Президентові (ст. 2, ч. 3). Ці укази безповоротно ствердили принципи функціонування державної виконавчої влади, вла-' стиві демократичному суспільству.

Віхою і тимчасовим компромісом з консервативними силами, які домінували у Верховній Раді України, став Консти­туційній'! договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування дер­жавної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України [13]. Конституційний дого­вір закладав основи президентської республіки та законодавче легітимізував розподіл державної влади в Україні.

Опір консервативних сил у Верховній Раді України демократи­чній трансформації державної влади остаточно було зламано у че­рвні 1996р. прийняттям Конституції України, яку прийняла сама Верховна Рада України під загрозою розпуску згідно з очікуваними результатами референдуму, що його оголосив Президент України Леонід Кучма з метою подолання конституційної кризи в Україні.

Протягом безперервного пленарного засідання сесії 27—28 черв­ня 1996р. 28 червня о 9-й годині 20 хвилин ранку було прийнято першу Конституцію незалежної України. Незважаючи на надзви­чайно гостре триденне протистояння між Верховною Радою Украї­ни та Президентом України, прийняття Конституції України у сті­нах Верховної Ради України стало актом національного єднання, тріумфом української державотворчої ідеї й справжньої демократії.

Розділ II. Стратегії внутрішньополітичного розвитку України

Прийняття Конституції України поклало край суспільній дис­кусії про форму правління в Україні і сприяло консолідації полі­тичної еліти та політичних сил України.

Серед певної частини новітньої політичної еліти утвердилося усвідомлення того, що усі попередні спроби українського народу побудувати державу зазнавали поразки не через брак патріотиз­му серед населення, а через неспроможність українського суспі­льства створити повноцінний державний лад, який би забезпечив функціонування суспільних інститутів та політичний розвиток суспільства. Політична єдність, хоча й має емоційні передумови, є у першу чергу питанням правильного організаційного методу. При недосконалих організаційних засадах ніякі заклики до «зго­ди» і ніяка добра воля не дадуть очікуваного результату.

Певною спробою подальшого реформування політичної системи України став Всеукраїнський референдум за народною ініціативою 16 квітня 2000р. Деякі зміни до Конституції України назріли, але не настільки, щоб заради них жертвувати національною злагодою. Л саме це неминуче й сталося б, оскільки зміни, які планувалося вве­сти з допомогою Референдуму, були невигідні надто впливо-вому колу політиків та адміністративно-економічних груп.

Самим же суттєвим, що не давало змоги змінювати Кон-ституцію за тих умов було відсутність законодавчого меха-нізму формування політичної більшості у Верховній Раді України. Внести зміни до Конституції може лише Верховна Рада України, але вона не внесе тих змін, які пропонував Президент та яких пра­гнули його прибічники, доки не буде законодавче) унормовано про­ц

ес формування парламентської більшості та політичної опозиції.

Для українського суспільства надзвичайно важливим с зараз ус­пішне проведення реформ, але ще важливішою є суспільна згода, яка тільки й може це успішне реформування забезпечити. Суспіль­на згода є приматом по відношенню до реформ, оскільки останні без неї втрачають сенс. Чинна парламентська система прагне рівномір­но збалансувати вимоги національної згоди з одного боку та мож­ливості для здійснення послідовних суспільних перетворень — з ін­шого. У цьому її як перевага, так і слабкість. Саме тому, виходячи з вимог теорії й практики політичного та державного управління, необхідно методично здійснювати реформування політичної систе­ми України, в чому одну з основних ролей відіграють політичні пар­тії й методика їхнього функціонування в системі владних відносин.

Вимогою подальшого демократичного розвитку політичної си­стеми України є гармонійний та оптимальний розподіл владних функцій між вищими органами державної влади України.

Стратегії розвитку України: теорія і практика

Стосовно поняття «розподіл влади» необхідно додати таке. За умов президентської республіки з її жорстким розподілом вико­навчої та законодавчої влади про такий розподіл можна говорити і можна застосовувати поняття «виконавча влада» та «законода­вча влада». За умов же парламентської республіки з ЇЇ змішаною виконавчою та законодавчою владою варто застосовувати понят­тя «виконавча та законодавча гілки влади», а замість поняття «розподіл влади», як у першому випадку, краще використовувати поняття «розподіл владних функцій», що набагато точніше відо­бражає сутнісні характеристики відповідних інститутів і процесів гголітико-державного управління.

Сучасна характеристика розподілу влади у розвинутих краї­нах спирається на різні тлумачення їхнього змісту. Ці тлумачен­ня є суттєво відмінними, і їх можна пов'язати з існуючими фор­мами державного правління. Більше того, різні тлумачення роз­поділу влади знаходять своє втілення в різних формах правління і відбивають сам факт існування таких форм.

Традиційне тлумачення розподілу влади передбачає майже ізольованість кожної з них, відсутність між ними широких і тісних функціональних взаємовідносин. Відповідне тлу-'мачепня визнає розподіл влади як жорсткий. Воно пов'я­зане з особливостями такої форми правління, як президен­тська республіка. На практиці жорсткий розподіл влади, по суті, спричиняє конкуренцію вищих органів держави, насамперед ор­ганів законодавчої і виконавчої влади.

Саме таке явище ми можемо спостерігати в Україні. Ідея жор­сткого розподілу влади, що перенесена на українськії!! грунт без урахування цілої низки обставин, призвела до цілком інших нас­лідків. Тобто вона не спрацьовує так, як ефективно функціонує цей механізм в розвинених країнах, зокрема у США. сЗсоблпвіс-тю практичної реалізації ідеї жорстокого розподілу влади у захід­них країнах є доповнення у вигляді стрункої системи так званих стримувань і противаг. У межах цієї системи створено структуру взаємодій і взаємообмежень вищих органів держави, а звідси — трьох розподілених гілок влади. Класичною вважається система стримувань і противаг, встановлена Конституцією СІЛА.

Поширеним є й інше тлумачення розподілу влади, згідно з яким останні повинні тісно співробітничати і навіть перепліта­тись. Таке тлумачення відповідає природі парламентарних форм правління. Більше того, в країнах з такими формами правління поняття розподілу влади піддається корективам або навіть запе­речується. Багато теоретиків не бачать необхідності у жорсткому

Розді-І П. Стратегії внутрішньополітичного розвитку України

розподілі влади. Вони посилаються на притаманне практиці цих країн явище — часткове злиття або часткове розділення функцій органів законодавчої і виконавчої влади, яке призводить до так званого змішування влади.

Як наслідок, конституційна практика встановлює положення, як іноді називають «частковим злиттям персоналу»: членами уряду можуть бути тільки депутати парламенту. Іншими (-.нона­ми, одна і таж особа бере участь у реалізації як законодавчої, так і виконавчої влади. Такий стан передбачається конституціями пе­реважної більшості країн з парламентарними формами правління, а також із змішаною формою. Він аж ніяк не відповідає вимогам жорсткого розподілу влади, які, навпаки, передбачають неприпу­стимість поєднання депутатського мандата і членства в уряді.

Реалії державно-політичного життя цілої низки країн з парламе­нтарними формами правління спричинили намагання відійти в кон­ституційній теорії від самих ідей розподілу влади і призвели до фа­ктичної відмови від відповідної термінології. Тут широко визнані концепції «дифузії», «розпорошення» державної влади. Згідно з оці­нками авторів цих концепцій, владні повноваження здійсню­ються багатьма і різними органами та посадовими особами, між якими далеко не завжди можна провести чітку грань за' функціональними ознаками. І що більше органів здійснюють ці повноваження, то меншою є ймовірність монополізації влади та вужчими є можливості для свавільного правління.

На думку прибічників таких концепцій, кожний з державних органів має забезпечувати взаємні стримування і противаги. При цьому зміст стримувань і противаг трактується нетрадиційно. До них, як звичайно, відносять колегіальний характер уряду, двона-латність парламенту, порядок взаємовідносин між урядовою пар­тією (чи коаліцією) і опозицією, баланс між органами централь­ного і місцевого самоврядування тощо. Таке трактування стриму­вань і противаг пояснюється тим, що вони вже давно розглядаю­ться не тільки з позицій необхідності запобігти надмірнііі конце­нтрації державної влади і збалансувати ЇЇ вищі ланки, а й забез­печити стабільність і сталість у функціонуванні всіх пайголошіі-шпх державних інститутів та політичної системи в цілому.

Загалом же необхідно підкреслити, що на практиці йдеться, по суті, не про розподіл влади, а про розмежування чи поділ влад­них фупкцііі між вищими органами держави. Тим самим форму­лу «розподіл влади» можна без особливих застережень замінити на формулу «розподіл владних функцій». Сказане не заперечує значущості ідей розподілу влади, які слугують основою для

Стратегії розвитку України: теорія і практика

створення загальних гарантій демократичної організації суспіль­ства і держави. Ці ідеї мають насамперед політичне звучання, хо­ча не варто заперечувати їхній характер як юридичної цінності.

Юридична форма закріплення ідей розподілу влади має виг­ляд функціонального визначення кожного з вищих органів дер­жави як органів, котрі здійснюють відповідно законодавчу, вико­навчу і судову владу. Ч. 1 ст. 6 Конституції України прямо закрі­плює: «Державна влада в Україні здійснюється на засадах ЇЇ поді­лу на законодавчу, виконавчу та судову».

Згідно зі статтею 75 Конституції України «єдиним органом за­конодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада Украї­ни». А ч. 1 ст. 113 затверджує, що «Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади». Поняття «судової влади» у розділі VIII «Правосуддя» Конституції Украї­ни відсутнє, проте ч. 1 ст. 124 Основного Закону унормовує, що «правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегува­ння функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються».

Проте сьогодні в Україні жорсткий розподіл влади, начебто на зразок президентської республіки, на практиці не є чітким 'розподілом державних функцій, а тому спричиняє конкуренцію вищих органів влади, насамперед законодавчої й виконавчої.

Протиріччя у політичній системі України полягають у тому, що форму поєднання сегментів президентської та парламентської рес­публіки не збалансовано. Напівпрезидентська-напівпарламентська республіка, жорсткий розподіл влади, напівпарламснтський спосіб формування Уряду, відсутність чіткого розподілу функцій і повно­важень вищих органів влади — такою є система влади в Україні. Це викликає гострі суперечки між суб'єктами політичної системи під час здійснення ними функцій управління та представництва.

В Україні існує змішана форма республіканського правління, яка, із закінченням терміну дії Перехідних Положень Конститу­ції України, плавно змінюється з президентсько-парламентської на парламептсько-президснтську. Проте саме поєднання рис пре­зидентської та парламентської республіки, хоча й стало резуль­татом політичної угоди (тобто компромісу), але сама угода була значною мірою ситуативною, а не фундаментальною. Суспільної згоди перед прийняттям Конституції 1996р. не було, а був конс­титуційний штурм, який поклав край конституційній кризі в ук­раїнському суспільстві.

Напівпрезидентська республіка при відсутності чіткого розпо­ділу функцій і повноважень вищих органів влади, жорсткий роз-

поділ влади при папівпарламентському способі формування Уря­ду — усе це виливається у конфронтацію між законодавчою та виконавчою владою, що е наслідком не так злої волі народних де­путатів чи Президента, як ознакою незбалансованості політичної системи. З 1990р. в Україні змінилося дев'ять урядів. Це приз­водить до перманентних політичних криз — урядової, парламен­тської, і, як наслідок — до глибокої загальної суспільної кризи.

Не досить чітке розмежування законодавчої і виконавчої влади щодо їхньої компетенції, як це спостерігається в Конституції Укра­їни, може призвести до порушення або зміни притаманної тій або іншій формі правління єдності структури управління, причому од­ночасно можуть виникнути нові види відносин, колізії і неузгодже­ності, яких немає у відпрацьованих формах правління. Більше того, конфронтація між Президентом і Верховною Радою переростала в запеклу боротьбу вже в перші роки незалежності України.

Одразу після здобуття незалежності Україна постала перед вибором оптимальної форми правління. Протягом своєї історії Україна мала досвід як парламентської, так і президентської рес­публіки. Отже, теоретики і практики в політиці, які є при­хильниками різних концепцій форм правління дійшли зго­ди, зупинивши свій вибір на президентсько-парламентсь-' кій республіці.

Сьогодні боротьба між виконавчою і законодавчою владою в Україні триває, що створює додаткову напруженість у суспільст­ві. Така боротьба засвідчує, що жорсткий розподіл влади не мо­же так функціонувати в Україні, як він функціонує в західних країнах з президентською формою правління. Тому парто звер­нути увагу на досвід парламентських республік. Передусім це стосується поєднання депутатського мандату і членства в Уряді України.

Необхідний пошук політичної моделі взаємодії гілок вищої державної влади, можливо, призведе до відмови від ідеї жорстко­го розподілу влади та встановлення практики призначення мініс­трів з числа депутатів зі збереженням за ними депутатського ма­ндата після призначення на посаду міністра, що зняло б гострі протиріччя між гілками влади, сприяло б народній підтримці Уряду, міністри в якому є обраними депутатами.

Оптимізувати співпрацю гілок влади в Україні, не допустити конфронтації між ними можна тільки шляхом оптимального роз­поділу владних функцііі, а не влади, дифузії влади, частковим злиттям персоналу, що власне й означатиме реформування полі­тичної системи.