Эффективность государственного управления

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Понятие эффективности государственного управления

В сфере государственного управления ключевым фактором, от­рицающим или оправдывающим конкретные методы и формы дея­тельности, традиционно считается эффективность. Поэтому боль­шинство частных проблем реализации государственного управления можно объединить в одну, наиболее общую и актуальную как на ре­гиональном, центральном (федеральном), так и на межгосударст­венном уровнях — проблему эффективной организации работы сис­темы административно-государственного управления. Актуальность этой проблемы возрастает в условиях постиндустриального общест­ва. «...Постиндустриальное общество определяется как общество, в экономике которого приоритет перешел от преимущественного производства товаров к производству услуг, проведению исследова­ний, организации системы образования и повышению качества жизни; в котором класс технических специалистов стал основной профессиональной группой и, что самое важное, в котором внедре­ние нововведений... во все большей степени стало зависеть от до­стижений теоретического знания... Постиндустриальное общество... предполагает возникновение нового класса, представители которого на политическом уровне выступают в качестве консультантов, экс­пертов или технократов» [BellD. NotesonthePost-IndustrialSoci­ety // ThePublicInterest. 1967. № 7. P. 102].

Все это предопределило отказ от традиционного механистичес­кого подхода к управлению и стимулировало поиск новых теорети­ческих моделей и практических методик реализации эффективного государственного управления.

Вследствие своей практической и теоретической значимости, проблемы, связанные с концептуализацией понятия эффективности государственного управления, разработкой методов повышения эф­фективности и ее измерения, подробно рассматриваются практи­чески во всех общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевым предметом исследования отдельных научных дис­циплин (например, экономики общественного сектора или муници­пального менеджмента). Однако любая наука (точнее, любой иссле­дователь, работающий в рамках той или иной научной парадигмы) рассматривает эти проблемы под специфическим углом зрения.

Само понятие эффективности, благодаря присущей ему много­аспектное™, имеет множество трактовок и толкований. Безусловно, выбор одного из них или создание нового будет зависеть от целей конкретного анализа, уровня этого анализа и, наконец, избранной методологии. Так, в микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость за­трат и выпуска, или же достижение наибольшего объема производст­ва товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости [Макконелл, 1996; Стиглиц, 1997]. В административной теории на­ряду с экономической составляющей понятия эффективности («от­ношение объема предоставленных услуг к стоимости (объему) ре­сурсов, необходимых для предоставления данного объема услуг» [Epstein, 1988]) часто также и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения. Техни­ческая эффективность означает степень соответствия государствен­ных служб потребностям, знаниям и ресурсам их клиентов, т.е. от­ражает соответствие управленческой организации внешним услови­ям. Множественность значений понятия «эффективность» и труд­ности его однозначного определения (даже в рамках конкретного анализа) отражаются и в терминологии. В англоязычной литературе наряду с понятием effectiveness, обозначающим эффективность, часто используется понятие efficiency, переводимое как результатив­ность, и productivity, обозначающее производительность. Кроме того, в последние годы наряду с этими терминами широко используется понятие performance, переводимое как степень эффективности функ­ционирования; оно позволяет ввести в определение эффективности работы организаций качественный аспект.

Исторически, в процессе смены одной доминирующей научной парадигмы другой, понятие эффективности изменялось и постепен­но приобретало все более широкий круг толкований. Процесс рас­ширения и, усложнения значений этого понятия был особенно за­метен в ходе методологических изменений внутри организационной теории и теории государственного управления.

Приверженцы «классической школы» нередко трактовали «эф­фективность» как достижение формальных целей, заранее установ­ленными методами в конкретные сроки [Taylor, 1911]. Однако такой механистический подход к концептуализации понятия эф­фективности предполагал, что цели организации четко установлены и измеряемы и для достижения этих целей используются стандарт­ные методы. Этот подход оказался уместен лишь для анализа эф­фективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам и выполняет простые рутинные операции. Про­стая организация с жесткой иерархической структурой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику элементарные требования: быть лояльным и выполнять работу в ус­тановленные сроки указанным свыше способом. Это прекрасно по­нимали приверженцы механистического, ценностно-нейтрального отношения к анализу эффективности организаций, начиная с Фре­дерика Тэйлора и Макса Вебера, когда стремились избежать в своих исследованиях рассмотрения этических, политических или психоло­гических факторов. В традиционной, или «классической», парадиг­ме административной политики, базирующейся на принципах, из­ложенных в работах Ф. Тэйлора, В. Вильсона и М. Вебера, акцент на эффективность работы аппарата государственного управления является решающим. Эффективность в данном случае носит объек­тивный, внеличностный характер и основывается на трех методоло­гических установках: отделении администрирования от политики, признании того, что «в каждом элементе любой работы всегда су­ществует один метод и один способ исполнения, который быстрее и лучше, нежели все остальные» [Taylor, 1911, 7, 25], и, наконец, при­знание бюрократической организации как наиболее эффективной для внедрения научных принципов управления.

Классик американской административной науки Дуайт Уалдо прямо указывал на детерминацию роста всеобщего интереса к фе­номену эффективности процессом перехода от условий деятельнос­ти организаций XIX в. к условиям деятельности организаций XX в. «На стыке веков, однако, стало очевидно, что мораль, несмотря на всю желательность, недостаточна. Демократия должна быть состоя­тельной, способной (able). Граждане должны быть активны и бди­тельны. Государственная машина не должна терять время, деньги и энергию. Расточительное использование наших ресурсов следует исправлять. Если наши благие намерения терпят крах из-за неэф­фективности, тогда, следовательно, неэффективность и есть глав­ный порок» [Waldo, 1984, 287]. При этом эффективность постепен­но стала своеобразным фетишем, своего рода божеством для адми­нистраторов и политиков. Не случайно поэтому возникло выраже­ние «gospelofefficiency* (Евангелие от эффективности), подчерки­вающее иррационально-ценностный оттенок веры в подходе к дан­ной проблеме. Этот парадоксальный процесс фетишизации эффек­тивности, когда в «термин, рассматриваемый как дескриптивный, "механический", стал вкладываться моральный смысл» [Ibid., 187], оказался предметом особого интереса многих исследователей. Так,' Д. Уалдо в экзальтированном увлечении эффективностью усматри­вал секуляризацию, материализацию протестантского сознания. Он писал: «Догма эффективности является частью веры "muscularChristianity"* [Ibid].

Г. Саймон писал, что эффективность по сути является «modusoperendi организации» и часто используется как виртуальный сино­ним понятия рациональности [Simon, Smithburg, Thompson, 1950], задача административной теории состоит в том, чтобы определить, «каким образом организация должна быть сконструирована, чтобы выполнять работу эффективно» [Simon, 1946, 64]. Такой подход оп­ределял главными инструментами изменений в организациях (и со­ответственно инструментами повышения эффективности их работы) административное распоряжение, приказ, способный рационализи­ровать действия персонала (например, установить «эффективную» структуру или упразднить «неэффективную»). Сузив базу для не­предсказуемых, случайных действий индивидов, директивный спо­соб управления, по мнению приверженцев технократического, или механистического, подхода, позволял наилучшим образом произво­дить «количественную рационализацию», облегчая тем самым про­цесс измерения эффективности, который осуществлялся с помощью простых показателей в системе затрат / выпуска. Однако, как уже отмечалось выше, именно в позитивистском стремлении к анализу количественных показателей и манипуляции цифрами социальное качество организационных изменений почти всегда остается за бор­том исследований.

Таким образом, при механистическом подходе к теории и прак­тике организации эффективной работы персонала фактически не затрагивались психологический, социальный и политический аспек­ты эффективности (последний намеренно опускался, поскольку в основе традиционных административных моделей лежал принцип четкого разделения компетенции политиков и администраторов). Все внимание исследователей и управленцев-практиков было обра­щено на техническую сторону управленческого процесса внутри ор­ганизации, роль факторов внешней среды при этом опускалась. По­степенно противоречия идеальных бюрократических моделей и ре­альной управленческой практики, а значит противоречия между предписываемыми и реальными результатами деятельности государ­ственного управления стали столь очевидными, что потребовалась корректировка управленческой парадигмы, включение в нее более широкого круга аспектов управленческой деятельности.

«Школа человеческих отношений» отвергла механистическое понимание эффективности, определяемой через формальное дости­жение целей, как слишком упрощенное и не соответствующее прак­тике. Эффективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, определяемое по ряду критериев: степени удовлетворения персонала организации своей работой и ее результатами, уровню текучести кадров в организации, мотивации персонала и др. В этом случае к условиям эффективности кроме лояльности, подчинения и четкого знания процедуры выполнения операций относится также и осознанное удовлетворение работой и условиями труда, межлич­ностными отношениями, сложившимися в коллективе. Иными сло­вами, в исследование феномена эффективности были включены со­циально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации. Однако здесь скрывалась опасность другого рода. Чрезмерная актуализация психологических факторов, построение концепции эффективности на основании иерархии потребностей ограничивали ее применимость сферой межиндивидуальных отно­шений внутри организации и вследствие этого чрезмерно упрощали оценку реальных управленческих процессов. Пренебрежение фор­мальными аспектами деятельности организаций, проблемами ие­рархии власти (своеобразная реакция отторжения на предшествую­щий технократический, или механистический, подход к управле­нию) привело к неадекватности данного подхода относительно ана­лиза деятельности сложноорганизованных систем. И здесь прихо­дится полностью согласиться с М. Крозье, который выступил за конструктивный синтез этих двух научных подходов, неправомер­ность актуализации лишь одной из сторон деятельности организа­ций: либо формальной, либо неформальной.

Представители кибернетического, а затем и синергетического подходов к анализу эффективности сделали это понятие более сложным, постаравшись при том избежать как индивидуалистичес­кого, так и структурного детерминизма. Исходным пунктом их ме­тодологий стала открытость и сложность организаций, их активное взаимодействие со средой, система обратной связи. Иными слова­ми, отвергалась простота, закрытость, линейность организаций, присущая механистическим моделям, а также индивидуализм, ато­мистичность и чрезмерный психологизм, характерные для теорети­ческих разработок представителей школы человеческих отношений.

Если рассмотреть изменения в подходах к анализу условий эф­фективного управления через призму развития моделей организаци­онных систем, то можно выделить три типа таких системных моде­лей, каждый из которых базируется на организационных принци­пах, выработанных, соответственно: 1) «классической школой», 2) кибернетическим подходом и 3) синергетическим подходом.

1. Механический тип организационной системы характеризуется крайне слабой структурной реакцией на изменения среды. Соответ­ственно для организационных систем такого рода характерен не­большой инновационный потенциал и незначительные возможнос­ти его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим.

2. Адаптивный тип организационной системы характеризуется приспособлением к изменениям внешней среды. Организационные системы такого типа реагируют postfactum, стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный.

3. Креативный тип организационной системы характеризуется активной ролью в преобразовании среды и гибкой организацион­ной структурой. Организации такого типа ориентированы на внут-риорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они спо­собны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный.

Кибернетика и, позднее, синергетический подход определили также и новые условия эффективности:

• необходимость отказа от искусственного навязывания на­правлений развития сложноорганизованных систем;

• актуализация «чувствительности» к начальным условиям, за­ключающаяся в выделении особенного в условиях генезиса организации и процессе ее развития (наибольшее внимание уделяется «личной» истории организации);

• определение эффективности управленческой деятельности не через анализ количества затраченных ресурсов, а посредством исследования качественного распределения управленческого воздействия (конфигурации административного воздействия);

• признание множественности потенциальных сценариев раз­вития сложноорганизованных систем (принципиально важно для эффективного управления учитывать максимальное коли­чество такого рода сценариев или моделей);

• ускоренный качественный рост системы определяется вклю­чением механизмов положительной обратной связи, приводя­щим к «режимам с обострением».

Таким образом, новый системный показатель эффективности стал еще более сложным, поскольку он включает в себя как истори­ческие, экономические, психологические (мотивационные), так и структурно-коммуникативные составляющие.

Социальная эффективность государственного управления

Как видно из предыдущего параграфа, проблема концептуализа­ции понятия эффективности государственного управления, выбора принципов ее анализа и оценочных критериев оказалась гораздо более сложной, нежели проблема анализа эффективности в сфере частного производства и рыночного обмена. Это объясняется преж­де всего отсутствием универсального и объективного оценочного механизма работы системы государственного управления. В частном секторе таковым являются цены, устанавливаемые в ходе свободно­го рыночного обмена, а основным критерием эффективности рабо­ты фирмы является соответственно ее прибыль.

В системе государственного управления, как правило, применя­ется единственный способ оценки эффективности — самостоятель­ная разработка стандартов измерения эффективности. Иными сло­вами, деятельность государства оценивается, исходя из выработан­ной им же оценочной шкалы и методов измерения. При этом от­крываются широкие возможности для извращения или подмены общественных целей, и интересов целями и интересами самой бю­рократической системы. Следствием этой и ряда других причин стали активные административные реформы, проводимые с конца 70-х годов практически во всех странах Запада. Основной ориента­цией в выборе стратегии повышения эффективности государствен­ного управления была избрана ориентация на рыночные (менедже-риальные) формы и методы управления. Сущность менеджериали-зации государственного управления заключается в том, чтобы обес­печить более широкий выбор услуг, предоставляемых муниципаль­ными службами населению и стимулировать конкуренцию между ведомствами, предоставляющими эти услуги. В конечном счете, речь идет о повышении эффективности в поставках услуг. В наибо­лее радикальных вариантах такая стратегия может привести к при­ватизации целых отраслей государственного управления. Более сба­лансированный подход заключается в косвенном воздействии на поставщиков услуг посредством предоставления гражданам большей информации о ценах, условиях и качестве этих услуг.

Таким образом, свободный выбор и конкуренция бесспорно яв­ляются центральными целями движения за эффективность, которые легко обнаружить в национальных программах административных реформ по всему миру.

Однако первый опыт реализации в Великобритании, США, Ка­наде и ряде других государств менеджериальных стратегий вызвал множество дискуссий о перспективах административно-государст­венного управления как особого социально-политического институ­та, поскольку он в ходе этих реформ был, по сути, подменен сер­висной службой с неясной легитимностью, степенью ответствен­ности и подотчетности населению. В контексте ориентированных на рынок реформ гражданин превратился в потребителя, а предста­витель государственной власти в менеджера сферы услуг. Западные исследователи оценивают это явление, с одной стороны, как кризис традиционных институтов либеральной демократии, с другой, как объективно существующее противоречие между экономической эф­фективностью (efficiency) и демократией.

Экспансия государства с ее директивным способом распределе­ния ресурсов и благ подменялась экспансией рынка с доминирова­нием «права сильнейшего» и очевидными прорехами в социальной политике. Отсюда наиболее актуальной проблемой в сфере оценки эффективности государственного управления становится проблема гармоничного совмещения рыночного и общественного подходов к оцен­ке эффективности. Это доказывает растущий интерес западных и отечественных социологов, политологов, экономистов, правоведов к данной проблематике.

В последние годы в западной и отечественной литературе прояв­ляется тенденция говорить о «социальной экономии» и «социаль­ной эффективности», противопоставляя эти выражения ранним и более узким значениям эффективности и производительности. Оче­видно, это связано с ограниченностью применения рыночных мето­дов оценки в сфере государственного управления, сменой управлен­ческой парадигмы, актуализацией анализа социальных взаимодейст­вий в ходе управленческого процесса, а также требованием оценки социальных эффектов управленческих решений. В западной и, в особенности, в англоязычной литературе по вопросам администра­тивно-государственного управления понятие «социальная эффек­тивность» в большинстве случаев используется как своеобразная альтернатива экономической эффективности и производитель­ности. К примеру, Маршал Димок в своей работе «Критерии и цели административной политики» явно стремится отойти от ме­ханического значения эффективности. Любые жесткие или меха­нистические интерпретации термина, считает он, не уместны: хо­рошая администрация не является «холодно-механической» — она сильно гуманизированная, «живая и яркая». Более того, Димок утверждает, что «нет никакой эффективности в реальнос­ти, которая не была бы также и социальной». Эффективность, и это вполне очевидно, является ключевым объектом администра­тивной политики, но она должна быть социально, гуманистично интерпретирована. Эффективность — это вопрос качества, и потому количественные и механистические методы измерения не исчерпыва­ют всей полноты проблемы.

Французский исследователь Анисе ле Пор, критикуя бюрокра­тию и традиционный подход к анализу государственного управле­ния, также пишет: «Опыт показывает, что недостаточно изменить способ производства, социальную систему или систему правления, чтобы исчез риск возрождения бюрократии; опасения в отношении ее нового появления требуют добросовестного определения причин, ее порождающих, а также сильной политической воли, чтобы изба­виться от прежней логики развития и определить условия создания большей социальной эффективности» [Pars, 1985, 65].

Авторы, цитаты из работ которых приведены выше, интерпрети­руют социальную эффективность как альтернативу чисто экономи­ческой (или, скорее, механистической) трактовке эффективности государственного управления. Уже сам термин «социальная эффек­тивность», по их мнению, призван подчеркнуть социальную сущ­ность процесса управления, гуманизировать образ управленческой организации. Однако такой подход не предоставляет нам сущност­ных характеристик феномена социальной эффективности и, пожа­луй, лишь затрудняет понимание того, какой конкретный смысл вкладывается в понятие «социальная эффективность».

Другой подход к интерпретации социальной эффективности, также довольно часто встречающийся в литературе, связывает этот феномен с эффективной социальной политикой государства, созда­нием и распределением общественных благ. Такая трактовка обыч­но вписана в анализ становления и развития так называемого соци­ального государства, или государства всеобщего благоденствия (wel­farestate). Критический подход к рыночному механизму распределе­ния, вызванный прежде всего необходимостью устранять изъяны рынка за счет политического механизма его коррекции, актуализи­ровал значение социальной эффективности как более справедливо­го распределения благ. Однако такой подход также представляется не вполне правомерным, поскольку имплицитно содержит в себе противоречие между максимизацией общественного блага (в форме, скажем, социальной поддержки, бесплатного образования, меди­цинского обслуживания) и экономической (рыночной) эффектив­ностью, требующей достижения оптимального (по Парето) разме­щения ресурсов. Таким образом, проявляется определенное напря­жение между социальной составляющей термина (в данной кон­кретной интерпретации) и эффективностью.

Можно привести и еще один, более узкий, подход к интерпрета­ции термина «социальная эффективность». Он заключается в следу­ющем противопоставлении «эффективность» — «бюро» — versus со­циальная «эффективность» и базируется на методологии теории ра­ционального выбора и неоклассических предпосылках. Вкратце из­ложим его суть. Государственная бюрократия как рациональный максимизатор собственной выгоды стремится к увеличению собст­венного бюджета и масштабов конкретной управленческой органи­зации. Эти цели на определенном этапе экспансии бюрократии ста­новятся для общества крайне неэффективны, поскольку, как писал почти двести лет тому назад О. Конт, чиновник «существует только за счет производства трудящихся классов; и что все, что он потреб­ляет, отобрано у производителей» [Comte, 1817, 29—30]. Социаль­ная эффективность в данном случае определяется как разница между произведенным данной организацией общественным продук­том и затратами общества на ее содержание. Безусловно, такая трактовка термина связана с предыдущей, однако она должна быть рассмотрена как вполне самостоятельная, поскольку предусматри­вает более частный уровень анализа. Ж.-Э. Лейн писал по этому поводу. «Говоря об эффективности, мы должны отделить вопрос, какой из этих двух механизмов является наиболее эффективным, от вопроса, в какой мере бюро или политические программы должны наиболее эффективно организовывать свою деятельность» [Цит. по: Сморгунов, 1998, 26].

Однако все вышеприведенные подходы актуализируют проблему распределения ресурсов и методологически ближе к политической экономии или менеджменту организаций (в последнем случае). Поэтому попытаемся дать собственное определение понятия «соци­альная эффективность».

Социальная эффективность — это функция минимизации транс­акционных издержек. Она непосредственно связана с эффективной работой механизма координации социальных взаимодействий. Наш подход к концептуализации понятия «социальная эффективность» строится на следующих основных предпосылках

— социальная эффективность администрации заключается в уменьшении на макроуровне политической неопределенности, фор­мулировке четких «правил игры» и контроле за их исполнением;

— социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в наращивание потенциала государства, определяемого как «способность эффективно проводить и пропагандировать кол­лективные мероприятия» [Государство в меняющемся мире. Отчет всемирного банка, 1997, 9]; при этом важно подчеркнуть, что речь идет не о количественном экстенсивном увеличении мощи государ­ства (бюрократического аппарата, армии, полиции и т.д), а о поис­ке качественно иных способов организации административно-госу­дарственного управления;

— ключевым способом повышения потенциала государства и соответственно социальной эффективности как результата исполь­зования этого потенциала, является создание эффективной системы норм и правил, проясняющих социальные взаимодействия и огра­ничивающих риски различного рода. (В этом случае нас интересует влияние на эффективность государственной политики и экономики неэкономических факторов, определяемое через величину трансак­ционных издержек. Соответственно, чем выше социальная эффек­тивность, тем меньше затраты общества на трансакционные из­держки (издержки обмена). Для современных постиндустриальных обществ вопрос возрастания трансакционных издержек стоит доста­точно остро, так как их рост определяется ростом сложности кон­трактных отношений, углублением разделения труда, увеличением количества инноваций. Не менее (а, пожалуй, даже более) актуален он для так называемых переходных обществ, в особенности России и стран бывшего СССР. Здесь рост трансакционных издержек опре­деляется, скорее, иными причинами: потерей ориентиров социаль­ного взаимодействия, исключительно низким уровнем доверия к правительству, политикам, деловым партнерам, неразвитая инфор­мационная система и т.д.)

Данное определение имеет по крайней мере три преимущества. Во-первых, оно позволяет оценивать социальную эффективность вне зависимости от уровня анализа: на уровне сообществ госу­дарств, отдельных национальных государств, организаций, их под­разделений и т.д. Во-вторых, оно в значительной степени позволяет избежать идеологической окраски, оставаясь нейтральным по отно­шению к различным формам координации взаимодействий рынку, иерархии и прочим. Наконец, в-третьих, оно одинаково применимо к оценке управления, как в частном, так и в общественном секто­рах.

Изменение акцентов в административно-государственном управ­лении с процесса и правил на качественное удовлетворение потреб­ностей клиентов повлекло за собой введение новых индикаторов эффективности административно-государственного управления: уровня удовлетворения граждан предоставляемыми услугами, уров­ня доверия к центральному правительству и местной администра­ции, степени вовлечения в процесс принятия решений и т.д. Это, в свою очередь, потребовало изменений управленческой культуры и формирования нового стиля работы.

Измерение эффективности государственного управления

Как уже отмечалось в предыдущих параграфах, оценка эффек­тивности государственного управления представляет собой самосто­ятельную сложную проблему для теории административно-государ­ственного управления. Сложность этой проблемы предопределена, во-первых, отсутствием в государственном секторе единственного показателя результатов, каким в частном секторе обычно является прибыль и, во-вторых, «продукция организаций государственного сектора, как правило, трудно поддается измерению и не предназна­чена для конкуренции» [Операционная неэффективность и низкое качество государственных услуг, 1]. В этих условиях довольно труд­но «найти показатели деятельности, удовлетворяющие идеальным требованиям содержательности, сопоставимости, ясности, кон­тролируемости, широты охвата, неограниченности, значимости и доступности» [Операционная неэффективность и низкое качество государственных услуг, 1]. Тем не менее, к настоящему времени создано и апробировано достаточно много различных методик измерения эффективности, в которых их создатели попытались преодолеть указанные выше недостатки. Рассмотрим некоторые из них.

Комплексную методику оценки эффективности системы госу­дарственного управления и качества государственных услуг разрабо­тали сотрудники Института государственного управления Кэмпбел (США) (http://www.maxwell.syr.edu/gpp/about/index.asp). Начиная с 1996 г., данная методика была использована для оценки эффектив­ности управления всех штатов, 35 самых крупных городов США, и 40 больших округов. Эта методика направлена на оценку эффектив­ности государственной администрации по следующим сферам дея­тельности:

Управление капиталом (финансовый менеджмент);

Управление человеческими ресурсами;

Менеджмент по результатам;

Управление информационными технологиями.

Совокупная оценка показателей эффективности по всем четы­рем направлениям позволит, по мнению авторов методики, прово­дить сравнительные кросснациональные исследования эффектив­ности государственного управления. Удачные методики оценки эф­фективности на региональном уровне, разработанные правительст­вом провинции Альберта (Канада) (http://www.finance.gov.ab.ca/ index4.html) и штатом Вирджиния (США) (http://www.dpb.state. va.us/). Распространенной методикой оценки сравнительной эффек­тивности муниципального управления является «сравнение по со­поставимым показателям с другими органами в сходных функцио­нальных областях» [Операционная неэффективность и низкое каче­ство государственных услуг, 2]. Показательным примером такой ме­тодики является сравнительный анализ собственной деятельности администрации г. Сан-Диего (США) (TheServiceEffortsandAccom­plishmentsdocument).

К апробированным и уже доказавшим свою дееспособность ме­тодикам измерения качества и эффективности государственных и муниципальных администраций относится распространенная в го­сударствах Западной и Центральной Европы. Общая структура оценки (CommonAssessmentFramework — CAF). Эта методика была разработана в результате тесной кооперации государств — членов ЕС в конце 90-х годов XX в. на основе широко применяемой в частном и публичном секторах концепции управления качеством (TotalQualityManagement). Основная цель Общей структуры оцен­ки — разработать простую в использовании методику оценки эф­фективности и качества, которая могла бы быть использована для проведения внутриорганизационной самооценки. Эта цель конкре­тизируется в ряде основополагающих задач.

Общая структура оценки должна:

1. служить предварительным инструментом самооценки (тести­рования) эффективности управления организациями в рамках более общей стратегии управления качеством;

2. способствовать проведению сравнительных исследований эф­фективности в государственном секторе;

3. обеспечить своеобразный мост между различными вариантами использования управления качеством в административной политике стран ЕС.

Исходя из поставленной цели и задач CAF основывается на двух ключевых принципах:

1. совместимость с различными организационными моделями государственных администраций.

2. Применимость для оценки специфики качества работы орга­низаций государственного сектора.

Основные элементы, составляющие CAF, в общем виде пред­ставлена на схеме 1.

Как следует из схемы, Общая структура оценки представляет собой комплексный инструмент оценивающий влияние изменения качества и эффективности на персонал организации, ее клиентов (потребителей услуг) и общество в целом. К ключевым критериям оценки относятся качество управления человеческими ресурсами, потенциал лидерства, а также полноту использования внешних ре­сурсов и партнерских отношений. Это свидетельствует об актуали­зации социально-психологической составляющей управления, по­пытки оценить прежде всего качество и результативность управлен­ческих отношений. Конкретное содержание CAF и подробные ин­струкции по использованию этой методики доступны в Интернете на сайте www.eipa.nl/CAF/en/AssessmentForm-Results.htm. на всех основных европейских языках.

На следующей схеме представлен пошаговый процесс реализа­ции CAF, что позволяет нам наглядно представить механику дейст­вия этой методики.

Обращаем внимание на цикличность процесса оценки эффек­тивности. Цикличность определяет не разовый, а регулярный харак­тер оценки, делая ее обязательным и постоянным элементом сис­темы управления организацией.

Данная методика оценки эффективности и качества является важным шагом на пути формирования единого европейского адми­нистративного пространства, способствующим конвергенции раз­личных национальных административных систем, на основании единых стандартов качества и эффективности государственного уп­равления.

Важным дополнением Общей структуры оценки и других евро­пейских методик измерения эффективности является совершенст­вование системы предоставления (обеспечения) услуг за счет ис­пользования такого инструмента как «бенчмаркинг».

Под эгидой ЕС была создана европейская сеть бенчмаркинга (TheEuropeanbenchmarkingnetwork (EBN)), которая объединила в рамках неформальной кооперации руководителей по администра­тивно-государственному управлению всех 15 европейских госу­дарств-членов ЕС с целью обмена опытом, знаниями и новыми идеями. Эта сеть обеспечивает ее участников и всех заинтересован­ных лиц свободным доступом к информации о новейших достиже­ниях по всей Европе и предоставляет необходимые услуги для вы­бора партнера по бенчмаркингу.

Европейская сеть бенчмаркинга поддерживается Европейским институтом административной политики, что обеспечивает доста­точно высокий научный потенциал сети.

Перспективной задачей для российских административных ре­форм является разработка собственной методики оценки эффектив­ности государственного управления и стандартов качества управ­ленческих процедур. Очевидно, что зарубежный опыт в данной сфере окажется весьма полезным и при определенной корректиров­ке вполне применимым в российских условиях.

В качестве итога данной главы можно отметить, что исследова­ние эффективности государственного управления как в России, так и за рубежом складывается в конце XX в. как самостоятельное на­учное направление, в котором при различии подходов имеется ряд общих положений и исследовательских тенденций: признание ин­новаций в сфере административно-государственного управления как ключевого фактора повышения ее эффективности, необходи­мость перемещения внимания исследователей с технико-экономи­ческих сфер реформирования на социально-политические, призна­ние за последними более высокого потенциала развития, необходи­мость концептуализации понятия «социальная эффективность» и поиск методов ее измерения и, наконец, поиск моделей социально-эффективного государственного управления.

КОНФЛИКТЫ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ Конфликты как объект государственного управления

Наиболее общей причиной социального конфликта является не­равное положение, занимаемое людьми в императивно координиро­ванных ассоциациях, в которых одни управляют и командуют, дру­гие вынуждены подчиняться и исполнять директивы и указания, а сами конфликты определяются сознанием людей, несовпадением индивидуальных и общественных ценностей, разладом между ожи­даниями, практическими намерениями и поступками, непонимани­ем ими своих действий по отношению друг к другу, всяческие недо­разумения, логические ошибки и вообще семантические трудности в процессе коммуникации, недостаток и некачественность инфор­мации, а то и вообще ее искажение. Универсальный источник кон­фликта состоит в несовместимости претензий сторон при ограни­ченности возможностей их удовлетворения. Конфликт вечен, пото­му что невозможно создание такой общественной системы, при ко­торой потребности всех желающих были бы полностью удовлетво­рены [Общая и прикладная политология, 367—368]. Однако указа­ние источников конфликтов, да еще в такой расплывчатой форме, как «неравенство», «неравномерность», «дисгармония» не дает воз­можность сформулировать проблему прогнозирования действий противостоящих сторон [Юсупов, Герасименко, 8]. Проблема фор­мулирования конфликта как объекта управления государством про­истекает, как известно, из того особенного свойства конфликта, ко­торое заключается в его субъективности.

В конфликт вступают люди со своими потребностями, которые могут быть представлены как значимые либо из-за интереса, либо ценности. Потребность же носит всегда личностный характер и может стать публичной только через интерес и ценности. В этом свойстве человека кроется субъективный источник конфликта. Кон­фликт связан с тем, что потребности индивидов либо удовлетворя­ются, либо нет. Поэтому взаимодействие индивидов по поводу своих потребностей может осуществляться как положительно, так и отрицательно. Конфликт связан с ответом на вопросы, удовлетворя­ются или нет потребности индивида, и в какой мере это удовлетво­рение осуществляется? При полном удовлетворении потребностей человеку нет необходимости осуществлять противодействующее вза­имодействие, при неполном удовлетворении потребностей — такая необходимость возникает. Но в условиях ограниченного производ­ства положительное удовлетворение потребностей одних всегда сопряжено с неудовлетворением или частичным удовлетворением по­требностей других.

Основой негативного взаимодействия выступает одна и та же потребность, которая не в состоянии быть удовлетворена одинаково полно при существующих условиях для каждого индивида. В силу того, что взаимодействие осуществляется по поводу потребностей и удовлетворяющих их предметов, столкновения людей носят острый характер, доводимый порой вплоть до взаимного уничтожения. Ис­ходя из того, что потребности есть субъективный источник кон­фликта, а сами потребности, в свою очередь, зависимы от произ­водства, производство выступает объективной основой конфликта в обществе. Однако не всякое производство выделяется в предмет конфликта, а только то, которое значимо для всех индивидов, а предмет, произведенный им, полезен всем. Значит в продуцирова­нии конфликта принимают участие индивиды, чьи потребности как удовлетворяются, так и не удовлетворяются существующим произ­водством. При этом удовлетворенные индивиды осуществляют дей­ствия, направленные на сохранение существующих форм производ­ства и удовлетворения потребностей. Действия по сохранению и по изменению форм производства и удовлетворения потребностей представлены как противодействия. Сила действия и противодейст­вия зависима как от форм организации действующих и противодей­ствующих сторон, так и от формы организации самого общества.

Надо различать объективные основания негативного взаимодей­ствия между людьми и субъективные основания этого взаимодейст­вия. Объективные основания подобного взаимодействия находятся в производстве потребностей человека, субъективные — в самих этих потребностях. Несоответствие между производством и потреб­ностями людей, противоречия между объективной и субъективной основами бытия человека, порождают такие взаимодействия в об­ществе, которые всегда сопряжены с конфликтом. Иногда поэтому на почве видимого согласия вдруг разрастается невыносимый по своей силе и размаху конфликт, в основании которого покоится разрыв между производством и потреблением. Борьба, сопровож­дающая всю историю человечества, есть борьба не субъективных рефлексий, (в Уставе ЮНЕСКО записано, что войны начинаются, прежде всего, в сознании людей [Лебедева, 46], сколько реально су­ществующих материальных потребностей людей, удовлетворение которых ограничено существующим производством. На основе ог­раниченного производства и вступающих с ним в противоречие по­требностей людей возникают то ничем не сдерживаемые, то сдер­живаемые со стороны как государства, так и иных социальных об­разований конфликты. Поэтому общество в действительности пред­ставлено как система сдержек и противовесов (Ш. Фурье), как ин-ституциализированное общество, посредством которого негативное взаимодействие приобретает цивилизованные формы, соответствую­щие достигнутому уровню развития производительных сил и по­требностей, и неинституциализированное общество, где представле­но либо никем не контролируемое, либо особым способом контро­лируемое господство случая и конфликта.

Конфликт есть результат неинституционального негативного взаимодействия индивидов в обществе, контроль за которым либо ослаблен, либо совсем отсутствует. Под негативным взаимодействи­ем необходимо понимать такое взаимодействие индивидов, при ко­тором индивиды или часть из них, не в состоянии удовлетворить в полном объеме накопленную сумму потребностей в системе господ­ствующих отношений. Поэтому конфликт в своей основе имеет вполне реальное, жизненное противоречие, которое осмысливается и оценивается по разному в силу того, что участниками этого взаи­модействия являются неравно вооруженные различными капитала­ми люди (или агенты у П. Бурдье). В силу того, что источником конфликта являются базовые свойства индивидов и общества, кон­фликт «расползается» по различным сферам жизни, приобретая свою сферальную специфику. Последняя выражается в артикуляции конфликта на том языке, где или в какой сфере жизни людей лока­лизуется конфликт, а также в специфических методах предупрежде­ния и разрешения конфликта. Так политический конфликт пред­ставлен как такое негативное взаимодействие между индивидами, а также политическими объединениями, выражающими приблизи­тельно точно их интерес, которое предполагает положительный ре­зультат (государство или закон) для одной из сторон данного нега­тивного взаимодействия. Поэтому политическая борьба (постоянно воспроизводящийся политический конфликт) имеет обостренные формы, которые мы не наблюдаем в иных сферах жизни общества. Социальный конфликт — это такая форма негативного взаимодей­ствия между индивидами и социальными объединениями, также приблизительно точно выражающими их интерес, которое предпо­лагает такую форму организации совместной жизни, при которой воспроизводятся неравные свойства этих индивидов. При этом под неравными свойствами индивидов надо полагать неодинаковым об­разом ограниченную способность индивида присваивать социаль­ный продукт. Под последним понимается, созданный на базе суще­ствующего производства продукт, удовлетворяющий потребности индивидов.

Ограниченная способность присваивать человеком достижения цивилизации является результатом негативного взаимодействия в социальной сфере жизни. Различные объединения индивидов, воз­никающих на тождественных основаниях, выступают институциали-зированной формой существующего негативного взаимодействия, снимающий конфликтогенный характер социальных отношений, но могут воспроизводить его во взаимодействии с другими подобными социальными образованиями, чей интерес носит совпадающий ха­рактер. В условиях политической организации общества социаль­ный конфликт редуцируется в политический конфликт, и это про­исходит тем чаще, чем больший контроль за общественными про­цессами осуществляет государство.

Конфликты в экономике такое же распространенное явление как конфликты в политике, так и в социальной сфере. Особеннос­тью экономического конфликта является то, что они возникают в результате негативного взаимодействия между людьми как носите­лями производительных и потребительных способностей одновре­менно. Поэтому производство и отношения, выстраивающиеся на его основе, порождают негативное взаимодействие не институцио­нального характера не так часто. Даже конкуренция, которая явля­ется провоцирующим элементом негативного взаимодействия, нахо­дясь под контролем как со стороны сообщества предпринимателей,

так и со стороны государства и представителей наемного труда, ос­лабляет конфликтогенный характер в экономической сфере жизни общества. Экономический конфликт, в силу значимости экономики для жизни общества в целом, редуцируется в политический практи­чески незамедлительно, потому иногда за политической борьбой мы не можем различить борьбу экономическую, борьбу экономических интересов. Совокупность негативных взаимодействий в экономике порождает кризис, такое состояние экономики, при котором осла­бевает стимулирующая роль прибыли. Прибыль в негативно взаи­модействующей экономике может пониматься как результат конку­рентного, а значит и конфликтного взаимодействия. Экономичес­кая борьба за наивысшую прибыль есть ключ к пониманию форм негативного взаимодействия не только в экономике, но и в других сферах жизни.

Итак, конфликт — это результат негативного взаимодействия в обществе, полагающий изменения отношений в сторону развитой по­требности индивидов. Тем самым конфликт находит свое оправда­ние в измененном индивиде, чьи потребности независимо от поло­жения индивида получили наиболее полное удовлетворение. В этом свойстве конфликта — прогрессивный характер, определяющий движение общества к индивиду, к его возрастающим потребностям.

Однако не только возрастающими потребностями выражается сущность негативного взаимодействия. Оно также выражается спо­собностью общества, в лице различных социальных сил, сдерживать последовательный ход развития производства и потребностей инди­видов. Подобное сдерживание влечет также негативное взаимодей­ствие. И в этом движении представлен регресс, желание удержать общество и индивида в замкнутом пространстве ограниченной по­требности. Данное негативное взаимодействие, источником которо­го являются базовые потребности индивидов, не желающих измене­ния потребностей других индивидов и порождает целую гамму про­тиворечий переходящих в антагонизм. В связи с негативным взаи­модействием, стороны которого всегда нацелены на противодейст­вие, общество образует совокупность индивидов, находящихся в противостоянии друг другу. Для государства подобное противостоя­ние есть естественное социальное условие его существования, есть та питательная среда, из которой оно всякий раз черпает свои жиз­ненные силы для очередных побед. Но в то же время государство возвышается над грубым материальным интересом и предстает в другом обличий, снимающим это противостояние и утверждающим родовую сущность человека, делая его равноправным гражданином государства и членом общества. В связи с чем государство может однажды провоцировать негативное взаимодействие, усилением не­равенства в обществе, в другой раз может ослаблять негативное вза­имодействие, усилением равенства. Усиление неравенства влечет за собой обострение конкурентной борьбы и усиление экономичес­ких мотивов производства. Усиленный мотив влечет повышенную производительность, повышенная производительность — расши­рение потребностей, последнее — усиление негативного взаимо­действия. Круг замкнулся, породив новый конфликт на новой ступени взаимодействия. Потому государство воздействуя на нега­тивное взаимодействие индивидов, разрешая конфликт, порождает новый.

Способность конфликта переходить из одной сферы жизни об­щества в другую или локализоваться в одной из сфер жизни и при этом в основе своей иметь базовые интересы людей, предполагает осуществлять контроль за его протеканием, а также осуществлять некоторые предупреждающие и разрешающие конфликт действия из единого центра. Государство в силу специфики негативного вза­имодействия осуществляет легитимированное воздействие не только на сам конфликт, но и на условия его порождающие. Государство использует не только свои управленческие способности, но и регу­лирующие способности. Поэтому конфликт может быть не только разрешен, но и предупрежден.

О предупредительных способностях государства писали такие философы как Т. Гоббс и Ж.-Ж. Руссо. Их представления своди­лись к тому, что государство есть продукт или результат договора между людьми. Предметом этого договора являлась безопасность людей, которая была подвержена сомнению по причине естествен­но природной агрессивности людей (Гоббс) и частной собственнос­ти (Руссо). Инструментом снимающим накопившееся противоречие и антагонизм является право, которое принуждает людей осущест­влять действия не опасные другим. Борьба, как следствие природ­ной агрессии человека и его социальной агрессии, перестает быть средством объединения людей. На это средство начинает претендо­вать право. Необходимо отметить тот факт, что право, принудитель­но ограничив предел самодеятельности людей, делает их покорны­ми только в пределах права, тогда как человек обладает потребнос­тями, которые не всегда могут быть ограничены правом. Как только право начинает ограничивать потребности индивида до такой степе­ни, что он начинает прибывать в нужде, то право перестает быть инструментом мира, согласия и покоя.

Источниками негативного взаимодействия индивидов являются его потребности и ограниченный предмет этой потребности. По­требностями могут быть названы такие свойства индивида, которые в силу его телесной и духовной организации с необходимостью за­ставляют его присваивать предметы материального и духовного по­рядка. Индивид обладает свойством или способностью присваивать предметы, необходимые ему для поддержания в нормальном состо­янии свой организм и мозг. Данная способность индивида и пред­определяет взаимодействие с другими ему подобными индивидами. Контуры этого взаимодействия как раз и определяются набором по­требностей. Воздействие на этот набор потребностей индивида со стороны государства и является основной управленческой парадиг­мой государства.

Однако прямое воздействие со стороны государства на потреб­ности индивида возможно в ситуации, когда товарно-денежные от­ношения парализованы и не являются господствующими отноше­ниями. В товарно-денежных отношениях воздействие государства на свойства индивида осуществляется через доход и налоги. Подоб­ное регулирование предает конфликту институциональный харак­тер, вводит негативное взаимодействие индивидов в рамки сущест­вующих институтов. Доход и налог — это та видимая линия воздей­ствия государства на условия, провоцирующие конфликт, воспроиз­водящие конфликт. В этом действии государства выражается пред­упреждающий конфликт характер государства. Государство тем самым является институтом предупреждения и разрешения кон­фликта одновременно.

Этот метод или способ разрешения и предупреждения конфлик­тов называется институциональным. Особое значение в данной дея­тельности государства приобретает способность государства форму­лировать и легитимировать нормы индивидуального воздействия, которые имея абстрактный характер определяют конституируемый статус личности. Данные нормы закрепляются в Конституциях и определяют права и свободы человека и гражданина, составляют ос­нову правового статуса личности [Конституция РФ, 9—23]. Норма, равным образом относясь к участникам отношений, предопределяет равное отношение к другому, снимает антагонизм и различия в принуждении, утверждает положительное взаимодействие принуж­дением.

Но норма имеет свои ограничения и чем больше они осознают­ся индивидом, тем в большей степени норма носит принудитель­ный для индивида характер. Государство стремится всякий раз по­ложительно отреагировать на измененное состояние индивида либо ужесточением нормы, либо ее ослаблением. При этом достигается равновесие между вступающими в отношения, при этом государству вновь удается институциализировать конфликт. Институциализация конфликта как метода предупреждения конфликта есть характерная особенность государства не только современного, но и прошлого государства, т.е. государства вообще. Однако современному государ­ству по праву принадлежит первенство в снижении насильственных форм институциализации конфликта. С современным государством связана и особая форма индивидуальной легитимации институциа­лизации конфликта государством.

Помимо институциональной формы регулирования государст­вом конфликтов в обществе имеется и внеинституциональная форма, суть которой заключается в неготовности и неспособности государства предотвращать конфликт институциональным образом. Конфликт, выходящий за рамки существующих институтов носит внеинституциональный характер. Подобный конфликт есть резуль­тат неспособности государства не столько институциализировать конфликт, сколько осуществлять действенный институциональный контроль за всеми процессами происходящими в обществе. Эта не­способность государства связана с его способностью объединять людей через их подчинение, там же где объединения людей возни­кают на добровольной основе, там принуждающая сила государства отсутствует. Наибольший социальный эффект наблюдается в обще­стве тех стран, где имеют место развитые формы добровольных объ­единений и самоконтроля со стороны индивидов за своей собствен­ной жизнью, развитые формы самодеятельности индивидов. Кон­фликт в подобных союзах приобретает форму различных согласова­ний и учета интересов членов данного союза. Борьба перестает быть средством утверждения жизни в данном союзе, а значит существен­ным элементом этой жизни.

При таком подходе анализа конфликта как объекта государст­венного управления понятие управление конфликтом становится тождественным понятию разрешения конфликта. Различия между этими понятиями заключаются в различии части и целого процесса управления и не могут быть признаны существенными. Эти поня­тия каждое по своему выражает воздействие государства на негатив­ные способы взаимодействия в обществе. Разрешение конфликта при этом понимается как логическое завершение управления кон­фликтом.

Наряду с представленным воззрением на конфликт как объект управления государством, в современной литературе по конфликто­логии существует точка зрения, согласно которой понятие управле­ния конфликтом используется прежде всего в связи с процедурами юридического разбирательства, а понятие разрешение (как и аль­тернативное разрешение) — в связи с процедурами до- (или не-) юридического решения проблемы. Разрешение конфликта, согласно этому утверждению и управление им различаются по способу и процедурам воздействия: неюридические (разрешение) и юридичес­кие (управление). Разрешение конфликта при этом понимается за­частую как «неюридическое воздействие на конфликт самих проти­воборствующих сторон (субъектов), нередко при участии третьей стороны, с целью совместного полного или частичного удовлетво­рения своих основных потребностей и интересов, снижения уровня конфронтации, а также локализации конфликта и сокращения ма­териальных и моральных издержек, с ним связанных [Конфликты в современной России...» 302]. В связи с подобными представления­ми конфликт как объект воздействия раздваивается на объект госу­дарственного управления (через юридические нормы) и объект не­государственного управления или разрешения (через до- или не­юридические нормы). При этом существенными условиями успеш­ного применения процедур регулирования и разрешения конфлик­тов являются институциализация конфликта и признание равнопра­вия конфликтующих сторон. Если первое условие предполагает правовое и организационное закрепление процедур регулирования конфликтов, соблюдаемых всеми конфликтующими сторонами, то второе условие предполагает признание равного права сторон на су­ществование, отстаивание собственной позиции в понимании про­блемы и путей ее преодоления [Конфликты в современной Рос­сии... 302].

Конфликт при этом перестает быть только объектом управления государством и перетекает в сферу гражданского общества, где формы разрешения конфликта не носят юридического характера и связаны с воздействием на конфликт самих противоборствующих сторон с участием или без участия третьей стороны. Данный под­ход, феноменологический подход, полагает конфликт как нечто не­гативно проявляющееся в обществе, тогда как негативное взаимо­действие предполагает как позитивный так и негативный результат этого взаимодействия, негативное или позитивное его проявление. Это обусловлено тем, что не всякое противоречие, какой бы степе­нью обострения оно не определялось, проявляет себя в обыденной жизни как столкновение или как конфликт. Конфликт, направляясь в правовые и организационные процедуры, существующие априори конфликту, является исследователю как положительный результат управленческой деятельности государства. Условия, которые создает государство, а тем самым воздействия, которые осуществляет госу­дарство для локализации и разрешения конфликта не носят только правовой или юридический характер. Если бы было так на самом деле, то понятие государства сузилось бы до понятия парламента, до того законодательного органа, который определяет правовое поле политики. Однако государство — это не только право и «дик­татура закона», оно есть аппарат, организующий согласие между всеми сферами жизни общества, добивающийся через свою дея­тельность стабильности социальной жизни.

Государство не может ограничивать себя как субъекта управле­ния, обладающего монопольным правом управлять на всей подве­домственной ему территории «процедурами юридического разбира­тельства». Оно обременяет себя и процедурами «экономического, политического и идеологического разбирательства». В связи с чем институциализация конфликта предполагает не исключение нега­тивного взаимодействия между людьми и их организациями, а ут­верждение положительного характера этого взаимодействия для об­щества в целом, но здесь необходимо оговориться, не для каждого индивида. Для чего государство создает материальную и идеальную основу институциализации конфликтов в обществе посредством вы­работки всеобщих норм.

Нормативный характер институциализации конфликта в государственном управлении

Конфликт как результат негативного взаимодействия определя­ется как такой конфликт, сутью которого является противоборство больших групп людей с целью достижения статуса, при котором возможно устойчивое удовлетворение достигнутых данной группой потребностей. Форму политического конфликта данный конфликт получает в результате того, что негативное взаимодействие осущест­вляется данными группами людей по поводу политически определя­емых норм взаимодействия индивидов по поводу удовлетворения своих потребностей. Государство является основным субъектом уп­равления подобными нормами. При этом предметом политического конфликта, в конечном счете, является статус или политико-право­вое положение индивида или группы индивидов, которым они об­ладают до и после конфликта. Надо заметить, что политико-право­вое положение индивида — это политикой утверждаемая и правом закрепляемая зависимость индивидов от условий его жизни. Поли­тическое положение — это реальная или действительная сторона жизни индивида, правовое положение — это формальная или воз­можная сторона его жизни. Поэтому представления о том, что любой конфликт в сфере государственного управления начинается и заканчивается в юридической форме [Конфликты в современной России... 139], не в полной мере отражает проблему государствен­ного управления конфликтами, т.е. сводит ее к проблеме управле­ния юридическими конфликтами. Так, например, институт прези­дента может быть подвергнут изменению только под воздействием изменения конституционных норм, тогда как на президента как лицо изменяющее воздействие оказывается только политически (либо посредством выборов, либо посредством революций).

Изменение нормы — это результат взаимодействия групп инди­видов по поводу данной нормы. Основанием взаимодействия по по­воду нормы выступает не соответствующий потребностям индивида статус. Взаимодействие индивидов по поводу нормы может носить только негативный характер. Это положение вытекает из ограни­ченного характера, находящихся в руках государства ресурсов и не­возможностью государства полностью ими распоряжаться. Это по­ложение вытекает также из субъективных свойств индивидов, из их внутренних потребностей. Последнее становится ясным тем инди­видам, которые меняют свое статусное состояние. И такие жизнен­ные и юридические позиции как женатый или неженатый мужчина, предопределяют и субъективные свойства мужчины, его целевые ус­тановки и интересы. Государство в подобном взаимодействии стре­мится занять роль, с одной стороны, источника статусного деления общества, а, с другой стороны, роль «третейского судьи», определя­ющего права каждого из участников борьбы, на занятие данного статуса. В первом случае государство направляет негативное взаи­модействие в существующие институциональные нормы, во втором случае государство действует внеинституционально, осуществляя роль третьей стороны. Можно сказать, что государственное управ­ление конфликтом осуществляется пассивно и активно.

Пассивная роль государства в управлении конфликтом сводится к определению структуры статусов и социальных положений, через конституирование основополагающих принципов господствующих отношений. Государство в своем основном законе в принудитель­ном порядке определяет главное отношение — отношение к собст­венности. Этим государство определяет, а тем самым закрепляет всеобщий принцип, господствующий на всей подвластной ему тер­ритории. Так, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом, частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности [Конституция РФ, 6]. Подобная декларация утверждает такой политический порядок, при котором статус инди­вида не может выходить за пределы существующих форм собствен­ности. Данное ограничение определяется государством как такое благо, которое является обязательным и неотъемлемым правом каждого индивида быть владельцем чего-либо как непосредственно (частная собственность), так и опосредованно (государственная и иные коллективные формы собственности). Определяя всех граждан формально владельцами, государство опирается при этом на естест­венную способность человека потреблять через присвоение предме­та потребности.

Состояние же человека, при котором присвоение ограничено по причине самого человека или общества, определяется государством как состояние ограниченного владения. Ограниченность владения есть результат ограниченной присваивающей способности индиви­да, за которую государство несет ответственность только тогда, когда ограничения есть результат природы или социального риска. Государство, опосредуя потребление определением статуса индиви­да, в то же время не берет на себя всю полноту ответственности за состояние потребления индивидов. Этим актом государство практи­чески освобождает себя от ответственности за фактическое состоя­ние потребления граждан, делая их всех формально равными (юри­дически равными) по отношению к собственности и неравными фактически или политически.

Из сказанного вытекает то, что государство защищает абстракт­ное право граждан быть владельцами чего-либо, а значит защищает фактическое богатство, принадлежащее каждому отдельно взятому индивиду, фактическое неравенство. При этом государству нет ни­какой разницы, владеет кто-либо большим или меньшим богатст­вом. Для государства является важным в этих отношениях различие в богатстве, статусная дифференциация. Но государство не создает социальную дифференциацию, оно ее юридически закрепляет и по­литически утверждает своим воздействием на те формы зависимос­ти индивида от условий жизни, которые экономически необходи­мы. Тем самым практически политико-юридическим образом структурируется общество по различным состояниям, выраженное в фактическом расслоении общества, в его дифференциации. Это вы­ступает объективным основанием для политических конфликтов в обществе, которые провоцируются самим государством.

Активная роль государства заключается в стремлении опреде­лить правомочия участников борьбы за изменение своих статусных позиций и легитимировать правовые формы конфликтов. Для до­стижения иного статусного состояния индивид или группа индиви­дов в современных обществах непосредственно не соотносятся с индивидами иных статусных состояний. Этот факт как раз обуслов­лен тем, что государство определяет политико-юридические статус­ные состояния общества. Поэтому индивиды, находящиеся в ущем­ленном статусном состоянии, предъявляют претензии не к другим индивидам, а к основному источнику статусного расслоения в об­ществе — государству. Отношение индивидов с ущемленным ста­тусным состоянием к государству с целью изменить его политику по отношению к себе всегда приобретает различные формы. Какие политические формы конфликта получат реализацию, зависит как от степени нужды одних и степени силы других. Государство при этом определяет комплекс правил, принуждающих действовать про­тивную сторону. Отклонения от принятых норм позволяет государ­ству использовать «легитимное физическое насилие» [Вебер М., 645], для того чтобы участники конфликта следовали утвержденным правилам. Борьба вокруг государства, выходящая за пределы леги­тимных норм, определяется государством как незаконная, посягаю­щая на основные устои государства, т.е. антигосударственная. Меры применяемые государством в данном случае могут быть настолько жестокими, насколько отклонение противоборствующей стороны от политических норм является существенным.

Институциализация конфликта — это утверждение государством своей способности разрешать конфликт, той структурой институтов государственной власти, которая представлена в данный текущий мо­мент

Поэтому деятельность государства по выработке различных норм, носит для него определяющий характер. Государственное уп­равление посредством норм, как выражения в идеальной форме значимых, и значимых в первую очередь для государства отноше­ний, является определяющим управлением.

В широком смысле под нормой понимают границу физической или духовной способности индивида или группы индивидов, сво­бодно без особых усилий присваивать что-либо. Индивид, напри­мер, не может вступить в отношения с камнем, вес которого превы­шает его физическую силу, т.е. способность его одолеть, то что ин­дивид не в состоянии одолеть и присвоить, посредством отношения к нему, он это может созерцать и при этом находить во всем нечто его услаждающее. Однако свойства индивида могут быть изменены либо под воздействием (объединением) таких же равных ему инди­видов (которые в отдельности не могли так же, как и он одолеть, что-либо), либо под воздействием технических устройств, делающих его способность во сто крат больше. И в том и в другом случае свойства индивида видоизменяются и при этом норма, граница способностей присвоения, изменяет свое значение. Изменяя свое значение норма делает индивида в состоянии вступать в те отноше­ния, в которые он прежде не в состоянии был вступить, или не вступать в те отношения, в которых индивид до определенного вре­мени находился.

Если природная норма объективно представлена в качестве сдержек, то духовная норма дается индивиду посредством воспита­ния и образования и сдерживает только в силу того, что индивид следует в своей жизни этой норме. Норма духовного характера — это идеальный барьер, табу, традиция и т.п., неписаный или писа­ный свод параметров отношения, это категорический практический императив бытия индивида, это общезначимое ограничение. Не нормативность уничтожают всякое отношение, живое делает не живым, нравственное — безнравственным. При ненормативных от­ношениях индивид стремится добавить те свойства и качества к самому себе, которые при нормативных отношениях ему не потреб­ны. Излишние, нетождественные индивиду свойства и качества ви­доизменяют норму, делают ее труднодоступной для участников от­ношений. Тем самым эту область отношений могут и покидают многие, которые могли бы при иных нормах быть полноценными участниками последних.

Норма есть субъективная основа управления конфликтом в об­ществе. Идеальный жизненный конструкт индивида может совпа­дать, либо не совпадать с нормой. Противоречия возникающие между нормой, господствующей в обществе и представлений инди­видов о значимом, обусловливают конфликт, который разрешается посредством государственного управления. Государственное управ­ление при этом понимается как такое воздействие на сознание ин­дивида или индивидов со стороны государства, при котором поли­тически значимая норма становится действующим фрагментом ин­дивидуальной жизни. Норма как бы вплетается в живую ткань чело­веческой жизни и в той или иной степени определяет ее. В соответ­ствии с чем норма сама как бы предопределяет параметры взаимо­действия индивидов, априори утверждая позитивные формы взаи­модействия. В силу того, что значимое в норме (политическое сим­волическое) и значимое для индивида (индивидуальное символи­ческое) не всегда совпадают, в этом случае приобретает значение материальная сила государственного управления, смыслом которой является поддержание политической значимости той или иной нормы.

Нормы различаются по способу, степени избирательности, при­меняемости и гибкости воздействия на индивида и на его взаимо­действие. По степени избирательности условно нормы подразделя­ются на следующие типы или виды воздействия:

универсального воздействия; их можно назвать абстрактные нормы, воздействию которого подвержены все, безотносительно от их природной и социальной особенности;

группового воздействия; направлены на определенную группу объектов или взаимодействий; на договорные отношения между; на налоговые отчисления от прибыли и дохода;

индивидуализированного воздействия; объектом выступают как физические, так и юридические лица [Вилкас Э.Й., Майминас Е.З., 88]. Важно, что нормы как предписания здесь носят «адресный» ха­рактер и направлены конкретному Иванову, конкретному объедине­нию людей, возникающему либо в соответствии с устойчивой по­требностью, либо нет.

Государственное управление как раз имеет дело в основном с универсальными нормами, но не отказывает себе в применении норм группового и индивидуализированного воздействия. Нормы универсального характера создают субъективную основу, базовые принципы, по которым достигается согласие в обществе. Групповые и индивидуализированные нормы воздействия применяются госу­дарством тогда, когда имеет место локализация конфликта по сфе­рам деятельности, по группе интересов, по инакомыслию.

С точки зрения применимости различаются: нормы многократ­ного действия; нормы разового действия. По гибкости выделяются следующие нормы: императивные, к ним относятся безусловные требования, повеления, предписывающие вполне определенные действия; диспозитивные (юридически допускающий выбор), опре­деляющие рамки дискреционного, т.е. свободно выбираемого пове­дения.

Императивные нормы работают по принципу «разрешено только то, что прямо предписано», диспозитивные нормы работают по принципу «разрешено все, что прямо не запрещено». Императив­ные нормы задают те или иные линии поведения, запрещая все ос­тальные, диспозитивные предусматривают свободный выбор из оп­ределенного множества допустимых линий поведения. Вполне оче­видна их непосредственная связь соответственно с программами жесткого регулирования, обеспечивающими прежде всего стабиль­ность объекта, и программами адаптации объекта к изменяющимся условиям. Способ воздействия определяет четыре типа контуров уп­равления: контур правового регулирования; контур административ­но-организационного регулирования; контур морально-воспита­тельного воздействия; контур экономического воздействия [Вил­кас Э.Й., Майминас Е.З., 89].

Государство использует практически все контуры управления. Однако наиболее значимыми для него являются контур правового регулирования и контур административно-организационного регу­лирования. Нормы административного права относятся к правовому регулированию, а в административно-организационный включены основанные на них акты органов административного управления, хозяйственных организаций и т.п. Они обязательны к исполнению для подчиненных лиц, учреждений, организаций, но не носят ха­рактера правовых предписаний. В связи с этим правовое регулиро­вание конфликтов является важным аспектом государственного уп­равления конфликтом, но не единственным. К контурам морально-воспитательного воздействия иногда относят нормы традиций и обычаев. Однако принято различать традиционные и рациональные программы поведения, и здесь речь идет о рациональных програм­мах поведения. «Экономический» контур здесь характеризуется спо­собом, а не сферой действия, ибо экономические процессы регули­руются также другими механизмами. Все эти контуры управления используются государством в разрешении конфликта. Которому из этих контуров управления государством уделяется в тот или иной момент большее внимание зависит оттого, в какой сфере жизнедея­тельности и с какой силой проявляется конфликт.

Политически значимая норма практически не отличается от норм, принятых в управлении вообще. Особенностями политичес­ких норм является то, что они выступают такой всеобщей субъек­тивной основой управления, которая поддерживается особой мате­риальной силой, делающей способы управленческого воздействия абсолютными и обязательными для всех граждан или подданных. Универсализм политической нормы носит конституированный ха­рактер и выступает в качестве официальной государственной идео­логии, Основного закона — Конституции и правовых законов, регу­лирующих для всех обязательным образом складывающиеся отно­шения. Поэтому порой под политическими нормами понимают по­литические принципы, утверждающиеся всей силой других полити­ческих норм.

Норма, как изобретение человечества, имеет свои достоинства и недостатки. Достоинства нормы в том, что она выравнивает всех участников отношений, она определяет пределы присваивающей способности индивидов для всех одинаково, является для индивида прокрустовым ложем, эталоном поведения, идеальным эквивален­том его деятельности. Недостатки нормы в том, что будучи аб­страктной по своей природе, она неоднозначно определяет границу присваивающей способности индивида и может быть избирательна. Избирательность нормы тем выше, чем абстрактнее норма. Это об­стоятельство позволяет чиновникам конкретизировать отношение нормы к индивиду, превращать ее в разменную монету или в товар.

Конфликт между гражданами и государственными служащи­ми — один из видов конфликтов в системе государственного управ­ления, который как раз и возникает на противоречии между аб­страктными общезначимыми нормами и потребностями граждан. Подобное противоречие порождает такие формы конфликтных от­ношений, при которых появляется основа добровольного или при­нудительного подкупа, выраженного во взятничестве и коррупции. Однако как бы там ни было, норма подвижна и отражает всякий раз примерный уровень развития присваивающей способности инди­видов в данном обществе. Можно сказать, что верхний и нижний пре­дел ограничивающей способности нормы обусловлен как измененны­ми свойствами и качествами вступающих в отношения индивидов, так и результатом этих отношений, обществом или государством.

Норма определяет отношения, а тем самым свойства и качества участников этих отношений, задает парадигмы взаимодействия (или негативного, или позитивного) индивидов и их объединений, в силу чего норма сама выступает объектом взаимодействий индивидов, а не только результатом таковых. Отношения по поводу равной всем нормы есть свидетельство отношений фактически неравных инди­видов. Но так как отношения неравных индивидов не полагают тождественную легитимацию нормы участниками отношений, то взаимодействие с ней может носить негативный для данной нормы характер. Негативное взаимодействие по поводу самой, порождае­мой государством нормы, есть юридический конфликт, разрешение или управление которого связано с изменением закона или системы законов. Принимаемая же норма со стороны всех участников взаи­модействий, в конечном счете воспроизводит эту норму в неизмен­ном состоянии. Норма при этом является формой прямого управ­ленческого воздействия государства на индивида, на его свойства и качества, делая его носителем данной нормы. Индивид в данном случае, по образному выражению Н. Макиавелли, растворяется в государстве, превращая свой индивидуальный потенциал в часть силы, объединенной государством в рамках своего управления. Не принимаемая норма участниками отношений либо претерпевает из­менения, либо заменяется на такую, которая является результатом столкновений различных по силе участников данных отношений. Для того чтобы сохранить в неизменном виде норму необходимо такое государственное управление, которое в состоянии удержать эту норму в неизменном качестве. Поэтому отношения по поводу нормы, как границы присваивающей способности индивидов, носят определяющий характер для общества и индивида, являются важ­ными для самого государства.

Государство, по утверждению Л. фон Мизеса, самый полезный инструмент для поддержания счастья и благополучия людей. Но го­сударство не может быть конечной целью. Оно не Вседержитель, а только исполнение и принуждение, полицейская сила [Л. фон Ми-зес, 131]. Государство не только само есть результат всеобщего кон­фликта между индивидами, занимающими различные статусные со­стояния, но оно также выступает источником конфликта, стремясь посредством всеобщего права, сохранить социально статусную диф­ференциацию современного общества. Поэтому конфликт, нарож­дающийся в обществе, всегда есть спровоцированный либо по не­доразумению, либо по злому умыслу самим государством и его представителями, или в лице исполнительной, либо законодатель­ной властей, конфликт.

Государство представляет собой принуждающую к чему-либо форму организации, которая должна быть принята всеми слоями общества, для того чтобы сохранить и гарантировать жизненно важ­ные отношения в обществе. К. Маркс говорит, что «на деле госу­дарство есть не что иное, как форма организации, которую неиз­бежно должны принять буржуа, чтобы — как вовне, так и внутри страны — взаимно гарантировать свою собственность и свои инте­ресы» [Маркс К., 73]. Принимается или не принимается принуж­дающая форма организации, принимается ли под воздействием силы или нет — в этом проявляется субъективная основа существо­вания государства.

Для государства сознание его граждан выступает объектом воз­действия и управления. Государство — это такая идеологическая форма организации бытия индивидов, которая представлена не столько материально-вещественными факторами, сколько духовны­ми. Государство прежде всего организует людей идеологически, вы­членением основополагающих принципов и норм, регулирующих отношения между людьми. Государство как часть политической сферы общества, по утверждению Д. Белла, «определяется своим собственным, особенным принципом, выступающим как норматив­ный фактор, регламентирующий ее развитие» [Иноземцев В.Л., XIX— XX]. Регламентирующая способность государства носит всеоб­щий характер, т.е. усредненный характер, не учитывающий особен­ностей индивидов, их статусных состояний. В данном случае учиты­вается степень распространения и глубина внедрения регламентиру­ющих принципов.

Государство стремится добиться всякий раз согласия по своим базовым принципам. Касается это экономики или политики, не­важно, важно одно, чтобы при этом имело место признание таких регламентирующих норм и принципов, которые образуют основу существующих отношений. Так, например, принцип конкуренции, как один из базовых принципов современного государства либо признается полностью, либо признается частично, но не может быть исключен как норма из отношений между индивидами. Ис­ключение данной или иной нормы, утвержденной государством, всегда связано с внеинстуциональными формами государственного управления конфликтами.

Особенности внеинституционального государственного управления конфликтами

Проблема регулирования государством внеинституциональных конфликтов возникает в силу того, что «противоречия, лежащие в их основе, не описываются существующими нормами, либо в ходе самого конфликта стороны или одна из них стремятся изменить нормы, обязательства, имеющееся положение дел и т.п. Иными словами, конфликт возникает относительно правил и норм...» [Ле­бедева М.М., 37].

Характерным примером внеинституциональных форм разреше­ния и предупреждения конфликтов в рамках государственного уп­равления является введение некоторых норм социального обеспече­ния Ф. Рузвельтом в результате негативного взаимодействия наем­ных работников и капиталистов в США и Блюмом во Франции в середине 30-х годов. Ф. Рузвельт так описывает данную ситуацию: «Вообразите на мгновение, что братец Гувер остался бы президен­том до апреля 1936 года, продолжая свою политику четырех пред­шествующих лет, не сделал бы никаких шагов в направлении соци­ального обеспечения или помощи фермерам, или ликвидации дет­ского труда и сокращения рабочего дня, введения пенсий по ста­рости. Если бы это случилось, в апреле нынешнего года положение в нашей стране весьма напоминало бы обстановку, которую нашел Блюм, придя к власти. Французы двадцать пять или тридцать лет ничего не делали в области социального законодательства. Блюм взялся за него, ибо получил всеобщую забастовку уже в первую не­делю пребывания у власти. Забастовщики потребовали 48-часовой рабочей недели... Блюм провел закон, сокращавший рабочий день. Они потребовали оплачиваемого выходного дня в неделю, затем они потребовали немедленно создать комиссию для подготовки плана обеспечения пенсиями престарелых. Блюм сделал все это, но разве это не было слишком поздно» [Яковлев Н.Н., 157—158]. Подобный пример показывает, что государство должно обладать некоторой степенью готовности управлять конфликтом внеинсти-туционально, изменением существующих норм, а тем самым созда­нием необходимой совокупности институтов обеспечивающих функционирование данной нормы. Внеинституционалъные конфлик­ты — это продукт такого негативного взаимодействия в обществе, в котором государство не играет определяющей роли, в силу чего не готово оказывать эффективное воздействие на подобные формы взаимодействия индивидов. В подобных конфликтах оно может выступить в роли посредника или в роли источника разрешения конфликта. Какую позицию в той или иной конфликтной ситуа­ции займет государство зависит как от самого государства, так и от тех социальных сил, которые определяют существо негативного вза­имодействия.

В современном обществе базовым противоречием является про­тиворечие между трудом и капиталом. Это противоречие порождает негативное взаимодействие и требует от государства постоянного вмешательства в его разрешение. Основной конфликт, разворачива­ющийся в отношениях между наемным трудом и капиталом, между наемным трудом и государством, в меньшей степени чем прежде, но сохраняет свои внеинституциональные формы. Подобные кон­фликты, как и все внеинституциональные конфликты разрешаются посредством переговоров. Негативное взаимодействие в котором принимают участие не две, а три силы, одной из которых является государство, носят тройственный характер и получили название трипартизма.

Объектом переговоров, которые, как показывает практика нега­тивного взаимодействия, является в основном положение наемного труда, их условия жизни и потребности. Наемный труд или отдель­ные его отряды выступают социальным источником негативного взаимодействия, ибо их собственный интерес с течением времени предполагает изменение норм взаимодействия. В основе этого про­цесса лежат потребности представителей наемного труда, которые сами являются отражением измененных условий жизни и степени их эксплуатации. В субъективном плане степень эксплуатации вы­ражается степенью неудовлетворенности представителями наемного труда своими условиями жизни. Таких сегодня в развитых европей­ских странах насчитывается от 15 до 40% и более опрашиваемых в результате социологических исследований. А негативизм взаимо­действия индивидов, преуспевающих в экономическом и социаль­ном плане стран, базируется на субъективном состоянии, на внут­реннем противоречии, которое возникает на неудовлетворенной по­требности. Как говорил Гегель: «удовлетворение восстанавливает мир между субъектом и объектом, т.к. объективное, стоящее по ту сторону, пока продолжает существовать противоречие (т.е. пока чувствуется потребность), снимается в этой его однородности бла­годаря его соединению с субъектом» [Гегель, 314—315]. Поэтому чем в большей степени представлено удовлетворение потребностей, тем в большей степени ощущается полнота жизни, тем в меньшей степени вероятность негативного взаимодействия в обществе, тем в большей степени общество выражает существо индивидуальной жизни.

Внеинституциональные конфликты есть порождение самого го­сударства как основного института разрешающего конфликты. Со­временное государство, как это ни странно звучит, управляет кон­фликтом, порождает его вновь. Эта способность государства связана как раз с его способностью осуществлять универсальное воздейст­вие в процессе управления конфликтом через существующие инсти­туты государства. А порожденный государством новый конфликт требует от него же создание таких норм, которые позволили бы го­сударству направлять конфликт в институциональные формы разре­шения.

Из таблицы, которая предложена Йозефом Шмидом, видно, что разрешение конфликта в различных сферах жизни, через его инсти-туционализацию влечет за собой порождение как институциональ­ного конфликта, так и внеинституционального. Так, например, в экономической сфере посредством институциализации конфликта осуществляется поддержка антициклических усилителей спроса, но в то же время порождается ситуация, при которой активизируется теневая экономика, которая несет в себе внеинституциональный конфликт и будет требовать внеинституциональных форм разреше­ния этого конфликта. Обеспечение лояльности граждан по отноше­нию к государству и своему положению влечет за собой также вос­производство «частичного конфликта» в виде нового социального вопроса, забастовочного протеста. При этом объектом управления становятся протестные со стороны наемного труда формы отноше­ний. Данные формы негативного взаимодействия в обществе, раз­решаемые государством, а тем самым полагаемые как институцио­нальный конфликт, могут выходить за пределы существующих норм взаимодействия государства и гражданина. Государство управляет подобным конфликтом посредством применения голой силы, под­чиняющей одну из конфликтующих сторон осуществлять взаимо­действие в принятых нормах.

Вне институциональные формы разрешения конфликта, мы уже говорили, зависят от способности и готовности государства разре­шать их. Однако необходимо также говорить о готовности субъектов отношений, помимо государства, для достижения своих целей осу­ществлять негативное взаимодействие. Так, согласно социологичес­ким исследованиям, проведенным ИСПИ совместно с социологами г. Уфы в апреле 1997 г. по теме «Социальное и национальное само­чувствие населения Уфы», готовы идти на баррикады в прямом смысле этого слова 7,8% опрошенных, принимали участие в митин­гах 4,6%, а могли бы принять 32,8%, участвовали в забастовках 2,6%, а могли бы принять 29,9% опрошенных, принимали участие в насильственных действиях по отношению к представителям других политических сил, властей 0,2%, а могли бы это сделать 8,2% [Ива­нов В.Н., 287—293]. Абстрактный характер политических норм по­зволяет государству доводить разрешение конфликта до пределов текущей потребности государства, до пределов тех задач, которые вытекают из текущего характера негативного взаимодействия. Это возможно при условии наличия у государства такой социальной идеи, которая позволяет ему убедить индивидов в том, что пол­ное и окончательное решение конфликта будет иметь место в светлом будущем. Поэтому государство для того, чтобы конфлик-тогенный характер взаимодействия не проявлял себя в крупных масштабах, обеспокоено также о нормах идеологического характе­ра. Они выражены в некоторых приоритетах политики государст­ва, в идеологии государства. Данные нормы, как никакие другие, оказывают влияние на способность государства институциализиро­вать конфликт.