ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
МОСКОВСКИЙ АВИАЦИОННЫЙ ИНСТИТУТ
(ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ)
Факультет социального инжиниринга МАИ
Кафедра социологии, психологии и социального менеджмента
КУРСОВАЯ РАБОТА
по
теории организации
на тему: «Модель рациональной бюрократии М. Вебера: достоинства, ограниченность, применение в современных условиях»
Работа выполнена
студенткой группы 10-301 Кирик Е.И.
Научный руководитель
к.ф.н, проф. Латышева В.В.
Москва – 2009
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….3
1.
МОДЕЛЬРАЦИОНАЛЬНОЙ БЮРОКРАТИИ М.ВЕБЕРА………………..5
1.1.Понятие и концепции бюрократии.………………………………………....5
1.2. Виды бюрократии в современных организациях…………………………..8
1.3. Рациональная бюрократия М.Вебера: понятие и суть…………………….10 1.4. Достоинства и недостатки теории рациональной бюрократии…………...13
2.
РАЦИОНАЛЬНАЯ БЮРОКРАТИЯ В РФ…………………………………..16
2.1. Количественные характеристики численности государственных
служащих РФ.……………………………………………………………………..17
2.2.Отношение граждан к бюрократии и власти……………………………….22
2.3. Современная Российская бюрократическая система.………………….......27
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………...…………………………………………………….30
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………………………...31
ВВЕДЕНИЕ
Такое многостороннее и многозначное явление, как бюрократия, занимает важное место в современном обществе. Это одна из наиболее популярных форм управления организацией. Исходя из этого, было создано множество концепций, объясняющих причины появления бюрократии, описаны ее достоинства и недостатки. В настоящее время создаются новые концепции, некоторые из них противоречат друг другу, в этом и состоит проблема
и актуальность
изучения данного явления. Но одна из наиболее ярких теорий – теория рациональной бюрократии Макса Вебера, впоследствии ставшая классической, основополагающей для последователей.
Объект
исследования в данной курсовой работе - рациональная бюрократия, как форма управления организацией.
Предмет
исследования данной работы – влияние бюрократии на эффективность управления организацией.
Целью
исследования является подробное рассмотрение явления бюрократии в современном обществе.
Исходя из этого, задачи
данной курсовой работы будут заключаться в следующем:
1. Дать определение бюрократии, представить точки зрения различных исследователей на этот феномен, его сущность, связанные с ним современные проблемы.
2. Описать виды бюрократии в современных организациях.
3. Раскрыть сущность теории рациональной бюрократии Макса Вебера, ее достоинства и недостатки.
4. Рассмотреть бюрократию на примере управления РФ, в частности:
- показать изменения количественных характеристик корпуса госслужащих за последние 15 лет и сравнить их с показателями советского периода.
- оценить качество по таким показателям, как образование, стаж, возраст госслужащих.
- показать оценку населением и самими бюрократами своей профессиональной деятельности.
На основании проведенного исследования сделать вывод о том, соответствует ли идеальная модель рациональной бюрократии М.Вебера бюрократии РФ или же есть какие-либо расхождения.
Структура курсовой работы.
Во введении указана проблема и актуальность изучения такого явления, как бюрократия, исходя из которых, поставлены цель и задачи исследования.
В первой главе раскрыто понятие «бюрократии», рассмотрена одна из самых известных теорий бюрократии – рациональная бюрократии Макса Вебера. Во второй главе представлена бюрократическая система управления Российским государством и выявлены сходства и различия с идеальным типом бюрократии Макса Вебера. В заключении сделан вывод о том, насколько идеальная конструкция рациональной бюрократии совпадает и различается с бюрократией в РФ. Также представлен список использованных источников, содержащих концепции бюрократии многих авторов, исследования влияния бюрократии на управление РФ.
1.
МОДЕЛЬ
РАЦИОНАЛЬНОЙ БЮРОКРАТИИ М.ВЕБЕРА
С таким социальным явлением, как бюрократия сталкивались многие страны и многие люди, в частности. Сменялись формы государства, формы социально-политического устройства, формы управления в целом, но неизменной оставалась одна черта. Государственность подразумевает сложные формы управления с разветвленной структурой, и чем сложнее эти формы, тем сильнее вкрапления бюрократических элементов, тем сильнее переплетаются их корни. Говоря об историографии проблемы, необходимо отметить, что, несмотря на постоянную актуальность феномена бюрократии, социальные науки еще не имеют надежной теории, объясняющей природу бюрократии на различных этапах общественного развития.
1.1.
Понятие и концепции бюрократии
Научное определение термина «бюрократия»
(от фр. bureau
— бюро, канцелярия и греч.κράτος — господство, власть) — то направление, которое принимает государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчиненным); также под бюрократией разумеют класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из этих агентов центральной правительственной власти.[16]
Все современные организации являются в значительной степени бюрократическими по своей природе. Слово бюрократия
было введено в 1745 году Ж.К. де Гурне. Он добавил к слову “бюро”, что означало как учреждение, так и письменный стол, часть, происходящую от греческого глагола “управлять”. “Бюрократия”, таким образом, означает власть чиновников. Вначале это слово применялось только по отношению к правительственным учреждениям, но постепенно его значение расширилось и теперь применяется к любым большим организациям. С самого начала это понятие и его изобретателем, и другими употреблялось в уничижительном смысле. Ж.К. де Гурне говорил о нарастающей силе чиновников как о “болезни под названием бюромания”. Французский писатель Бальзак говорил о бюрократии как о “гигантской власти, управляемой пигмеями”. Такой взгляд сохранился и до нашего времени. Бюрократия часто ассоциируется с волокитой, неэффективностью и расточительностью.
Теории бюрократии - это концепции управления обществом, отражающие процесс бюрократизации всех сфер общества в период перехода от "свободного" капитализма к государственно-монополистическому. Р. Мертон, Р. Бендикс, Ф. Селзник, А. Гоулднер, С. Липсет и др. - сосредоточивали свое внимание на проблемах управления, что отражало характерную для Западной социологии абсолютизацию роли управления в социальной системе. Главное внимание теоретики бюрократии уделяли анализу функций и внутренней структуры бюрократической организации, стремясь представить процесс бюрократизации как явление, характеризующееся "рациональностью", внутренне присущей обществу и соответствующей современному техническому уровню развития общества вообще.
1) Теоретические истоки современной теории бюрократии восходят к А. де Сен-Симону и сен-симонизму. А. де Сен-Симон обратил внимание на роль организации для развития общества; он считал, что в организациях будущего власть не должна передаваться по наследству, а основываться на специальных знаниях.[11, стр.79]
2) А. Гоулднер - пришел к выводу, что существует два типа бюрократии - представительная, для которой, в частности, характерна власть, опирающаяся на знание и умение, и бюрократия авторитарного типа, опирающаяся на негативные санкции (наказания и пр.). Второй тип бюрократии возникает как раз тогда, когда - в связи с дисфункциями в бюрократической организации - повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности.[15, с.90]
3) Р.Мертон полагает, что в результате неукоснительного следования формальным правилам работники управления теряют, в конечном счете, способность принимать самостоятельные решения. Постоянная опора на правила, формально разработанные руководства к действию приводит к тому, что все эти нормативы становятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение — основной задачей и результатом, вместо того чтобы заставить эти нормативы работать на цели организации. Все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетентности. Р. Мертон назвал это явление “обучение неспособности”. Вследствие такого “обучения” появляется стереотипный бюрократ, не имеющий воображения и способности к творчеству, негибкий в применении официальных норм и правил даже в ситуациях, простых и ясных для всех, кроме него. Итогом таких действий становится кастовость, замкнутость бюрократов, возвышение их над другими работниками на основе попытки показать, что они, бюрократы, знают тайные пружины управленческого механизма. Деятельность бюрократии в модели Р. Мертона начинается с требований контроля над элементами социальной структуры организации. В этих условиях руководитель-бюрократ начинает заботиться, прежде всего, о безопасности своего положения (сохранении статуса и карьере), в связи с чем предпочитает опираться на формальные правила и свою формальную власть. За правилами он не видит реальных исполнителей и все более утрачивает контроль за ситуацией, что заставляет его еще больше заботиться об упрочении и защите своего служебного положения. Круг замыкается — руководитель не может обеспечивать надлежащий контроль и принятие обоснованных управленческих решений.[7, стр. 80]
4) Однако, систематическое развитие проблема бюрократии впервые получила у М.Вебера. Бюрократия характеризуется М.Вебером чисто теоретически - как идеальный тип, имеющий характер "модели", с которой должна затем сравниваться действительность.[11, стр.85] Подробнее о концепции М.Вебера будет сказано ниже.
1.2. Виды бюрократии в современных организациях
В настоящее время различают три вида бюрократии:
1. Аппаратная (классическая)
бюрократия - полностью соответствует модели Вебера. При таком виде бюрократии работники управления весьма мало используют профессиональные знания, поскольку их основная обязанность — выполнение общих управленческих функций. Такому чиновнику, бюрократу все равно, чем руководить, ибо он владеет навыками и знаниями общего управления в очень узкой области, ограниченной рамками своей роли в организации.[15, стр.95]
Главным достоинством аппаратной бюрократии является стабильность функционирования организации и работы органа ее управления. Четкое разделение труда, стандартизация и унификация всей деятельности снижают вероятность ошибок и, следовательно, в значительной степени сокращают время ролевого обучения работников управления. Формализация обеспечивает стабильность и слаженность работы, а централизация гарантирует надежность управления.
Классическая (аппаратная) бюрократия составляет основу управления в министерствах, ведомствах и большинстве учреждений государственного или муниципального управления, а также может быть основой организаций со стабильной структурой и мало изменяющимися отношениями с внешней средой (например, страховые компании).
2. Профессиональная
бюрократия предполагает наличие у управляющих глубоких теоретических и практических знаний в узких областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями. Основные характеристики деятельности таких бюрократов — высокая степень специализации и высокая компетентность. Как правило, такие управляющие обращают внимание не только на процесс управления, но и на условия протекания этого процесса. В результате профессиональная бюрократия (по сравнению с аппаратной) в меньшей степени формализована, у управляющих появляется большая свобода в принятии управленческих решений в рамках своей роли, поскольку высший руководитель не столь осведомлен в решении узких, специфических вопросов деятельности. Как и в аппаратной бюрократии, рабочие места группируются по функциональному и иерархическому принципам, а принятие управленческих решений происходит централизованно.[15, стр.96]
3. Адхократия
как форма бюрократического управления возникла относительно недавно. Термин “адхократия” происходит от сочетания латинского слова ad hoc — специальный и греческого kratos — власть. По мнению У. Бенниса, адхократия представляет собой “быстро изменяющуюся адаптивную структуру, организованную вокруг проблем, которые решаются группами специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранными в соответствии с ситуацией”.[12, стр. 40] Очевидно, что данная форма бюрократии кардинально отличается от идеальной модели М. Вебера. Во-первых, у управляющих такого рода отсутствует строгое разделение труда, четкая иерархия. Во-вторых, отмечается минимальная формализация деятельности.
Адхократия предполагает быстрое реагирование на любые изменения во всех компонентах организации и внешней среде. Ее девиз — максимальные гибкость и адаптивность по отношению к изменяющейся ситуации. В таких организациях коллективы (команды) фактически всякий раз создаются для решения конкретных задач. Именно поэтому представители адхократии максимально эффективно действуют в условиях матричных и свободных структур, причем правила деятельности и процедура действий часто неформальны и не фиксируются, так как их деятельность не может осуществляться в условиях жесткой формализации.[15, стр.97]
Многие исследователи считают адхократию небюрократической формой управления организацией, однако, это не так. Адхократия — все тот же аппарат управления, состоящий из работников, профессионально выполняющих управленческие функции. Основное отличие адхократии от других бюрократических форм заключается в том, что эта форма управления имеет новые качественные отличия от идеальной модели М.Вебера, лишена многих недостатков, присущих этой модели, наиболее эффективна в современных условиях и имеет перспективное будущее.
1.3. Рациональная бюрократия М.Вебера: понятие и суть
Концепция рациональной бюрократии, первоначально сформулированная в начале 1900-х годов немецким социологом Максом Вебером, по крайней мере, в идеале, — это одна из наиболее полезных идей в истории человечества. Теория М.Вебера не содержала описаний конкретных организаций. М.Вебер предлагал бюрократию скорее как некую нормативную модель, идеал, к достижению которого организации должны стремиться.
М.Вебер отмечает, что некоторое количество бюрократических организаций существовало и в традиционных обществах. Например, в императорском Китае имелось бюрократическое чиновничество, которое отвечало за все действия правительства. Одним из основных типов бюрократии в традиционном обществе была армия. Однако только в современную эпоху бюрократии развились в полной мере и присутствуют почти во всех сферах общественной жизни. М. Вебер положил в основу изучения бюрократии ее идеальный образ, рассматривая бюрократию как наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами. По мнению М.Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость в распределении ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации. При бюрократическом управлении официальные должности, чиновники и управляющие становятся ключевыми фигурами в управлении организациями. Бюрократия, имея доступ ко всем рычагам управления, является всесильной, подчиняясь только “интересам дела”. При этом она обеспечивает четкость и однозначность потоков информации в организации. Бюрократ должен быть профессионалом высокого класса, иметь специальное образование, быть компетентным в вопросах управления организацией.[2, стр.40]
М.Вебер выделил следующие основные отличительные свойства идеальной бюрократии.[2, стр.41]
1. Безличный характер. Работники органов управления организацией лично свободны и действуют только в рамках безличных обязанностей, существующих в данной организации. Термин “безличный” здесь означает, что обязанности и обязательства принадлежат должностям и постам, а не индивидам, которые могут занимать эти должности и посты в определенный момент времени.
2. Принцип иерархии. Бюрократия предполагает наличие ярко выраженной иерархии должностей и позиций, т.е. определенная должность доминирует над всеми нижестоящими и зависит от должностей, находящихся выше ее в структуре организации. При иерархических отношениях работник, занимающий конкретную должность, может принимать решения относительно работников, занимающих более низкие должности, и подчиняется решениям лиц, находящихся на более высоких должностях.
3. Четкое разделение труда в области управления. Здесь подразумевается ярко выраженная спецификация функций каждой из должностей. При этом предполагается строгое формальное распределение задач и обязанностей каждого работника, которые несут полную ответственность за выполнение своих обязанностей. Необходимым условием реализации этой характеристики является полная компетентность работников в каждой должности по узкому кругу проблем.
4. Правила отбора работников. Отбор и расстановка работников в рамках социальной структуры организации осуществляются исключительно на основании их квалификации. Это означает, что не учитываются такие важные статусные позиции, как деньги, родство и происхождение, власть, связи и другие параметры, не относящиеся к сфере квалификации.
5. Правила и инструкции. Деятельность работников управления в организации регламентируется системой строго формальных правил. Эти правила единообразны и универсальны, и каждый член бюрократической организации в своих действиях руководствуется только такими правилами, инструкциями и установлениями. Но из этого вовсе не следует, что бюрократические обязанности являются неизбежно простыми и рутинными. Строгое следование общим стандартам при решении специфических вопросов предотвращает возможные отклонения, связанные с индивидуальными особенностями исполнителей.
6. Карьерный принцип. Бюрократия представляет собой карьерную структуру, в которой продвижение производится по заслугам или по старшинству независимо от суждений руководителя.
7. Сосредоточение на одном занятии. Должность, занимаемая работником в организации, рассматривается им как единственное или, по крайней мере, главное занятие. Это обстоятельство дает возможность полностью сосредоточиться на своем деле, идентифицировать себя с данной организацией.
8. Заработная плата. Размер заработной платы работника зависит от занимаемого им места в иерархической структуре организации. Чиновники и управляющие должны довольствоваться положенным им денежным содержанием и не получать плату от клиентов, с тем чтобы первостепенные интересы работников были связаны с организацией.
1.4. Достоинства и недостатки теории рациональной бюрократии
· Эффективность бюрократии
По мнению Вебера, современная бюрократия является высокоэффективным способом организации больших количеств людей. Тому имеются несколько причин:[2, стр.45]
1. Бюрократические процедуры могут каким-то образом ограничивать инициативу, но они при этом обеспечивают принятие решений согласно общему критерию, а не по личному произволу и капризу.
2. Подготовка должностных лиц для того, чтобы они стали специалистами в той области, к которой относятся их служебные обязанности, отсекает “талантливых любителей”, но обеспечивает должный уровень общей компетентности.
3. То, что на официальных должностях требуется занятость в течение полного рабочего дня и предоставляется должностной оклад, уменьшает, хотя и не устраняет полностью, возможность коррупции. Традиционные системы власти в значительной степени основывались на том, что мы называем сегодня “практикой коррупции”. Чиновники использовали свое положение, например, чтобы облагать данью тех, кем они управляли, и присваивать большую часть денег себе.
4. Оценка деятельности путем проверок или других открытых средств снижает, хотя и не устраняет полностью, возможность получения должностей на основе личных привязанностей или родственных связей.
· Негативные стороны бюрократии.
М.Вебер полагает, что, чем ближе организация к идеальному типу бюрократии, тем более эффективно она будет справляться с задачами, для решения которых была создана. Он часто сравнивал бюрократии со сложными механизмами. Тем не менее, он признавал, что бюрократия порождает проблему “канцелярщины”, и допускал, что многие бюрократические процедуры утомительны и дают мало возможностей для применения творческих способностей. Бюрократическая рутина и власть чиновников в нашей жизни становятся ценой, которую мы платим за техническую эффективность бюрократических организаций.[4, стр.105]
Понятно, что идеальный тип бюрократии не может существовать в реальности. Более того, бюрократия, первоначально предназначенная для наиболее удобного и выгодного достижения целей организации, на деле часто отходит от них и не только работает вхолостую, но и тормозит все прогрессивные процессы в организации. Бюрократия доводит формализацию деятельности до абсурда, ограждая от реальности свою безопасность формальными правилами и нормами (т.е. ритуалами, а не реальными целями). Фактически при этом бюрократия начинает жить в нереальном, виртуальном мире, где существуют бумаги, визы, распоряжения, а не реальные личности и организации.[3, стр.30]
Вывод:
В данной главе был раскрыт термин «бюрократия», рассмотрены основные теории влияния бюрократии на управление организацией, и проведен анализ видов бюрократии. Но основное внимание было уделено теории идеально-рациональной бюрократии Макса Вебера, т.к. в науке о теории организации все ученые сходятся во мнении, что это наиболее подходящая и удобная концепция, тщательное описывающая все эффективные и деструктивные функции и степень важности данного вида управления. Исследование М.Вебера изменило мнение о бюрократии, показало направления развития организационных управленческих структур. Не случайно известный американский специалист в области теории организаций Д. Чайлд отмечал: “Анализ бюрократических структур, проведенный Максом Вебером, продолжает оставаться уникальным и наиболее значимым описанием сущности современных организаций”.
2.
РАЦИОНАЛЬНАЯ БЮРОКРАТИЯ В РФ
В России бюрократия долгое время сохраняла и, к сожалению, продолжает сохранять многие черты патриархального типа. Что такое российская бюрократия в прошлом? Основные черты ее стиля управления, собственно, две: 1) служу своему начальнику; 2) обществу, гражданам служу в той мере и таким образом, как этого хочу я сам. При такой организации государственной службы на объективность, компетентность, справедливость, деловитость чиновника рассчитывать не приходится: сроков рассмотрения дел не существует, порядок делопроизводства и подведомственность крайне неопределенны, а главное - во всем господствует произвол, личное усмотрение решающего вопрос с непременными спутниками - взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решает не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение «задобрить» нужную персону.
Патриархальная система имела и некоторые достоинства. Так, если просителю удавалось установить с должностным лицом личный контакт и возникали не холодные, деловые, а теплые, почти дружеские отношения, то проситель мог без формальных проволочек решить свое дело. Но недостатки явно преобладали.[6. стр.100]
В качестве альтернативы патриархальной системе постепенно стала складываться иная, современная форма решения текущих государственных дел, которой в идеале присущи такие черты, как компетентность; ведение дел бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством; упорядоченность делопроизводства; свобода от субъективных влияний. Словом, организация государственной службы современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не должно зависеть от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М.Вебер.[1]
2.1. Количественные характеристики численности государственных служащих РФ
Все должности государственной гражданской службы делятся по ветвям власти (законодательная, исполнительная, судебная), уровням управления (федеральный, региональный, муниципальный), категориям: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты и группам должностей внутри категорий (от высших до младших).
Работники, занимающие должности специалистов, вместе с основной массой муниципальных служащих, работающих в органах местного самоуправления, составляют ядро российского чиновничества.
Ранее многочисленный вспомогательный персонал (секретари, водители, работники, обслуживающие здания и оборудование, и т.п.) не включался в систему должностей государственной службы. Теперь они входят в категорию обеспечивающих специалистов, существующих для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов.[13] Ранее они формально и статусно не являлись чиновниками, однако в статистике в настоящее время они объединяются с государственными служащими в одну группу, как занятые в органах государственной власти и управления. Это важно учитывать, сравнивая численность чиновников в разные периоды времени.
Мнение о том, что постсоветская бюрократия очень многочисленна и раздута сверх необходимости, разделяется не только широкой публикой, но и рядом журналистов и исследователей. Обычно используемый аргумент в пользу такого утверждения: приводятся ссылки на статистические данные, согласно которым, занятых в сфере управления, в наши дни в России больше, чем это было в годы существования Советского Союза. В середине 1980-х общая численность занятых в аппарате управления в СССР колебалась от 2 млн. до 2,4 млн. человек.[10, стр.18] Однако нужно учитывать процедуры подсчёта соответствующих статистических показателей, изменения правил отнесения тех или иных лиц к категории работников сферы государственного управления, появление у органов государственного управления новых функций.
Во-первых, любые статистические сравнения предполагают, что используемые показатели сопоставимы. Определение точной численности работников сферы государственного управления в советское время – непростая задача, поскольку соответствующие функции были «размыты» между разными ведомствами и организациями. К тому же многие функции государственного управления выполнялись освобождёнными работниками партийного и профсоюзного аппаратов, которые могли формально не включаться в численность ор
Во-вторых, публикуемые данные о численности занятых в органах управления в России в 1990-е годы и в настоящее время также нуждаются в пояснении. Эти цифры могут включать не только собственно управленцев, большинство из которых занимают государственные или муниципальные должности, но и многочисленную армию работников, их обслуживающих. Понятно, что, согласно таким подсчётам, численность собственно тех, кто выполняет функции государственного управления, преувеличена.
В-третьих, внутри самой бюрократии произошли глубокие структурные изменения, затрагивающие функциональные основы её деятельности и способствующие увеличению её численности. Проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.
В-четвёртых, происходят децентрализация и расширение функций местных органов управления. Это объективно вызывает рост численности занятых в данной сфере на региональном и местном уровнях.
Наконец, в-пятых, создание и функционирование демократической политической системы предполагают значительную занятость в органах, её обеспечивающих.
Последние три обстоятельства объясняют наличие определённых объективных предпосылок к росту численности занятых в сфере государственного управления и местном самоуправлении при переходе к рыночной экономике и более демократическому устройству общества. Всё это, однако, не исключает и внутренне запрограммированную в любой бюрократии тенденцию к неуклонной экспансии вне связи её с объективным расширением полномочий и обязанностей.
Специальное статистическое обследование государственных и муниципальных органов было начато только в 1994г., поэтому сопоставимых данных за более ранний период нет. Но, судя по косвенным данным, относящимся к органам управления и включающим одновременно органы милиции, полная численность занятых здесь сократилась в 1992 г. по сравнению с 1991 г. Это стало закономерным следствием распада СССР и быстрого демонтажа советских государственных институтов (министерств и ведомств). Однако уже в 1993 г. она вновь начала быстро расти в результате создания новых и расширяющихся действовавших министерств и федеральных служб.
В 1995 г. численность занятых в органах управления возросла примерно на 6% (самый значительный прирост за весь период наблюдения). В целом в 1994-2000 гг. численность занятых в органах исполнительной власти увеличилась на 15,1%, а общий прирост (по всем ветвям власти) составил 15,8%.
По регионам прирост занятости в сфере государственного управления распределялся неравномерно, а межрегиональная вариация увеличивалась. На начало 2000 г. плотность госслужащих в расчёте на 1000 человек постоянного населения варьировалась от 4 (в Ингушетии) до 58 (в Эвенкийском автономном округе) при средней по стране 8 человек.[10]
Теперь сосредоточимся только на работниках органов исполнительной власти, то есть на тех, кого обычно и зовут «бюрократами». Почти 90% всех государственных и муниципальных служащих заняты именно в учреждениях исполнительной власти. За 6 лет (1994-1999 гг.) их численность возросла с 894 тыс. до 1029,5 тыс. человек, то есть на 15% (см. табл.1). На начало 2001 года в расчёте на 1000 человек приходилось 7 человек, занятых в органах исполнительной власти всех уровней.[10]
Таблица 1 - Численность работников, занятых в органах государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации
| годы | всего в органах власти и управления | Законода-тельной | исполнительной, из них: | судебной власти и прокурату-ры | других государст-венных органах | ||
| всего | федераль-ной | субъектов РФ и МСУ | |||||
| Всего работников
|
|||||||
| 1994 | 1004,3 | 7,1 | 894,4 | 379,9 | 514,5 | 102,7 | 0,1 |
| 1995 | 1061,8 | 8,8 | 945,1 | 416,2 | 529,0 | 107,3 | 0,6 |
| 1996 | 1093,0 | 10,5 | 971,3 | 433,0 | 538,3 | 110,1 | 1,2 |
| 1997 | 1108,9 | 11,1 | 984,4 | 442,5 | 542,0 | 111,5 | 1,8 |
| 1998 | 1102,8 | 11,0 | 983,9 | 409,9 | 574,0 | 105,6 | 2,3 |
| 1999 | 1133,7 | 14,5 | 1006,5 | 412,8 | 593,7 | 110,1 | 2,6 |
| 2000 | 1163,3 | 15,5 | 1029,5 | 404,7 | 624,8 | 115,2 | 3,1 |
| 2001 | 1140,6 | 19,1 | 983,7 | 377,1 | 606,6 | 134,3 | 3,5 |
| На федеральном уровне
|
|||||||
| 1994 | 39,3 | 3,1 | 33,8 | 33,8 | | 2,2 | 0,1 |
| 1995 | 39,8 | 3,5 | 33,8 | 33,8 | | 2,2 | 0,2 |
| 1996 | 37,9 | 3,7 | 31,2 | 31,2 | | 2,5 | 0,6 |
| 1997 | 37,5 | 3,9 | 30,4 | 30,4 | | 2,5 | 0,7 |
| 1998 | 35,9 | 3,0 | 28,9 | 28,9 | | 3,0 | 0,9 |
| 1999 | 38,7 | 3,9 | 30,9 | 30,9 | | 3,0 | 1,0 |
| 2000 | 38,8 | 4,2 | 30,3 | 30,3 | | 3,2 | 1,2 |
| 2001 | 37,2 | 3,8 | 28,8 | 28,8 | | 3,3 | 1,3 |
| На региональном уровне
|
|||||||
| 1994 | 965,0 | 4,0 | 860,6 | 346,1 | 514,5 | 100,5 | 0,02 |
| 1995 | 1022,0 | 5,3 | 911,3 | 382,4 | 528,9 | 105,1 | 0,03 |
| 1996 | 1055,1 | 6,8 | 940,1 | 401,8 | 538,3 | 107,6 | 0,6 |
| 1997 | 1071,4 | 7,2 | 954,0 | 412,1 | 541,9 | 109,0 | 1,1 |
| 1998 | 1066,9 | 7,9 | 955,0 | 381,0 | 574,0 | 102,6 | 1,4 |
| 1999 | 1095,0 | 10,6 | 975,6 | 381,9 | 593,7 | 107,1 | 1,6 |
| 2000 | 1124,5 | 11,3 | 999,2 | 374,4 | 624,8 | 112,0 | 1,9 |
| 2001 | 1103,4 | 15,3 | 954,9 | 348,3 | 606,6 | 131,0 | 2,2 |
Оценивая общий масштаб занятости в этой сфере, необходимо иметь в виду, что в любой управленческой организации трудятся не только «бюрократы». Поэтому их реальная численность (с точки зрения выполнения собственно чиновничьих функций) оказывается меньше. На начало 2001 г. персонал по охране и обслуживанию зданий составлял свыше 120 тыс. человек, или 10% от всего списочного состава работников государственных и муниципальных органов.
Подавляющая часть чиновников трудилась в регионах. В 1994-2000 гг. тенденции изменения численности чиновников в центре и на местах были противоположны. Численность чиновников в центральном аппарате федеральных ведомств («федеральные чиновники на федеральном уровне») за рассматриваемый период снизилась на 10% и составила менее 30 тыс. человек. Их доля сократилась с 3,8 до 2,9%, доля федеральных чиновников в регионах тоже уменьшилась. В регионах наблюдалась противоположная ситуация: суммарная численность чиновников в регионах возросла на 8%, а численность работников исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления повысилась более чем на 20% (с 515 тыс. до 625 тыс. человек)! Именно за счёт региональных и местных чиновников и растёт общая численность этой группы.
В 2000-2005 годах тенденция к постоянному росту численности занятых на государственной службе сохранилась. Это связано с административной реформой, изменением в структуре федеральных органов исполнительной власти, введением института полномочных представителей президента в федеральных округах. Каждый полпред имеет свой достаточно обширный аппарат, в который входят: заместители полпреда, общественные приёмные (региональные и территориальные), начальники управлений и отделов, руководители общественных приёмных, главы различных многочисленных комиссий и главные федеральные инспектора.
На данный момент по сравнению с советским временем чиновников в нашей стране стало больше в 14 раз: 2,5 миллиона на одну только Россию против 400 тысяч человек на весь Советский Союз. Об этом сообщила руководитель сектора изучения элит Института социологии РАН Ольга Крыштановская на презентации доклада "Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов". Это исследование касалось госслужащих низшего и среднего звена в сфере управления.
2.2. Отношение граждан к бюрократии и власти
В завершающей части работы хотелось бы представить более полные сведения, об упомянутом выше, социологическом исследовании, «Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов» проведенном Институтом социологии (ИС) РАН совместно с российским представительством фонда Фридриха Эберта (Friedrich Ebert Stiftung). Исследователи интервьюировали 1,5 тысячи респондентов из 11 социальных групп (которые сыграли в исследовании роль «населения») и 300 чиновников среднего и низшего звена (ответившие за «бюрократию»). Погрешность, как утверждают эксперты, колеблется в пределах 1-3%.[9]
Становится все более очевидным факт, что отечественная бюрократия за 15 лет российских реформ заметно изменилась, усилила свое влияние на жизнь страны, овладела многообразием инструментов по защите и продвижению своих интересов в новых экономических и политических условиях.
Начнём с оценки уровня коррупции. Как это ни печально, но народ сегодня уверен, что главная беда России - это засилье бюрократов и их сращивание с крупным капиталом. Люди считают, что из-за них расцвела коррупция, они мешают развитию малого и среднего бизнеса и предают общенациональные интересы. А вот чиновники собой довольны и считают, что их главное достоинство - профессионализм. И если понятия "государство" и "государственные служащие" вызывают у наших сограждан скорее позитивное чувство, то "власть" и "чиновничество" - резко негативное. Любопытно, что самой бюрократии термин "чиновник" тоже не нравится. Все они хотят быть государственными служащими. Хуже всего народ относится к высшему чиновничеству - слою, который Владимир Путин назвал в своем Послании "надменной кастой".
Результаты исследования показали, что наиболее коррумпированными институтами россияне считают власть на местах (на нее указали 40,9% опрошенных) и правоохранительные органы (33,8%). Кроме того, среди пораженных коррупцией институтов были названы судебная система (22%), крупный бизнес (18,5%), федеральное правительство (17,2%), медицина и образование (17,7%), военкоматы (14,8%).[9]
При этом наименее коррумпированными, по мнению россиян, являются политические партии (41%), парламент (32%) и средства массовой информации (27%).[9]
Любопытно, что каждому третьему опрошенному лично не приходилось давать деньги и подарки людям, от которых зависело решение его проблем. Еще примерно треть участников опроса признали, что им приходилось это делать, но "в единичных случаях".
Согласно результатам исследования, к наиболее типичным ситуациям, когда россиянам приходилось вручать "подарки", можно отнести общение с работниками медицины и образования (30,5%), общение с сотрудниками ГАИ (19%), чиновниками (15,4%) и с сотрудниками милиции (10,1%).[9]
По мнению россиян, наиболее эффективно с коррупцией борются ФСБ (21,6%) и президент (19%). Одновременно респонденты придерживаются невысокого мнения о роли гражданского общества в борьбе с коррупцией. Роль правозащитных и других общественных организаций в борьбе с коррупцией отметили лишь 7,9% опрошенных, а роль СМИ - около 8,5%.[9]
Более половины россиян (54%) выступают за радикальное сокращение чиновничества. А 65% госслужащих уверены, что такие реформы ничего не дадут. Граждане при этом выступают за усиление общественного контроля за деятельностью чиновников – 60%, за более тщательный отбор на государственные должности – 44% и за введение запрета на госслужбу для тех, кто был уличен в коррупции, население поддерживает предложение ужесточить наказания за особо тяжкие коррупционные деяния «вплоть до смертной казни». 46,2% россиян считают, что этот шаг снизит уровень коррупции. Доля скептиков, полагающих, что такая мера никак не повлияет на уровень коррупции, почти вдвое меньше - 25,3%. В свою очередь, сами чиновники убеждены, что для более эффективной работы надо и производить тщательный отбор кандидатов (52%), и повысить заработную плату (за это предложение высказались 40% опрошенных бюрократов). В целом, как показал опрос, в обществе преобладает мнение, что "коррупцию в принципе невозможно победить". Так считает более половины опрошенных россиян - 53,8%.[9]
Также выяснилось, что две трети населения страны оценили деятельность государственных чиновников как неэффективную. У чиновников на это оказался диаметрально противоположный взгляд. Две трети чиновников на просьбу дать оценку своему труду ответили, что без них невозможна нормальная работа государства.
Также, опросили респондентов на тему деловых и нравственных качеств российского и западноевропейского чиновника. Если для заграничного бюрократа простые россияне выбрали из списка качеств «компетентность» и «неподкупность», то отечественному не посчитали нужным приписать ни одного положительного качества. Российский чиновник, по версии населения, оказался «равнодушным» (63,7%), «продажным» (58,5%), «безразличным к интересам своей страны» (41,1%), «некомпетентным» (31,1%), «необразованным и грубым» (26%).[9] Сами чиновники нашли для себя в предложенном списке куда более приятные качества. Отечественный бюрократ назвал себя «трудолюбивым» и «профессиональным».
На вопрос, почему работа чиновников воспринимается как неэффективная, население заявило, что у бюрократа просто «отсутствует страх наказания». Чиновники же сослались на «несовершенство законодательства» и «низкую зарплату». При этом ни один из 300 опрошенных госслужащих не определил свое материальное состояние как плохое. Напротив, 34% бюрократов открыто признались, что заинтересованы в первую очередь в «сохранении и постоянном увеличении своего богатства, невзирая на низкий уровень жизни населения».
Эксперты были шокированы и еще одним фактом. С утверждением, что российские чиновники стали «отдельной кастой, объединенной общими интересами и особым образом жизни», согласились 76,2% опрошенного населения. Что же до чиновников, то они этот тезис отрицать не стали. Больше 40% госслужащих объявили экспертам, что действительно стали особым сословием. Также воспринимает сегодня класс чиновников и подрастающее поколение. 24% работающего населения (в том числе 48% опрошенных студентов) хотят поступить на госслужбу, потому что «работа в госаппарате дает материальные привилегии, льготы, стабильность и карьеру».[9]
На вопрос, в чьих руках находится власть в России, ответы разделились. Так, 32% опрошенных россиян считают, что власть в стране принадлежит олигархам. Среди более осведомленных госслужащих такого мнения придерживаются только 16%. Еще 32% чиновников считают, что реальная власть принадлежит президенту, хотя среди населения таковых всего 19%. Российский народ как носителя власти не воспринимают обе категории респондентов: всего 1,9% чиновников и 0,8% процентов опрошенных россиян считают, что народ влияет на функционирование власти.[9]
По мнению 42% чиновников и 46% обычных граждан, никак не повлияла на эффективность государственного аппарата отмена выборности губернаторов. При этом 38% чиновников и 31% граждан полагают, что эта реформа ситуацию в будущем улучшит, а 19% бюрократов и 21% россиян думают, что ухудшит. Что касается нового порядка выборов в Думу по пропорциональной системе, то в том, что он ничего не изменит, не сомневаются 53% чиновников и 57% не имеющих отношения к госслужбе опрошенных. Лишь на Общественную палату и те и другие возлагают определенные надежды. Ее создание положительно повлияет на госаппарат, по мнению 43% госслужащих и 46% обычных граждан. В целом же, по мнению россиян, вертикаль власти Путина недостаточно эффективна – так думают 70% опрошенных.[9]
Большинство граждан не сомневаются, что именно бюрократия препятствует экономическому подъему России. 49% опрошенных назвали главным препятствием для развития страны коррумпированность элиты (среди чиновников считают так 35%), а еще 23% отмечают низкий профессионализм управленцев. Правда, в числе проблем, которые волнуют жителей России, коррумпированная бюрократия всего лишь на пятом месте после алкоголизма и наркомании, низкого уровня жизни, снижения морали и нравственности, сокращения доступа к бесплатному образованию и здравоохранению.
«Результаты исследования производят удручающее впечатление: с одной стороны, граждане признают, что бюрократы работают не на Россию, а на себя, но с другой – не видят этой системе альтернативы», – отметил в разговоре с «Газетой.Ru» независимый депутат Госдумы Владимир Рыжков. По его мнению, опрос показал, что за последние пять лет отношение к бюрократии у россиян ухудшилось на порядок по сравнению с эпохой СССР и начала 90-х, что заметно бьет по репутации действующего президента, который тщательно отстраивал новую систему государственной власти.[5] «Можно сказать, что чиновничество разлагает общественное сознание, создавая у молодежи ощущение, что коррупция – это правильный способ заработать на жизнь», – прокомментировала последние данные руководитель Центра изучения элиты ИС РАН Ольга Крыштановская, заметившая, что сегодня в стране возник «феномен создания класса чиновничества, защищающего собственные классовые интересы».
2.3. Современная Российская бюрократическая система
В результате, если рассматривать сложившееся состояние государственной службы на 2002-2005 года, то оно порождает следующие негативные тенденции ее развития к нынешнему времени.[13] Ухудшается профессиональный состав государственных служащих в связи с низкой средней заработной платой и ее существенной дифференциацией по государственным органам. Усиливается дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Одновременно происходит снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности. Сохраняется преобладание государственных служащих с непрофильным образованием. Мужчины преобладают на должностях руководителей, а женщины — на должностях специалистов. Нехватка квалифицированных кадров сочетается с наличием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой оплатой труда государственных служащих.Поступление граждан на государственную службу и должностной (служебный) рост государственных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств. Частая смена руководителей государственных органов нередко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих.
Во многих случаях качество подготавливаемых документов является неудовлетворительным. Деятельность государственных органов недостаточно регламентирована и слабоконтролируется со стороны гражданского общества.Утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставшие барьеры на пути злоупотреблений коррупции и произвола в этих органах. Пока еще не выработаны новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государственных служащих и законодательные механизмы их реализации.
Не устранены недостатки в области подготовки кадров для гос.службы и профессионального развития гос.служащих. Имеющиеся образовательные учреждения в целом не обеспечивают необходимый уровень профподготовки государственных служащих.[9]
Вывод:
В данной главе была подробно рассмотрена бюрократия в РФ, история ее развития, и степень влияния на эффективность управление государством., также, приведены количественные характеристики гос.служащих, отношение населения к такому виду управления. Из вышеперечисленного очевидно следующее:
1) Унаследованная Российским государством система государственной службы нуждается в глубоком и всестороннем реформировании. Это обусловлено как принципиально изменившимся характером стоящих перед государством задач, так и постепенно складывающимся новым типом отношений между властью и формирующимся гражданским обществом.
2) В связи со вторым моментом особое значение в новых условиях приобретают и обращенные к государственному управлению политические ожидания граждан. Необходимо как можно быстрее перейти к новой модели государственного управления. Любые преобразования обречены на неудачу, если одновременно не реформируется аппарат государственной власти.
3) В частности, должно поменяться отношение населения к исполнительному аппарату власти, которое формируется во многом на основе опыта общения с конкретными чиновниками (часто, увы, сугубо негативного), либо знания о таком опыте от других, либо через и с позиций интересов своего начальника или своих личных. При данной системе управления государством человек фактически расценивает себя не как слугу демократического общества, а как слугу установленного административного порядка и исполнителя воли своих руководителей.
Серьезный вклад в разрешение данной коллизии может и должна внести наука, опирающаяся на знание мирового опыта государственной службы, адекватное понимание российско-советской традиции госслужбы и значения государственности вообще, на анализ современной государственной службы и отношения к ней общества.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, в данной курсовой работе были решены все поставленные задачи, а именно: рассмотрено само явление бюрократии и его виды, изучены концепции появления, и подробно раскрыта сущность теории Макса Вебера. На основании вышеприведенных данных, было проведено сравнение бюрократии в РФ с идеальным типом бюрократической системы М.Вебера. В итоге, можно сделать вывод, что в России на данный момент не существует такой бюрократии, какую описывал М.Вебер. Нет ни компетентности, ни четкого разделения обязанностей, ни их строгого выполнения. В отличие от идеальной рациональной бюрократии, в которой должны присутствовать правила отбора работников, инструкции, в РФ должности распределяются на основах знакомства, родства и взяточничества, а все обязанности и обязательства принадлежат индивидам, а не постам и должностям, как того требует рациональная бюрократия. Макс Вебер понимал, что создал идеально-типическую конструкцию бюрократии, которой в природе не существует, но, также, указывал на то, что к такому идеальному типу управления должна стремиться любая организация, которая имеет целью качественное управление и эффективные результаты. В данном же случае, на примере РФ, видно, что государство, как организация, в своем развитии управленческой деятельности стоит на месте, что в нашем современном мире пагубно сказывается, как на положении РФ на международной арене, так и на населении России в частности. Причем, структура власти настолько сильно срослась с такой бюрократической системой, что потребуется огромное количество времени и усилий, чтобы изменить существующий порядок, и превратить управление Российским государством в четко отлаженный эффективный механизм, который будет полезен не только узкому кругу политической элиты, но и всему обществу в целом.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Вебер М. Основные социологические понятия // Избранные произведения: Пер. с нем. / Сост., общ. ред. и послесл. Ю.Н.Давыдова; Предисл. П.П.Гайденко. — М.: Прогресс, 2000. — С.97-105. — (Социологич. мысль Запада).
2. Вебер М. Хозяйство и общество, ч.1, гл.3.// Социологические исследования. 1988, N 5
3. Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. // Вопросы философии. 1991. № 3
4. Гидденс, Э. Социология / Пер. с англ.; науч. ред. В. А. Ядов; общ. ред. Л. С. Гурьевой, Л. Н. Посилевича. — М.: Эдиториал УРСС, 1999
5. Интернет-газета.Газета.ру. gazeta.ru
6. Ключевский В.О. Курс русской истории: В 8 т. М., 1958. Т.3.
7. Мертон Р. К. Социальная теория и социальная структура // Социологические исследования. — 1992. — № 2—4.
8. Ожегов С.И. и Н.Ю. Шведова. Толковый словарь русского языка. 4-е издание, дополненное. Москва 2003.
9. Социологическое исследование ИС РАН совместно с росс. представительством фонда Ф.Эберта «Бюрократия и власть в новой России: позиции населения и оценки экспертов». – М.: 2005 (http://www.isras.ru/analytical_report_bureaucracy.html)
10. Статистический бюллетень № 4 (78), июль 2001 г. Состав работников, замещавших государственную и муниципальную должности по полу, возрасту, стажу работы, уровню образования на 1 января 2001года. Статистический бюллетень. Госкомстат РФ. 2001
11. Теории бюрократии. Российская социологическая энциклопедия. Под общей редакцией Г.В.Осипова, Москва, 1998
12. Томас Р.Дж. Беннис У. Как становятся лидерами: Менеджмент нового поколения: Роль эпохи, ценностей и событий в становлении лидеров /пер. с англ. Кулебы В.В., Москва, 2006
13. Федеральная программа «Реформирования государственной службы РФ(2003 – 2005 годы)» // Российская газета. – 23.11.2002
14. ФЗ «О государственной гражданской службе Российской федерации» №79-ФЗ от 24 июля 2004 года
15. Фролов С. С. Социология организаций: Учебник. - М.: Гардарики, 2001
16. http://ru.wikipedia.org/wiki/Бюрократия