Введение
Актуальность темы исследования. Одной из основных целей социально-экономической политики, проводимой органами государственного управления в стране, является развитие муниципальных образований, но оно невозможно без создания эффективной, адекватной современным требованиям системы муниципального управления, способной совершенствоваться под воздействием внешних и внутренних факторов во благо экономического процветания своей территориально-хозяйственной системы. Являясь первичным территориальным звеном народного хозяйства, сельское муниципальное образование служит основой социально-экономического развития экономики государства, роста благосостояния населения.
Основные направления развития управления муниципальным образованием предопределяются теми задачами, которые решаются муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Европейской Хартией о местном самоуправлении, законодательством о местном самоуправлении.
Управление муниципальным образованием в системе управления государством и обществом через самостоятельное решение вопросов местного значения реализует следующие задачи: укрепляет основы народовластия; создает условия для обеспечения жизненных интересов населения; проводит мероприятия по социальной защите населения; стабилизирует политическую систему; готовит кадры для муниципальных органов. Важнейшей задачей является развитие местной, муниципальной демократии, создание оптимальной и эффективной системы управления муниципальным образованием, как необходимого условия обретения Россией качеств правового демократического государства.
Управления муниципальным образованием составляет важнейшую часть механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и права человека и интересы региональные, общегосударственные. Конституция Российской Федерации утверждает приоритет прав и свобод личности, которые должны определять смысл и содержание как органов государственной власти, так и выборных и других органов местного самоуправления.
Управления муниципальным образованием, укрепляя основы народовластия, создавая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России.
Следует отметить, что в Конституции РФ в части, касающейся муниципального управления, учтены положения, сформулированные в Европейской хартии муниципального управления, общие для демократических государств, например, принципы децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно реализовывать социально-экономическую политику муниципального управления.
Развитие муниципальных образований в современных условиях зависит не столько от объемов имеющихся ресурсов, сколько от способности управленческих кадров муниципалитета организовать их эффективное использование. Это связано с тем. что происходящие в стране с начала 90-х гг. принципиальные изменения в управлении муниципальным хозяйством направлены на повышение роли и усиление самостоятельности местной власти при значительном снижении влияния органов государственной власти на социально-экономические процессы на территориях.
Принятый в 1995 г. базовый Федеральный закон ФЗ-154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформировал основные принципы деятельности муниципальных образований, определил перечень вопросов, находящихся в ведении органов местного самоуправления, регламентировал их основную структуру и т.п.
В субъектах Российской Федерации существуют недостаточно обоснованные системы управления сельским поселением. Отсутствует четкая методологическая и правовая база, неадекватность организационных структур управления. Наличие противоречия между необходимостью совершенствовать управление устойчивым социально-экономическим развитием муниципального образования и отсутствием достаточной для этого научно-методической базы так же свидетельствует об актуальности темы исследования.
В настоящее время ведется активная работа в области институционального регулирования системы местного самоуправления, а также правового обеспечения деятельности муниципальных образований, в том числе и сельских, особое место в этом процессе принадлежит активизации экономической функции муниципального управления.
Становление и развитие управления сельского муниципального образования, наделение его необходимым для выполнения своих функций имуществом - одна из самых актуальных проблем реформирования общественно-политической и экономической систем России, основой демократических преобразований.
Формирование рыночной экономики во многом обусловлено способностью населения самостоятельно решать экономические, финансовые и другие вопросы в своих территориальных сообществах. Большое значение для этого имеет развитие практики муниципального управления, особенно имущественных отношений.
Исследования в этих областях, безусловно, важны, но существует объективная необходимость проведения комплексного анализа на основе единых методологических подходов к совершенствованию системы управления сельских муниципальных образований.
Опыт решения проблем совершенствования системы управления муниципального образования, свидетельствует о недостаточной теоретической глубине их исследования, что приводит к выбору неэффективных путей, ведет к недоиспользованию всех институционально-экономических возможностей муниципальных образований по обеспечению развития своих территорий.
Объект исследования Администрация сельского поселения Замарайский сельсовет.
Предметом исследования является процесс муниципального управления в селе Замарайка.
Цель и задачи исследования. Цель работы заключается в выявлении возможности оптимизации процесса муниципального управления в Администрации сельского поселения Замарайский сельсовет..
Основные задачи исследования:
- теоретический анализ процесса формирования системы муниципального управления;
- исследование и субъектно-объектных характеристик муниципальной системы, определение основ ее управленческого структурирования;
- разработке (на примере Замарайского сельсовета Воловского муниципального района Липецкой области Российской Федерации) стратегии совершенствования системы управления муниципальным образованием на основе формирования эффективных механизмов муниципального управления.
При разработке дипломного проекта применялись такие методы как: системный анализ, метод экспертной оценки, метод количественного анализа, метод моделирования.
Научная новизна исследования. Впервые предоставляется системный анализ деятельности Администрации сельского поселения Замарайский сельсовет во всех его аспектах.
Глава 1. Теоретические основы муниципального управления
1.1. Понятие и сущность муниципального управления
Слово “муниципалитет” произошло от латинского municipium, так в эпоху римской республики назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время муниципалитет — это избираемое городское или сельское самоуправление.
Местным самоуправлением называется организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного характера и управление муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местной власти.
Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных органов управления, регулируются муниципальным правом. Понятие муниципального права Российской Федерации характеризует вполне самостоятельное правовое образование в системе права, хотя и не относиться к числу его основных отраслей. Поэтому муниципальное право можно определить как право местного самоуправления. В частности к муниципальному праву относится:
- выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;
- управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;
- осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;
- реализация органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти [Игнатов В.Г., Местное самоуправление 2003 c. 23-24].
Началом становления местного самоуправления в Российской Федерации считается принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя и установившей принципиальные положения о местном самоуправлении, соответствующие сложившимся общемировым традициям и Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1999 г.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Государством гарантируется организационная обособленность органов муниципальной власти, признается и защищается муниципальная собственность. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской Хартии местного самоуправления принципов законности, децентрализации управления, самоорганизации граждан, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать, при максимальном приближении к потребителям услуг.
В развитие конституционных норм, заложивших правовую основу для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания, были приняты федеральные законы по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления:
“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”;
“О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”;
“Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”;
“Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления”;
“Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.
Муниципальные образования имеют существенные различия по экономическому потенциалу, инфраструктуре, кадрам, поэтому объем полномочий по решению вопросов местного значения, который могут взять на себя те или иные органы местного самоуправления, всегда будет различным. При определении компетенции каждого муниципального образования необходимо обязательно учитывать местные условия.
Одним из условий успешного осуществления демократических преобразований в современной России является местное самоуправление. Его развитие имеет не только большое политическое, но также социальное и экономическое значение.
Одной из ключевых проблем становления современной местной власти и современного российского общества является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития [Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. с. 54 – 56].
Термин "местное самоуправление" продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является одной из наиболее принципиальных проблем. "Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, — справедливо пишет С. А. Авакьян. — Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина "местное самоуправление".
В последнее время термин "самоуправление" используется многими, но закладывается в него при этом разный смысл. "Народное самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" — все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совместными условиями проживания [Игнатов В.Г., Местное самоуправление. c. 74-75].
С юридической точки зрения местноесамоуправление — подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление — одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты — все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций.
Местное самоуправление — важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.
Термин "местное самоуправление" имеет свою историю. В России он введен в оборот в 1785 г. Во второй половине XIX в. к местному самоуправлению относилось земское и городское самоуправление. В этот же разряд входило самоуправление национальных окраин. С точки зрения содержания местным самоуправлением признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов, локального значения. Так, М. А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом. По мнению В. В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением. А. Васильчиков называл самоуправлением "систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами" [Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. c. 18-20].
Подобного понимания местного самоуправления придерживались, и представители западной научной мысли. Так, П. Ашлей определял его как осуществление местными жителями или их представителями обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или принадлежат им по общему праву.
Приведенные определения базировались на положении о том, что местное самоуправление есть самостоятельная коллективная деятельность общины, сферой интересов которой является круг проблем, охватываемый понятием "местные дела".
Современные определения понятия "местное самоуправление", как правило, основываются на тех же положениях. Российская научная мысль как сегодня, так и в прошлом рассматривает местное самоуправление как самостоятельную, инициативную деятельность местного населения, имеющего целью удовлетворить свои нужды и интересы.
Представления о понятии "местное самоуправление" были различными, что обусловлено приверженностью авторов к той или иной его концепции.
Остановимся на наиболее распространенных определениях понятия "местное самоуправление". А. Васильчиков дает несколько его определений. По его мнению, "самоуправление означает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях и при самых централизованных формах правления. Местным жителям предоставляется все-таки весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления". Далее он отмечает, что самоуправление представляет собой систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления с соответствующими правами. Уточняя определение понятия "местное самоуправление", А. Васильчиков заметил, что "полное понятие о местном самоуправлении у тех народов, где оно действительно существует, сложилось из трех простых и непосредственных действий: раскладки податей, расходовании земских сборов, о местных судах и расправе".
А. Васильчиков рассматривает местное самоуправление как один из видов управления. "Самоуправлением, — пишет он, — называется такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — земскими обывателями".
Б. Н. Чичерин определял самоуправление как общину, представляющую собой союз местных жителей во имя общих интересов.
Н. И. Лазаревский утверждал, что "самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением".
Подобной точки зрения придерживались В. П. Безобразов, Н. М. Коркунов, которые трактовали местное самоуправление как составную часть государственного управления.
Определяя местное самоуправление в качестве части государственного управления, многие российские ученые и практики признавали, что управление это осуществлялось местными жителями.
Аналогичные понятия местного самоуправления предложила школа германских юристов, рассматривавшая самоуправление как государственное управление. К. Маркс считал, что самоуправление — "народ, действующий сам и для самого себя", он "распоряжается сам и в своих интересах своей собственной общественной жизнью". Сердцевиной самоуправления, по К. Марксу, являются граждане, олицетворяющие реальную власть [Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. с. 32].
В настоящее время попытки определить понятие "местное самоуправление" также имеются в юридической, политической, исторической и иной научной литературе.
В. И. Фадеев полагает, что "местное самоуправление" — это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории".
С. А. Авакьян справедливо утверждает: "Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление — это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отражены предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность". "Кардинальное значение, — по мнению С. А. Авакьяна, — для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база". Комментируя ст. 12 Конституции РФ, С. А. Авакьян справедливо заключает, что она исходит из общественной природы местного самоуправления.
Конституционный подход представляется С. А. Авакьяну неконструктивным и неперспективным. Местное самоуправление — это территориальное управление. Управлять же территорией, не имея властных начал, попросту немыслимо. Для этого достаточно взглянуть на круг дел, встающих перед местным самоуправлением. А они, так или иначе, связаны с общими делами и проблемами, стоящими перед страной в целом, да иначе и быть не может.
"В сложившемся сегодня положении сконцентрированы все противоречия прошлых лет, — справедливо отмечает В. Н. Синяков. — В сознании и граждан, и должностных лиц еще жив стереотип мышления, что государство везде, что каждый местный Совет — орган государства, что должна быть жесткая подчиненность по вертикали всех органов, в том числе и представительных".
В настоящее время идет поиск оптимальных вариантов самоуправления, определения его концепции. Разработка понятия "местное самоуправление" важна, поскольку это обусловлено необходимостью выбора оптимальной для России концепции местного самоуправления, в соответствии с которой можно строить систему законодательства о местном самоуправлении и развивать практику. Полагаем, что разработка понятия может иметь успех при условии, если это понятие приносит положительные результаты на практике [Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. с. 124].
В Российской Федерации термин "местное самоуправление" закреплен на конституционном уровне. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Базовыми элементами местного самоуправления по Конституции РФ являются человек и муниципальная собственность. С юридической точки зрения данное понятие объединяет в себе субъект и объект управления на местном уровне. В качестве субъекта выступают граждане, в качестве объекта — вопросы местного значения и муниципальная собственность.
1.2 Теория и практика местного самоуправления
Становление и развитие местного самоуправления в России и в зарубежных странах — предмет специального исследования исторической науки. Юридическая наука рассматривает эти вопросы в курсах Всеобщей истории государства и права и Истории государства и права России. Поэтому в настоящей лекции будет дан краткий обзор наиболее важных теоретических концепций местного самоуправления, зарубежного опыта местного самоуправления и основных этапов развития самоуправления в России.
Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, средних веков и нового времени. С конца XVIII в. и, особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ [Игнатов В.Г., Местное самоуправление 2003 c. 55].
В современной научной и учебной литературе выделяется пять основных теорий местного самоуправления.
Теория свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность ее заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права” исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, независимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской Конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая, "общинная" власть.
Теория общественного самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления негосударственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправлений в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.
Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х годах XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления От государства.
Теория государственного самоуправления разработана немецкими учеными XIX в Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Суть этой теории в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Bсe полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивался именно государственный характер местного самоуправления.
В рамках этой теории принято выделять два основных направления — политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывается с Л.Штейном.
Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно.
Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством.
Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники В.П. Безобразов и АД. Градовский исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.
Теория дуализма, местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности — самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.
Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей.
Названные теории, в особенности общественная и государственная теории самоуправления, используются и в современный период при разработке различных концепций становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации [Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. c. 68-71].
Местное самоуправление в России имеет свою богатую и многовековую историю, начало которой исследователи относят к VII—VIII вв. Оно прошло этапы производственного и территориального общинного самоуправления, монастырского и церковного самоуправления, включало городские и сельские общины, губные и земские учреждения.
Начало самостоятельного законодательного регулирования местного самоуправления относится к концу XVIII в. Это акты — Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.), Городовое Положение (1785г.). Местные учреждения были взаимосвязаны с сословным строем и основывались на сословном, а не земском, самоуправлении.
Эти акты преследовали цель — создать из всех сословий ряд местных организаций, так называемых сословных обществ, предоставить им право внутреннего управления этими обществами. Сословным обществам предоставлялось и право замещать по выбору ряд должностей губернской, городской и уездной администраций и судов.
Учреждались губернские и уездные дворянские собрания, должности предводителей губернского и уездного дворянства. В каждом городе создавались представительный орган — общая городская дума, состоящая из выборных от каждого из шести разрядов городских обывателей (от гильдий, цехов, иногородних, иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей), и ее орган — шестиглавая дума, избираемая общей городской думой. Городским обществом выбирались городской глава, бургомистры и ратманы, а также должностные лица ремесленных управ.
Выборное начало органов самоуправления и должностных лиц на производстве и в масштабах города было одной из главных форм проявления самоуправления по Положению 1785 г.
Новый этап реформирования местного самоуправления связан с реформаторской деятельностью Александра II и, прежде всего с крестьянской реформой (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости 1861 г.), земской (Положение о земских губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г.) и городской (Городовое Положение 1870 г.) реформами.
Крестьянская реформа 1861 года наряду с другими важнейшими изменениями в жизни страны предусматривала организацию сельского и волостного крестьянского самоуправления. Реформа в значительной степени учитывала российские традиции и опиралась на предшествующий опыт. Основными субъектами крестьянского самоуправления стали;
1) сельский сход (община), в составе которого решали вопросы все крестьяне-домохозяева, проживавшие на данной территории; сход разрешал земельные дела, раскладывал налоги, избирал сельского старосту и иных должностных лиц;
2) волостной сход — собрание сельских и волостных должностных лиц и представителей домохозяев, которое утверждало решения сельских сходов, разрешало хозяйственные нужды волости, избирало волостного старшину и волостной суд;
3) волостное правление — исполнительный орган волостного схода;
4) волостной суд — сословный крестьянский суд, разрешавший мелкие уголовные дела и гражданско-правовые споры ценой иска до 100 рублей.
Земская реформа 1864 года была направлена на развитие земских губернских и уездных учреждений, которые были закреплены в соответствующем Положении, подписанном 1 января 1864 г. и получившем силу закона.
Важнейшее значение имело определение правового статуса российского земства как системы, не включенной структуру государственных органов. Положение исходило из негосударственной природы самоуправления и до этого не указывало на какие бы то ни было государственно-властные полномочия земских учреждений. Служба в них определялась как выполнение общественных обязанностей. Положение показывало, что в ходе дискуссий в период разработки земской реформы победа оказалась за сторонниками общественной теории самоуправления. В систему земских учреждений входили прежде все уездные избирательные съезды, основная задача которых заключалась в том, чтобы раз в три года сформировать состав уездного земского собрания — уездных гласных. Земские собрания созывались обычно один раз в год, осенью” чтобы определить основные направления хозяйственной деятельности, рассмотреть и утвердить сметы, раскладку повинностей и др. На первом собрании вновь избранного уездного земства нового созыва избирался личный состав земской управы [Семенова А.К. Городское самоуправление провинциальных городов России и задачи имперской модернизации в конце XVIII – начале XX вв. с. 73 – 79].
Выборы в уездное земство осуществлялись на основе следующих принципов земского представительства: выборность, зависимость избирательного права от имущественного ценза, формальное равенство, сменяемость. Выборы осуществлялись по куриям.
Губернское земское собрание формировалось из гласных, кандидатуры которых обсуждались на уездных земских собраниях в соответствии с установленным количеством и процедурой. Как правило, число губернских гласных не превышало 50 человек, уездные земские собрания брали меньшей численности. Председателем уездного и губернского земского собрания становился в силу своего положения уездный и губернский предводитель дворянства I или же должность замещалась по назначению министра I внутренних дел. Председатель открывал и закрывал собрания, организовывал прения, наблюдал за порядком, подписывал решения собрания. Если вопрос не мог быть разрешен в ходе дискуссии, решающим становилось мнение председателя.
Губернское и уездное земское собрание формировало земские управы — исполнительно-распорядительные органы земства. Деятельность управы осуществлялась небольшим количеством выборных земских служащих (3—6 человек). Основную же работу, связанную с управлением земским имуществом, развитием хозяйства и осуществлением социальных функций, выполняли наемные земские служащие — специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики и др. Для дополнительного контроля за деятельностью земства в отношении наиболее важных вопросов управы могли назначаться комиссии, в состав которых входили как наемные служащие, так и гласные. Законодательство достаточно широко определяло компетенцию земства и его управы — решение всех местных хозяйственных дел в пределах данной территории: земские повинности и земские доходы, общественное призрение и медицинское обслуживание населения, начальное народное образование.
Положение жестко не устанавливало основных полномочий земств, перечисляя только возможные направления их деятельности: медицина, народное образование, местные промыслы, кустарная промышленность. Закон предоставлял земствам право самостоятельно решать вопрос о составе полномочий. Управы и наемные служащие — специалисты, как правило, в своей деятельности руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями. Законодательство предусматривало ежегодный отчет управы о своей работе перед собранием [Щербакова Н.В., Местное самоуправление в России: теория и практика. c. 93-98].
Значительным достижением муниципального права в России стало определение в законодательстве самостоятельных источников финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения состояли из губернского земского сбора — местного государственного налога, который прежде поступал в распоряжение губернской администрации. Кроме этого, важным источником дохода были также субвенции государства — целевые дотации на решение конкретных вопросов (например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ и т.п.). Определенную часть доходной части местного бюджета составляли частные пожертвования, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, его учреждений и предприятий.
Самостоятельность земского самоуправления вместе с тем не отрицала определенных форм контроля государства за организацией и деятельностью земств. Основными механизмами такого воздействия, наряду с финансовым (через предоставление субвенций), следует считать порядок утверждения в должности председателей уездного земства, и его членов губернатором и аналогично должностных лиц на губернском уровне — министром внутренних дел. Они же имели право наложить вето на решения соответствующих земств и приостановить их исполнение. Конфликты земских учреждений с органами и должностными лицами царской администрации рассматривал Правительствующий Сенат. Кроме того, предусматривался и обычный порядок Судебного рассмотрения конфликтных ситуаций.
Становление земского и городского самоуправления как основных субъектов местного самоуправления во второй половине XIX в. в целом означало утверждение принципа всесословности, включение в решение вопросов местного значения всех сословных групп. В развитии муниципального права это означало переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления. Земское и городское самоуправление охватило территорию, на которой проживало 113 млн. человек (70% населения России).
В 1890 году было пересмотрено Положение о земских учреждениях, в 1892 году — Городовое Положение.
Суть этих изменений состояла в усилении государственных начал организации и функционирования земского самоуправления. Теоретической основой таких изменений стала государственная теория самоуправления, получившая распространение в научной литературе в конце XIX столетия.
В земских учреждениях усилились сословные начала, что выразилось в повышении роли дворянства, назначении гласных губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов. Усилился контроль над органами самоуправления со стороны правительственных чиновников.
Таким образом, в конце XIX — начале XX столетия в России действовала следующая система самоуправления.
Органами губернского земства были губернское земское собрание и губернская земская управа, срок полномочий которых был три года.
Губернское земское собрание включало от 29 до 62 гласных, которые избирались уездными земскими собраниями. Председателем был губернский предводитель дворянства, но царь мог назначить председателем другое лицо. В состав губернского земского собрания входили также по должности уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и другие.
Губернскую земскую управу составляли председатель и двое членов, избранных губернским земским собранием из числа гласных. С разрешения министра внутренних дел число членов могло быть увеличено до шести. Избранными могли стать не только гласные губернского земского собрания, но и другие лица, имевшие право участвовать в земских избирательных собраниях.
Органами уездного земства были земское собрание и земская управа, срок полномочий которых был три года.
Уездное земское собрание состояло из земских гласных и членов по должности — председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и других. Председательствовал на собрании уездный предводитель дворянства.
Уездная земская управа была исполнительным органом, она избиралась на уездном земском собрании. Члены управы утверждались губернатором, а председатель управы — министром внутренних дел.
Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа, срок полномочий которых был четыре года.
В состав городской думы входили гласные, а также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства.
Городская управа представляла собой исполнительный орган городского самоуправления, в ее состав входило от двух до шести членов. Председательствовал в городской управе городской голова. Так же как и члены управы он избирался городской думой.
Надзор за земским и городским самоуправлением осуществляла правительственная администрация. Члены управы утверждались губернатором. Председатель губернской земской управы и городские головы губернских и областных городов утверждались по представлению губернатора министром внутренних дел.
Административный надзор за органами самоуправления осуществлялся губернским по земельным и городским делам присутствием Председательствовал в нем губернатор, в его состав входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, один гласный от губернского земского собрания.
В волостях и отдельных сельских поселениях создавались органы крестьянского самоуправления. Волость возникла в XI в. как административно-территориальная единица в результате развития сельских общин.
Органами волостного управления были; волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские я другие должностные лица.
Волостной сход состоял из крестьян, которые избирались от каждого сельского общества, по одному от десяти дворов. На волостном сходе избирались должностные лица волости, волостной суд, уполномоченные по выборам в Государственную Думу, решались хозяйственные и общие вопросы.
Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост и служило совещательным органом при волостном старшине.
Волостной старшина выступал как бы исполнительным органом, который исполнял решения волостного схода, требования земских начальников, судебных следователей, местной полиции.
Органами сельского общества были сельский сход и сельский староста. На сельском сходе избирались должностные лица — сельский староста, сборщик податей, сельский писарь и другие, заслушивались отчеты об их работе, устанавливались мирские сборы, решались другие хозяйственные вопросы.
Органами надзора за крестьянским самоуправлением были земские участковые начальники, учрежденные Положением от 12 июля 1889г. Они обладали административными и судебными функциями. Земские начальники назначались по совместному представлению губернатора и губернского предводителя Дворянства министром внутренних дел. Земские начальники контролировали органы крестьянского самоуправления, утверждали волостных старост, могли смещать других должностных лиц. Уездные съезды земских участковых начальников собирались под председательством предводителя дворянства [Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. с. 103-110].
Новые шаги по реформированию местного самоуправления были предприняты в XX в. Временным правительством. 25 марта 1917г. было создано Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о земской реформе, который был направлен на введение земского самоуправления на волостном уровне.
После победы Октябрьской революции были образованы новые органы власти — Советы, которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государственной власти. Хотя в первые месяцы после революции — с декабря 1917г. по март 1918г. — в структуре Советского правительства существовал Наркомат по местному самоуправлению, но уже первая Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским Съездом Советов 10 июля 1918г., закрепила место Советов в системе государственной власти.
Система местных органов государственной власти включала в себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и их исполнительные комитеты.
Реформирование местного самоуправления в том виде, как оно осуществлялось во второй половине XIX — начале XX вв. прекратилось. В 60—80 гг. двадцатого столетия изучение вопросов организации и деятельности местных Советов проводилось в рамках научной и учебной дисциплины "Советское строительство".
Возрождение местного самоуправления на новом витке общественного развития России связано с коренной перестройкой государственно-властных структур, проходившей в период конституционно-правовых реформ 1989—1993 гг.
Новый этап развития местного самоуправления относится к началу 90-х гг. Правовой основой для утверждения новых начал организации местной власти стали Закон СССР от 9 апреля 1990г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР".
Российский закон определял местное (территориальное) самоуправление в РСФСР как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР.
В Законе отмечалось, что население осуществляет местное самоуправление через представительные органы власти, — местные Советы, соответствующие органы управления — местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения.
Закон определял границы, в которых осуществляется местное самоуправление — районы, города, районы в городах, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты. Гражданам гарантировалась вся полнота прав на участие в местном самоуправлении.
В Законе закреплялись структура и организационные основы деятельности местных органов власти и управления; экономическая основа местного самоуправления; финансовая основа местного самоуправления; компетенция местных Советов и местной администрации; территориальное общественное самоуправление населения; гарантии прав местного самоуправления.
Дальнейшее реформирование местного самоуправления связано с указами Президента Российской Федерации, принятыми в октябре—декабре 1993 года. В их числе — указы от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"; от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", которым было утверждено Положение "Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы", от 23 октября 1993 г. "Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления", от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"; от 21 марта 1994 г. "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления" и ряд других.
В соответствии с указами деятельность местных Советов как представительных органов прекращалась. Выборы новых представительных органов состоялись в 1994 году.
Новые подходы к местному самоуправлению были определены Конституцией Российской Федерации 1993 года и принятым в соответствии с ней Федеральным законом от 28 августа 1995 г "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на основе которых в настоящее время происходит развитие и функционирование местного самоуправления в нашей стране.
В Законе закреплялись структура и организационные основы деятельности местных органов власти и управления; экономическая основа местного самоуправления; финансовая основа местного самоуправления; компетенция местных Советов и местной администрации; территориальное общественное самоуправление населения; гарантии прав местного самоуправления.
Дальнейшее реформирование местного самоуправления связано с указами Президента Российской Федерации, принятыми в октябре—декабре 1993 года. В их числе — указы от 9 октября 1993г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"; от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", которым было утверждено Положение "Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы", от 23 октября 1993 г. "Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления", от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"; от 21 марта 1994 г. "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления" и ряд других.
В соответствии с указами деятельность местных Советов как представительных органов прекращалась. Выборы новых представительных органов состоялись в 1994 году [Щербакова Н.В., Местное самоуправление в России: теория и практика. c. 163-172].
Новые подходы к местному самоуправлению были определены Конституцией Российской Федерации 1993 года и принятым в соответствии с ней Федеральным законом от 28 августа 1995 г "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на основе которых в настоящее время происходит развитие и функционирование местного самоуправления в нашей стране.
1.3 Модели территориальной организации граждан
Действующее законодательство позволяет выбирать любую модель территориальной, организации местного самоуправления с учетом местных географических, политических, культурных, национальных, исторических и других особенностей. В России сформированы территории муниципальных образовании всех возможных типов: городские и сельские поселения, сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). Всего в Российской Федерации 12 215 муниципальных образований, в том числе 625 городов, 516 поселков, 153 городских района и округа, 1404 районов, 9314 сельских округов, 203 сельских населенных пункта. То есть основной массив муниципальных образований, приходится на сельские муниципалитеты.
Выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в большинстве случаев происходил в процессе взаимодействия региональных и местных политических элит, исходя из соотношения имеющихся ресурсов, интересов сторон. В результате установление территорий муниципальных образований нередко было продиктовано политическими целями без учета не только мнения населения, но и принципа максимально эффективного исполнения функций, реализуемых на уровне местного самоуправления. По различным типам организации местного самоуправления на уровне административных районов местное самоуправление сформировано в 6 субъектах Российской Федерации; на уровне административных районов и городов — в 37 субъектах Российской Федерации, на уровне административных районов, на уровне городов и сельских округов — в 23 субъектах Российской Федерации на уровне сельских округов и поселков — в 5 субъектах Российской Федерации, на уровне городских районов и округов — в 2 субъектах Российской Федерации на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах Российской Федерации, в 5 субъектах Федерации территории муниципальных образований не определены либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями.
К сожалению, территории муниципальных образований часто определялись без учета принципов максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уровне, максимально приближенном к населению. В конечном итоге это привело к тому, что в большинстве субъектов Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям.
Несмотря на большое количество возможных типов организации структуры местного самоуправления, подавляющее большинство существующих моделей могут быть сведены к четырем основным типам. Конечно, в чистом виде данные типы применяются далеко не всегда, так как при выборе конкретной модели учитываются особенности муниципального образования. Имеющийся опыт решения данного вопроса в современной России свидетельствует, что законодательные органы субъектов Российской Федерации действуют преимущественно в рамках пяти типов организации местного самоуправления.
Совет — управляющий
Данная модель управления характеризуется следующими чертами. В муниципальном образовании избирается представительный орган — совет, который выполняет нормотворческие функции от имени избирателей. Для выполнения исполнительных функций советом обычно на контрактной основе нанимается управляющий, на которого возлагаются все административные функции и ответственность за их эффективное осуществление. Отношения управляющего с советом, объемы полномочий и ответственности определяются условиями контракта. Общепринято, что управляющий самостоятельно формирует администрацию, руководит ею. Управляющий может быть уволен, если его работа не удовлетворяет совет.
Основным преимуществом такой структуры управления является профессионализм руководства муниципальным образованием; одновременно совет, представляя интересы населения, жестко и эффективно обеспечивает выполнение функции контроля.
В качестве недостатков модели “Совет — управляющий” следует отметить отсутствие четкого политического руководства, кроме того, менеджер не несет прямой ответственности перед избирателями, которые обладают лишь косвенным контролем над управляющим. Оперативная корректировка неправильных, по мнению населения, действий управляющего практически невозможна. Так как наемный управляющий часто является чужаком в муниципальном образовании, который может в любой момент времени оставить свою должность и уехать, его деятельность может быть в большей степени обусловлена собственными карьерными соображениями, чем реальными интересами местного населения.
Совет — градоначальник (сильный совет — слабый мэр)
Особенностью данной модели является сильный и относительно многочисленный совет, выполняющий основные административные функции: разработку и принятие финансовых планов, бюджетов, назначение и увольнение должностных лиц. При совете формируется множество комитетов, административных советов и комиссий, которые специализируются в определенной сфере и действуют в значительной степени независимо от администрации города. Специальные советы и комиссии создаются, так как все члены совета не могут одинаково хорошо владеть вопросами управления во всех сферах деятельности органов местного самоуправления. Административные советы создаются также для обеспечения уверенности в том, что соответствующие подразделения городской администрации осуществляют свою деятельность достаточно эффективно.
В этой структуре управления градоначальник, а также еще ряд важнейших руководителей исполнительного органа власти обычно избираются из числа депутатов совета. Так как градоначальник выбран не населением, а советом, его полномочия сильно ограничены: право вето отсутствует вовсе или носит отлагательный характер, назначения и снятия должностных лиц администрации осуществляются по согласованию с советом, административные функции ограничены решениями совета.
Данная система имеет большую историческую традицию и практический опыт применения. Эта модель хорошо зарекомендовала себя во многих относительно небольших территориально-административных образованиях, как в городской, так и в сельской местности. Представительное собрание наделено максимумом полномочий и отвечает всем нуждам местного населения. В то же время при применении модели происходит распыление ответственности и властных полномочий. Отсутствует сильное централизованное руководство, что создает, особенно в крупных муниципальных образованиях, условия для деятельности неформальных групп, построенных по клановому принципу, а также для различных политических манипуляций.
Градоначальник — совет (сильный мэр — слабый совет)
Данная модель характеризуется тем, что и градоначальник, и совет избираются всем населением. Так как градоначальник избирается непосредственно населением, его полномочия довольно велики. Градоначальник получает право вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством совета. Деятельность совета, а также образованных в нем комитетов и комиссий носит преимущественно нормотворческих характер. Совет не участвует в формировании администрации, назначении и освобождении от должности муниципальных служащих и в других текущих вопросах управления. Градоначальник отвечает за ведение дел в городе и имеет достаточные полномочия для этого, он осуществляет единоличное руководство деятельностью администрации, подписывает нормативные акты, принимаемые советом.
Применение подобной модели предоставляет возможности для сильного политического и административного руководства городом. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществление политики. В то же время в такой структуре возникает очень большая зависимость от качеств избранного руководителя. Чтобы избежать непрофессионального управления, многие крупные муниципальные образования используют такой вариант модели, при котором градоначальником единолично или по согласованию с советом формируется городское правительство, возглавляемое профессионалом.
Выбор типа организационной структуры органов местного самоуправления является первым этапом создания эффективной системы управления муниципальным образованием.
Комиссия
Данная модель управления характеризуется выборностью небольшого числа комиссаров, которым передаются как представительские, так и исполнительные полномочия по управлению муниципальным образованием. Члены комиссии избираются не как депутаты, а в качестве руководителей основных структурных подразделений местной администрации. Одновременно с исполнительными функциями комиссия выполняет обязанности представительного совета муниципального образования: принимает необходимые документы, формирует местные доходы и принимает решения о распределении средств.
Наибольшую эффективность данная структура управления показала в чрезвычайных ситуациях, когда централизация власти и полномочий увеличивает оперативность управления местными делами. В то же время при комиссии удается избежать злоупотребления властью, характерных для случаев, когда властью наделяется один человек. Основным недостатком комиссии является отсутствие единоначалия. Управление муниципальным образованием разделяется на части, которыми руководят отдельные комиссары, при этом ни один комиссар не несет ответственности за деятельность комиссии в целом. Кроме того, использованию комиссии часто препятствуют трудности с подбором кадров, обладающих уровнем квалификации, необходимым для представления интересов избирателей в комиссии, и в то же время являющихся профессиональными администраторами, возглавляющими определенные направления работы муниципального управления.
Сельский сход (городское собрание)
Один из наиболее старых типов организации структуры управления, имеющий древнюю историческую традицию. Может эффективно применяться преимущественно в небольших поселениях, где функции представительного органа власти может выполнять непосредственно население. Сельский сход (городское собрание) осуществляет выбор сельского старосты (градоначальника), который осуществляет полномочия органов местного самоуправления. Возможен выбор не одного руководителя, а избрание коллегии выборщиков из 3—5 человек, осуществляющих оперативное управление между собраниями, несущих ответственность за муниципальное имущество, местные финансы и др. В случае необходимости выборщиками может формироваться небольшой аппарат управления для ведения административных дел, делопроизводства, бухгалтерского оформления операций.
Основное преимущество данной модели в том, что избиратели могут напрямую участвовать в управлении муниципальным образованием. В то же время, в крупных поселениях применение данной структуры сталкивается с существенными сложностями. Так, собрания проводятся редко, их посещаемость низка. Уровень информированности граждан обычно невысок, поэтому часто возникают трудности в понимании гражданами таких сложных вопросов, как, например, перспективное планирование. Нередки случаи недостаточно ответственного подхода к голосованию. Однако, несмотря на определенные недостатки, собрания остаются жизнеспособной и достаточно эффективной формой местного самоуправления во многих странах [Ассонов В.Л., Муниципальный менеджмент. с. 179-190].
В настоящие время в Российской Федерации действуют два типа местного управления в формах городских округов и территориальных муниципальных образованиях, основу которых, как правило составляют сельские поселения.
Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования в пределах полномочий:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию) [Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. c. 406-445].
Таким образам, сельское поселение управляется муниципалитетами, имеющими, в основном, типовую структуру, которая и предопределяет сам характер процесса муниципального управления.
Глава 2. Анализ системы и процесса управления в муниципальном образовании Замарайский сельский совет
2.1.Формирование концепции сельского муниципального образования в современной России
Наиболее значимым для сельских муниципальных образований стал, принятый в 2005 г. Федеральный Закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому местное самоуправление в сельском поселении стала признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов федерации самостоятельная и под свою ответственность форма деятельности населения сельского поселения, осуществляемая непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Согласно нормам этого Закона граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление в сельском поселении посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через органы местного самоуправления сельского поселения.
Закон так же признал, что на территории сельского поселения действуют все гарантии прав граждан на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов федерации.
Органы местного самоуправления обязаны, согласно нового Закона принимать все предусмотренные законодательством меры по обеспечению и защите прав населения на местное самоуправление.
Правовую основу местного самоуправления в сельском поселении, в настоящее время составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), нормативные правовые акты субъектов федерации.
Новый Закон определил, что каждый сельский муниципалитет имеет устав, который является основным нормативным правовым актом сельского поселения и устанавливает систему местного самоуправления, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, а также гарантии его осуществления на территории сельского поселения.
Сельское поселение, теперь, так же, в соответствии с законодательством и геральдическими правилами получило право иметь собственные официальные символы - герб, флаг, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Описание и порядок использования официальных символов устанавливается решением Совета депутатов сельского поселения. Официальные символы сельского поселения подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством.
К вопросам местного значения сельского поселения в современной России относятся: формирование, утверждение, исполнение бюджета сельского поселения и контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов сельского поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности сельского поселения; организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов сельского поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах сельского поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах сельского поселения; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов сельского поселения; создание условий для обеспечения жителей сельского поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек поселения; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей сельского поселения услугами организаций культуры; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении; обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения; создание условий для массового отдыха жителей сельского поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями сельского поселения; формирование архивных фондов сельского поселения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства и озеленения территории сельского поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов сельского поселения; утверждение генерального плана сельского поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генерального плана сельского поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования сельского поселения, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа земельных участков в границах сельского поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель сельского поселения; организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории сельского поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и(или) аварийно-спасательных формирований на территории сельского поселения; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории сельского поселения; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории сельского поселения; содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства; расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством; организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении; осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования; органы сельского самоуправления поселения имеют право на создание музеев поселения.
Органы местного самоуправления сельского поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции орга
Органы местного самоуправления сельского поселения вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета сельского поселения в бюджет муниципального района.
Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления сельского поселения о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджет сельского поселения.
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления сельского поселения обладают следующими полномочиями:
1) принятие устава сельского поселения и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов сельского поселения;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к цепам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района.
Организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, главы сельского поселения, голосования по вопросам изменения границ сельского поселения, преобразования сельского поселения;
Принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития сельского поселения, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы сельского поселения, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
Так же сельские муниципальные образования имеют право учреждать печатные средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей сельского поселения официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии сельского поселения, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.
Органы местного самоуправления сельского поселения вправе осуществлять иные полномочия, предусмотренные федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления, настоящим Уставом.
Органы местного самоуправления сельского поселения вправе принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для сельского поселения работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения сельского поселения.
Формами непосредственного участия населения сельского поселения в осуществлении местного самоуправления являются: местный референдум; выборы депутатов и главы сельского поселения; голосование по отзыву депутата и главы сельского поселения; голосование по вопросам изменения границ, преобразования сельского поселения; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрания граждан; конференция граждан; опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления сельского поселения; иные формы, не противоречащие действующему законодательству [Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. с. 112-139].
Непосредственное осуществление населением сельского поселения местного самоуправления основывается на принципах законности и добровольности.
В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум.
Местный референдум может проводиться на всей территории сельского поселения.
На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения:
1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
2) о персональном составе органов местного самоуправления;
3) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении,
назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
4) принятии или об изменении бюджета сельского поселения, исполнении и изменении финансовых обязательств сельского поселения;
5) принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на местный референдум, кроме указанных в настоящем пункте, не допускается.
Решение о проведении местного референдума принимается собранием депутатов сельского поселения в течение 30 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается местный референдум.
В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах сельского поселения. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат обнародованию. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории сельского поселения и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления сельского поселения.
Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом сельского поселения. Решение о проведении местного референдума, а также решение, принятое на местном референдуме, может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления сельского поселения, прокурором, иными уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.
Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, главы сельского поселения, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Муниципальные выборы назначаются решением представительного органа сельского поселения. В случаях, установленных федеральным законодательством, муниципальные выборы назначаются избирательной комиссией сельского поселения или судом.
Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов федерации и уставами сельских поселений.
Итоги муниципальных выборов подлежат обнародованию.
К исключительной компетенции сельского муниципалитета относятся вопросы капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки, вопросы о преобразовании сельского поселения.
Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения сельского поселения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.
Собрание граждан проводится по инициативе населения, собрания депутатов сельского поселения, главы сельского поселения, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.
Полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией (собранием делегатов) граждан. Порядок назначения и проведения собраний и конференций граждан (собраний делегатов), избрание делегатов, а также полномочия собрания граждан определяются Положением о собраниях и конференциях граждан, утверждаемым решением Совета депутатов сельского поселения. Порядок назначения и проведения собрания граждан, конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.
Итоги проведения собрания, конференции граждан (собрание делегатов) подлежат обнародованию.
Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления сельского поселения. Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов федерации и принимаемыми в соответствии с ними решениями собраний депутатов сельского поселения. За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом Липецкой области, например, устанавливается административная ответственность.
Из приведенного нами анализа нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов федерации и уставов сельских поселений Липецкой области следует, что ФЗ № 131, создал правовые условия для реализации концепции сельского муниципалитета в соответствии с основными положениями Европейской Хартии местного самоуправления, что является необходимой предпосылкой для обеспечения полноценного местного самоуправления в сельском поселении [Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. с. 356-360].
2.2. Основные характеристики объекта исследования
Статус муниципального образования: сельское поселение.
Статус установлен законом Липецкой области от 2 июля 2004 года № 114-03 «О наделении муниципальных образований в Липецкой области статусом городского округа, муниципального района, городского и сельского поселения».
Наименование муниципального образования: сельское поселение Замарайский сельсовет Воловского муниципального района Липецкой области Российской Федерации.
Сельское поселение Замарайский сельсовет относится к категории поселений численностью до 1000 человек.
В границе сельского поселения находятся следующие населенные пункты:
1) село Турчаново;
2) деревня Петровское;
3) деревня Вислый колодец;
4) село Замарайка;
5) деревня Воронцовка;
6) поселок Красный луч.
Центром сельского поселения является — село Замарайка.
Изменение границ, сельского поселения осуществляется законом Липецкой области по инициативе населения, органов местного самоуправления сельского поселения, органов государственной власти Липецкой области, федеральных органов государственной власти.
Структуру органов местного самоуправления сельского поселения составляют:
- совет депутатов сельского поселения; - глава сельского поселения;
- администрация сельского поселения;
- контрольный орган сельского поселения.
Изменение структуры органов местного самоуправления сельского поселения осуществляется путем внесения изменений в Устав.
Совет депутатов сельского поселения является выборным представительным органом местного самоуправления сельского поселения, обладает правами юридического лица, состоит из 7 депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет.
В исключительной компетенции Совета депутатов сельского поселения находится:
1) принятие устава сельского поселения и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение бюджета сельского поселения и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4)принятие планов и программ развития сельского поселения, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия сельского поселения в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Полномочия Совета депутатов сельского поселения могут быть прекращены досрочно, досрочное прекращение полномочий Совета депутатов сельского поселения влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. В таком случае назначаются досрочные муниципальные выборы в Совет депутатов сельского поселения и проводятся в сроки, установленные федеральным законом.
Глава сельского поселения является высшим должностным лицом сельского поселения и избирается гражданами, проживающими на территории сельского поселения и обладающими избирательным правом, на основании всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Порядок проведения выборов главы сельского поселения определяется законом Липецкой области. Глава сельского поселения входит в состав представительного органа сельского поселения с правом решающего голоса, исполняет полномочия председателя Совета сельского поселения и возглавляет администрацию сельского поселения.
Глава администрации непосредственно руководит аппаратом администрации сельсовета, принимает решения о мерах поощрения и привлечения к дисциплинарной ответственности работников аппарата администрации в соответствии с действующим законодательством. Он также представляет на утверждение Совета проекты планов и программ социально-экономического развития сельсовета, его бюджет, отчет об их исполнении; открывает и закрывает счета в банковских учреждениях, осуществляет функции распорядителя кредитов при исполнении бюджета сельсовета, подписывает финансовые документы; заключает в соответствии с законодательством договоры и соглашения с предприятиями различных форм собственности, общественными объединениями. К обязанностям главы администрации относятся представление сельсовета в отношениях с другими муниципальными образованиями; представление на утверждение Совета структуры и штата администрации сельсовета, в пределах бюджетных ассигнований. Глава администрации также осуществляет иные полномочия в пределах компетенции администрации сельсовета, установленной федеральным законодательством, законами области и Уставом.
Администрацией сельского поселения руководит глава сельского поселения на принципах единоначалия. Глава сельского поселения выполняет функции главы администрации. Администрацией сельского поселения подотчетна Совету депутатов сельского поселения по вопросам его компетенции и государственным органам по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий этих органов. Администрацией сельского поселения формируется главой сельского поселения на основе утвержденной Советом депутатов сельского поселения структуры администрации сельского поселения. Работники администрации сельского поселения, замещающие в соответствии со штатным расписанием, утвержденным главой сельского поселения, должности муниципальной службы, составляют аппарат администрации сельского поселения.
Контрольный орган сельского поселения (ревизионная комиссия) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган формируется представительным органом сельского поселения и осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом, законами Липецкой области, настоящим уставом и Положением о контрольном органе поселения, утвержденным представительным органом сельского поселения. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).
В штате администрации находятся 2 человека: ведущий специалист и специалист I категории. Они в своей работе руководствуются законодательством, Указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, документами органов государственного управления, решениями органов представительной власти района и сельсовета, постановлениями главы районной администрации, постановлениями и распоряжениями главы администрации. Специалисты сельской администрации выполняет организационные и практические задачи, определенные Положением о сельской администрации и Уставом сельского Совета, оказывает помощь главе сельской администрации в выполнении его функциональных обязанностей, а также выполняют самостоятельные функции в соответствии с распределением обязанностей.
Ведущий специалист ведет делопроизводство, выдает необходимые для населения справки, осуществляет подготовку административных советов, подготовку сходов собраний граждан и реализации принятых решений, ведет подготовку выборов органов государственного управления и местного самоуправления, выполняет разрешенные нотариальные действия, проводит консультации граждан по вопросам местного самоуправления, занимается оформлением и хранением документов сельского Совета депутатов, а также выполняет поручения и распоряжения главы администрации, получает в банке деньги и выдает заработанную плату.
Должностные обязанности специалиста I категории заключаются в планировании работы администрации, соблюдении контроля сроков исполнения постановлений и распоряжений главы администрации, документов местного самоуправления района и государственного управления, писем и обращений граждан. Своевременный прием граждан на воинский учет, в выявление совместно с органами внутренних дел граждан постоянно и временно проживающих на территории сельсовета, подлежащих постановке на воинский учет. Он ежегодно производить сверку карточек первичного учета и списки граждан, подлежащих призыву на военную службу с документами Райвоенкомата и домовыми книгами, оповещает по требованию Райвоенкомата военнообязанных об их вызове в военный комиссариат и содействует своевременной явке по этому вызову, а также ежегодно представляет в райвоенкомат списки юношей подлежащих первоначальной постановке на воинский учет и разъясняет гражданам их обязанности по воинскому учету, установленные законом РФ «О воинской обязанности и военной службе» и Положением о воинском учете.
Рисунок. 2.1. Структура управления администрации Замарайского сельсовета.
В совокупности с внешними и внутренними факторами среды причинные связи системе сельского самоуправления выглядят следующим образом, изображенным на «(рис. 2.2)».
Рисунок 2.2. Модель причинных связей в системе сельского самоуправления
Данная модель причинной зависимости указывает на определяющую роль социального фактора в формировании и деятельности органа самоуправления сельского поселения, в связи с чем необходимым этапом диагностики должен быть социологический опрос населения, проживающего на территории исследуемого нами муниципалитета.
Для анализа работы Замарайской сельской администрации проводилось анкетирование.
На первый вопрос анкеты «Устраивает ли вас существующая система управления в сельском поселении» лишь 35% опрошенных жителей выразили удовлетворение работой сельской администрации. Более 23% высказались за улучшение этой работы. 30% отрицательно высказались по поводу деятельности сельского самоуправления, а около 12% вообще не знали про такую систему управления.
На второй вопрос «Насколько эффективно, по вашему мнению, организована работа сельсовета» менее 23% респондентов высказалась за положительную оценку. Более 23% высказалось за скорее положительную, чем отрицательную оценку деятельности муниципалитета. Резко отрицательное отношение к деятельности сельской администрации выразили более 26% респондентов. 28% вообще не знали про, такого рода, деятельность.
На вопрос о проблемных направлениях в деятельности сельского муниципалитета наибольший рейтинг собрало резко отрицательное отношение населения, либо отсутствие у населения представления о работе администрации в области благоустройства населённых пунктов (лороги, электроосвещение и др.). На втором месте в проблемном поле деятельности администрации оказалась организация культурного досуга. Вместе с тем, все опрошенные отметили высокий уровень административной работы сельской администрации с населением. Так же, баллированием был выявлен средний уровень работы администрации по социальной поддержке населения и сбору налогов.
На вопрос о том, какое участие принимают жители в осуществлении местного самоуправления, 35% респондентов ответили, что не принимают, а 40% что принимают участие, из которых 28% пассивно участвуют в местном самоуправлении – лишь присутствуют на собраниях.
При определении приоритетов в деятельности сельской администрации выявлены следующие предпочтения населения:
1) Провести дороги с твёрдым покрытием в поселениях
2) Организовать вывоз мусора
3) Запретить свалки мусора на территории поселений
4) Ввести штрафы за организацию свалок в селе
5) Чаще проводить собрания населения по вопросам благоустройства села
6) Освещение улиц
7) Ремонт дорог
8) Организовать культурно-массовую работу в клубе
9) Поддержать пенсионеров в ведении подсобных хозяйств
10) Ускорить процесс выдачи справок со стороны сельской администрации
То есть первые 5 уровней запросов населения указывают на запущенный характер деятельности администрации в области благоустройства и охраны окружающей среды.
Проведённое социологическое исследование, а так же ранее исследованная структура и ресурсная база Замарайского сельского совета позволяет утверждать, что этот орган самоуправления действует по бюрократической, пирамидальной схеме управления и, фактически, не представляет собой орган сельского самоуправления, формируемый населением для решения своих проблем.
2.3. Проблемное поле в системе управления Замарайского сельсовета
Бюджетно-финансовый анализ деятельности сельской администрации
Доходы бюджета сельского поселения формируются за счёт собственных доходов и отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, других доходов в безвозмездном и безвозвратном порядке поступающих в соответствии с законодательством Российской Федерации, Липецкой области, решениями Совета депутатов сельского поселения в распоряжение органов местного самоуправления.
К доходам сельского поселения относятся:
- средства самообложения граждан;
- доходы от местных налогов и сборов;
- доходы от региональных и федеральных налогов и сборов в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами Липецкой области;
- безвозмездное перечисления из бюджетов других уровней;
- доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
- часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей;
- штрафы;
- добровольные пожертвования;
- иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами Липецкой области и правовыми актами органов местного самоуправления.
Расходы: аппарат управления; общее образование; бухгалтерия; благоустройство и озеленение территории; культура.
Основные показатели деятельности за последние 3 года.
Доходы и расходы за 2005 год.
Доходы сельской администрации составили 750 000 рублей.
Расходы были направлены на следующие мероприятия:
- заработная плата – 300 000 рублей
- узел связи – 12 000 рублей
- благоустройство – 100 000 рублей
- ремонт (строительство) дорог – 170 000
- прочие – 30 000 рублей
- канцтовары – 15 000 рублей
- приобретение основных средств – 20 000
- газ – 75 000 рублей
- свет – 15 000 рублей
- коммунальные услуги Администрации – 3 000 рублей
- культурные мероприятия – 10 000 рублей
Доходы и расходы за 2006 год.
Доходы сельской администрации составили 840 000 рублей.
Расходы были направлены на следующие мероприятия:
- заработная плата – 330 000 рублей
- узел связи – 14 000 рублей
- благоустройство – 120 000 рублей
- ремонт (строительство) дорог – 190 000
- прочие – 38 000 рублей
- канцтовары – 15 000 рублей
- приобретение основных средств – 20 000
- газ – 80 000 рублей
- свет – 20 000 рублей
- коммунальные услуги Администрации – 3 000 рублей
- культурные мероприятия – 10 000 рублей
Доходы и расходы за 2007 год.
Доходы сельской администрации составили 993 000 рублей.
Расходы были направлены на следующие мероприятия:
- заработная плата – 370 000 рублей
- узел связи – 17 000 рублей
- благоустройство – 150 000 рублей
- ремонт (строительство) дорог – 230 000
- прочие – 48 000 рублей
- канцтовары – 20 000 рублей
- приобретение основных средств – 25 000
- газ – 90 000 рублей
- свет – 25 000 рублей
- коммунальные услуги Администрации – 3 000 рублей
- культурные мероприятия – 15 000 рублей.
Из соотношения сметных статей расходов на функционирование сельской администрации видно, что собственные доходы покрывают менее 20% муниципальных расходов сельского поселения, что вызывает постоянную финансовую зависимость сельской администрации от районного муниципалитета и областного бюджета.
Анализ обеспеченности администрации кадрами специалистов
Как правило, организация испытывает постоянный дефицит персонала, отвечающего определенным профессиональным и личностным требованиям, что оказывает огромное влияние на эффективность функционирования и конечную результативность организации. Поэтому возникает закономерная необходимость использования финансового и организационного ресурса для поддержания неизменности состояния персонала.
Для анализа используются данные о фактической численности и предусмотренной штатным расписанием. Количественную оценку обеспеченности кадрами дает коэффициент обеспеченности (Коб) для расчета которого приводится «Формула (1.1)»:
Формула. 2.1
где – фактическая численность работников
– численность, предусмотренная штатным расписанием
Если коэффициент обеспеченности меньше 100%, то его дополнение до 100% (100% - Коб) характеризует процент необеспеченности специалистами организации. Если коэффициент обеспеченности выше 100%, то его отклонение (Коб – 100%) указывает на избыток специалистов в процентном выражении.
Разность между фактической численностью специалистов и их численностью, предусмотренной штатным расписанием ( – ), показывает дополнительную потребность или избыток в кадрах в абсолютном выражении.
Таблица 2.1
Анализ обеспеченности кадрами
| Число должностей согласно штатного расписания | Фактическая численность работников списочного состава | Коэффициент обеспеченности, % | Дополнительная потребность (избыток), чел. |
| 01.01.2005 4 | 2 | 50 | -2 |
| 01.01.2006 3 | 2 | 66,6 | -1 |
| 01.01.2007 3 | 2 | 66,6 | -1 |
Рассчитаем коэффициент обеспеченности кадрами и дополнительную потребность (избыток) организации «по формуле (2.1)»:
2005 г.: 2/4*100% = 50 %
100% - 50% = 50 %
2-4 = -2
2006 г.: 2/3*100% = 66,6 %
100% - 66,6% = 33,4 %
2-3 = -1
2007 г.: 2/3*100% = 66,6 %
100% - 66,6% = 33,4 %
2-3 = -1
В организации по штатному расписанию на 01.01.2007 предусмотрено 3 должности муниципальной службы. Фактическая численность специалистов составляет 2 человек. Таким образом, наблюдается недостаточно полная обеспеченность работниками (66,6 %). Дополнительная потребность в них небольшая – 1 человека. По сравнению с 2005г. численность по штатному расписанию уменьшилась. Снизилась и фактическая численность работников.
Дефицит кадров усугубляется ограниченным функционализмом и концентрированным руководством, которое сохраняет централизацию функций управления высшего уровня ─ руководителя муниципального образования «(рис. 2.3)».
Рис.2.3 Схема концентрированного руководства администрацией Замарайского сельсовета
Таким образом, можно сделать вывод, что структура администрации и качественный состав служащих не полностью соответствует требованиям времени.
На основе объективного анализа качественного состава кадров, результатов их аттестации целесообразно планировать переподготовку руководящих кадров муниципальных образований и муниципальных служащих, повышение их квалификации, увязывая эту деятельность с формированием кадрового резерва, с планированием карьерного продвижения и повышением индивидуальной оплаты труда.
Таким образом, схема процесса управления и кадровая ситуация не позволяет Замарайской сельской администрации работать по старой, по-сути ещё советской схеме управления и требует своего функционально-структурного реформирования.
ГЛАВА 3. Совершенствование системы муниципального управления Замарайского сельского совета
3.1.Направления совершенствования системы управления сельским
муниципальным образованием учреждениями
Для выявления комплекса социально-экономических условий, способствующих эффективному управлению муниципальной системой сельского поселения намечены следующие пути: фиксация новых тенденций в самоуправлении, связанных с коренными преобразованиями в социально-политической и экономических сферах; выявление особенностей модернизации системы управления муниципальным образованием; моделирование комплекса социально-экономических условий эффективного управления муниципальным образованием.
Определим комплекс социально- экономических условий эффективного управления на уровне сельского муниципального образования :
1) экономические;
2) организационно-управленческие;
3) социально-психологические.
Экономические. Разработка механизма перевода муниципальной системы управления на новые условия хозяйствования: создает экономическую основу для обеспечения равных возможностей в муниципальном управлении различными слоями населения; существенно расширяет действие экономических отношений в сфере муниципального управления; обеспечивает стабилизацию и укрепление финансового положения сельских муниципалитетов; поднимает эффективность использования бюджетных средств; активизирует привлечение на нужды муниципальных образований внебюджетных источников финансирования; устанавливает тесную взаимосвязь материального и морального стимулирования управляющих коллективов от результатов, качества и эффективности труда.
Организационно-управленческие. Муниципализация хозяйственной деятельности сельского поселения, рационализация и дифференциация сети учреждений позволяют удовлетворять запросы новой внешней среды, создают необходимые условия для реализации конституционных прав граждан на участие в местном самоуправлении, развития и саморазвития личности.
Дифференциация осуществляется по двум направлениям:
- экономическая направленность (ориентация видового разнообразия институтов самоуправления на материальные возможности различных социальных групп населения);
- образовательная направленность (ориентация видового разнообразия потребляемых образовательных услуг на потребности муниципального управления и социальный заказ).
Социально-психологические. Эффективность и качество действий управляющей системы субъекта по осуществлению целей, задач и функций управления зависит не только от правильного определения ориентиров, содержания и организационной системы управления, но и от наличия эффективных и оптимально сочетаемых методов, средств управления, создания положительной мотивации у всех участников процесса муниципального управления.
Анализ отклонений и причин нарушения заданных целевых показателей желательно оставлять в муниципальном образовании, как и во всякой динамичной системе желательно оставлять децентрализованном виде. Опыт введения ограниченного функционализма и концентрированного руководства свидетельствует о меньших потерях во времени, в освоении или разработке новых идей, в внедрении новых научно-практических программ, методик и технологий обучения и воспитания кадров.
Достигается это за счет привлечения квалифицированных специалистов на должность эксперта-консультанта.
Несмотря на введение программно-целевого ограниченного функционализма и концентрированного руководства, проблемы, цели, виды деятельности по развитию муниципального образования линейно-функциональной структурой управления продолжают восприниматься как чужеродные или второстепенные и не решаются в нужных масштабах и сроках.
Отсюда появляется необходимость включения в линейно-функциональную структуру управления более сложного адаптивного механизма – программно-целевой организационной структуры управления.
Опыт внедрения программно-целевой организационной структуры управления показывает увеличение количества уровней от 3 до 4-5 и появление новых звеньев управления (коллегиальных, групповых, индивидуальных) «(Рис. 3.1)».
Рис. 3.1. Проект программно-целевой организационной структуры муниципального управления Замарайского сельского совета.
Создание новых уровней и звеньев, опирающихся на общественную инициативу граждан проживающих на территории муниципального образования, регламентация их целевого участия в управлении, полномочий, функций являются формой поиска и желания баланса между централизацией и децентрализацией управления. Если децентрализацию управления рассматривать как оперативную и целенаправленную реакцию на изменения потребностей среды, если в муниципальных образованиях становится больше инициативных людей и групп, гармонизирующих цели и интересы местного сообщества, муниципальных учреждений и конкретных людей, то это становится нормой и двигателем общественного прогресса, способного решить нерешённые до этого проблемы.
3.2. Оценка эффективности совершенствования системы управления муниципального управления
Коллегиальные звенья управления (например, научно-методологический совет) охватывают большое количество людей, принимающих решения, относящихся к общей стратегии развития, определяющих действия групповых и индивидуальных звеньев управления.
Групповые звенья (инновационная муниципальная группа, собрания граждан по улицам и хуторам, комитеты территориального общественного самоуправления, группы инициативных граждан) охватывают до 3-12 участников, имеют зависимость в своих действиях от решений коллегиальных звеньев управления.
Индивидуальные звенья представлены должностными лицами (научный консультант, председатель сельского совета, контролирующего научно-методическую работу, главный специалист, руководители комитетов территориального общественного самоуправления и старост улиц, специалисты-исследователи) и их действия также обусловлены решениями коллегиальных органов управления.
Особенностью коллегиальных и групповых звеньев управления является их формирование из людей, имеющих полномочия принятия решений по конкретным вопросам (из администрации, из педагогов, из специалистов), а также привлеченных специалистов.
Ответственными коллегиальных и групповых звеньев назначаются в большинстве случаев функциональные руководители разных уровней.
Новые коллегиальные, групповые и индивидуальные звенья расширяют число участников управления, усиливают координацию организационных структур, локализует их функции на горизонтальном координационном уровне, меняют процесс принятия решений. В любом случае это вызывают делегирование им части функций по оперативному управлению, решению программных проблем.
Таким образом, новые коллегиальные, групповые и индивидуальные звенья управления представительны, активизируют сотрудничество между разными уровнями управления, ориентируют на дифференциацию, специализацию полномочий и ответственности, пытаются выводить из подчинения линейно-функциональных руководителей или переподчинить одному из них осуществление определенной стратегии развития.
Исследуем функции организационной системы управления «(Рис. 3.2.)».
Рис. 3.2. Организационной системы муниципального управления Замарайского сельсовета
В процессе введения программно-целевой организационной структуры управления необходимо ввести общественные должности Председателей комитетов территориального самоуправления, уличных старост, ввести должность заместителя Председателя по инновациям в ранге главного специалиста администрации.
Введение новых общественно-административных звеньев управления, обусловленных различными факторами, приводит к оптимизации и индивидуализации организационных структур муниципального управления.
Новые коллегиальные, групповые и индивидуальные звенья управления по мере решения программных проблем упраздняются или сохраняются с изменением их целевого, научного, информационного назначения. В этом проявляется оперативность, динамичность, адаптивность концепции, модели и организационной структуры программно-целевого управления. Линейно-функциональные руководители в такой схеме управления выступают как целеполагающие заказчики или организующие звенья по отношению к новым структурам управления.
Встроенная в линейно-функциональную гибкая программно-целевая оргструктура управления ориентирована на решение проблем развития муниципального образования.
Ее «вживание» в линейно-функциональную происходит в несколько стадий: составление общей структурной схемы управления при разработке и реализации программы развития, выделение в общей структуре управления программно-целевой структуры, установление и распределение связей между линейно-функциональной и программно-целевой оргструктурами, регламентация функций и действий звеньев управления.
В программно-целевой оргструктуре муниципального образования Замарайский сельсовет сохраняются отношения распорядительства и подчинения, однако значительно расширяются горизонтальные связи, порождаемые делегированием полномочий верхних уровней на нижние без закрепления каких-либо ресурсов.
При разработке и реализации программы развития усиливаются внешние и внутренние консультационные, согласительные и координационные процедуры.
Значительное расширение координационных связей поможет привлечь внешних участников развития муниципального образовательния (высшие органы управления, институты, кафедры, специалисты и др.), которые привнесут программообеспечивающие ресурсы (идеи, новшества, информацию, деньги, оборудование и др.).
Усиление координационных внутренних связей обеспечит оперативное взаимодействие, слаженность между всеми участниками разработки и реализации программы при возложении ответственности на научного консультанта или Председателя комитета территориального общественного самоуправления, на общественных началах исполняющего функции председателя сельсовета на вверенной ему территории.
В других случаях координация заменяется контролем за выполнением программных работ, входящих в компетенцию одного уровня. Установление и сохранение координационных внешних и внутренних связей потребует от председателя сельсовета особых усилий по подчинению действий ожидаемым программно-целевым результатом при отсутствии административной подчиненности.
Достижение единства на горизонтальном уровне без применения правовых требований осуществляется через процедуру коллегиального рассмотрения проблем, согласования-подтверждения, соисполнения, доработки, визирования и др. Анализ функционирования программно-целевых оргструктур управления обнаруживает преобладание в них нескольких взаимозависимостей:
1) номинальной;
2) последовательной;
3) обоюдной.
Усложнение внутриличностной, межличностной и межсистемной типов коммуникаций вызвало и обогащение сети вертикальных и горизонтальных коммуникаций круговым двухканальным потоком: источник - получатель информации – источник. В программно-целевой структуре управления линейно-функциональные связи и отношения остаются у Главы админитсрации (условно 10%), в то же время у него появляются и программно-целевые связи и отношения. Программно-целевое взаимодействие появляется у новых звеньев управления (научно-методологический совет, научный консультант, Председатель комитета территориального общественного самоуправления, уличные старосты, руководители объединений граждан и различных групп) – условно около 10%.
В программно-целевом взаимодействии координационные связи условно составляют 35%, связи соисполнения – условно около 21%. Таким образом, координационные, согласительные, соисполнительские связи и отношения начинают преобладать и условно составляют около 89%.
Наложение на линейно-функциональную новой программно-целевой структуры управления оказывает сильное влияние на первую и такая ситуация подводит к выводу о том, что в муниципальных образованиях начинает функционировать в целом программно-целевая организационная система управления со свойствами оперативности, гибкости, адаптивности, открытости, инновационности.
Позитивные изменения в структуре управления муниципальным образованием учреждением связаны с освоением руководителями и специалистами новых функций и методов. Новые программно-целевые звенья управления, несмотря на схожесть их целей, отличаются степенью и содержанием управленческих полномочий в части принятия решений, исполнения работ, осуществления контроля за выполнением решений и работ, поощрения, дисциплинарных взысканий. Их формальная полнота власти и ответственности в рамках решаемой программной проблемы отражается в положениях, инструкциях, решениях, приказах.
Опытно-экспериментальное исследование концепции, модели и организационной структуры программно-целевого управления показало важность четкой регламентации, прежде всего, в той или иной степени присущих им административных, совещательных, информационных, научных полномочий. При этом директор и его традиционные линейно-функциональные заместители при сохранении всех их прежних функций и действий обретают новые. Каждый уровень управления обретает новые объекты управления и сферу ответственности за своевременность и качество анализа внешней и внутренней среды, отбор проблем с программными признаками, за формирование стратегии, идей и целей развития, а также за координацию работ, за обеспечение их ресурсами и за достижение ожидаемых результатов.
В новых условиях на первом уровне управления особую важность обретает должность научного консультанта. Научный консультант - это основное звено, наделенное полномочиями осуществлять оперативное управление программой развития не нарушая, а используя сложившиеся связи и взаимоотношения действующей оргструктуры управления образовательного учреждения. В его цели входит обучение руководителей и специалистов программно-целевым функциям, процедурам, объединяя их общими задачами, работами, прогнозируемыми результатами муниципального образования. Деятельность научного консультанта наиболее эффективна в нескольких направлениях: информационном, аналитико-прогностическом, мотивационном, проектном и организационном.
Характеристика полномочий и компетенций звеньев разных уровней программно-целевой организационной структуры управления доказывает специфичность их функций, представленных во взаимосвязанных элементах управленческого труда. В соответствии с ними анализ как функция направлен на исследование явлений, причин, условий возникновения и решения программных проблем. Частью анализа становится прогнозирование изменений в муниципальном образовании.
Мотивирующая функция программно-целевых звеньев управления заключена в выборе программной проблемы, в побуждении к творчеству по ее решению, в создании и поддержании инновационной среды. Контролирующая функция программно-целевой оргструктуры управления направлена на определение степени полноты реализации программ развития, достижения программно-целевых результатов на основе собираемой, фиксируемой и обобщаемой информации, в интерпретации конечных результатов.
Процесс принятия и реализации решений в звеньях разных уровней управления обретает поэтапность, новые формы, содержание, характер (коллективный, групповой, индивидуальный). На уровне главы администрации и эксперта-консультанта совета принимаются и реализуются решения, определяющие результаты программно-целевых работ в целом и распространяющиеся на все звенья управления.
На уровне Председатель комитета территориального общественного самоуправления принимаются решения, обеспечивающие достижение результатов решений первого уровня.
На уровне специалистов принимаются и реализуются решения, отражающие выбор индивидуальной темы, методики исследований и сильно не влияющие на решения друг друга. Индивидуальные решения специалистов в целом обеспечивают достижение результатов первого и второго уровня. Важнейшими методологическими требованиями процесса принятия решений стали системный подход и системный анализ. На каждом уровне управления они локализовывали анализ ситуации в пределах их компетенций как отдельно взятой системы, по отношению к которой все другие уровни рассматриваются как внешняя среда. Влияние внешней среды принимается как ограничение и побуждающие связи. Системный подход обеспечил дифференциацию общей задачи уровня председателя сельсовета на частные задачи нижних уровней управления, что раскрывает процесс декомпозиции задач большей системы на задачи ее подсистем и элементов.
Передача проблем для решения с верхнего уровня программно-целевой организационной структуры управления на нижние звенья в соответствии с их сферой ответственности и интересов привела к передаче права принимать и воплощать самостоятельные решения в рамках их компетенций. Подчиненные оказались в ситуации принятия решений по мобилизации личного времени, воли, трудолюбия для выявления и отбора проблем, поиска идей для внедрения, их экспериментальной проверки и получения ожидаемых результатов. Надежность и реализуемость принимаемых решений были предопределены наличием устойчивых связей между уровнями, звеньями как исполнителей работ. Таким образом, философия преобразований заключается в структурной перестройке и в институциональных изменениях в системе сельского самоуправления. Внедрение концепции, модели и организационной структуры программно-целевого управления приводит к интегративно-ценностному, структурно-коммуникационному и функционально-технологическому развитию муниципальных образований.
Коллегиальные, групповые и индивидуальные звенья программно-целевой оргструктуры управления расширили число участников управленческого процесса, горизонтальные координационные внешние и внутренние связи, а также привели к преобладанию номинальной, последовательной и обоюдной типов взаимозависимости. При этом очевидно усиление внутриличностной, межличностной, межсистемной коммуникаций. Существенно дополняются методы управления, среди которых приоритетными становятся социально-психологические и экономические методы, опирающиеся на широкую демократию и инициативу жителей сельского поселения. Обновление структуры, схем коммуникаций и взаимозависимостей, функций и методов управления меняет логику принятия и реализации управленческих решений, что в итоге обеспечит муниципальным образованиям переход в новое качественное состояние.
3.3. Информационное обеспечение совершенствуемой системы управления
В последние годы в России, а также во многих других странах мирового сообщества все большее внимание уделяется проблеме информатизации образования, которая начинает рассматриваться как одна из наиболее важных стратегических проблем развития цивилизации.
В условиях существенного возрастания социальной роли информации в жизни общества и ускорения процесса информатизации социального пространства необходимо перейти в системе сельского муниципального образования на новые принципы изучения информатики как фундаментальной науки и общеобразовательной дисциплины. При этом информатика должна стать не только эффективным средством поддержки педагогического процесса, но и весьма важным и необходимым предметом как технического, так и гуманитарного образования, позволяющего овладеть новейшими технологиями управления.
Всему территориальному сообществу необходимо ясно представлять цели информатизации на всех уровнях:
- овладение информационными технологиями (ИТ) и информационной культурой для жизни в информационном обществе,
- существенное ускорение в изучении отдельных предметов муниципальной деятельности,
- формирование и использование информационного образовательного ресурса на протяжении всей жизни, в том числе с использованием дистанционного образования и т.д.
Использование ИТ может коренным образом изменить процесс обучения и самообразования, например, подготовку членами инновационных групп рефератов по темам муниципального управления позволяет ввести элементы креативного самообразования. Так, средства массовой информации сообщают (по данным института Гэллапа), что только 10% населения способно учиться по текстовому материалу. В то же время необходимо представлять и отрицательные стороны ИТ (например в Интернете), а также невозможность использования их при преподавании отдельных предметов.
Информатизация общества, как ведущая тенденция социально-экономического прогресса развитых стран, является объективным процессом во всех сферах человеческой деятельности. Она представляет собой организованный, социально-экономический и научно-технический прогресс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов.
Одним из приоритетных направлений процесса информатизации современного общества является информатизация системы управления (ИСУ) - это комплекс взаимосвязанных целенаправленных мероприятий, направленных на обеспечение оперативного сбора, обработки, систематизации, накопления, хранения, передачи информации и оперативного обмена ею участниками системы управления с помощью современных информационных технологий и телекоммуникационных средств в целях повышения эффективности управления ею. ИСУ является необходимым условием и важнейшим этапом информатизации России в целом. Кроме того, она позволит: решать проблемы качественного изменения информационной среды системы управления; оптимально его стандартизировать; сделать процесс управления максимально индивидуальным и дифференцированным; предоставлять новые образовательные возможности для ускоренного интеллектуального развития личности (системное мышление, развитое воображение и интуиция, чувство нового, коммуникативную компетентность и др.).
Цель информатизации системы муниципального управления состоит в: интенсификации эмоционально-интеллектуального взаимодействия участников процесса управления за счет целенаправленного применения средств информатизации; создании благоприятных условий для свободного доступа к культурной, учебной, справочной и научной информации.
Инструментом информатизации управления являются средства информатизации. Они включают в себя: информационные технологии, коммуникационные средства, техническое, программное, психологическое и педагогически полезное (целесообразность и эффективность) методико-дидактическое обеспечение. С расширением технических средств информатизации разрабатывались научные подходы их применения в системе образования. Проведенный анализ литературных источников показал, что средства информатизации используются: в управлении муниципальным учреждением, при проведении научно-исследовательской работы в муниципальном учреждении, как средства развития участников образовательного процесса при повышении квалификации.
Основные направления информатизации образования связаны между собой не только единым объектом и общей целью. Они во многом дополняют друг друга. При этом каждое из них имеет собственные задачи, критерии и условия, определяющие эффективность их применения.
Необходимость применения средств информатизации в системе образовании диктуется следующими обстоятельствами: фундаментальные цивилизованные изменения, происшедшими в конце ХХ века, поставившие на повестку дня вопрос о переходе к новой стратегии развития общества на основе знаний и перспективных высокоэффективных технологий; приоритетное развитие призваны получить средства информатизации, играющие роль катализатора как научно-технического, так и социально-экономического развития общества.
В настоящее время в системе образования широко используются следующие средства информатизации: мультимедиа технология, электронная почта, Web-серверы сети Интернет, видеоконференция, гипертекстовая технология, телеконференция. С помощью этих средств создается информационно-образовательное пространство. Оно представляет собой специфическое информационно-образовательное окружение человека (сочетание текстов, графического изображения, звуковых и аудиовизуальных сообщений) и обеспечивает различные потребности работников образования.
Активное и целенаправленное применение средств информатизации в образовании позволяет не только по-новому взглянуть на педагогический процесс, но и дает необходимый научно-методологический аппарат для их анализа и обновления. Кроме того, ИСУ вносит изменения не только в способы распространения знаний, но и в сами знания и поэтому оказывает существенное влияние на содержание образования и управление педагогическим процессом.). Использование современных средств информатизации знаменует собой смену парадигмальной рациональности в образовании на деятельностную или мыследеятельностную.
По мнению ученых, средства информатизации позволят эффективно использовать следующие их важнейшие преимущества: возможность построения открытой системы образования, обеспечивающей каждому индивиду собственную образовательную траекторию самообразования; коренное изменение организации процесса познания путем смещения его в сторону системного мышления. К ним относятся: организация процесса познания, базирующегося на системно-деятельностном подходе к педагогическому процессу; его индивидуализация; применение и организация принципиально новых познавательных средств; построение, развитие и совершенствование системы дистанционного обучения различного уровня.
Многолетние наблюдения показывают, что наибольший эффект использования средств информатизации в процессе самообразования достигается при тесном взаимодействии всех компонентов в системе образования.
Традиционно создаваемую в процессе информатизации информационную среду муниципального учреждения (ИСМУ) рассматривают как информационно-коммуникационную предметную среду, обеспечивающую компьютерную поддержку процесса управления, как образовательную Интернет-среду, ориентированную на организацию специализированных рабочих мест для специалистов и автоматизированных рабочих мест руководителей. На наш взгляд, ИСМУ следует рассматривать прежде всего в качестве важнейшего фактора реализации самой стратегии эффективного управления процессом информатизации школьного образования, обеспечиваемого взаимосвязью и взаимодействием компонентов среды, направленных на осуществление системной интеграции информационных технологий в образовательный процесс и управление им: подсистемы ресурсного обеспечения информатизации образовательного процесса, инфраструктуры (совокупности функционально-ориентированных зон), подсистемы управления информационными потоками субъектов управления муниципального образования. Названные компоненты ИСМУ создают потенциал информационной среды в качестве средства управления процессом информатизации управления в трех аспектах: содержательном, функциональном и информационном.
Содержательный аспект реализуется через подсистему ресурсного обеспечения, включающую нормативно-регламентирующее обеспечение управления информатизацией процесса управления; телекоммуникационную программно-аппаратную среду; инструментальные компьютерные средства для эффективного освоения ИКТ и мультимедиа технологии; информационные ресурсы накопления, хранения и распространения знаний; организационную структуру обеспечения эффективного взаимодействия пользователей в условиях информсреды.
Функциональный аспект обеспечивается инфраструктурным компонентом ИСОУ, представляющим собой совокупность функционально-ориентированных зон: предметного изучения ИТ; информационных технологий обучения; информационно-коммуникативной; компьютерного творчества; административной. Информационный аспект создается посредством подсистемы управления информационными потоками субъектов муниципального управления, представляющей собой совокупность регулируемых информационных потоков, объединенных на уровне организации всего процесса управления непосредственным и опосредованным управлением председателя сельсовета, позволяющей переводить внешние обратные связи вышестоящих субъектов управления во внутренние обратные связи нижестоящих субъектов.
Определение приоритетного для каждой функционально-ориентированной зоны ресурсного обеспечения и схемы управления информационными потоками субъектов управления в целях эффективного управления процессом информатизации управления должно осуществляться с учетом необходимости ориентации на запросы специалистов; развития их способностей к самореализации в условиях динамично развивающегося информационного общества; преобразования профессиональной деятельности руководителя; формирования системы обратных связей, обеспечивающих не только сбор информации вышестоящим субъектом управления, ее последующий анализ и оказание корригирующего воздействия, но и мягкое упреждающее управленческое воздействие посредством трансляции целей нижестоящим субъектам через сами способы установления обратных связей.
Создание информационной среды, концептуализированной таким образом, приводит к появлению у руководителей дополнительных ресурсов управления процессом информатизации в управлении:
- операционализации целей информатизации процесса управления для всех субъектов управления, в т.ч. граждан и специалистов, повышающей возможность их самоорганизации (ресурс субъектной самоорганизации ИСМУ);
- оптимизации информационного обмена между управляемой и управляющей подсистемами путем формирования единого тезаурусного поля и минимизации семантического шума, приводящей к раскрытию субъектности специалистов и инициативных граждан, обеспечиваемой активизацией их позиции в процессе переработки управленческой информации (социокультурный ресурс ИСМУ);
- дальнейшей демократизации муниципального управления путем делегирования управленческих функций на нижестоящие уровни управления посредством усиления роли внутренних обратных связей субъектов управления муниципальным образованием без потери качества принимаемых решений (менталеобразующий ресурс ИСМУ).
Конкурентоспособность и качество отечественного образования, науки и практики управления на внутреннем и международном рынках в значительной степени определяется уровнем развития единой информационной среды и используемых информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). В докладе обоснована необходимость разработки единой политики в области обеспечения качества ИКТ.
Заключение
В России, неудовлетворенность существующей системой сельского муниципального управления сформировали необходимость участия самой общественности в создании дееспособного самоуправления, реализующего право граждан на муниципальное управление, основанном на приближении муниципальной власти к нуждам конкретного жителя поселения.
Управление в муниципальных учреждениях это, прежде всего управление людьми, их развитием, сплочением, повышением индивидуальной ответственности, усилением эффекта совместной деятельности.
Вместе с тем, проведённое исследование структуры, функционирования и социальных результатов деятельности Замарайского сельского совета позволяет утверждать, что этот орган самоуправления действует по старой, советской, пирамидальной схеме управления и, фактически, не представляет собой орган муниципального управления, формируемый населением сельской территории для решения своих насущных задач. В стиле руководства этим органом преобладает администрирование и бюрократический стиль управления.
Вместе с тем, новым в муниципальном управлении современной России становятся: предвидение, оперативность, целеполагание, выбор приоритетов, инновационность, широкое привлечение учёных и личностное развитие самих жителей муниципальных образований, изменение системы стимулирования и информации, разработка и реализация проектов, программ развития.
Программно-целевое управление – одно из развитых форм реализации программно-целевого подхода, когда для достижения целей на основе системного анализа формируется структура объекта, разрабатываются проекты, программы, подбираются кадры.
На уровне муниципального образования утверждается разработка и реализация программы развития сельского поселения, которая преследует цель преобразования состояния и свойств организационной системы до определенного фиксированного уровня.
Современная сельская администрация — это важный компонент общественного организма, который вместе с государством ответственен за развитие сельских поселений.
Сегодня подавляющее число сельских администраций пока ещё не работают в инновационном режиме, но управление ими, осуществляемое на основе устаревших механизмов, значительно снижает результативность и эффективность их функционирования, превращает их в административный придаток областной и районных администраций, дотирующих их сверхдефицитные бюджеты.
Введение новых звеньев управления, обусловленных различными факторами, приводит к оптимизации и индивидуализации организационных структур управления образовательных учреждений.
Встроенная в линейно-функциональную гибкая программно-целевая оргструктура управления ориентирована на решение проблемы развития образовательного учреждения.
В программно-целевой оргструктуре Замарайского сельского совета сохраняются отношения распорядительства и подчинения, однако значительно расширяются горизонтальные связи, порождаемые делегированием полномочий верхних уровней на нижние без закрепления каких-либо ресурсов.
Функции программно-целевой организационной структуры муниципального управления реализуются через большой набор административных, социально-психологических, экономических методов.
Характеристика полномочий и компетенций звеньев разных уровней программно-целевой организационной структуры управления доказывает специфичность их функций, представленных в взаимосвязанных элементах управленческого труда. В соответствии с ними анализ как функция направлен на исследование явлений, причин, условий возникновения и решения программных проблем. Частью анализа становится прогнозирование изменений в муниципальном образовании.
Контролирующая функция программно-целевой оргструктуры управления направлена на определение степени полноты реализации программ развития, достижения программно-целевых результатов на основе собираемой, фиксируемой и обобщаемой информации, в интерпретации конечных результатов.
Процесс принятия и реализации решений в звеньях разных уровней управления обретает этапность, новые формы, содержание, характер (коллективный, групповой, индивидуальный). На уровне председателя сельсовета, научного консультанта и научно-методологического совета принимаются и реализуются решения, определяющие результаты программно-целевых работ в целом и распространяющиеся на все звенья управления.
На уровне Председатель комитета территориального общественного самоуправления принимаются решения, обеспечивающие достижение результатов решений первого уровня.
На уровне специалистов принимаются и реализуются решения, отражающие выбор индивидуальной темы, методики исследований и сильно не влияющие на решения друг друга. Индивидуальные решения специалистов в целом обеспечивают достижение результатов первого и второго уровня. Важнейшими методологическими требованиями процесса принятия решений стали системный подход и системный анализ. На каждом уровне управления они локализовывали анализ ситуации в пределах их компетенций как отдельно взятой системы, по отношению к которой все другие уровни рассматриваются как внешняя среда. Влияние внешней среды принимается как ограничение и побуждающие связи. Системный подход обеспечил дифференциацию общей задачи уровня председателя сельсовета на частные задачи нижних уровней управления, что раскрывает процесс декомпозиции задач большей системы на задачи ее подсистем и элементов.
Передача проблем для решения с верхнего уровня программно-целевой организационной структуры управления на нижние звенья в соответствии с их сферой ответственности и интересов привела к передаче права принимать и воплощать самостоятельные решения в рамках их компетенций. Подчиненные оказались в ситуации принятия решений по мобилизации личного времени, воли, трудолюбия для выявления и отбора проблем, поиска идей для внедрения, их экспериментальной проверки и получения ожидаемых результатов. Надежность и реализуемость принимаемых решений были предопределены наличием устойчивых связей между уровнями, звеньями как исполнителей работ. Таким образом, философия преобразований заключается в структурной перестройке и в институциональных изменениях в системе сельского самоуправления. Внедрение концепции, модели и организационной структуры программно-целевого управления приводит к интегративно-ценностному, структурно-коммуникационному и функционально-технологическому развитию муниципальных образований.
Коллегиальные, групповые и индивидуальные звенья программно-целевой оргструктуры управления расширили число участников управленческого процесса, горизонтальные координационные внешние и внутренние связи, а также привели к преобладанию номинальной, последовательной и обоюдной типов взаимозависимости. При этом очевидно усиление внутриличностной, межличностной, межсистемной коммуникаций. Существенно дополняются методы управления, среди которых приоритетными становятся социально-психологические и экономические методы, опирающиеся на широкую демократию и инициативу жителей сельского поселения. Обновление структуры, схем коммуникаций и взаимозависимостей, функций и методов управления меняет логику принятия и реализации управленческих решений, что в итоге обеспечит муниципальным образованиям переход в новое качественное состояние.
Одним из приоритетных направлений процесса информатизации современного общества является информатизация системы муниципального управления (ИСМУ) - это комплекс взаимосвязанных целенаправленных мероприятий, направленных на обеспечение оперативного сбора, обработки, систематизации, накопления, хранения, передачи информации и оперативного обмена ею участниками системы управления с помощью современных информационных технологий и телекоммуникационных средств в целях повышения эффективности управления ею.
Для обеспечения ИСМУ необходимо создать локальную сеть с сервером объема памяти не менее 4 Гб, частоты процессора от 4 Ггц.
В настоящее время в системе местного самоуправления широко не используются следующие средства информатизации: мультимедиа технология, электронная почта, Web-серверы сети Интернет, видеоконференция, гипертекстовая технология, телеконференция. С помощью этих средств создается информационное мкниципальное пространство. Оно представляет собой специфическое информационное окружение специалиста (сочетание текстов, графического изображения, звуковых и аудиовизуальных сообщений) и обеспечивает различные потребности муниципального управления.
Список использованной литературы
1. Нормативно-правовые акты
1.1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г.
1.2. Федеральные законы
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» принят ГД 22 мая 2002 года.
Федеральный закон от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. №131-ФЗ
1.3. Законы субъектов РФ
Закон Липецкой области «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Липецкой области» от 26 апреля 2001 № 100-ОЗ.
Закон Липецкой области «О бюджетном процессе в Липецкой области» в редакции от 18 октября 2005 №221-ОЗ
1.4. Международные договора
Европейская хартия о местном самоуправлении ратифицированная 1 сентября 1998г.
2. Литература
2.1. Монографии и учебники
Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. – Москва-Тула: ТИГИМУС, 1997. 814с.
Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. – Ростов нД.: «Феникс». 2003.
Источниковедение новейшей истории России: теория, методология и практика / Под общ. ред. А.К.Соколова. – М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2004. – 744с.
Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. – М.: Издательство НОРМА, 2001. – 272с.
Медведева Г.А., Семенов А.К., Чеглов Д.А. Липецкая городская дума 1789-1917гг./ под редакцией д.и.н., профессора, зав. кафедрой новой и новейшее истории ВГПУ В.Н.Фурсова/.-М.:ОАО «Черметинформация»,2003.-Табл. 23, 209с.
Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. – М.: Юрид.лит., 1998. – 784с.
Мильнер Б.З. Теория организации: Учебник. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2003.- 558с.
Муниципальный менеджмент: Учеб. пособие для вузов / Ассонов В.Л., Иванов В.Н., Мельников С.Б. и др.; Под общ. ред. В.Н.Иванова, С.Б. Мельникова; Акад. наук социал. технологий и местного самоуправления. – М.: Муниципальный мир, 2004. – 412 с.
Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. – СПб.: Питер, 2004. – 301с.
Семенов А.К. Липецкий городской Совет: 1917 – 1954гг. / А.К. Семенов, О.В. Корнева, Д.А. Чеглов. – Липецк: ЛЭГИ, 2005. – 216с.
Семенова А.К. Городское самоуправление провинциальных городов России и задачи имперской модернизации в конце XVIII – начале XX вв. / А.К. Семенов. Липецкий эколого-гуманитарный институт. - Липецк: ЛЭГИ, 2005. – 202с.
Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. –М., 1998.
Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник. – М.: Юристъ, 2005.– 379с.
Шумянкова Н.В. Муниципальное управление: Учеб. пособие / Н.В. Шумянкова – М.: Экзамен, 2002. – 640с.
Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль, 1996.
2.2. Статьи в журналах
Захватова Ю. Самоуправляйтесь, но и самофинансируйтесь // Российская Федерация сегодня №22 ноябрь 2004г. с.24.
Румянцев В. Муниципализацию нельзя проводить как коллективизацию // Российская Федерация сегодня №16 август 2004г. с.28-29.
Чемоданов М. Послесловие к закону // Российская Федерация сегодня №13 июль 2004г. с.37-38.
2.3. Статьи в энциклопедиях
Замотаев А.А. О некоторых проблемах реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (о вопросах установления границ и статусов муниципальных образований) // КонсультантПлюс: Регион, Комментарии законодательства.
Приложение 1
Анкета исследования
1)Устраивает ли вас существующая система управления в сельском поселении.
А) вполне устраивает
Б) мало устраивает
В) не устраивает
Г) не знаю
2) На сколько эффективно по вашему мнению, организована работа сельсовета.
А) вполне эффективно
Б) мало эффективно
В) не эффективно
Г) не знаю
3)Какие из направлений работы Администрации наиболее проблемны (проставьте баллы от 1 до 5; 5 наиболее проблемные 1 менее проблемные).
1) работа с населением
2) благоустройство
3) сбор налогов
4) организация досуга
5) социальная поддержка населения
4)Принимаете ли вы активное участие в осуществлении местного управления, если да то в какой форме__________________________
_____________________________________________________________
5) Внесите несколько предложений по улучшению деятельности администрации________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
Пол_________
Возраст__________
Образование________________
Род занятей______________________________________
Место жительства_________________________________
Спасибо за участие!