Совершенствования системы госзакупок в Российской Федерации

Самара 2009

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ.. 3

1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ.. 5

1.1 ПОНЯТИЕ ГОСЗАКАЗА И ГОСЗАКУПОК.5

Способы конкурентных закупок.. 5

1.2 Система госзакупок в России.. 9

1.3 Международный опыт организации систему госзакупок на примере Канады... 16

1.4 МЕТОДЫ ДИАГНОСТИКИ И АНАЛИЗА ПРОБЛЕМНОЙ СИТУАЦИИ.. 19

2. Совершенствование механизма государственных закупок.. 22

2.1 ОСНОВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК.. 22

2.2 РАЗРАБОТКА РЕКОМЕДАЦИЙ ДЛЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ... 28

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.. 38

Приложения.. 39

Приложение А.. 39

Список использованной литературы... 40

ВВЕДЕНИЕ

Государственные закупки занимают значительное место в затратной части бюджета большинства развитых стран и являются действенным инструментом управления экономикой. Посредством государственных контрактов многие государства решают свои социально-экономические проблемы, а также обеспечивают проведение научных исследований, создание и внедрение новых технологий и разработок. В связи с этим проблемы организации государственных закупок всегда актуальны и интерес к системе госзакупок во всем мире остается высоким.

Данная работа посвящена исследованию совершенствования системы госзакупок в Российской Федерации, включая обзор международного опыта и предложения по совершенствованию российского законодательства.

В первой части приведен обзор международного опыта применения протекционизма в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд. Глава так же включает описание общих принципов организации госзакупок, процедур проведения торгов, типов контрактов на поставку товаров, а также описание методов исследования системы.

Вторая часть исследования содержит обзор и описание основных проблем в данной области, а также проблем действующего федерального законодательства, регламентирующего закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, отмечаются основные пробелы и противоречия действующего законодательства, сказывающиеся на эффективности государственных закупок.

Цель данной работы состоит в анализе основных проблем отрасли, формировании подхода к совершенствованию механизма государственных закупок и разработки рекомендаций по улучшению ситуации.

В связи с этим предполагается решить следующие задачи:

- выявить основные проблемы, возникающие при осуществлении процедуры государственной закупки;

- рассмотреть международный опыт проведения государственных закупок с точки зрения совершенствования механизмов и процедур, способствующих росту экономии государственных средств;

- разработать практические рекомендации по повышению эффективности государственных закупок в России.

Объектом исследования является организационно-хозяйственный механизм осуществления закупок продукции для государственных нужд, а также системные отношения, складывающиеся в ходе организационной деятельности по закупке продукции для государственных нужд.

Предметом исследования являются методы и инструменты совершенствования механизма государственных закупок в Российской Федерации.

Методологической и теоретической основой работы послужили труды современных ученых-экономистов, посвященные теории и практике управления государственными заказами: В.И.Смирнова, Н.В.Нестеровича, М.М.Горбунова-Посадова, А.А. Храмкина и др.

В основе исследования лежит системный анализ, при котором любое явление рассматривается как системная совокупность взаимосвязанных элементов во внешней и внутренней среде.

1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ
1.1
ПОНЯТИЕ ГОСЗАКАЗА И ГОСЗАКУПОК.
Способы конкурентных закупок

Государственный заказ - размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. [1]

В широком понимании государственный заказ - это потребность органов государственного управления в товарах, работах и услугах, которая удовлетворяется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов, то есть за счет средств налогоплательщиков. Например, строительство и ремонт школ, приобретение лекарств для пенсионеров и ветеранов, покупка компьютеров для чиновников, создание и выпуск новых образцов вооружений и военной техники для армии. В узком смысле государственным заказом называют конкретный перечень товаров, работ и услуг, которые закупаются конкретным органом государственной власти. Например, Федеральная пограничная служба Российской Федерации размещает заказ на поставку горюче-смазочных материалов для службы автотранспорта.

Под понятием «государственный заказчик» обычно понимается орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющий потребности в товарах, работах, услугах, и средства на удовлетворение этих потребностей.

Для удовлетворения своих потребностей этот орган власти формирует заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, и размещает этот заказ на свободном рынке с использованием тех или иных процедур.

Согласно Гражданскому Кодексу РФ, государственные нужды - это потребности органов государственной власти (прежде всего исполнительной, а также законодательной и судебной) в различного рода товарах, работах, услугах. [2]

Связь между такими понятиями, как «государственный заказ» и «государственные закупки» прямая и непосредственная. Органы государственного управления осуществляют размещение государственного заказа путем закупок (то есть приобретения, покупки) товаров, работ и услуг на открытом конкурентном рынке. Эти закупки и называются государственными. В ходе процедур государственных закупок определяются конкретные исполнители (поставщики, подрядчики), которые поставляют товары, работы и услуги для государственных нужд. [17]

Таким образом, госзакупки - это часть произведенных в стране или за рубежом товаров и услуг, закупаемых правительством, государственными органами за счет средств государственного бюджета. Такие закупки осуществляются государством для нужд собственного потребления (закупки оборудования, вооружений) и в целях обеспечения потребления населением и резервирования (например, закупки зерна и продовольствия).

Потребности органов государственной власти в товарах, работах, услугах возникают на всех уровнях властной вертикали: на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, на уровне органов местного самоуправления.

Аналогично, потребности органов местного самоуправления в товарах, работах и услугах, финансируемых за счет средств местных бюджетов, принято называть "муниципальными нуждами".

Государственный заказ размещается в основном среди частный предприятий и организаций. Исключение составляет специальная продукция, закупаемая, например, в рамках государственного оборонного заказа.

Как отмечается в работе В.И. Смирнова и Н.В. Нестеровича, в основу прокьюремента (т.е. системы госзакупок) заложены следующие принципы:

- открытость;

- равноправие (справедливость);

- экономичность;

- эффективность;

- ответственность.

Чрезвычайно важно, что указанные принципы необходимо реализовывать в комплексе.

Государственный заказ является общепринятой во многих странах формой регулирования экономики в условиях рынка. Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и являются ответственными за обеспечение государственных нужд. В целях экономического стимулирования поставщиков продукции для государственных нужд им могут предоставляться льготы по налогам, кредитам, целевые дотации, средства на капитальные вложения.

В настоящее время, особенно в период экономического кризиса, госзаказ является одним из важнейших способов поддержки государством бизнеса, в том числе и малого. Получение предприятием госзаказа на поставку определенной продукции или выполнение услуг для предприятия означает гарантию реализации произведенной продукции, а также стопроцентную гарантию оплаты исполненного предприятием обязательства. Также стоит отметить, что получение госзаказа для предприятий малого или среднего бизнеса является мощным стимулом для выпуска более качественной продукции. Кроме того, государственный заказ, размещаемый на конкурсной основе, является одним из наиболее действенных инструментов закупок продукции для государственных нужд; такой способ закупок позволяет выявить наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, подобрать более выгодные варианты размещения госзаказа, сочетающие в себе приемлемую цену и необходимое качество продукции или услуг. Механизм государственного заказа позволяет удовлетворить государственные нужды в товарах, работах и услугах в заданных объемах и с требуемым уровнем качества, обеспечивая стабильные экономические взаимосвязи с участием государства как хозяйствующего субъекта.

Как отмечается в статье «Взаимодействие структур в системе госзаказа», опубликованной в журнале «Бюджет», госзаказ, влияя на уровень цен при госзакупках, оказывает косвенное воздействие на динамику цен в рыночной экономике в целом. Наряду с этим, государственный заказ посредством выбора поставщика товаров и услуг обеспечивает, в частности, определенный уровень государственных услуг, что, в свою очередь, свидетельствует о степени социальной ориентации политики государства.

Кроме того, стоит отметить, что в условиях кризиса госзаказ является мощным рычагом сохранения рабочих мест в регионах. Размещение на предприятиях государственных заказов, оплачиваемых государством, позволяет предотвратить массовые увольнения и последующее за ними увеличение уровня безработицы.

Для частных фирм госструктуры привлекательны в первую очередь масштабом своих закупок, а также постоянством, что особенно ценно в клиентах.

Кроме того, сотрудничество с государством может улучшить имидж компании, ведь для того чтобы стать поставщиком государства, нужно пройти конкурсный отбор, а это под силу далеко не каждому предприятию. Взаимодействие с региональными властями может помочь компании заработать авторитет в регионе и выйти на новые рынки. К тому же роль государственного поставщика может оказаться полезной и при заключении контрактов с зарубежными коммерческими фирмами. Для иностранных партнеров зачастую предпочтительнее фирмы, обслуживающие государство.

В соответствии с законодательством, существует несколько основных способов размещения государственных заказов. При крупных закупках лучшие предложения обычно удается получить, проведя открытый конкурс (тендер) - способ выдачи заказов на поставку товаров, предоставление услуг или проведение подрядных работ по заранее объявленным в конкурсной документации условиям, в оговоренные сроки на принципах состязательности, справедливости и эффективности.

Однако процедура открытого конкурса весьма длительна (не менее месяца) и ресурсоемка (подготовка конкурсной документации, оценка заявок и т. д.). Поэтому в ряде случаев эффективными оказываются иные способы закупок. В зависимости от предмета и целей закупки используются:

- Закрытый конкурс

- Селективный конкурс

- Двухэтапный конкурс

- Запрос цен (котировок)

- Конкурентные переговоры

- Запрос предложений

- Закупка из единственного источника

- Редукцион (аукцион, переторжка)

В целом конкурсы подразделяются на открытые
и закрытые
, могут проводиться в один или два этапа. В открытых конкурсах могут участвовать любые правомочные поставщики. Если число поставщиков продукции ограничено, или же речь идет о сложном проекте, выполнить который может только высококвалифицированный поставщик, проводятся закрытые конкурсы
, в которых участвуют только компании, специально приглашенные организатором конкурса.

Селективный конкурс
является своеобразным компромиссом между открытым и закрытым. Подать заявку на участие в нем может любой поставщик, однако до участия в конкурсе допускаются лишь претенденты, выбранные заказчиком.

При относительно небольших объемах закупок серийной продукции используется способ запроса ценовых котировок
, в ходе которого, после запроса цены на одну и ту же продукцию у разных поставщиков, выбирается самое дешевое предложение. Запрос ценовых котировок производится не менее чем у трех поставщиков, причем сравниваться должна однотипная продукция. Способ запроса котировок используется для приобретения стандартных (серийных) товаров, работ и услуг, для которых существует сложившийся рынок.

Основным способом закупки услуг является запрос предложений
. Данная процедура применяется также в случаях, когда заказчику известна цель закупки, но не вполне понятны способы ее достижения, и он хочет запросить варианты решения своей проблемы у поставщика.

Закупка из единственного источника
(или прямое заключение контракта) чаще всего используется в случаях:

- отсутствия конкуренции, когда требуемый заказчику продукт предоставляется только одним поставщиком, или оборудование запатентовано и может быть приобретено только из единственного источника, и равноценная замена отсутствует;

- при превышении спроса над предложением;

- продления ранее заключенного контракта, если подобная возможность в нем изначально предусматривалась, и продолжение сотрудничества с данным поставщиком по-прежнему целесообразно

Из одного источника целесообразно также закупать продукцию при незначительных суммах закупок, когда расходы заказчика на поиск и отбор контрагентов могут быть несопоставимо большими, нежели цена приобретаемой продукции (работ, услуг).

Аукционы
, как правило, применяются для организации продаж товаров (квот, лицензий и т. д.), однако право на заключение договора или поставку товара (работ, услуг) вполне может быть предметом аукциона. Основным критерием определения победителя любого аукциона является цена.

Как и конкурсы, аукционы бывают открытые и закрытые
. Отличие закрытых аукционов в том, что аукционеры не знают заявок других участников, так как они подаются в запечатанных конвертах, тогда как в открытых аукционах каждая заявка становится известной всем участникам.

Закрытые аукционы чаще всего используются для снижения рисков заказчика, в первую очередь связанных с возможным сговором участников. Однако расплачиваться за это приходится снижением их эффективности.

По времени проведения аукционы условно делятся на одновременные и последовательные. Ставки на аукционе могут быть дискретными (т.е. с определенным шагом), или непрерывными. Иногда вводятся ограничения на шаг (как минимум, так и максимум).

При проведении редукциона
заказчик не продает, а покупает требуемую ему продукцию. Он устанавливает начальную цену, которую готов за нее заплатить, и продавцы делают ему свои предложения, постепенно снижая ценовую планку. Победителем редукциона является аукционер, предложивший наименьшую стоимость за выполнение им заказа.

Если конкурсные методы закупок не привели к заключению договора, или существует срочная потребность в закупке, заказчик ограничивается проведением конкурентных переговоров
с потенциальными поставщиками, на основании которых и заключает договор.

После завершения переговоров заказчик предлагает всем поставщикам, продолжающим участвовать в закупочной процедуре, представить к определенному сроку свое окончательное предложение, на основании которого определяется контрагент.

1.2 Система госзакупок в России

В большинстве развитых стран и в России в настоящее время сложилась определенная система государственных закупок, которая включает в себя государственных заказчиков, поставщиков, и контролирующие организации.

Система государственных закупок основывается на организованных определенным образом потоках товаров, работ и услуг, потоках финансовых средств и потоках информации.

Государственные закупки осуществляются в соответствии с определенными нормами, процедурами и правилами, установленными действующим законодательством и сложившейся деловой практикой.

Как отмечает Е.Ю. Подосинников в своей работе «Совершенствование системы государственных закупок как направление антикоррупционной политики в России», рынок российских государственных закупок пока не устоялся и система несовершенна: законодательство далеко от идеала, число грамотных специалистов по государственным закупкам в министерствах и ведомствах также пока невелико, чего нельзя сказать об уровне коррупции. [3]

Кроме того, особое внимание следует уделить внедрению электронных торговых площадок и организации информационного обеспечения процесса.

Одним из явных противоречий системы госзакупок в России является отсутствие органа власти, напрямую контролирующего весь процесс размещения и исполнения госзаказа. Фактически госзакупками в той или иной степени занимаются сразу несколько ведомств - Министерство экономического развития, Федеральная антимонопольная служба, Федеральное казначейство, Счетная Палата.

В связи с этим, по словам О. Анчишкиной, в ближайшее время планируется создание федеральной контрактной системы (ФКС). В федеральной контрактной системе весь закупочный цикл, который осуществляет государство, должен быть отражен целиком. Задача формирования такого механизма была поставлена в Бюджетном послании Д. Медведева на 2010-2021 годы. Ее цель - повысить эффективность использования бюджетных средств. Отслеживать, насколько эффективно расходуются деньги, за счет которых государство закупает товары и услуги, будет Минэкономразвития.

Дело в том, что средства, выделяемые на госзакупки, "размазаны" по всему бюджету - они присутствуют в расходных статьях по отдельным ведомствам, в федеральных целевых программах, социальных расходах бюджета. Но целостной картины по таким расходам нет. Есть проблемы и с отслеживанием госконтрактов. Так, Федеральное казначейство регистрирует их в реестре, Федеральная антимонопольная служба следит за тем, чтобы их размещение шло по закону. Но полный цикл госзакупок не отслеживает никто. И потому часто невозможно понять, насколько оправданы планы ведомств по госзакупкам, как идет их выполнение, какой ценой и в какой срок достигаются результаты и достигаются ли вообще. Непонятно и то, насколько госконтракты увязаны с исполнением ведомствами государственных функций. Есть пробелы и в нормах, которые регламентируют действия чиновников, которые занимаются госзакупками. Так, например, отклонение контракта по срокам или цене должно быть сигналом к его пересмотру или каким-то другим действиям. Но у чиновников нет четкого понимания, что можно делать в таком случае. ФКС должна сформировать требования к правам и обязанностям чиновников, вовлеченных в закупочный процесс.

По словам Анчишкиной, Министерство экономического развития будет отслеживать процесс на каждой стадии: планирование госзакупок, их увязку с бюджетом, формирование госзаказа и так далее до самого конца. В перспективе это позволит не только управлять ценами, но и своевременно выявлять риски при заключении и реализации госконтрактов, в том числе и коррупционные. Полученная в процессе информация станет базой для формирования госзаказа при очередном планировании бюджета.

Очевидно, что важнейшей проблемой в сфере госзакупок является коррупция, причем ее масштабы можно оценить, исходя из заявления, сделанного президентом РФ в 2008 году. По словам Дмитрия Медведева, «размеры коррупции в этой сфере достигли столь огромных размеров, что они сопоставимы по объему со всеми другими сферами, где существуют коррупционные преступления». В последнее время эта проблема привлекает всё больше внимания руководства страны.

Дело в том, что, не обеспечив точного и безусловного соблюдения требований законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд, добиться добросовестной конкуренции и эффективного использования государственных средств, а также предотвратить коррупционные злоупотребления просто невозможно.

Рынок государственных и муниципальных закупок постоянно развивается, объем средств, выделяемых на закупку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, достиг 4 трлн. руб. При этом бюджетные обязательства органами власти и управления стабильно выполняются, и победа в конкурсе на заключение государственного и муниципального контракта практически гарантирует объемы работ и оплату за их выполнение.

Понятно, что этот сегмент экономики считается крайне выгодным для представителей бизнеса, которые стараются любым путем, далеко не всегда законным, стать исполнителем контрактных обязательств. А с учетом того, что в размещении заказов участвуют несколько сот тысяч заказчиков на федеральном, региональном и местном уровнях, обеспечить должный уровень исполнения закона в этой сфере можно только путем координации действий заинтересованных государственных органов на самом высоком уровне. Дополнительную актуальность проблемы в этой области приобрели в условиях финансового кризиса, когда каждый бюджетный рубль на счету.

В работе А.А. Храмкина ««Конфликт интересов в системе государственной службы: особенности государственных закупок» отмечается, что коррупция в системе государственных закупок – явление не новое и вненациональное. Коррупция в системе госзакупок приводит к колоссальным потерям для любой страны, причем не только финансовым. Потери государства и общества от коррупционных действий в процессе размещения государственного или муниципального заказа условно можно разделить на четыре вида:

1. Финансовые потери – заключение сделок на невыгодных для государства и общества финансовых условиях;

2. Количественные потери – завышение или занижение объема поставляемых материалов или оказанных услуг по сравнению с необходимым количеством; приобретение товаров и услуг в личных целях ответственных чиновников, а не для удовлетворения государственных нужд и т.п.;

3. Качественные потери – заключение сделок с нарушением требуемых технических условий, таких как поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг ненадлежащего качества;

4. Политические потери – ухудшение инвестиционного климата в стране, потеря доверия со стороны граждан к государственным структурам и государству в целом, расшатывание экономической и финансовой системы страны, нарушение принципов свободной конкуренции и т.п.

Как показывает международный опыт, полностью устранить коррупцию в государственных закупках пока не удалось ни в одной стране мира, но это совсем не означает безнадежности и неэффективность мер по снижению ее уровня. Борьба с коррупцией в системе закупок как в государственном, так и в коммерческом секторах экономики, невозможна без комплексного подхода к решению этой сложной проблемы.

Российской и международной практикой выработаны основные методы, которые уже подтвердили свою действенность: психологические, технические и репрессивные.

Психологические методы позволяют воздействовать на первопричину коррупции – стремление нанятых работников к незаконному обогащению за счет работодателя, в данном случае за счет государства и, следовательно, всех граждан.

К психологическим методам относятся:

1) проверка анкетных данных, биографии кандидата и отзывы кандидата с предыдущих мест работы;

2) специальные глубинные тестирования кандидатов при приеме на работу (вплоть до проверки на полиграфе – «детекторе лжи»);

3) периодические проверки сотрудников на лояльность, включая использование провокационных методов, широко распространенных в коммерческом секторе;

4) создание системы взаимного контроля сотрудников (добровольные осведомители);

5) эффективная мотивация сотрудников;

6) ротация сотрудников, являющихся членами комиссий по размещению заказов;

7) формирование корпоративной этики нетерпимости к коррупции (включая разработку этических кодексов, кодексов по управлению конфликтом интересов и реализацию специальных учебных программ).

Технические методы исключают или значительно уменьшают вероятность сговора представителей закупочных подразделений и продавцов, устраняя возможность личных контактов между участниками сделки или увеличивая риск коррупционера быть пойманным. Примерами подобного инструментария могут служить:

1) оборудование переговорных комнат и рабочих мест специалистов по закупкам системами контроля и видеонаблюдения;

2) мониторинг служебной почтовой переписки;

3) использование современных информационных технологий (системы электронных торгов, Интернет-магазинов и электронных торговых площадок).

Репрессивные методы направлены на создание условий, при которых коррупционные действия сотрудников, ответственных за размещение государственных заказов, невыгодны. В российском законодательстве это реализуется через отдельные положения Кодекса РФ об административных правонарушениях и Уголовного кодекса РФ. [7]

Основой законодательной базы в области госзакупок является Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Однако многими экспертами признается, что ФЗ-94 содержит ряд существенных недоработок, в связи с чем область госзаказа нуждается в корректировке закона или, по мнению некоторых специалистов (в частности, В.И.Смирнова), в принятии нового, проработанного более тщательно. Недостатки ФЗ-94 часто рассматривается в тесной взаимосвязи с высоким уровнем коррупции в сфере. Кроме того, ключевой проблемой также являются противоречия Бюджетного кодекса РФ. В бюджетно-финансовой политике различных уровней власти наблюдаются явные противоречия, главное из которых заключается в том, что бюджетные средства необходимо обязательно потратить, неважно, какую продукцию закупить, по каким ценам и с какой выгодой. Из-за этого проведение конкурсов и торгов рассматривается чиновниками как никчемная и обременительная процедура, которую они при возможности стараются избежать.

По мнению М.Евраева, у заказчиков отсутствует необходимая мотивация для экономии бюджетных средств. Единственным по настоящему действенным стимулом для бережного отношения с бюджетными деньгами является осознание потенциальной возможности проверки контрольных органов или прокуратуры. В то же время, только проверочными мероприятиями, какими бы интенсивными и глубокими они не были, нельзя обеспечить эффективное и рациональное распоряжение государственными ресурсами. А иных организационных, материальных, дисциплинарных или каких-либо других целевых побуждений в законодательстве не предусмотрено.

Очевидно, что необходимо создавать у заказчиков мотивацию проводить по-настоящему конкурентные торги и получать экономию. И не только у заказчика как у юридического лица, но и у тех людей, которые работают в комиссиях или делают документацию торгов. Возможно, стоит рассмотреть вопрос о том, что определенный процент от полученной экономии должен идти на поощрение сотрудников.

Кроме того, существенным "подспорьем" нечистоплотным чиновникам, использующим возможности государственной или муниципальной службы в личных интересах является отсутствие порядка определения начальной цены контрактов, а также проведения анализа среднерыночных цен на закупаемую продукцию. Это неизбежно порождает произвольное установление такой стоимости товаров, работ, услуг, которая в ряде случаев многократно превышает устоявшиеся закупочные цены. Здесь допускается очень большое количество злоупотреблений. [11]

Действовавшее до 1 января 2006 года законодательство в сфере государственного и муниципального заказа предоставляло практически не ограниченные возможности для злоупотреблений. Вступивший в силу с 1 января 2006 года новый Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» принципиально изменил систему заказа.

Сделан не просто большой шаг вперед по нормализации ситуации, сделан настоящий прорыв в данной сфере, что наглядно можно продемонстрировать следующим образом:

1. Недоступность информации. До 2006 года информацию о торгах с большим трудом можно было найти в печатных СМИ.

94-ФЗ устанавливает обязательность размещения информации на официальных сайтах, создается единое информационное пространство путем создания общероссийского портала.

2. Произвольная предквалификация. Отсечение «не своих» компаний посредством выставления к участникам требований, как правило, ничего не гарантирующих заказчику, но зато зачастую описывающих «свою» компанию.

Законом 94-ФЗ установлен исчерпывающий перечень требований к участникам размещения заказа. Вместо произвольных требований к участникам введена экономическая защита заказчика от недобросовестного поставщика (банковская гарантия, страхование ответственности, денежные средства).

3. Практически произвольное определение победителя на конкурсах.

В соответствии с новым законодательством введены аукционы как главная форма размещения заказа. При проведении конкурса изначально должны быть установлены критерии определения победителя из закрытого перечня, указанного в законе, содержание и значимость каждого из критериев.

Из других, наиболее значимых новшеств закона можно отметить:

- введение реестра недобросовестных поставщиков, установление требований к реестру заключенных контрактов;

- закрытый перечень случаев размещения заказа у единственного поставщика;

- кардинальное изменение процедуры запроса котировок, в т.ч. обязательное размещение информации на официальных сайтах в сети Интернет;

- установлена ранее не применяемая процедура запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- установлена обязательность проведения аудиозаписи для заказчика, возможность проведения аудио и видеозаписи для участников размещения заказа.

Изменения в законодательстве о госзакупках имели объективные основания: рост объемов госзакупок в начале 2000-х сопровождался ростом коррупции в системе. Об этом свидетельствовали сокращение среднего числа заявок на конкурсах по госзакупкам и рост доли госконтрактов, размещенных у единственного источника. В качестве главных целей закона были провозглашены борьба с коррупцией и расширение доступа к торгам для новых участников в лице малых и средних предприятий. Главным средством достижения этой цели стала максимальная формализация процедур закупок и ориентация на отбор поставщиков по критерию минимальной цены предлагаемых ими товаров, работ или услуг. Разработчики 94-ФЗ считали, что такой подход ограничит для чиновников возможности влияния на отбор поставщиков и тем самым создаст барьеры для коррупции. При этом правила 94-ФЗ были распространены на все закупки бюджетных организаций (включая даже мелкие закупки объемом 100 000 руб.).

Любое изменение правил регулирования всегда несет с собой издержки для экономических агентов. Госзаказчики при внедрении внешне простых базовых принципов 94-ФЗ в практику столкнулись с серьезными трудностями. За неполных четыре года в закон, задумывавшийся как простой и лаконичный документ, было внесено 11 пакетов поправок, и по объему он вырос в 2,5 раза.

Одним из немаловажных ньюансов правомерного проведения государственных закупок является открытый, равноценный доступ к информации о размещении государственного заказа для всех участников. Противодействие коррупции как важнейшей проблеме всей отрасли невозможно без организации грамотного информационного обеспечения госзакупок. Анализ мирового опыта свидетельствует, что в экономически развитых странах управление процессами формирования и эффективного использования информационных ресурсов по государственным закупкам является одной из приоритетных функций правительства. Сведения о заключенных контрактах и отчетах об их исполнении составляют разветвленную сеть общедоступных баз и банков данных, интенсивно использующуюся не только государственными уполномоченными, но и специалистами, работающими в сферах бизнеса, обороны, производства, научно технических исследований и разработок.

В России в настоящее время созданы базы с реестрами контрактов, поставщиков и другой информацией по госзакупкам. Доступ к этим базам имеют не только функциональные службы соответствующих органов государственной власти, они доступны широкому пользователю.

Это свидетельствует о том, что в стране организовывается целостная система формирования государственных информационных ресурсов, содержащих информацию обо всех контрактах и субконтрактах на государственные закупки и об отчетах по их исполнению. Без такой системы было бы невозможно эффективное выполнение требований существующего федерального закона, регулирующего порядок закупок и поставок продукции для государственных нужд, и не обеспечивались бы условия для "прозрачности" процедур и результатов государственных закупок и права каждого на доступ к открытым государственным информационным ресурсам.

Создание единой интегрированной государственной системы информационного обеспечения закупок и поставок продукции и услуг для государственных нужд было вызвано необходимостью формирования и использования информационных ресурсов, содержащих информацию о процессе государственных закупок и сведения обо всех контрактах на государственные закупки, об отчетах по их исполнению на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне местного самоуправления. Основной целью системы стало информационное обеспечение процессов госзакупок и мониторинга их результатов. Указанная система предусматривает решение следующих задач:

- Расширение объема государственной информации, обязательной к общественному раскрытию через открытость информации о процедурах и результатах государственных закупок;

- Реализация прав каждого на доступ к открытой информации по госзакупкам, находящейся в распоряжении государства;

- Мониторинг результатов закупок продукции для государственных нужд, состава и характеристик поставщиков продукции;

- Формирование баз данных государственных информационных ресурсов, содержащих сведения о процессах государственных закупок, сведения о заключенных контрактах на государственные закупки и сведения о результатах их исполнения;

- Информатизация процессов государственных закупок.

Необходимость выбора рациональных направлений и подходов для решения указанных проблем обусловило целесообразность анализа отечественного и зарубежного опыта по созданию информационного обеспечения процессов госзакупок и мониторинга их результатов.

1.3 Международный опыт организации систему госзакупок на примере Канады

По данным международной неправительственной организации Transparency International, Канада входит в десятку государств с наименьшим уровнем коррупции, в то время как Россия в рейтинге наименьшей коррумпированности занимает 146 место из 180 стран-участниц. Нашими соседями по рейтингу являются такие страны, как Эквадор, Зимбабве, Кения, Украина, Камерун и Сьерра-Леоне.[16]

В статье «Антикоррупционные меры при госзакупках: опыт Канады», опубликованной в журнале «Бюджет», Е. Колнооченко рассматривается организация системы госзакупок в Канаде и эффективные методы по противодействию коррупции в сфере, разработанные и постоянно реализуемые на практике Министерством государственных работ и услуг Канады.

Министерство государственных работ и услуг Канады (МГРУК) — крупнейший в стране покупатель товаров и услуг для государственных нужд: он обслуживает более 100 федеральных министерств и агентств. На долю МГРУК приходится около 80% общей стоимости государственных закупок и 20% всех контрактов, заключаемых правительством Канады. Ежегодно министерство заключает около 80 тыс. контрактов на сумму порядка 12 млрд. долл. В министерстве работают 12 300 сотрудников, его бюджет составляет 4,9 млрд. долл. в год.

В структуру надзорного управления МГРУК, непосредственно занимающегося организацией процесса госзакупок, входят департамент по управлению рисками, департамент аудита и оценки и группа судебной бухгалтерии. Каждое подразделение вносит свой вклад в решение общей задачи: департамент аудита и оценки обеспечивает предоставление независимой информации посредством проведения внутреннего аудита (с учетом рисков) и оценок стратегически важных участков; департамент по управлению рисками осуществляет консультирование и предоставляет рекомендации по вопросам, относящимся к рискам; группа судебной бухгалтерии занимается оказанием услуг правоохранительным органам.

Работа надзорного управления выстроена по двум важнейшим направлениям: превентивная деятельность и реагирование на возникающие проблемы.

Превентивная деятельность включает в себя обеспечение соблюдения в министерстве этических норм, реализацию программы управления качеством, выполнение программы мониторинга добросовестности (независимое обеспечение третьей стороной порядка, при котором закупки проводятся честно и открыто), а также управление рисками.

В понятие реагирования входит проведение оценки аспектов политики, процедур и работы министерств, специальные расследования, судебная бухгалтерия (услуги правоохранительным органам), раскрытие внутренней информации (конфиденциальный процесс в рамках Закона о защите государственных служащих, раскрывающих информацию о нарушениях правил поведения на рабочих местах).

Управление закупками в МГРУК происходит в рамках непрерывного спектра действий, который основывается на трех аспектах: прочной законодательной базе, принципах предотвращения и контроля.

Законодательная база, касающаяся сферы госзакупок, включает в себя 15 законов, основными из которых являются:

1. Закон об ответственности федерального правительства, в центре внимания которого - повышение прозрачности деятельности властей.

2. Закон об управлении госфинансами, обеспечивающий правовую базу для сбора и расходования государственных средств, а также для заключения контрактов между МГРУК и его клиентами.

3. Закон о регистрации лоббистов, который обязывает лиц, получающих деньги за поддержание связей с федеральными госслужащими для разработки или внесения поправок в любой федеральный закон, регистрироваться и раскрывать определенную информацию.

4. Закон о доступе к информации, который дает канадским гражданам, СМИ и корпорациям право доступа к сведениям, хранящимся в федеральных органах государственной власти, и возможность запрашивать необходимую информацию.

5. Закон о конфликте интересов, целью которого является уменьшение числа конфликтов между личными интересами и общественным долгом у публичных должностных лиц. Указанные лица обязаны отказаться от участия в любых решениях, дебатах или голосованиях по вопросам, в отношении которых у них может возникнуть конфликт интересов, а также отклонять подарки, которые можно рассматривать как поднесенные с целью повлиять на выполнение ими своих полномочий.

Наиболее важным аспектом в борьбе с коррупцией во всех развитых странах является превентивная деятельность, и Канада не является исключением. Для профилактики коррупции МГРУК ведет работу по таким направлениям, как:

1. Соблюдение ценностей и этики при госзакупках. Кодекс поведения при государственных закупках гарантирует, что госслужащие и поставщики руководствуются одними и теми же принципами, определяющими, какое поведение считается приемлемым при заключении контрактов с госведомствами.

2. Обучение персонала включает в себя повышение квалификации специалистов и информирование об обязательствах (участники процесса должны сообщать руководству о случаях мошенничества или противоправного поведения).

3. Механизмы, обеспечивающие соблюдение принципов честности и прозрачности:

- Кодекс поведения при госзакупках;

- должность омбудсмена по госзакупкам (анализирующий практику закупок, оценивая соблюдение принципов честности, открытости и прозрачности);

- совет по урегулированию споров по контрактам — апелляционная инстанция по всем спорам, касающимся контрактов;

- мониторинг соблюдения принципов честности (обязателен для всех контрактов по закупкам стоимостью свыше 250 тыс. долл.)

4. Раскрытие информации:

Включает размещение информации на интернет-сайте в открытом доступе для контрактов стоимостью меньше 25 тыс. долл. размещается, а также внутреннее раскрытие (старшее должностное лицо защищает конфиденциальность сотрудника, раскрывшего информацию).

Контроль осуществляется при помощи таких инструментов, как соблюдение политики закупок, управленческие схемы, надзор (мониторинг, аудит), расследования.

МГРУК подразделяет контракты на три основных потока:

- низкой стоимости (5–25 тыс. долл.), в этом случае можно провести закупки у одного поставщика;

- средней стоимости (25–75 тыс. долл.), здесь традиционно проводится конкурс;

- высокой стоимости (более 75 тыс. долл.), проводится открытый (электронный) конкурс.

Среди мер, которые принимаются МГРУК для снижения риска мошенничества, можно назвать установление этических стандартов распоряжением высшего руководства, объявление о позиции руководства в отношении мошенничества, применение жестких и эффективных мер внутреннего контроля, обучение специалистов в сфере этики и борьбы с мошенничеством. Эффективной мерой является также создание горячих линий, принимающих сообщения о нарушениях при условии сохранения конфиденциальности. Кроме того, всем сотрудникам министерства вменяется в обязанность сообщать о случаях мошенничества и не допускать принятия репрессивных мер против лиц, сообщивших о нарушениях; четко прописан процесс проведения расследований и определены санкции. Главный принцип МГРУК — создание такой корпоративной культуры, в рамках которой нарушения норм поведения окажутся неприемлемыми. [11]

Также весьма показателен опыт использования сети Интернет для информационного обеспечения государственных закупок. Как отмечает Д.Серединцев, в Канаде информация о федеральных закупках и закупках провинций публикуется в Интернете с 1997 г. с помощью системы MERX – на сайте www.merx.com.

Хотя российский официальный сайт по госзакупкам и MERX имеют одинаковое назначение, между ними есть ряд существенных различий:

- система MERX не находится в государственной собственности, в то время как официальный сайт принадлежит Российской Федерации;

- официальный сайт предполагает размещение извещений только о государственных закупках, а система MERX предназначена для публикации извещений как о государственных закупках, так и о тендерах, которые проводятся представителями бизнеса;

- государственные заказчики Канады оплачивают размещение сведений в системе MERX, за публикацию сведений на российском сайте плата с государственных заказчиков не взимается

Общих черт у системы MERX и российского официального сайта по госзакупкам всего две: бесплатное предоставление информации и государственное финансирование. [12]

Таким образом, очевидно, что система государственных закупок Канады весьма эффективна, поскольку уровень коррупции как в целом по стране, так и конкретно в области закупок достаточно. Данная статистика весьма показательна, и, по нашему мнению, означает, что некоторые элементы из системы организации размещения госзаказов в Канаде следует рассмотреть более подробно, и, возможно, перенять и адаптировать к российской действительности.

1.4 МЕТОДЫ ДИАГНОСТИКИ И АНАЛИЗА ПРОБЛЕМНОЙ СИТУАЦИИ

При определении наиболее острых проблем в рамках рассматриваемой темы, а также возможных способов их решения в данной работе применяются такие методы исследования систем управления, как SWOT-анализ и построение дерева целей.

SWOT — метод анализа в стратегическом планировании, заключающийся в разделении факторов и явлений на четыре категории: Strengths (Сильные стороны), Weaknesses (Слабые стороны), Opportunities (Возможности) и Threats (Угрозы).

Это может быть визуально представлено в виде таблицы:

Положительное влияние	Отрицательное влияние
Внутренняя среда	Сильные стороны	Слабые стороны
Внешняя среда	Возможности	Угрозы

Таблица 1 - Алгоритм SWOT-анализа

SWOT-анализ используется на этапе проведения стратегического анализа, предполагает определение степени влияния макроокружения на деятельность организации, выявление возможностей и угроз, а также для определения степени влияния микроокружения на деятельность организации, оценки конкурентных позиций организации (преимуществ организации и возможностей рынка), определения потенциала организации и ее слабых сторон. Представляет собой наглядное отображение результатов анализа среды организации в удобной форме в сочетании с вариантами стратегий. Самым важным в SWOT-анализе является внимательное изучение доступной информации для реалистического определения сильных и слабых сторон компании, доступных ей удобных возможностей и угроз, с которыми она сталкивается на рынке. Кроме того, должны быть рассмотрены внутренние и внешние факторы.

Дерево целей, в соответствии с Современным экономическим словарем, это структурированная, построенная по иерархическому принципу (распределенная по уровням, ранжированная) совокупность целей экономической системы, программы, плана, в которой выделены генеральная цель («вершина дерева»); подчиненные ей подцели первого, второго и последующего уровней («ветви дерева»). Название «дерево целей» связано с тем, что схематически представленная совокупность распределенных по уровням целей напоминает по виду перевернутое дерево.

Метод дерева целей ориентирован на получение относительно устойчивой структуры целей, проблем, направлений. Для достижения этого при построении первоначального варианта структуры следует учитывать закономерности целеобразования и использовать принципы формирования иерархических структур. Модель дерева целей в общем виде представлена на рис. 1:

Рисунок 1 - Модель дерева целей

Этот метод широко применяется для прогнозирования возможных направлений развития науки, техники, технологий, а также для составления личных целей, профессиональных, целей любой компании. Так называемое дерево целей тесно увязывает между собой перспективные цели и конкретные задачи на каждом уровне иерархии. При этом цель высшего порядка соответствует вершине дерева, а ниже в несколько ярусов располагаются локальные цели (задачи), с помощью которых обеспечивается достижение целей верхнего уровня.

Таким образом, механизм государственных закупок является важнейшим элементом регулирования экономической жизни страны, в период кризисных явлений в экономике приобретающий особое значение. Через госзакупки осуществляется поддержка малого и среднего бизнеса, стимулирование производства более качественной продукции, а также обеспечение эффективности расходования бюджетных средств не необходимые товары, работы и услуги. Выбор способа осуществления закупки зависит от целей, предмета закупки, рыночной конъюнктуры, а также закупочной политики компании, включая требования внутренних нормативных документов. Система государственных з

акупок в России несовершенна и требует некоторых корректировок.

2. Совершенствование механизма государственных закупок
2.1 ОСНОВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

Получить заказ на поставку товаров (работ и услуг) для государственных и муниципальных нужд непросто. Особый порядок определен отдельным федеральным законом. И хотя потенциальный победитель должен пройти сквозь огонь, воду и медные трубы регламентированной процедуры, чиновникам порой удается в собственных интересах влиять на результат.

Для того чтобы более подробно рассмотреть основные нарушения в процессе размещения госзаказа, их причины и возможные методы противодействия, рассмотрим общий порядок проведения конкурса как самого распространенного и наиболее рекомендуемого способа закупок:

подготовка

Заказчик определяет свои потребности

Заказчик определяет организатора конкурса

Организатор конкурса проводит подготовку к его проведению

привлечение поставщиков

Организатор конкурса публикует в Поставщик из печатных СМИ узнает о

печатных СМИ приглашение к намерении заказчика закупить

участию в открытом конкурсе продукцию на открытом конкурсе

Организатор конкурса направляет Поставщик запрашивает у организатора

поставщику конкурсную документацию конкурса конкурсную документацию

подготовка конкурсных заявок

Поставщик готовит конкурсную заявку в соответствии с требованиями, изложенными в конкурсной документации

Организатор конкурса отвечает Поставщики, при возникновении вопросов по

на вопросы поставщиков о содержанию конкурсной документации,

разъяснении конкурсной запрашивают организатора конкурса о

документации разъяснении этой документации

Заказчик в любой момент имеет Поставщики учитывают внесенные изменения при

право изменить конкурсную подготовке своей конкурсной заявки

документацию

представление конкурсных заявок

Организатор конкурса регистрирует Поставщики по почте или курьером направляют

полученные конкурсные заявки и организатору конкурса свои конкурсные заявки

выдает расписки об их получении в запечатанных конвертах

вскрытие конкурсных заявок

Организатор конкурса осуществляет Поставщики присутствуют на процедуре вскрытия

процедуру вскрытия конвертов с или получают информацию о ходе и результатах

конкурсными заявками такой процедуры

оценка конкурсных заявок

Организатор конкурса проверяет правильность

оформления и полноту полученных конкурсных заявок

Организатор конкурса запрашивает поставщиков с Поставщики отвечают на запросы организатора

просьбой разъяснить положения их конкурсных конкурса о разъяснении своих конкурсных заявок

заявок, исправляет очевидные ошибки

Организатор конкурса оценивает правоспособность

и квалификацию поставщиков, оценивает соответствие

продукции установленным требованиям

Организатор конкурса оценивает техническую и

коммерческую часть предложения на поставку продукции

Организатор конкурса готовит отчет об оценке

конкурсных заявок и представляет его заказчику

Заказчик (конкурсная комиссия) принимает

решение о выигравшем поставщике (выигравших поставщиках)

заключение контрактов на поставку продукции

Организатор конкурса направляет поставщику, Поставщик получает приглашение к подписанию

представившему наиболее предпочтительную контракта и принимает его

заявку, приглашение к заключению контракта

Заказчик подписывает контракт Поставщик подписывает контракт

завершающие процедуры

Организатор конкурса публикует

извещение о результатах конкурса

Организатор конкурса готовит

отчетность о проведении конкурса

На основании предложенной схемы можно выделить следующие недостатки процесса:

Несовершенство стадии формирования заказа:

- Продвижение инвестиций в «нужную» чиновнику сферу бизнеса;

- Необоснованное ограничение круга возможных поставщиков;

- Необоснованное ограничение, усложнение необходимых условий контракта и оговорок относительно их исполнения;

- Необоснованное занижение цены объекта закупок;

- Необоснованное усложнение процедур определения поставщика;

- Дискриминационные критерии допуска и отбора поставщика.

Несовершенство и коррупционные риски процедуры заказа:

- «Заточенность» заказа под конкретного поставщика;

- Критерии отбора поставщика, условия и оговорки контракта неприемлемы для большей части поставщиков данного объекта закупки;

- Размытость и противоречивость условий определения поставщика, условий исполнения контракта, условий приемки объекта закупки, гарантийных условий, сроков проведения;

- Дискриминационные разъяснения и изменения документации;

- Подлог, добавление, изъятие, непринятие заявок на участие в конкурсе;

- Разное отношение к разным участникам размещения заказа (по одинаковым (схожим) условиям предложений поставщиков одни из них допускаются, другие – нет).

Общими проблемами в системе являются недостаточность профессионализма государственных служащих и излишние бюрократические сложности на отдельных этапах.

Подавляющее число нарушений законодательства о государственных закупках можно разделить на две большие группы.

Пожалуй, самый распространенный способ это явно умышленное предоставление в том или ином виде преимуществ "избранным" хозяйствующим субъектам. Делается это, как правило, путем искусственного создания препятствий для "нежелательного" круга участников торгов. В конкурсную документацию незаконно включаются дополнительные, часто невыполнимые в созданных условиях требования, а впоследствии на основании несоблюдения этих условий заявки отдельных предприятий отклоняются.

Зачастую необходимая информация для потенциальных участников размещается в сроки, исключающие возможность качественной подготовки к торгам, размещаются усеченные или заведомо неверные сведения, например, о месте и времени открытия доступа к заявкам или без определения порядка оценки и значимости критериев. При таких обстоятельствах победа гарантирована организации, предварительно обладающей всем пакетом информации. Поэтому нередко участником конкурса становится единственное лицо, "чудесным" образом сумевшее выполнить заявленные требования.

Встречаются случаи, когда, стремясь любой ценой обеспечить победу в конкурсе заранее определенному лицу и заявив для "отсева" нежелательных претендентов, чрезмерно завышенные требования, организаторы торгов, после их проведения заключают с победителем разного рода дополнительные соглашения на существенно упрощенных, приемлемых для него условиях.

Вторая, по числу выявленных фактов, группа нарушений является следствием скорее неумения и нежелания должным образом организовать работу по обеспечению тех самых государственных нужд, несмотря на предоставленные возможности.

Прокурорские проверки все чаще показывают, что государственными заказчиками не принимаются меры по реализации контрактов, обязательства исполнителями и поставщиками в полном объеме не исполняются, претензионно-исковая работа с должной настойчивостью не ведется. Государство несет многомиллионные убытки, оплатив невыполненные работы.

Абсолютное большинство способов нарушений закона в этой сфере носят достаточно типичный характер. Не отмечается особого разнообразия и по различным регионам страны и уровням бюджетной системы.

По-прежнему распространены факты открытого пренебрежения со стороны госслужащих правовыми нормами, когда, например, государственные контракты заключаются без проведения конкурсов или победителями этих процедур становятся организации, которые представляют документы, очевидно противоречащие закону и условиям закупочных мероприятий.

Встречаются случаи, когда руководителями фирм-победителей являются родственники должностных лиц государственных заказчиков.

В последнее время в СМИ и предпринимательских кругах остро обсуждается так называемый "технический" способ злоупотреблений, когда в сведениях о госзакупках, размещаемых на официальном сайте РФ, сознательно искажается орфография, и, тем самым, создаются препятствия для работы с этой информацией неограниченного круга потенциальных участников конкурса. Однако в последнее время чиновники сами отказались от примитивных манипуляций с заменой русских букв на латинские. Вместо этого они размещают в заявке дополнительные требования, которые однозначно указывают на "своего" поставщика. [18]

Также стоит отметить, что широко распространенным явлением в сфере госзакупок являются так называемые откаты, заключающиеся в том, что должностное лицо при выборе поставщика товаров или услуг выбирает определённое предложение, и за это получает от поставщика вознаграждение в виде фиксированной суммы или процента от суммы сделки. При этом все эксперты практически сходятся в том, что так называемые откаты, то есть прямое воровство при госзакупках, - где-то 15-20% от стоимости заказа.

Также показателен случай, произошедший недавно в Казани, когда мост был открыт еще до объявления конкурса на его строительство. На сайте агентства по государственному заказу Татарстана сказано, что заявки на конкурс можно присылать с 22 октября по 11 ноября 2009 года, а итоги аукциона должны быть подведены 19 ноября. Тем не менее, как сообщал целый ряд региональных и общефедеральных СМИ, мост был торжественно открыт 10 ноября. Тендеры оформляются задним числом достаточно часто, так как сметы на строительство изначально рассчитываются только приблизительно. А раз нет сметы – нет и тендера. Чтобы не останавливать строительство из-за бюрократических процедур, эти тонкости пропускают, а когда строительство завершается – «подбивают» до копейки смету и проводят «задним числом» тендер. [14]

Также огласку получил случай, в котором сообщалось о намерении Министерства Внутренних Дел РФ закупить для своих нужд две позолоченные кровати на общую сумму более 4 млн. рублей (как потом было объяснено, для приёма и размещения высокопоставленных гостей). А в августе Московская прокуратура объявила, что добилась аннулирования аукционной заявки ФГУ «Центральная база авиационной охраны лесов «Авиалесоохрана» на приобретение за бюджетные 6 млн. рублей автомобиля Lexus цвета «морозный жемчуг» с массажным креслом и телевизионной панелью для задних пассажиров — якобы для организации передвижного командного пункта.

Петербургские власти разместили госзаказ на 1 млн 700 тыс. рублей на приобретение 100 головных уборов из элитного меха и 139 меховых безрукавок для 700 пациентов больницы для душевно больных. При этом чиновники вместе с руководителем лечебницы заявляли, что песцовые и норковые ушанки заказываются исключительно по просьбе больных. Также администрация петербургского губернатора объявила конкурс на закупку 8 наборов шампуров по индивидуальному заказу на 461 тыс. рублей, то есть примерно по 8 тыс. 700 рублей за один шампур.

С другой стороны, нередки случаи, когда муниципальные и государственные заказы выигрывают чуть ли не подставные фирмы, которые не имеют за собой ни производственной базы, ни нормального коллектива, никак не зарекомендовавшие себя с хорошей стороны в работе. И по тем критериям, которые прописаны в законодательстве, такие компании выигрывают, так как выигрывает тот, кто предлагает наименьшую цену. Т.е. теоретически, конкурс может выиграть самый обычный человек, предложивший меньшую цену. А в период кризиса особенно важно, чтобы тендеры выигрывали те предприятия, которые способны качественно и в указанные сроки выполнить заказ, которые имеют опыт работы в производственной сфере.

Также возможен сговор участников, в т. ч. намеренный срыв аукциона: никто не поднимает таблички вообще, пока не доведут «шаг» аукциона до 0,5 %, т.е. фактическое снижение цены – минимально, появление подставных фирм-участников, угрозы сорвать аукцион и т. п.

Задачи системы госзаказа - обеспечить равнодоступность госзаказа для всех бизнес-субъектов плюс победа над коррупцией, однако сегодня это не совсем получается. Например, сейчас в Татарстане до 74 процентов контрактов на госзаказы заключаются по условиям несостоявшихся из-за отсутствия конкурса торгов, потому что на торги выходит лишь один поставщик. Ведь "вынуть" деньги из оборотных средств, чтобы обеспечить конкурсный залог - до 30 процентов стоимости заказа, сейчас очень мало кто может себе позволить.

Для большей наглядности и систематизации информации и функционировании системы госзакупок в России, проанализируем участие в конкурсе на получение госзаказа небольшой компании, специализирующейся на поставках оргтехники, являющейся субъектом малого предпринимательства. Кроме того, компания имеет опыт работы в данной отрасли, что делает её потенциально надежным и стабильным поставщиком для государства при оптимальном использовании бюджетных средств.

Такой выбор рассматриваемой ситуации сделан неслучайно, поскольку в последнее время о проблеме участия субъектов малого и среднего бизнеса в тендерах, а также возможность выигрыша ими право на получение госзаказа много говорят в правительственных и предпринимательских кругах. Минимальная доля малого бизнеса в госзаказе установлена распоряжением правительства на уровне 20%, однако в действительности она составляет около 2%. Для оценки возможности развития компании путем её участия в конкурсе на размещение госзаказа используем метод SWOT-анализа, оценив факторы участия фирмы в конкурсе:

Положительное влияние	Отрицательное влияние
Внутренняя среда	- опыт работы на рынке; - хорошая деловая репутация, позитивный имидж компании в глазах заказчиков; - высокая степень соблюдения договорных обязательств, небольшое количество жалоб; - высокая квалификация персонала и сплоченность коллектива; - стабильные связи с поставщиками; - грамотная ценовая политика.	-финансовая нестабильность в связи со сложной экономической ситуацией; -увеличение текучести кадров; -рост закупочных цен; -ухудшение качества отдельных видов продукции, рост числа жалоб; -задержки поставок от производителей.
Внешняя среда	- надежность заказа от государства, гарантия своевременной оплаты; - стабилизация экономического положения компании; - улучшение деловой репутации после выполнения госзаказа; - возможность выхода на новые рынки, новые сотрудничества с госучреждениями; - сохранение рабочих мест; - возможные льготы от государства.	-трудности с материальным обеспечением заявки (и получением кредита для этих целей); -страхование ответственности; -административные барьеры (документация, некомпетентность чиновников); -коррумпированность чиновников, необходимость «откатов»; -недостаточность информации; -конкуренция со стороны крупных предприятий и фирм – «однодневок»; -протекционизм чиновников по отношению к «своим» фирмам.

Таблица 2 - SWOT-анализ участия компании в конкурсе на размещение госзаказа

Таким образом, из наглядного примера видно, что самой острой проблемой, препятствующей участию в процессе госзакупок субъектов малого бизнеса, является коррупция в сфере госзакупок. Однако стоит отметить, что такая проблема затрагивает не только небольшие компании, но и любую организацию, независимо от размера или организационно-правовой формы, принимающей решение участвовать в тендере. Коррупция чиновников – самая острая проблема системы госзакупок в России, требующая немедленного разрешения.

2.2 РАЗРАБОТКА РЕКОМЕДАЦИЙ ДЛЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ

Несмотря на опыт развития государственных закупок в России, а также опыт зарубежных коллег, процедура размещения государственных торгов в России, как и ее правовое регулирование, несовершенна и требует изменений.

Для оценки и систематизации целей и направлений улучшения ситуации в сфере госзаказа, а также разработки рекомендаций и системы мер для улучшения ситуации, составим дерево целей; на основании собранной информации разобьем главную цель на подцели и задачи более низкого уровня:

совершенствование системы

госзакупок в России

организация системы совершенствование подготовка грамотных обеспечение

контроля за процессом законодательной специалистов прозрачности

размещения госзаказа базы для работы в отрасли процедуры закупок

создание Федеральной внесение изменений подготовка достижение

Контрактной системы и в ФЗ-94 специалистов прозрачности

системы контролирующих для работы в отрасли процедуры закупок

органов в регионах

- четкое определение - введение норм и стандартов - свободный доступ к

сферы деятельности этики для сотрудников информации о

законодательства; (напр., Кодекс поведения); госзаказах в стране

- гармоничная реализация - организация системы и регионах;

принципов прокьюремента; подготовки персонала; - совершенствование

- закрепление отбора - четкое определение работы сайта

квалифицированных обязательств и своевременное zakupki.gov.ru;

поставщиков, исключающего информирование о - выпуск печатного

только ценовую конкуренцию нарушениях; издания, с информацией,

и выигрыши конкурсов - недопущение конфликта информации на сайте;

соответствующей интересов сотрудников. - организация и внедрение

фирмами – «однодневками»; электронных

- рациональный выбор способа торговых площадок;

закупок; - организация «горячих

- единство законодательной линий» с сохранением

базы. анонимности абонента.

Рисунок 2 - Дерево целей

Рассмотрим некоторые элементы дерева более подробно.

Очевидно, что все эти проблемы, цели и задачи, тесно взаимосвязаны между собой и требуют комплексного рассмотрения. Как отмечалось ранее, основной проблемой системы госзакупок является коррупция. Высокий уровень коррупции порождается недостаточной проработанностью нормативно-правовой базы, которая создаёт возможность для неправомерных действий чиновников, а также отсутствием необходимого контроля за проведением госзакупок и действиями ответственных лиц и недостаточностью единого информационного обеспечения. Таким образом, при разработке способов решения проблемы необходимо учитывать тесную взаимосвязь между указанными проблемами. По мнению автора, игнорирование или недооценка важности какого-либо из факторов может привести к отсутствию эффекта как такового от проводимых изменений.

По нашему мнению, первоочередной проблемой в сфере является несовершенство ФЗ-94, необходимость его пересмотра и более детальной проработки спорных моментов. Сравнивая ситуация до и после приятия закона, можно отметить, что его принятие, безусловно, стало шагов вперед на пути совершенствования всей системы. Однако практика показывает, что на сегодняшний день закон не является достаточно адаптированным к действительности.

Изменения в законодательстве о госзакупках имели объективные основания: рост объемов госзакупок в начале 2000-х сопровождался ростом коррупции в системе. Об этом свидетельствовали сокращение среднего числа заявок на конкурсах по госзакупкам и рост доли госконтрактов, размещенных у единственного источника. В качестве главных целей закона были провозглашены борьба с коррупцией и расширение доступа к торгам для новых участников в лице малых и средних предприятий. Главным средством достижения этой цели стала максимальная формализация процедур закупок и ориентация на отбор поставщиков по критерию минимальной цены предлагаемых ими товаров, работ или услуг. Разработчики 94-ФЗ считали, что такой подход ограничит для чиновников возможности влияния на отбор поставщиков и тем самым создаст барьеры для коррупции. При этом правила 94-ФЗ были распространены на все закупки бюджетных организаций (включая даже мелкие закупки объемом 100 000 руб.).

В этом контексте интересно мнение поставщиков, которые страдают от коррупции в системе госзакупок и которым 94-ФЗ призван был помочь. Любопытен тот факт, что по данным опросов предприятий-поставщиков, радикальная реформа системы госзакупок, запущенная в 2005-2006 гг., не привела к ограничению коррупции. До принятия закона о госзакупках об откатах по госзаказам говорили 34% фирм, спустя три года их стало почти 40%. Основной результат реформы, по оценкам руководителей предприятий, — усложнение процедуры оформления документов для участия в госзакупках.

Кроме того, ряду исследователей на большой репрезентативной выборке удалось получить такого рода оценки — в рамках обследования 1000 предприятий обрабатывающей промышленности, проведенного в феврале — июне 2009 г. по заказу Минэкономразвития.

Анкета этого обследования включала вопросы о распространенности откатов в системе госзакупок, а также об участии фирм в поставках по госзаказам. Аналогичные вопросы на такой же выборке в 1000 фирм впервые были заданы в 2005 г., что дало возможность сравнить ситуацию до и после радикального изменения законодательства. Также респондентов попросили оценить общие последствия изменений в законодательстве о закупках.

Обследование показало, что в обрабатывающей промышленности доля фирм, участвующих в поставках по госзаказам, с 2004 по 2008 г. увеличилась в полтора раза — с 28% до 41%. Эта тенденция, на взгляд автора, соответствует происходившему в эти же годы повышению роли государства в экономике.

Отвечая на вопрос «Как часто предприятиям вашей отрасли при получении государственных или муниципальных заказов приходится давать взятки или откаты?», в 2009 г. 17% респондентов выбрали варианты «практически всегда», а 22,5% фирм заявили, что такая практика встречается иногда. В 2005 г. аналогичные цифры составили 20% и 14%.

При рассмотрении только тех фирм, которые реально участвовали в поставках по госзаказам, все цифры несколько возрастают — за счет сокращения доли респондентов, затруднившихся с ответом. Однако общий результат не меняется: фирм, говорящих об откатах, стало больше. Позитивные сдвиги выражаются лишь в том, что примерно на 3% уменьшилась доля предприятий, которые рассматривают откаты как массовое явление.

Почему, несмотря на титанические усилия, реформа госзакупок пока не привела к нужным результатам? Одним из факторов стало упрощенное восприятие разработчиками 94-ФЗ ценовой конкуренции в качестве главного мотора развития экономики. Такое представление справедливо для простых однородных товаров. Но на рынках технологически сложной и инновационной продукции решающую роль во всех странах играет иная конкуренция — по параметрам качества, квалификации, деловой репутации.

В этой важнейшей сфере деятельности государства и гражданского общества навести порядок можно только путем совместной кропотливой и напряженной работы.

В первую очередь, необходим пересмотр ключевых положений ФЗ-94, в частности:

1. Уточнение сферы деятельности Закона о госзакупках

Необходимо четко установить адекватные существу дела принципы определения сферы деятельности законодательства в области государственных и муниципальных закупок. Необходимо распространить законодательство в области государственных и муниципальных закупок на закупки предприятий и учреждений, являющиеся государственной или муниципальной собственностью. Логично распространить законодательство на закупки, осуществляемые субъектами естественных монополий.

2. Обеспечить гармонизацию реализации принципов прокьюремента.

При проведении процедур прокьюремента следует иметь в виду, что каждый закупочный проект и каждый контракт уникальны. При всей стандартизованности процедур прокьюремента нельзя подходить к их осуществлению чисто механически. Каждый контракт имеет свое своеобразие и специфику, если это не учесть, то потери неизбежны. Как бы жестко законодательно не регламентировались процедуры закупок, у работников очень часто имеются варианты альтернативных решений. Важно определиться с общими принципами, которыми должны руководствоваться исполнители при проведении закупочных процедур с целью достижения поставленных целей наилучшим образом. Чрезвычайно важно, чтобы принципы реализовывались в комплексе. Чрезмерное преобладание какого-нибудь из них вносит дисгармонии в процедуры закупок и неизбежные потери. К сожалению, Закон 94-ФЗ страдает этим недостатком, так как чрезвычайно усилил принцип открытости в ущерб другим принципам прокьюремента и, прежде всего, экономичности и эффективности. Причем в односторонней трактовке – чрезмерная открытость заказчика при полной закрытости участников.

Для Закона 94-ФЗ характерно жесткая регламентация закупочных процедур, установление максимальной публичности их проведения и тотальный контроль за соблюдением формальных правил. Чрезмерная регламентация процедур закупок чревата снижением их эффективности. На что неоднократно указывал в своих работ один самых известных российских специалистов в области государственных закупок в США В.А.Федорович. Он приводил следующее мнению американских аналитиков: «Одним из "плодов" контрактной системы, основанной на жестких правилах, а не на гибкой совокупности методических указаний, явилось то, что работники федеральной контрактной системы в большинстве своем стали экспертами по процедурным вопросам, а не по закупкам со знанием рынка и закупаемого товара».

К сожалению, эта проблема американской системы государственных закупок после принятия Закона 94-ФЗ в полной мере стала проблемой российской системы государственных закупок. Весьма значимым фактором снижения эффективности государственных закупок является то, что в результате чрезвычайной жесткости процедур закупок госзаказчики закупают в достаточно большом числе случаев не ту продукцию, которая им реально нужна и не в том объеме, который им действительно необходим.

3. Предусмотреть возможность для заказчика отбора квалифицированных поставщиков

Изучение положений Закона № 94-ФЗ показывает, что его разработчики одной из основных своих задач (если не главной) определили максимальное упрощение вхождения поставщиков на рынок государственных закупок. Для решения этой задачи в Законе предусмотрен крайне ограниченный перечень обязательных требований к участникам размещения заказа. Установление каких-либо иных требований к участкам размещения заказа запрещено и карается по закону.

По этому закону не имеет никакого значения опыт потенциального поставщика, его материальное, финансовое, кадровое оснащение, главное, чтобы у него было желание участвовать в этих торгах. Логика здесь простая. Чем больше количество участников размещения заказа, тем больше конкуренция, чем больше конкуренция - тем как бы выше эффективность закупок.

По нашему мнению, это именно тот случай, когда простота хуже воровства. Залогом успешности закупок является эффективная конкуренция. Уровень конкуренции, как показала практика, далеко не впрямую зависит только от количества участников закупок, а решающее значение имеет еще и качественный уровень этих участников.

Что получается в результате. Можно ожидать резкого увеличения количества участников размещения заказа, и тем самым вроде бы должна возрасти конкуренция за госзаказы, и, соответственно, эффективность госзакупок. Но уровень реальной конкуренции определяется не просто количеством участников, а количеством тех участников, кто по своему потенциалу в состоянии решить тот круг задач, которые перед ними ставит заказчик.

Отметим, что не удалось достигнуть и увеличения числа участников размещения заказа. В мировой практике в качестве одного из важнейших показателей, характеризующих зрелость открытых конкурсов, принято считать среднее число участников конкурса. Какой мы имеем здесь результат. Несмотря на титанические усилия разработчиков закона по максимальному упрощению вхождения участников на рынок государственных закупок (запрет квалификационных требований, значительное сокращение предоставляемых участниками размещения заказа документов и т.д.), среднее число поданных заявок на участие в открытом конкурсе снизилось до 2,61, что на четверть ниже, чем до принятия Закона 94-ФЗ. В 2005 году - последний год до вступления в силу Закона 94-ФЗ - среднее число поданных заявок на участие в открытом конкурсе было 3,68.

Корень различий в отношении целесообразности применения квалификационных требований к отбору участников размещения заказа видится в отличиях понимания сути и роли квалификационного отбора в конкурсных процедурах. Законодатель счел, как можно определить из выступлений и интервью представителей ФАС России и Минэкономразвития России, что квалификационный отбор необходим заказчику для того, чтобы избавиться от ненужных ему участников конкурса, и получить заранее предопределенные результаты конкурса. В то время как, по своей сути, квалификационный отбор является одной из основных гарантий получения заказчиком продукции требуемого качественного уровня и обеспечения требуемого уровня выполнения контракта.

Следует отметить, что квалификационный отбор позволяет экономить силы и средства и тех участников, которые не прошли предварительную стадию, так как им не приходится участвовать во всех остальных процедурах конкурсных торгов, выиграть которые они практически не имеют возможностей.

4. Рационализация способов закупок

Разработчики Закона 94- ФЗ неоднократно говорили о том, что главным достоинством этого закона является то, что он не имеет по многим вопросам аналогов в мировой практике. Самым принципиальным отличием является то, что установлено законодательное ограничение возможности использовать в государственных закупках открытого конкурса, а основным способом закупок становится так называемый «горловой» аукцион. По их мнению, за счет широкого применения аукционов как способа государственных закупок удастся получить невиданный в российской практике прирост эффективности государственных закупок.

Но как показали результаты государственных закупок в новых условиях, ставка на аукционы как основной способ закупок себя не оправдала.

Весьма красноречиво об этом свидетельствуют данные, приведенные И.В.Кузнецовой в докладе на II Международном форуме «Государственные закупки: перспективы развития». По результатам первого квартала 2008 г. из завершенных аукционов общий процент состоявшихся аукционов по всем группам был 23%, а несостоявшихся – 77%. При этом по закупкам ГСМ доля несостоявшихся аукционов оказалась 94%, угля, металлов, стали – 86%, продуктов – 73%, лекарств -70%.

Процентное распределение основных причин признания аукциона несостоявшимся оказалось следующим: подана одна заявка - 61%, не было подано ни одной заявки – 19%, допущен один участник – 13%. Таким образом, закупки на аукционах, по сути, превратились в подавляющей своей части в закупки у единственного поставщика. Таким образом, погоней за лжеконкуренцией из государственных закупок выхолощено основное условие обеспечения эффективности расходования бюджетных средств – конкуренция.

Необходимо прекратить практику насильственного внедрения аукционов в систему государственных закупок, и восстановить статус открытого конкурса как основного способа закупок.

5. Обеспечить единство законодательной базы

В качестве одного из важнейших достоинств Закона 94-ФЗ его авторы указывали то, что он позволяет сформировать единую законодательную базу регулирования государственных и муниципальных закупок. Но сразу же после принятия Закона 94-ФЗ единство законодательного регулирования закупочной деятельности стало разрушаться по нескольких направлениям. Во-первых, значимые нормы, имеющие прямое отношение к сфере государственных закупок, стали приниматься в законодательные акты иного профиля.

Во-вторых, пошел ускоренный, в значительном числе случаев неоправданный, процесс индивидуализации регулирующих норм по различным направлениям:

- по уровням закупок;

- по сферам закупок;

- по видам закупаемой продукции;

- по способам закупок и т.д.

Причем, во многих случаях очень трудно понять логику такой локализации действия отдельных норм.

Показательна в этом плане часть 6 статьи 9 Закона 94-ФЗ, регулирующая право на внесение заказчиками изменений в заключенные контракты.

В первоначальной редакции Закона 94-ФЗ заказчики в заключенных контрактах могли изменить объемы закупаемых только работ и только услуг. Затем это право было распространено и на товары, а после еще одной итерации законодательства о государственных закупках это право осталось только за товарами.

Надо отметить, что до наведения порядка в сфере размещения госзаказа еще далеко. Во многих случаях торги, даже если это аукционы, носят «домашний» характер, когда собирается несколько компаний муниципалитета или региона, а остальным «по-доброму» советуют не соваться. Поэтому будущее системы госзаказа - электронные торги. Экономия бюджетных средств при переходе на электронные торги может составить в ряде случаев до 50%. [5]

Стоит отметить, что в последнее время большое внимание уделяется возможности решения проблемы коррупции через организацию электронных площадок для торгов. К июлю 2010 года планируется, что около 70% госзаказов будут размещаться исключительно посредством таких площадок. На сегодняшний день таких площадок работает всего три - Единая электронная торговая площадка (ЕЭТП), Сбербанк-АСТ и площадка Агентства по госзаказу Республики Татарстан. Предполагается, что с использованием электронных торгов увеличится прозрачность процедуры получения госзаказа, кроме того, значительно уменьшится вероятность сговора или неправомерных действий чиновников за счет полной анонимности всех участников таких торгов - госзаказчик, формируя техническое задание, не будет знать, кто участвует в тендере до момента определения победителя. Это уже потом победитель, проходя процедуру допуска, обязан будет предоставить на проверку лицензию, раскрыть истинное название компании, а пока - полная независимость и действительно свободная конкуренция. Также подразумевается, что такие меры будут способствовать свободному участию в торгах представителям малого и среднего бизнеса. «Вход» на электронную площадку для бизнесмена должен быть минимальным - несколько сотен рублей. Кроме того, предполагается отказаться от страхования ответственности. Будет введена система банковских гарантии и поручительства, которые должен будет предоставить победитель торгов. Также он будет вносить гарантийный залог за исполнения условий договора в размере до 30% от суммы договора. Эти меры помогу обезопасить госзаказчиков от недобросовестных исполнителей.

Однако далеко не все госзаказчики рады введению антикоррупционной электронной системы. Несмотря на то, что торги в электронном формате проводятся в виде эксперимента уже с июля 2009 года, изъявили желание участвовать в них лишь 0,8% Федеральных заказчиков – абсолютное большинство предпочитает классический вариант торгов. При этом в ряде регионов, в числе которых, например, Татарстан, Ростовская область и др. электронная схема воспринята была воспринята «на ура» и с её помощью осуществляется от 40% торгов и выше. [13] По мнению автора, этот вопрос также требует дополнительной проработки, поскольку не все предприятия, особенно малого бизнеса, готовы и имеют возможность принимать участие в торгах на электронных площадках, а поскольку планируется весьма значительный объем таких заказов, это может повлечь значительные сложности в механизме размещения государственных заказов.

Другой мерой в обеспечении прозрачности процедуры госзаказа должны стать официальный сайт, на котором публикуется информация о всех госзаказах, размещаемых по стране и регионам, и, что немаловажно, печатное издание. На сегодняшний день достаточно успешно функционируют сайты zakupki.gov.ru и goszakaz.ru. По мнению автора, не совсем понятно существование обоих сайтов и, возможно, гораздо целесообразнее собрать всю информацию (правовую, аналитическую, а также реестр контрактов и др.) на одном едином сайте. Кроме того, необходимо обеспечить выход специализированного печатного издания, содержащего всю необходимую информацию по госзаказу, причем основные положения в издании и на официальном сайте не должны различаться. Это обусловлено тем, что даже сейчас не все предприятия и их руководители являются активными пользователями сети Интернет и предпочитают более привычные способы получения информации, т.е. через газеты или журналы. Исходя из опыта организации подобной системы в Канаде, можно сделать вывод, что и сайт, и газета или журнал, должны находиться под управлением единой структуры.

Кроме того, по нашему мнению, весьма целесообразной и эффективной мерой (опять же, исходя из зарубежного опыта), является организация «горячей линии» по вопросам нарушений законодательства и недобросовестности чиновников. При этом важнейшим условием должна явиться полная анонимность того, кто обращается на линию, и конфиденциальность информации. Безусловно, подобные линии должны быть организованы как в федеральном масштабе, так и в каждом регионе на условиях полной бесплатности обращения в данную службу.

Важным шагом на пути совершенствования механизма госзакупок должно стать создание единого контролирующего органа – ФКС, и его представительств в регионах. В его функции должен входить жесткий контроль за соблюдением принципов открытости и честности на всех стадиях размещения госзаказа, выявление нарушений, их профилактика, анализ причин и недопущение их дальнейшего появления. По нашему мнению, в обязанности данного органа должна также входить организация плановых проверок проведения конкурсов или тендеров. Например, возможна классификация всех заказов в зависимости от их стоимости, и введение обязательного присутствия независимого эксперта ФКС (количество экспертов может варьироваться в зависимости от суммы сделки и от количества участвующих в конкурсе поставщиков) на каждом этапе проведения конкурса. Также необходимо вести строгий учет числовых показателей проведения процедур размещения госзаказов, включающих общее количество участников, количество представителей малого бизнеса, вариацию диапазона цен, процентное распределение между видами размещения заказов, процент сорванных торгов, процент торгов с участием единственного поставщика и др. На основании таких показателей в дальнейшем можно будет судить об эффективности работы всей системы, а также об эффективности принимаемых мер по её улучшению.

В тесной связи с ранее рассмотренными мерами находится необходимость организации подготовки персонала. Например, контролирующий орган (ФКС), направляя экспертов-наблюдателей на торги, должен быть уверен в их добросовестности, честности, порядочности и неподкупности, а также объективности. Все сотрудники данной сферы деятельности должны четко знать и осознавать всю возложенную на них ответственность, а также понимать смысл своих обязанностей. Необходимо установить Кодекс поведения, предусматривающий правила поведения сотрудников и чиновников данной сферы деятельности, а также этические нормы и стандарты. Также необходимо исключить возможность конфликта интересов, т.е. сотрудники, которые могут иметь какой-либо личный интерес в размещении данного заказа (напр., фирма, участвующая в торгах, владельцем которой являются родственники или знакомые чиновника, скорее всего, будет иметь привилегии перед другими, необоснованные с точки зрения конкурентных преимуществ), не должны быть вовлечены в процедуру размещения конкретно этого заказа. Все сотрудники должны быть мотивированы на грамотный и профессиональный подход к своей работе.

Таким образом, по мнению автора, в целом ситуация на рынке госзакупок в России благоприятная, поскольку заметно присутствие желания государства и высшего руководства страны улучшать ситуацию в этой сфере, бороться с препятствиями на пути развития и совершенствования механизма. И хотя реформа размещения госзаказа еще далеко не завершена, уже наблюдается существенная экономия средств бюджета, развитие конкуренции и некоторое снижение коррупции в данной сфере. С другой стороны, ситуация явно не идеальна,

В целом, можно резюмировать, что в общем ситуация в российской системе госзакупок, безусловно имеет ряд недостатков и требует совершенствования. Однако, сравнивая ситуацию в этой области до и после ввода в действие Федерального Закона №94-ФЗ, можно наблюдать значительное улучшение механизма размещения госзаказов в целом. Реформирование системы госзакупок продлится еще не один год, но уже сейчас законодательство способствует систематизации процессов закупок, и унификации системы контроля за правильностью размещения государственных заказов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Необходимость совершенствования механизма, в том числе федерального законодательства в области государственных закупок, давно осознается специалистами и участниками процесса закупок. Неотложной задачей здесь является устранение многочисленных противоречий между нормами различных актов, регулирующих государственные закупки. Однако радикальное улучшение положения в этой области невозможно без сведения воедино разрозненных ныне норм, регулирующих отдельные аспекты отношений, которые возникают в процессе государственных закупок, в целях обеспечения их согласованности и непротиворечивости. Такая систематизация должна быть предпринята как в отношении группы нормативных актов, регулирующих различные процедуры размещения государственного контракта, так и группы нормативных актов, в основном посвященных регулированию отношений, возникающих в процессе исполнения государственного контракта.

Добиться ощутимых показателей снижения коррупции позволяет лишь комплексный подход – сбалансированное использование всех методов противодействия на всех этапах процесса государственных закупок. Если ограничиваться отдельными областями или методами, можно получить лишь кратковременный эффект, однако спустя некоторое время структура и механизм извлечения незаконного дохода изменятся, сместившись в области, не затронутые инструментами контроля и противодействия. В результате суммарные коррупционные потери вернутся к прежним размерам или даже превзойдут их.

В данной работе были рассмотрены основные теоретические аспекты системы государственных закупок, а также международный опыт организации системы размещения госзаказа в Канаде. На основании обобщения отечественного и зарубежного опыта государственных закупок теоретически обоснованы и предложены практические рекомендации, направленные на совершенствование механизма государственных закупок в Российской Федерации. Кроме того, были выявлены и проанализированы основные проблемы, препятствующие развитию данной сферы экономики, осуществлен анализ их причин, предложен ряд мер по исправлению и корректировке ситуации; достигнуты поставленные в рамках данной работы задачи. Преимущества данного исследования состоят в комплексном подходе к пониманию острейших проблем отрасли, их изучению и систематизации, а также в создании системы сбалансированных мер по улучшению ситуации, сложившейся в настоящее время в сфере размещения госзаказа в России.

Приложения
Приложение
А

Статистика размещения госзаказов [9]

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 25.11.2009) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (принят ГД ФС РФ 08.07.2005) Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=94027 свободный.— Загл. с экрана.

2. "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 26.01.1996 N 14-ФЗ

(принят ГД ФС РФ 22.12.1995) (ред. от 17.07.2009) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=89528свободный.— Загл. с экрана.

3. Подосинников, Е. Ю. Совершенствование системы государственных закупок как направление антикоррупционной политики в России [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.sciteclibrary.ru/texsts/rus/stat/st3006.pdf, свободный.— Загл. с экрана.

4. Смирнов, В.И. Ошибочные цели - ложный результат эффективности общественных закупок [Электронный ресурс]. Режим доступа:http://www.macroeconomics.ru/eror_porp.pdf, свободный.— Загл. с экрана.

5. Нестерович, Н.В., Смирнов, В.И. Как выйти из госзакупочного тупика [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.macroeconomics.ru/Run_tupik.pdf, свободный.— Загл. с экрана.

6. Горбунов-Посадов, М.М. Электронные государственные закупки в России [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ict.edu.ru/ft/002159/journ1-2_page128_144.pdf, свободный.— Загл. с экрана.

7. Храмкин, А.А. «Конфликт интересов в системе государственной службы: особенности государственных закупок» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.strategy-spb.ru/portal/files/hramkin-goszakupki.doc, свободный.— Загл. с экрана.

8. Материалы сайта http://www.goszakaz.ru/

9. Материалы сайта http://www.zakupki.gov.ru/

10. 94-ФЗ - как прорывной закон в борьбе с коррупцией [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/article/a_20937.shtml, свободный.— Загл. с экрана.

11. Антикоррупционные меры при госзакупках: опыт Канады [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://bujet.ru/article/51922.php, свободный.— Загл. с экрана.

12. Информационные технологии в сфере размещения государственного заказа [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://bujet.ru/article/5149.php, свободный.— Загл. с экрана.

13.В 2010 г. 70% госзакупок пойдет через интернет [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.cnews.ru/news/top/index.shtml?2009/11/27/371401, свободный.— Загл. с экрана.

14. В Казани открыли мост до объявления аукциона на его строительство [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.lenta.ru/news/2009/11/24/kazan/свободный.— Загл. с экрана.

15. Россия вошла в 40 самых коррумпированных в мире стран [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.finam.info/need/news2171B00001/default.aspсвободный.— Загл. с экрана.

16. Помощь малому бизнесу [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.bishelp.ru/gde_dengi/goszakaz/obshee/4to_takoe.php

свободный.— Загл. с экрана.

17. Энциклопедический словарь экономики и права [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://dic.academic.ru/dic.nsf/ruwiki/422920 свободный.— Загл. с экрана.

18. Не секрет, что сфера госзакупок считается одной из наиболее коррупционно емких [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.interfax.ru/txt.asp?id=107371&sec=1483 свободный. — Загл. с экрана.