Московский городской институт управления Правительства Москвы
Курсовая работа
по дисциплине
«Планирование и прогнозирование»
на тему
«Программно – целевое планирование»
Подготовила студентка V курса Евдокимова Е. Д.
Преподаватель – Никулина С. А.
Москва
2003
Содержание
Введение…………………………………………………………………..3
1.Понятие программно – целевого планирования………………….4
1.1.Определение программно-целевого планирования……….4
1.2.Процедура программно-целевого планирования…………..5
1.3.Недостатки программно-целевого планирования………….7
2.Методология программно-целевого планирования……………...9
3.Применение программно-целевого планирования на разных уровнях…………………………………………………………………………..11
3.1.Программно-целевое планирование в организациях…….12
3.2.Государственное программно-целевое планирование…..14
4.Программно-целевое планирование на примере целевой программы Московской области «Социальная гарантия»………………….18
4.1.Общие положения………………………………………………18
4.2.Анализ структуры финансирования целевой программы «Социальная гарантия»………………………………………………………22
4.3.Прогноз выполнения целевой программы «Социальная гарантия»………………………………………………………………………….30
Заключение………………………………………………………………31
Список использованной литературы………………………………..32
Введение
Планирование и прогнозирование как наука возникли давно, но их активное развитие на западе началось в середине XX века. Это было обусловлено повышением деловой активности, возникновением большого количества новых коммерческих предприятий и другими подобными факторами. Вместе с тем возникла и необходимость более существенного вмешательства государства в экономику с целью регулирования рынка. Таким образом появилось планирование на микро- и макроурованях.
В течение нескольких десятилетий теория планирования и прогнозирования бурно развивалась, в результате чего возникли различные способы и методы планирования. Некоторые из них специфичны, другие универсальны. К последним относится и метод программно-целевого планирования, рассмотренный в данной работе.
Этот метод зарекомендовал себя в развитых странах как один из самых точных и надежных. Он широко применяется на Западе на всех уровнях планирования и управления.
Однако в России в связи с историческими обстоятельствами теория планирования и управления развивалась в иных направлениях, чем на Западе. В результате возникла ситуация почти полного отсутствия отечественных научных разработок в этой области при переходе к рыночной экономике. При планировании приходилось использовать западные модели, которые не всегда подходят к российским условиям.
Актуальность данной темы, таким образом, связана с необходимостью более детального изучения теории планирования в России и создания собственных разработок для оптимизации внутрифирменного и государственного управления.
1.Понятие программно – целевого планирования
1.1.Определение программно-целевого планирования
Изучение любого объекта, особенно такого сложного и неоднозначного, как планирование, следует начинать с его точного определения. Итак, дадим определение программно – целевого планирования, которому посвящена данная работа.
Программно – целевое планирование
- это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения.
Т. е. программно-целевое планирование построено по логической схеме "цели - пути – способы - средства". Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем – более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Т. е. программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов.
Особенностью программного планирования является также способ влияния на планируемую систему. Во главу угла ставится не система сама по себе, ее составные элементы и сложившаяся организационная структура, а управление элементами программы, программными действиями.
Из положений, рассмотренных выше, следует, что ключевым понятием программно-целевого планирования является программа. Программа
— это комплекс мероприятий по реализации стратегий. В свою очередь, система стратегий и целей, достигаемых с их помощью, - не что иное, как план
. Таким образом, подтверждается двойственность программно-целевого планирования, а именно объединение планирования и фактического влияния на экономические показатели.
1.2.Процедура программно-целевого планирования
Как уже было сказано, первым этапом программно-целевого планирования является постановка целей; на последующих этапах разрабатываются пути и конкретные способы их достижения. Рассмотрим эту процедуру подробнее.
Постановка целей при программно-целевом методе планирования представляет собой формирование "древа целей ". Затем в соответствии с ним определяется система мероприятий по реализации целей, называемая целевой комплексной программой. Для ее выполнения строится специальная система управления, которая доводит задания программы до конкретных исполнителей и контролирует их выполнение. Организационная структура этой системы определяется, таким образом, "деревом целей ", составом исполнителей и содержанием программы.
Таким образом, мы выделили еще один элемент программно-целевого планирования – систему управления
. Ее построение – это, по сути, и есть основание, на котором базируется выполнение программы. Т. е. планирование решения какой-либо проблемы при программно-целевом методе во многом сводится к планированию системы управления. Рассмотрим его основные стадии.
1. Формирование общей структурной схемы системы и её главных характеристик (стадия композиции).
2. Разработка состава подразделений и основных связей между ними (стадия структуризации).
3. Разработка количественных характеристик аппарата управления, установление порядка его деятельности (стадия регламентации).
При этом первая стадия имеет принципиальное значение, поскольку она определяет структуру системы управления (организации). На ней определяются система целей и задач организации, её тип и правовой статус, степень самостоятельности, границы деятельности, состав функций. На второй и третьей стадиях устанавливаются более детальные параметры системы.
Теория планирования и построения систем управления для решения новых проблем должна основываться на анализе практики создания и функционирования существующих систем. Основная сложность состоит в том, чтобы среди множества единичных фактов и наблюдений различных специалистов выявить какие-то ключевые положения, закономерности, общие для планирования и построения всех систем управления. Среди них можно выделить следующие:
1. Формирование системы управления - это многоэтапный процесс.
2. Необходимым условием для начала планирования, а затем и создания рассматриваемой системы является наличие определённой общественной потребности, т. е. проблемы, требующей решения. Однако одной потребности недостаточно, нужны ещё определённые условия и гарантии: экономические, юридические, социальные, технические и другие, чтобы обеспечить системе необходимую устойчивость.
3. Решение вновь возникающих проблем не обязательно требует создания новых систем управления. Многие проблемы могут успешно решаться в рамках существующих систем. Обычно для этого разрабатывается специальный комплекс мероприятий (программа) и готовятся постановления или приказы, обязывающие соответствующие системы выполнять предписанные им новые функции. Контроль за реализацией такой программы осуществляется организацией, назначаемой головной по данной проблеме.
Необходимость в планировании и построении новых систем управления возникает обычно, когда становится очевидным, что существующие организационные структуры не справляются с решением проблемы и требуется создать новые.
4. Для выбора способа решения проблем предварительно проводится их исследование. При решении рассматриваемых в данной работе проблем наибольшее распространение получили программно-целевые методы, наиболее естественно связывающие проблему со средствами её решения.
Решение сложной проблемы обычно начинают с построения "дерева целей ", которых требуется достичь путём организации и проведения определённого комплекса мероприятий. Задача заключается в том, чтобы найти этот комплекс, указать конкретных исполнителей и сроки выполнения мероприятий. Для этого "дерево" как бы "накладывается" на реальную среду, в результате чего находится необходимая информация и составляется конкретная программа работ.
1.3.Недостатки программно-целевого планирования
Программно-целевой метод планирования выглядит довольно привлекательным, т. к. позволяет в значительной степени влиять на исследуемую ситуацию. Однако у него есть ряд существенных недостатков, которые рассмотрены ниже.
1. Методическая незавершенность.
К настоящему времени не создано чётких, устоявшихся определений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализации комплексных программ, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления, соотношение плана и целевой комплексной программы. В результате приходится адаптировать программные методы к уже существующим методам планирования и управления. Всё это существенно ограничивает рамки применения программно-целевого подхода, который наиболее эффективен для решения хорошо изученных проблем, т. к. для них сравнительно нетрудно провести исследование по схеме "цель - система мероприятий – система управления".
2. Программно-целевое планирование используется, в основном, для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новых проблем.
Эта ситуация также связана с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Руководители программ при создании новых систем управления предпочитают действовать старыми проверенными методами, чтобы уменьшить риск. Однако это не всегда является оптимальным подходом, что не идет на пользу создаваемой программе.
3. «Забывчивость» систем управления.
Имеется в виду ситуация, когда на каком-то этапе своего развития системы управления начинают утрачивать связь с проблемами, для решения которых создавались. Специалисты связывают это с тем, что такая связь первоначально не была учтена в полной мере при создании системы, определении её границ, структуры, функций и т. д. Кроме того, часто наблюдается несоответствие затрачиваемых ресурсов социальной значимости проблемы, что не способствует ее успешному решению.
4. Отсутствие адекватных методик расчёта экономической эффективности программ.
В результате невозможно объективно обосновать необходимость создания программы и соответствующей системы управления для решения какой-либо конкретной проблемы.
5. Недостаточная оперативность.
Иногда с момента появления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят многие годы, в течение которых обществу наносится невосполнимый ущерб от игнорирования проблемы. Например, десятилетиями замалчивалась проблема охраны окружающей среды, пока наконец не были созданы специальные программы. Рано или поздно проблемы всё равно "всплывают на поверхность", однако очевидно, что чем раньше та или иная проблема будет обнаружена и решена, тем больший ущерб удастся предотвратить.
Таким образом, все недостатки программно-целевого планирования связаны с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Следовательно, для оптимизации процесса программно-целевого планирования необходимы дальнейшие и более глубокие научные разработки в этой области.
2.Методология программно-целевого планирования
Во всех областях науки важную роль играет методология, т. е. совокупность методов, используемых при изучении и исследовании каких-либо объектов. В планировании и прогнозировании роль методологии еще больше, чем в других дисциплинах. Это связано с тем, что проблемы в данной области в последние годы стали особенно сложными вследствие быстрых изменений в экономике. Для их решения необходимо развивать научную базу планирования и прогнозирования и, в первую очередь, методологию.
Применительно к планированию и прогнозированию методология
– это наука о методах прогнозирования и планирования, общие научные основы этих методов. Существует множество различных методов планирования и прогнозирования. Рассмотрим те из них, которые применяются в процессе программно-целевого планирования.
1. Эвристические методы
. Методы этой группы субъективны и неотделимы от лица, делающего прогноз. Это, прежде всего, методы социологических исследований и экспертные методы.
При программно-целевом планировании методы социологических исследований могут применяться для определения текущего положения в стране или на рынке определенных товаров, а экспертные методы – для более точного построения прогноза. Однако эвристические методы при программно-целевом планировании используются лишь как дополнение к другим методам, т. к. их точность относительно невысока.
2. Экономико-математические методы
. При применении методов этой группы активно используются объективное наблюдение и измерение показателей. Затем с помощью расчетов и математического моделирования делается прогноз.
Особое место в этой группе занимают статистические методы
. Они используются во всех способах планирования и прогнозирования, в том числе и при программно-целевом планировании. Эти методы позволяют с высокой степенью достоверности определить различные состояния исследуемой системы в будущем.
Все методы прогнозирования обладают своими достоинствами и недостатками. Поэтому для достижения эффективного результата рекомендуется комбинировать их друг с другом.
Методы планирования – более узкое понятие, чем методы прогнозирования. Это методы подготовки одного или нескольких вариантов плана для утверждения лицом или органом, принимающим решение. Также к ним можно отнести и методы реализации планов. Рассмотрим каждую из этих групп.
1. Методы подготовки планов
– как и методы прогнозирования, включают в себя эвристические и математические методы. Среди математических методов подготовки планов особое место занимают методы оптимального планирования
. При их применении используется решение задач математического программирования, к которым относятся:
- задачи об оптимальном плане производства, сущность которых состоит в определении наилучшего по объему реализации или прибыли плана производства при ограниченных ресурсах;
- транспортные задачи, которые позволяют выбрать план перевозок, обеспечивающий минимум транспортных расходов при выполнении заданных объемов поставок потребителям и другие задачи.
Кроме математического программирования, при подготовке планов часто используют теорию игр, которая позволяет принимать решения в условиях неопределенности.
2. Методы реализации планов
можно разделить на две группы:
- Формирование планов, предназначенных для безусловного исполнения (директивных планов). Такие планы должны быть однозначными и соответствующими возможностям объекта.
- Формирование планов – ориентиров экономического развития (индикативных планов). Они не являются обязательными для исполнения и могут варьироваться в зависимости от условий.
При программно-целевом планировании эти методы обычно сочетаются. Т. е. разрабатываются как директивные планы для достижения каких-либо конкретных целей, так и индикативные, которые служат ориентиром при реализации программы.
3.Применение программно-целевого планирования на
разных уровнях
Программно-целевое планирование может применяться на различных организационных уровнях: микроэкономическом – относительно отдельной организации, и макроэкономическом – относительно экономики страны в целом. В каждом из этих случаев существует своя специфика применения рассматриваемого метода планирования.
3.1.Программно-целевое планирование в организациях
В мировой практике менеджмента и маркетинга программно-целевое планирование в организациях применяется с начала 60-х годов и за это время успело зарекомендовать себя как самый надежный метод планирования. Однако в настоящее время в России этот метод почти не применяется во внутрифирменном планировании. Это, вероятнее всего, связано с тем, что в нашей стране на протяжении нескольких десятков лет отсутствовали какие-либо исследования в области менеджмента. В результате руководители организаций не имеют достаточно глубоких знаний о внутрифирменном планировании и избегают долгосрочного планирования вообще и программно-целевого планирования в частности.
При программно-целевом подходе к внутрифирменному планированию основой управления организацией является так называемая целевая программа предприятия, в которой сформулированы цели фирмы и комплекс мер по их достижению. Т.к. условия внешней среды постоянно изменяются, то программу предполагается периодически корректировать и приводить в соответствие с текущим состоянием рынка. При этом краткосрочные программы развития фирмы являются конкретизацией и продолжением целевой программы предприятия.
Проведение мероприятий по изменению целей фирмы и программы действий – это задача менеджера организации, руководителя высшего звена.
Процесс программно-целевого планирования в организации проходит поэтапно. При этом выделяются следующие этапы.
1. Разработка общих целей.
2. Определение конкретных, детализированных целей на заданный, сравнительно короткий период времени (2, 5,10 лет).
3. Определение путей и средств их достижения.
4. Контроль за достижением поставленных целей путем сопоставления плановых показателей с фактическими.
Кроме того, различают несколько видов управленческой деятельности, которые играют важную роль при внутрифирменном программно-целевом планировании. К ним относятся:
1. распределение ресурсов, в основном ограниченных, таких как фонды, управленческие таланты, технологический опыт;
2. адаптация к внешней среде (все действия стратегического характера, которые улучшают отношения компании с ее окружением). Здесь необходимо выявить возможные варианты и обеспечить эффективное приспособление стратегии к окружающим условиям (совершенствование производственных систем, взаимодействие с правительством и обществом в целом и т.д.);
3. внутренняя координация (координация стратегической деятельности для выявления сильных и слабых сторон фирмы с целью достижения эффективности внутренних операций);
4. осознание организационных стратегий (осуществление систематического развития мышления менеджеров путем формирования организации, которая может учиться на прошлых стратегических ошибках, т.е. способность учиться на опыте).
На практике доказано, что применение программно-целевого планирования в организациях позволяет повысить точность прогнозов и приблизить плановые показатели к фактическим, что в значительной степени способствует успешному развитию компании.
Но в России, как уже было сказано, программно-целевое планирование на фирмах применяется редко. Гораздо чаще этот метод используется при государственном планировании и регулировании экономики.
3.2.Государственное программно-целевое планирование
Программно-целевой метод является одним из наиболее распространенных и эффективных методов государственного регулирования экономики, применяемых в большинстве развитых стран. Этот метод предполагает разработку плана исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств по их достижению и ресурсному обеспечению.
Перед программно-целевым планированием стоят и более конкретные задачи, такие как непосредственное влияние на размещение новых предприятий, миграционные потоки, развитие отдельных территориальных образований (освоение новых районов, подъем экономики депрессивных районов, разрешение острых эколого-экономических ситуаций и т.д.).
Все методы государственного воздействия на экономику можно разделить на несколько взаимосвязанных групп.
1. Косвенные методы финансового и денежно-кредитного регулирования (налоговая политика, кредитная политика, таможенная политика).
2. Прямое государственное финансовое регулирование (предоставление дотаций, субсидий, субвенций).
3. Методы регулирования материальных потоков и производственной деятельности (заказы на поставки продукции, квотирование, лицензирование).
4. Программно-целевой метод планирования и управления (включает в себя разработку и реализацию государственных программ развития приоритетных сфер экономики и решения первоочередных социально-экономических проблем).
При этом последний из методов при своей реализации использует все остальные перечисленные методы, что ставит его в особое положение и делает более эффективным, чем остальные.
Сущность программно-целевого планирования состоит в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами и эффективном развитии производства.
Программно-целевой метод планирования и управления предполагает определенную документальную базу. Основным документом, характеризующим социально-экономические процессы в России с точки зрения планирования и определяющим регулирующую роль государства, являются прогнозы социально-экономического развития на соответствующие периоды. Их содержание выходит за рамки чистых прогнозов, т. к. они содержат реальные предложения по воздействию на экономику страны.
Более конкретными плановыми документами являются комплексные целевые программы. Целевая комплексная программа
–
это документ, в котором отражаются цель и комплекс производственных, научно-исследовательских, организационно хозяйственных, социальных и других заданий
По содержанию целевые комплексные программы можно разделить на несколько видов.
1. Социально-экономические программы
- предусматривают решение проблем социального характера и повышение материального уровня жизни населения.
2. Научно-технические
программы
- направлены на решение научных и технических проблем, ускорение внедрения в производство достижений науки и техники, позволяющих обеспечить в ближайший период значительный положительный эффект. Перечень научно-технических программ формируется исходя из приоритетов развития экономики.
3. Производственно-экономические программы -
предназначены для решения крупных межотраслевых проблем в области производства, способствующих повышению эффективности действующих и развитию новых производств.
4. Территориальныепрограммы -
направлены на преобразование регионов, комплексное освоение новых территорий и решение других задач в регионах.
5. Экологическиепрограммы –
представляют собой комплекс мероприятий природоохранного характера.
6. Организационно-хозяйственныепрограммы -
направлены на совершенствование организации управления экономикой.
Целевые комплексные программы различаются также по своей временной продолжительности. Они могут быть долгосрочными
, разрабатываемыми на период свыше пяти лет, и среднесрочными
– продолжительностью до пяти лет.
Целевые комплексные программы, хотя и разрабатываются государством, могут быть реализованы на различных уровнях. Эти уровни таковы:
1) народнохозяйственные
(общегосударственные), направленные на решение проблем, оказывающих влияние на всю национальную экономику;
2) межотраслевые
, охватывающие группу однородных, технологически связанных между собой отраслей;
3) общеотраслевые,
реализация которых имеет принципиальное значение для технического развития той или иной отрасли народного хозяйства;
4) подотраслевые,
цели и ресурсы которых ограничиваются рамками отдельных отраслей, подотраслей.
Разработка ЦКП с использованием программно-целевого метода осуществляется в определенной последовательности.
1. Составляется перечень важнейших проблем. Выделяется определенная проблема и выдается исходное задание на разработку программы для ее решения, в котором определяются цели программы, лимиты ресурсов, участники реализации программы и другая необходимая информация.
2. Выдается задание на разработку программы для решения определенной проблемы. В нем отражаются цели программы, лимиты ресурсов, участники и сроки реализации программы. На этом этапе конкретизируются параметры, характеризующие цели программы и определяются задачи ее реализации по отдельным периодам. Генеральная цель разбивается на подцели.
3. Формируются состав заданий и комплекс мероприятий для реализации программы. Состав основных заданий программы устанавливается исходя из построенной иерархии целей. По каждому из заданий разрабатываются последовательные этапы их выполнения.
4. Расчет основных показателей и ресурсного обеспечения программы. Определяются затраты материальных, трудовых, финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы. Формируются перечни материальных ресурсов с указанием поставщиков и получателей. На этом этапе производится расчет эффективности реализации программы.
5. Заключительный этап. Он связан с формированием программных документов, согласованием и, при необходимости, с утверждением программы.
Очевидно, что процедура программно-целевого планирования на государственном уровне разработана намного лучше, чем на уровне отдельных организаций. Поэтому государственное программно-целевое планирование в настоящее время значительно эффективнее, чем внутрифирменное.
Следовательно, наиболее наглядным и показательным будет применение программно-целевого планирования на уровне государства. Рассмотрим его в следующем разделе на примере целевой программы Московской области «Социальная гарантия».
4.Программно-целевое планирование на примере целевой программы Московской области «Социальная гарантия»
4.1.Общие положения
Данная программа утверждена законом Московской области от 12 ноября 2002 г. № 122/2002-ОЗ "Об областной целевой программе "Социальная гарантия" на 2003-2004 годы". Рассмотрим основные положения этой программы.
В течение нескольких последних лет в Московской области проводится последовательная работа по созданию "прозрачной" и жестко регламентированной системы финансирования из бюджетов различных уровней выплат социальной помощи отдельным категориям граждан, имеющих в соответствии с законодательством право на льготы, компенсационных выплат, а также выплат заработной платы работникам бюджетных учреждений и государственным служащим Московской области. Частью такой работы стало создание рассматриваемой программы.
В программно-целевом планировании центральным понятием является цель мероприятий. Итак, целью программы «Социальная гарантия» является создание эффективной автоматизированной системы по обеспечению социальных гарантий населению Московской области, сущность которой состоит во внедрении в регионе системы безналичных расчетов с использованием пластиковых карт. Основная цель программы разбивается на следующие подцели:
1. Введение единого порядка регистрации льгот, предоставляемых жителям Московской области.
2. Создание и ведение регистра граждан, имеющих право на льготы.
3. Отработка на «пилотном» проекте системы предоставления льгот с использованием пластиковых карт жителям Московской области.
4. Создание автоматизированной информационной системы (АИС) «Социальная гарантия» по централизованному учету льгот, предоставленных гражданам, и контролю за использованием бюджетных средств на оказание гражданам адресной социальной помощи.
5. Создание информационного обеспечения анализа и прогноза использования бюджетных средств на оказание гражданам адресной социальной помощи.
6. Создание развитой технологической инфраструктуры, необходимой для функционирования системы безналичных расчетов.
7. Введение пластиковых карт для безналичных расчетов при получении адресной социальной помощи гражданами Московской области.
Цели и подцели программы существуют не сами по себе – они непосредственно связаны с результатом, которого необходимо достичь. В данном случае ожидаемые результаты от реализации программы должны обеспечить два эффекта:
1.Социальный: улучшение качества обслуживания населения, обеспечение своевременной выплаты заработной платы работникам учреждений бюджетной сферы, совершенствование взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и организаций по оказанию социальной помощи жителям Московской области.
2.Экономический: экономия бюджетных средств (от 7 до 40 млн. руб.) за счет исключения случаев неправомерного назначения гражданам льгот.
У любой государственной целевой программы есть заказчик в лице какого-либо органа власти. Заказчиком программы «Социальная гарантия» является Министерство экономики Московской области. В реализации программы принимают участие ее исполнители. Ими в данном случае являются:
1) головной исполнитель программы - организация, определяемая по конкурсу;
2) Министерство экономики Московской области;
3) Министерство финансов Московской области;
4) Министерство жилищно-коммунального хозяйства, топлива и энергетики Московской области;
5) Министерство здравоохранения Московской области;
6) Министерство по делам печати и информации Московской области;
7) Комитет социальной защиты населения Московской области;
8) Московский областной фонд обязательного медицинского страхования (по согласованию);
9) Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Московской области (по согласованию), администрации муниципальных образований Московской области (по согласованию).
Т. е. исполнителями данной программы являются учреждения, которые непосредственно оказывают социальные услуги населению или финансово обеспечивают их оказание. Таким образом, программа обеспечивает единство сферы социальных услуг и материальной основы ее функционирования.
Управление программой «Социальная гарантия» в общих чертах осуществляется по следующей схеме. Государственный заказчик программы является главным распорядителем выделенных на реализацию средств, в данном случае средств областного бюджета. Он обеспечивает их использование в соответствии с утвержденными программными мероприятиями, а также организует взаимодействие между исполнителями различных мероприятий программы.
Эти мероприятия выполняются в соответствии с договорами, заключаемыми головным исполнителем программы с ее государственным заказчиком и с исполнителями отдельных мероприятий. В приемке выполненных работ для контроля их выполнения обязательно участвует государственный заказчик.
С исполнителями отдельных мероприятий программы согласовываются техническое задание и технический проект на разработку АИС "Социальная гарантия", они также вправе участвовать в приемке результатов выполнения любых мероприятий программы и в работе конкурсной комиссии по определению ее головного исполнителя.
При расходовании бюджетных средств очень важно правильно и своевременно организовать контроль за их использованием. Поэтому контроль является неотъемлемой частью организации государственных целевых программ. В данном случае система контроля выглядит следующим образом.
Контроль за исполнением программы «Социальная гарантия» осуществляется ее государственным заказчиком, Правительством Московской области и Московской областной Думой. Исполнители программы представляют отчеты государственному заказчику в соответствии со своими календарными планами работ. Губернатор Московской области ежегодно представляет отчет о реализации программы в отчетном финансовом году в Московскую областную Думу. Он должен содержать данные об общем объеме фактически произведенных расходов (всего и по отдельным мероприятиям); перечень завершенных в течение года мероприятий; перечень не завершенных в течение года мероприятий, процент их выполнения и анализ причин несвоевременного выполнения указанных мероприятий; предложения о привлечении дополнительных источников финансирования и иных способов достижения программных целей.
Итоговый отчет о реализации программы «Социальная гарантия» в целом также представляется Губернатором Московской области в Московскую областную Думу на утверждение. Он должен содержать данные о финансировании программы в целом и по отдельным мероприятиям с разбивкой по годам реализации, процент реализации программы, оценку результатов ее реализации, уровень достижения программных целей.
Финансирование любых мероприятий, в том числе и целевых программ, с использованием бюджетных средств всегда четко планируется заранее. Рассмотрим структуру финансирования программы «Социальная гарантия».
4.2.Анализ структуры финансирования целевой программы «Социальная гарантия»
Следует отметить, что далеко не все мероприятия, предусмотренные программой, финансируются из областного бюджета. Например, проведение конкурса на определение головного исполнителя программы, организация информационной кампании и многие другие мероприятия предполагается осуществлять за счет других источников. В данном контексте важно именно государственное финансирование, поэтому будем рассматривать только те мероприятия, которые финансируются из областного бюджета.
Перечень и объем финансирования таких мероприятий приведены в таблице. Причем мероприятия в ней объединены в группы, а их финансирование дается как в общем объеме, так и с разбивкой по годам. Это позволяет проанализировать структуру финансирования программы «Социальная гарантия».
Таблица
Перечень
мероприятий целевой программы "Социальная гарантия"
| № п/п | Наименование мероприятия | Срок исполнения | Объем финансирования, тыс. руб. | ||
| Всего | в том числе | ||||
| 2003 | 2004 | ||||
| 1 | Организационные мероприятия по реализации программы, а именно обучение практическим навыкам работы с АИС «Социальная гарантия» | 2003 - 2004 | 300 | 100 | 200 |
| 2 | Нормативно-правовое и методическое обеспечение, в том числе: | 350 | 350 | ||
| 2.1 | Разработка методических материалов по рациональному размещению среди компьютеров АИС «Социальная гарантия» данных единого регистра граждан, имеющих право на льготы | 2003 | 50 | 50 | |
| 2.2 | Разработка кодификатора предоставляемых гражданам льгот | 2003 | 250 | 250 | |
| 2.3 | Разработка основных положений АИС адресной защиты населения Московской области | 2003 | 50 | 50 | |
| 3 | Создание и внедрение АИС «Социальная гарантия», в том числе: | 9350 | 7400 | 1950 | |
| 3.1 | Решение технических вопросов по информационному взаимодействию с фондами обязательного медицинского и пенсионного страхования | 2003 | 50 | 50 | |
| 3.2 | Разработка технического проекта (документация) АИС «Социальная гарантия» | 2003 | 1000 | 750 | 250 |
| 3.3 | Разработка программного обеспечения по информационной защите АИС «Социальная гарантия» от несанкционированного доступа | 2003 | 750 | 750 | |
| 3.4 | Разработка типового программного обеспечения по регистрации граждан, имеющих право на льготы | 2003 | 900 | 900 | |
| 3.5 | Разработка типового программного обеспечения по расчету услуг в сфере ЖКХ и здравоохранения | 2003 | 2500 | 2000 | 500 |
| Продолжение | |||||
| 3.6 | Разработка типового программного обеспечения для органов социальной защиты населения в Московской области | 2003 | 2000 | 1800 | 200 |
| 3.7 | Разработка типового программного обеспечения по расчету бюджетных средств, направляемых организациям, оказывающим услуги гражданам-льготникам | 2003 | 700 | 700 | |
| 3.8 | Разработка программного обеспечения других системообразующих компонент АИС «Социальная гарантия» | 2003 | 500 | 450 | 50 |
| 3.9 | Внедрение АИС «Социальная гарантия» | 2004 | 950 | 950 | |
| Итого | 10000 | 7850 | 2150 | ||
Для удобства и наглядности проведения анализа данные таблицы о структуре финансирования программы по направлениям и по годам представлены соответственно на рисунках 1 и 2.
Рассмотрим структуру финансирования программы «Социальная гарантия» по направлениям. Абсолютный максимум затрат – 93% - приходится на собственно создание и внедрение АИС «Социальная гарантия», в первую очередь, это затраты на разработку различных видов программного обеспечения. Остальные затраты, к которым относятся расходы на организационные мероприятия по реализации программы и нормативно-правовое и методическое обеспечение, составляют незначительные доли.
Такое положение дел вполне закономерно. Естественно, что большинство выделенных из бюджета средств тратится именно на непосредственную реализацию программы, а на вспомогательные и организационные мероприятия приходится незначительная часть расходов.
Таким образом, структуру расходов на осуществление программы «Социальная гарантия» можно признать закономерной и логичной. Однако в данном конкретном случае у нее могут быть свои недостатки. Например, к вспомогательным мероприятиям было отнесено обучение практическим навыкам работы с АИС «Социальная гарантия». На долю этой статьи приходится всего 3% расходов, или 300 тыс. руб. Очевидно, что этих средств явно недостаточно для глубокого и комплексного изучения новой операционной системы. В результате может существенно снизится эффективность использования системы.
Такую ситуацию можно объяснить лишь недостаточностью средств бюджета. Однако имеющиеся средства распределены рационально, так чтобы обеспечить реализацию программы с максимальной эффективностью.
Обратимся теперь к рисунку 2, на котором представлена структура финансирования программы «Социальная гарантия» по годам ее реализации. Первый столбец диаграммы показывает объем финансирования в 2003 году, второй – в 2004.
На 2003 год приходится значительно больший объем финансирования, чем на 2004. Это связано с тем, что данная целевая программа рассчитана всего на два года. Причем задачей на втором году является в большей степени внедрение АИС «Социальная гарантия», чем ее разработка. Основной комплекс мероприятий по разработке системы приходится на 2003 год. Очевидно, что затраты на подготовку и разработку системы значительно превышают затраты на ее внедрение (9050 и 950 тыс. руб. соответственно). Хотя на 2004 год и переносится некоторая часть расходов на разработку АИС, большая их доля осуществляется в 2003 году.
Такая ситуация характерна для всех целевых программ, рассчитанных на сравнительно недолгий срок (1 – 2 года). При более мелкой разбивке мероприятий по срокам наблюдается следующая тенденция. Сначала объем финансирования сравнительно невелик, затем он начинает возрастать и к концу первого года достигает своего максимума. Во втором году объем финансирования резко снижается, что связано с переходом от разработки системы к ее внедрению. Этот процесс представлен на графике на рисунке 3.
Таким образом, были рассмотрены плановые данные о реализации областной целевой программы «Социальная гарантия». К сожалению, срок реализации данной программы еще не закончился, и поэтому нельзя провести анализ ее выполнения. Однако уже на этом этапе можно сделать определенные выводы о рациональности составления программы и сделать прогноз ее выполнения. Рассмотрим эти вопросы в следующем подразделе.
4.3.Прогноз выполнения целевой программы «Социальная гарантия»
При отсутствии фактических данных о реализации программы прогноз ее выполнения можно сделать, лишь применив существующие научные разработки к исходным данным программы.
Итак, как показывает практика, при разработке и реализации целевых программ недостаточно проработан вопрос об их финансовом обеспечении. Имеется в виду и недостаток средств, рассмотренный выше, и трудности, возникающие при объединении средств, поступающих из различных источников. Во многом это связано с тем, что администрации регионов и муниципалитетов не имеют достаточных правовых и экономических рычагов для воздействия на предприятия, участвующие в финансировании целевой программы.
Перенесем эти сведения на программу «Социальная гарантия». Как уже было отмечено, объем финансирования этой программы из областного бюджета очень невелик, его даже можно считать недостаточным. Необходимо привлечение средств из других источников, которое, исходя из указанных выше положений, тоже вряд ли будет достаточным.
Таким образом, несмотря на рационально разработанную систему мероприятий, финансирование программы «Социальная гарантия», скорее всего, будет недостаточным. В итоге результаты реализации программы окажутся несколько хуже запланированных. Так, хотя и будет наблюдаться экономический эффект, экономия бюджетных средств окажется меньше предусмотренной. Работа с новой информационной системой в первое время также будет малоэффективной вследствие недостаточно качественного обучения персонала.
Однако через некоторое время, когда пользование АИС «Социальная гарантия» станет привычным, она будет приносить предусмотренный ее разработчиками эффект. Таким образом, несмотря на недостатки программы, ее реализация оправдывает себя. Тем не менее, процесс осуществления целевых программ требует своей дальнейшей разработки.
Заключение
Итак, в данной работе были рассмотрены теоретические аспекты программно-целевого планирования на разных уровнях с приведением в качестве примера реальной комплексной целевой программы. Проанализировав этот материал, можно сделать определенные выводы.
1. На Западе существует множество разработок на тему программно-целевого планирования. Они успешно применяются на практике как на макро-, так и на микроуровне.
2. В России программно-целевое планирование существует и используется в основном при планировании государственных и местных целевых программ. Однако научные разработки в этой области явно недостаточны.
3. В результате эффективность реализуемых целевых программ снижается, хотя и достигается определенный положительный эффект.
Таким образом, для успешного развития этой области планирования требуется в ближайшем будущем осуществить следующие мероприятия:
1. Создать более обширную научную базу по этому вопросу, соответствующему специфике российской экономики.
2. Усовершенствовать нормативно-правовую базу реализации целевых программ с целью усиления влияния органов власти на организации – их участников и повышения эффективности финансирования программ.
Таким образом можно добиться более эффективных результатов реализации государственных и региональных целевых комплексных программ.
Список использованной литературы
1. Закон Московской области от 12 ноября 2002 г. N 122/2002-ОЗ "Об областной целевой программе "Социальная гарантия" на 2003-2004 годы"
2. Алексеева М.М. Планирование деятельности фирмы. – М.: Финансы и статистика, 1997
3. Басовский Л. Е. Прогнозирование и планирование в условиях рынка: Учебное пособие. – М.: ИНФРА-М, 2003
4. Борисевич В.И, Кандаурова Г.А. Прогнозирование и планирование экономики: Учебное пособие. – Мн.: ИП «Экоперспектива», 2000
5. Поляк Г. Б. Территориальные финансы: Учебное пособие. – М.: Вузовский учебник, 2003
6. Черныш Е.А., Салтанова Т. А., Молчанов Н. П., Новикова. А.Д. Прогнозирование и планирование в условиях рынка: Учебное пособие. – М.: ПРИОР, 1999