К группам, защищающим моральные интересы, можно отнести религиозные организации, борцов за мир, миротворческие, антирасистские. Кроме того, можно назвать организации, выступающие в защиту окружающей среды, гуманистических идеалов и ценностей, в защиту самого человека от разрушительного воздействия на его внутренний мир современных информационных технологий, темпов жизни. Подобные движения, возникшие и оформившиеся в послевоенные годы практически во всех передовых странах, свидетельствуют о росте гражданской активности и самосознания людей, пересмотре их отношения к окружающему миру, самим себе, политике. Растет уровень образованности и культуры общества - растет и количество участников различных гражданских инициатив. В обществе формируется целый спектр устойчивых интересов, современная демократия тем и ценна, что в ее условиях подавляющее большинство этих интересов может быть выражено, представлено и защищено.
Зачастую группы давления отстаивают как материальные, так и моральные интересы. К таковым можно отнести Профсоюз работников образования и науки. Школьные учителя, преподаватели вузов, ученые, деятели культуры требуют не только повышения заработной платы и обеспечения достаточного финансирования всей образовательной сферы. Они отстаивают право свободы творчества, поднимают вопросы содержания образования, методов обучения. Долгие годы в нашей стране актуальным для работников образования был вопрос о самостоятельной разработке и внедрении новых программ, использовании различных учебников. Этот пример показывает нам, насколько тесно связаны между собой материальные и духовные интересы - одно из важнейших условий повышения качества образования.
Лоббистские организации в современном мире. Группы давления играют в обществе важную связующую роль. Эта связь власти и народа, возможность для властей получить достоверную и обстоятельную информацию о реальных общественных интересах, учесть их при разработке и принятии политических решений, законов.
Классической системой групп давления следует считать американскую. Американцы всегда охотно вступали в различные объединения, чтобы способствовать защите и продвижению своих интересов. Еще в ХIХ в. французский дипломат и ученый А.Токвиль (1805-1859) в книге «Демократия в Америке» отметил эту особенность как подлинно национальную черту американцев. Согласно одному из современных опросов 56% американцев заявили, что были бы готовы создать группы с тем, чтобы выступить против несправедливого закона, в то время как в Великобритании о такой готовности заявили 34%, в ФРГ - 13%, в Италии - 7%.
Установка на организованную совместную защиту своих интересов глубоко укоренилась в американской политической культуре. Сегодня в стране существует примерно 11 тысяч различных групп давления.
Деятельность лоббистов в подавляющем большинстве стран современного мира регламентирована законами. В США лоббирование осуществляется на строго легальной и гласной основе. Согласно принятому в 1946 г. закону о регулировании лоббирования лица и организации, выступающие в роли лоббистов, обязаны регистрироваться у клерка палаты представителей и секретаря сената, а также предоставлять им сведения о том, на кого они работают, каковы цели их клиентов и расходы на лоббистские мероприятия. В ФРГ, в отличие от США, нет единого закона о лоббизме. Вместо этого действует целый ряд нормативных актов, например «Единое положение о федеральных министерствах». Согласно данному документу министерства имеют право привлекать к работе над законопроектами вневедомственных экспертов, консультантов, иных представителей «заинтересованных профессиональных кругов». Могут создаваться совещательные органы для подготовки законопроектов. Отметим и такие документы, как «Регламент деятельности германского бундестага», предусматривающий возможность проведения в парламентских комитетах публичных слушаний «экспертов и представителей интересов». В 1972 г. был принят закон, предусматривающий обязательную публикацию так называемого лоббистского списка - перечня различных союзов, объединений, их представителей, желающих получить официальный доступ к парламенту и правительству, к той политической кухне, которая существует вокруг власти.
Наконец, каждый депутат согласно «Кодексу поведения члена бундестага» обязан регистрировать в специальных документах данные о своем прежнем участии или сотрудничестве с союзами, а также своевременно заявлять о всех нынешних соглашениях и контактах с различными организациями и фирмами. Указаны даже максимальные размеры суммы, на которую может принять подарок депутат бундестага. Это положение было введено после того, как одна японская фирма презентовала каждому из германских парламентариев часы.
Необходимость разработки и принятия подобных законов очевидна. Группы давления, представляющие реальные общественные интересы, оказывают существенное влияние на политическую жизнь, и нужно, чтобы это давление вписывалось в рамки закона, чтобы оно не представляло собой «закулисных игр» и интриг. Тогда реже будут встречаться факты коррупции, взяточничества в государственном аппарате. Принятие подобных законов - необходимость дальнейшего развития России, ее продвижения по пути демократических преобразований. Наше гражданское общество и правовое государство только формируются, выкристаллизовываются группы интересов, и необходимо освоить культуру и приемы их цивилизованного отображения в политической сфере.
В современной России также идет формирование предпринимательских союзов и организаций. На сегодняшний день их насчитывается уже несколько десятков. Они действуют практически во всех регионах страны. К числу наиболее влиятельных, имеющих федеральное значение организаций можно отнести Российский союз промышленников и предпринимателей. Однако на пути развития предпринимательского движения в стране существует серьезная опасность - проникновение в деловую среду организованной преступности, мафиозного капитала. Необходима правовая защита бизнесменов от посягательств со стороны криминальных структур. Промышленники, финансисты так же, как и все граждане России, заинтересованы в процветании и стабильности страны, защите прав и свобод ее жителей. Неверно было бы представлять всех бизнесменов жуликами, думающими только о том, как бы нажиться на обнищании народа, «урвать» денег и удрать за границу. Так может считать только обыватель. Гражданину же, знакомому с историей и традициями своей страны, должно быть известно, как много сделали российские промышленники и купцы в дореволюционный период. Они строили больницы, странноприимные дома, покровительствовали театрам, музеям и самое главное - создавали крупные предприятия и фирмы, чья продукция достойно представляла Россию на мировом рынке. Подлинное гражданское сознание должно отличать и современных российских предпринимателей.
На политической арене есть активные участники, которые пропагандируют различные политические программы. Существуют политическая реклама и люди, для которых «продажа» тех или иных идей является источником средств существования. Печатаются и распространяются плакаты, изготавливаются значки с символикой, снимаются рекламные ролики. Россияне могли быть свидетелями активной политической рекламной кампании в дни, предшествующие выборам в Федеральное Собрание, а также выборам президента. Можно ли людей, так называемых «пиарщиков» (от «public relations» - публичная информация), занимающихся этой деятельностью, отнести к группам давления? Нет, потому что они отстаивают не свои цели, а цели тех, кто платит за организацию рекламной кампании. Группа давления имеет свои цели и сама представляет их и отстаивает на политической арене.
3. Независимая позиция. Еще одним признаком, необходимым для определения группы давления, является наличие независимой позиции. Не только организованность и пристрастность, но и независимость - вот триединая формула исследуемой нами группы. Что означает быть независимым? К примеру, иные движения, организации могут открыто заявлять о своей полной автономности, кричать везде и всюду, что они свободно выражают исповедуемые ими взгляды. Но это может быть кажущаяся независимость. В действительности в завуалированной форме здесь могут быть представлены интересы совершенно других сил. Позволим себе еще один исторический экскурс. В послевоенные годы в правление президента Д.Эйзенхауэра в США разгорелся крупный скандал вокруг руководства профсоюза водителей грузовиков и складских рабочих. Этот профсоюз был одним из наиболее влиятельных и активных в стране. По его инициативе проводились многочисленные акции протеста забастовки с требованием повышения заработной платы, усиления социальной защиты рабочих. Профсоюз участвовал и в проведении предвыборных кампаний, выступая в поддержку определенных кандидатов. Однако, как выяснилось, руководство профсоюза во главе с Дж.Хоффой было нечисто на руку, замешано в связях с мафией.
Лоббистские группы и их место в политическом процессе. Деятельность всех разнообразнейших групп давления или лоббирования заключается не просто в давлении на власть сбоку или снизу, а в создании механизма иерархического согласования тех или иных решений, перераспределения власти путем заключения сделок между бюрократиями и немногочисленными привилегированными группами.Как подчеркивал С. Файер, ассоциации подобного рода стремятся оказать целенаправленное воздействие на политический процесс, но при этом не претендуют на прямое участие в управлении государством, тем самым избегая какой-либо политической ответственности за свои действия. К особенностям действий групп лоббирования
можно отнести и то, что они активны в основном только в сфере принятия (исполнительных или законодательных) решений.
В современном политическом языке термин “лоббирование”
означает, как правило, способ решения тех или иных вопросов, в том числе и политических, в пользу чьих-либо интересов путем воздействия на законодателей, правительственных и иных должностных лиц, а также деятельность социальных групп, отстаивающих свои экономические, общественные и политические интересы. Свое политическое измерение лоббизм приобрел в 1864 году, когда этим термином стали обозначать покупку за деньги голосов депутатов в Конгрессе США. С 1946 г. лоббистские организации
в этой стране стали регистрироваться в соответствии с принятым специальным законом и многие направления их конкретной деятельности оказались под контролем государства.
Существует множество определений этого феномена:
• Лоббизм
- это особая система и практика организации отдельных групп общества для целенаправленного влияния на органы законодательной и исполнительной власти.
• Лоббизм
-
это деятельность юридических и физических лиц в отношении органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных законодательством.
• Лоббизм
— это давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок, или так называемых групп давления.
• Лоббизм
- это система контор и агенств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещении правительственных заказов. Агентов этих контор называют `лоббистами”.
• Лоббизм
- специфический институт политической системы, представляющий собой механизм воздействия частных и общественных организаций политических партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов и т. п. (групп давления) на процесс принятия решений правительством, парламентом. Прежде всего, лоббизм относится к бюджетным ассигнованиям, финансовым дотациям, руководящим постам в парламентских комитетах и т. п.
• Лоббирование
— намеренное установление связей с любым должностным лицом или служащим любого исполнительного ведомства от имени другой стороны с намерением повлиять на принятие выгодных официальных решений.
В общественном сознании термин “лоббизм” используется в двух значениях – нейтрально-позитивном и негативном. Во втором случае этот термин близок к протекционизму, подкупу, покупке голосов в чьих-либо корыстных или узкопартийных интересах и в ущерб другим интересам, прежде всего общественным.Крайнее выражение негативного лоббирования – незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция, с помощью которых принимаются решения в интересах определенных групп и лиц. Лоббизм в нейтрально-позитивном смысле – нормальное жизненное явление, элемент демократического процесса.
Он представляет собой форму законного влияния “группы давления” на управленческие, в том числе законодательные, решения с целью удовлетворить интересы определенных социальных структур и слоев населения. С этой точки зрения лоббизм – система аргументации, механизм подготовки и принятия социально конструктивных актов.
Лоббизм как многоступенчатое явление венчает политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решения; середину составляет многотысячный отряд экспертов,консультантов, исполнителей, часто это бывают чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, специалисты по общественному мнению и т.д. Основа лоббизма – совокупность социальных, политических, этнических и любых иных групп, движений. Ряд механизмов лоббизма в современных развитых странах удалось взять под контроль, но сама природа этого социального феномена исключает полную возможность такого контроля. В России и некоторых других постсоветских государствах деятельность лоббистов способствовала развитию теневых форм власти, нарастанию коррумпированности государственных чиновников. В современных демократических государствах лоббистские группы, напротив, делают государственное управление более открытым для общественности, укрепляют связи между населением и властью. Лоббизм в этом отношении есть форма законного влияния “групп давления” на управленческие решения государственных органов.
Несмотря на широкое и зачастую терминологически неточное использование понятия “лоббизм”, тем не менее, можно попытаться очертить более или менее четкие границы лоббирования как общественного явления:
а) лоббирование связано
лишь с принятием государственных решений. Решения, принимаемые частными лицами, организациями или корпорациями, могут быть подвержены влиянию определенных заинтересованных групп, но это не лоббизм;
б) все виды лоббизма
мотивированы желанием оказать влияние. Многие действия или события могут воздействовать на процесс принятия правительственных решений, но если они не вызваны желанием оказать давление, то это не лоббизм;
в) лоббирование подразумевает наличие посредника
или представителя как связующего звена между группой граждан страны и официальными лицами государства. Гражданин, который по своей собственной воле и, пользуясь доступными ему средствами, стремится повлиять на правительственного чиновника, не может считаться лоббистом;
г) всякое лоббирование неизменно связано
с установлением контактов для передачи сообщений, поскольку это единственный путь, по которому можно осуществить влияние. В широком смысле любой лоббизм – это установление контактов и передача сообщений, адресованных представителям власти с намерением воздействовать на их решения (лицами, действующими от своего имени);
д) хотя большинство лоббистов представляют группы, обладающие особыми интересами, лоббизм не может быть отождествлен
с деятельностью и поведением таких групп вообще. Во-первых, не только группы, но и отдельные лица могут осуществлять лоббирование. Во-вторых, группы, преследующие общие интересы, могут быть вовлечены во многие другие формы деятельности в дополнение к лоббированию, а могут и вовсе не заниматься им. В-третьих, группы или индивиды могут найти способ прямого представительства своих интересов в органах власти, без посредников-лоббистов.
VI
. Функции лоббизма
. Основными функциями лоббизма являются:
- посредничество между обществом и государством
. Лоббисты представляют интересы тех или иных групп населения перед органами государственной власти. Добиваясь своих, чаще всего экономических целей, лоббисты реализуют разнообразные интересы большинства населения. Например, если лоббист представляет интересы крупной промышленности, то, добившись инвестиций, он обеспечит работников этих предприятий работой и зарплатой;
- замещение политического представительства
. Лоббисты во многих случаях представляют группы интересов, замещая при этом их официальных представителей в структурах власти (депутатов законодательных органов власти, избираемых представителей исполнительных органов власти);
- структурирование плюрализма общественного мнения
. Лоббисты, реализуя интересы тех или иных общественных групп, минимизируют радикализм позиций политических партий в их борьбе за власть;
- информационная функция
. СМИ представляют собой важное средство и канал лоббирования, они широко используются в лоббистской деятельности (информирование широкой публики о каких-то фактах из жизни политиков, публикация материалов в пользу того или иного законодательного акта и т.д.);
- постановка актуальных проблем
. Лоббисты, добиваясь своих целей, ставят перед общественностью и государственными органами вопросы, связанные с решением тех или иных общественных проблем. Например, когда в США получили широкое распространение видеокассеты, именно лоббисты подняли перед законодателями вопрос о проблеме незаконного, “пиратского” их копирования.
VII
. Лоббизм и власть.
В своем общественном бытии лоббизм всегда жестко связан с политической властью. Можно вывести закономерность: его больше там, где власть наиболее реальна. Наиболее мощные “группы давления” и есть фактическая власть
,
не просто оказывающая влияние, но и контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений. В этом их отличие от власти формальной – политических институтов и policymakers в их традиционном понимании – как лиц, принимающих решения. Они нередко лишь представляют и озвучивают (в лучшем случае - олицетворяют) власть, совершают формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже принятых решений, обеспечивая юридическое закрепление, легитимацию решений фактической власти. Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от лоббистских кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования своих намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути, и являются.
Лишь в переходных обществах, где традиционные группы давления уничтож
- легализацию лоббистской деятельности
и создание системы правового обеспечения лоббистской деятельности;
- осуществление постоянного государственного и общественного контроля
лоббистских структур и регулирование их функционирования, что включает их обязательную регистрацию, лицензирование, налоговый контроль, систему санкций за нарушение правовых норм и т.д.;
- признание государством и обществом двух непреложных обстоятельств
: а) институт лоббизма может эффективно работать во благо общества; б) лоббизм в тех или иных формах уже встроился в политическую систему страны, поэтому необходимо приложить усилия, чтобы придать ему цивилизованную форму;
- условием формирования и функционирования цивилизованного лоббизма является высокий профессионализм
тех, кто этой деятельностью занимается. Это очень сложный вид деятельности, требующий больших профессиональных знаний и специальных качеств – умения убеждать, доказывать свою правоту, умение находить нужную систему аргументов, свободно ориентироваться в соответствующих правовых актах и т.п.;
- широкое информирование о деятельности лоббистских структур
, что позволяет совершенствовать работу всего института лоббизма и искоренять любые формы “дикого лоббизма”. Гласность в этой связи должна иметь двухуровневый характер:
а) должна предоставляться вся информация о деятельности лоббистских организаций, включая сведения об их общем финансовом положении и суммах, расходуемых на реализацию отдельных проектов;
б) достоянием общественности должна становиться информация о тех государственных органах и институтах, которые используют услуги лоббистских структур.
VIII
. “Плюсы” и “минусы” лоббизма.
Позитивный потенциал лоббизма, вычлененный из общего контекста этого социального феномена, может заключаться в следующем:
1. Влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет “быть в форме” органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать тех или иных лоббистов в собственных интересах.
2. Лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации - своего рода соперник бюрократии.
3. Лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма. При детальном изучении власти в американском обществе в центре внимания оказывается не большинство, а меньшинство – лобби, группы давления, группы, представляющие региональные интересы, руководители корпораций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих расследования и т.п.
4. Лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур. С помощью лоббирования они сами стараются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения.
5. Лоббизм применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей. При таком подходе лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов или инициирования определенных мероприятий.
6. Лоббизм позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений, стимулировать ответы на наиболее “кричащие” проблемы. Лоббирование в таких случаях выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.
7. Лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной властей, где взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов – на пользу делу, она лишена корыстных мотивов и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни.
8. Лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромиссов, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнанно, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, так как стержень лоббизма – взаимовыгодное сотрудничество.
Негативные стороны деятельности лоббистских организаций
в их самом общем виде можно охарактеризовать следующим образом:
1. Лоббизм может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов, то есть реализовываться как “непатриотическое” средство.
2. Лоббизм выступает иногда проводником неправильного воздействия (давления) на государственные органы, здесь можно говорить о его преступных видах, которые подтачивают фундамент власти.
3. Лоббизм таит в себе немалую опасность “размывания” народовластных устоев общества, превращения тех или иных государственных институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.
4. Лоббизм может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма, усиливать крайние формы удовлетворения интересов специальных институтов. В качестве примера может быть приведена энергичная атака директоров спиртоводочных заводов на российское правительство, в результате которой акциз на алкогольные напитки был снижен с 90% до 85%.
5. Лоббистские мероприятия в определенных условиях выступают как проявление социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных стран, результаты лоббизма большого бизнеса несравнимо более значительны, чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, способствовать повышению социально-политической напряженности.
6. Лоббизмом нередко блокируются действительно нужные государственные решения, инициируются решения, способствующие осуществлению интересов бюрократии, создаются препятствия к удовлетворению действительно общественно значимых интересов.
7. Лоббизм иногда существенно мешает проведению стабильной и оперативной государственной политики, ибо он может быть направлен, например, на постоянное перераспределение бюджета, на частую смену приоритетов, усиление позиций одной из ветвей власти при одновременном ослаблении другой и т.д.
8. Лоббизм может использоваться как инструмент для обогащения отдельных предпринимательских и элитарных групп.
Для того, чтобы лоббизм приносил пользу всему обществу, необходимы реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество и т.д.
IX
.Проблемы легализации лоббизма в Российской Федерации.
Приватизация государственной собственности и рыночные преобразования в России привели к формированию в стране многочисленных “групп интересов”, которые сразу же занялись лоббированием. Известно, например, что только за первые 8 месяцев 1992 года центральные органы власти России приняли более 60-ти постановлений и распоряжений, предусматривавших предоставление разного рода привилегий различным предпринимательским объединениям. Только в результате реализации этих актов государственная казна недополучила несколько сот миллиардов рублей. В середине мая 1993 г. в Москве состоялась международная конференция “Лоббизм и его место в общественно-политической жизни”, опрос участников которой позволил сделать два выаода:
во-первых,
что в России уже сформировались различные виды лоббизма, среди которых выделялись лоббирование законодательной и исполнительной ветвей власти. Предпрнимательские круги страны уже понимали, что необходимо сформировать свое представительство в Федеальном Собрании РФ, чтобы законодательно закрепить право частной собственности, свободу передпринимательской деятельности и торговли. Лоббизм в исполнительных органах, по мнению большинства опрошенных (65%), проявлялся в наибольшей степени. Фактически лоббисты определяли содержание многих президентских указов и постановлений правительства, которые играли доминирующую роль в системе правового регулирования и имели прямое действие. “Сегодня лоббизм, - писала в то время А. Луговская,
- пронизывает все структуры власти сверху донизу. Никем и ничем не контролируемый, наглый и дикий, он стал в России реальной властью”.
Частный бизнес, меняя структуру экономики, менял и формы лоббирования своих проектов в органах власти, доводя их до изощренных преступлений и прямого подкупа. “Самые сильные лоббисты, - отмечалось в это время в прессе, - это торгово-финансовый капитал. Сфера его интересов ясна: максимальная либерализация внешнеэкономической деятельности, слом протекционистских барьеров для ввоза в Россию импортных товаров, приватизация валютоемкой промышленности (нефтяной и вообще сырьевой), введение частной собственности на землю”. Условия разгосударствления, приватизации, передела собственности активизировали “негативную” и преступную стороны лоббистской деятельности, выдвинув на передний план всех тех, кто имел возможности и хотел, пользуясь властью и криминальными схемами, отрезать от некогда общего “государственного пирога” наиболее “сладкие” куски. Один из высокопоставленных американских дипломатов в Москве отмечал в этой связи: “Россия, несмотря на все передряги, остается супердержавой хотя бы потому, что здесь процветает суперлоббизм. Где еще можно так спокойно, не опасаясь ни морального осуждения общественности, ни сурового решения суда, делить колоссальные куски государственности в своих интересах?”
Если говорить о реальном российском лоббизме, то за последние полтора десятка лет менялись не только лоббистские приемы, но и места их применения. До осени 1993 г. – времени разгона Верховного Совета, - лоббировать можно было на трех “полянах”: в администрации президента, правительстве и парламенте. Причем в парламенте лоббисты упражнялись не столько в законодательных инициативах, сколько в выбивании вполне практических выгод и преференций, так как:
а) Верховный Совет обладал, кроме законодательных, еще и важными распорядительными функциями и являлся довольно мощным “хозяйствующим субъектом”;
б) несмотря на огромные возможности для лоббирования в законодательной области (практически все законы приходилось писать заново или радикально их переделывать), эффективно пользоваться этим инструментом лоббисты еще не умели (речь не идет о постановлениях, которые и были одним из главных объектов для приложения лоббистских усилий);
в) Верховный Совет был органом излишне идеологизированным, и большинство депутатов увлекались политическими “играми” в ущерб решению “конкретных” экономических и хозяйственных проблем и вопросов.
Лоббисты в этот период большей частью “промышляли” в коридорах исполнительной власти. В условиях огромных дыр в законодательстве возможности решать вопросы в индивидуальном порядке были колоссальными. Субсидии, получаемые на основе отдельных указов, правительственных постановлений и распоряжений, в какой-то момент перешли все мыслимые и немыслимые границы. Весной 1995 г. либеральное крыло в правительстве В.С. Черномырдина
добилось от Б.Н. Ельцина
выпуска специального указа, запрещавшего выдачу любых финансовых средств, не предусмотренных бюджетом. Однако президентская кампания 1996 года похоронила это антилоббистское начинание. В агитационных поездках президент Ельцин
щедро сыпал авансами, порою подписывал указы буквально “на спине” министра финансов. С 1994 г. в документ основного лоббистского спроса превратился бюджет страны. Активную лоббистскую деятельность вызывали и обсуждения налоговых законов, законов о поддержке тех или иных отраслей экономки – пчеловодства, северного оленеводства и т.д.;
во-вторых
,
большинство опрошенных участников конференции (62%) считали, что в стране уже сложились условия для развития цивилизованного, легального лоббизма.Однако они, к сожалению, ошибались. “Дикий” российский лоббизм действительно нуждался в упорядочении, юридическом оформлении, чтобы не наносить стране неисчислимый ущерб.Государство и общество должны были совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативных моментов лоббирования в позитивные. Они нуждались в использовании цивилизованных начал лоббизма для форсирования рыночных реформ. Это можно было сделать с помощью специального закона о лоббизме, который содействовал бы упорядочению лоббистской деятельности в стране. Торгово-промышленная палата России в июле 1994 г. провела “круглый стол”, на котором обсуждался проект закона “О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти”.Все участники обсуждения высказались `за”, но законопроект так и “не пошел”.
В феврале 1995 года Фонд развития парламентаризма России организовал и провел “круглый стол”, посвященный институциализации лоббизма. В частности, обсуждался законопроект о регулировании лоббистской деятельности в РФ. Предметом правового регулирования, согласно законопроекту, становился порядок создания лоббистских структур, их регистрации, отчетности перед органами власти. Соответственно, лоббистами признавались только физические и юридические лица, зарегистрированные в качестве таковых, то есть законопроект распространялся не на лоббистов вообще, а только на тех, кто в установленном порядке получал лицензию на право заниматься лоббистской деятельностью. Депутатам, должностным лицам, государственным служащим запрещалось выступать в качестве официальных лоббистов. Конечно, запретить депутатам защищать интересы тех или иных партий, социальных групп, объединений граждан не мог никто, ибо каждый депутат по своему статусу просто обязан был лоббировать интересы своих избирателей. В принятии данного законопроекта объективно были заинтересованы широкие круги общественности, в том числе и цивилизованный бизнес. Но сильнее оказались те, кто предпочитал строить свои взаимоотношения с государством и лоббистами по старому – скрытно и корыстно. То есть дальше разговоров и дискуссий дело не пошло. И до сих пор лоббизм в нашей стране широко распространен и “процветает”. Не будучи узаконенным, то есть легализованным, он служит мощной питательной базой коррупции в стране.
С приходом к власти В.В. Путина
и большей структуризацией власти, общества и бизнеса, наведением определенного властного и юридического порядка предпринимательский класс оказался перед проблемой отстаивания своих интересов по-новому, сотрудничая с государственной властью. В частности, в этот период наблюдается “наплыв” бизнесменов в законодательные органы страны, сначала в региональные парламенты, Государственную Думу, а затем и в обновленный Совет Федерации (более четверти сенаторов и депутатов Госдумы – выходцы из предпринимательских структур). Бизнес активно внедряется и в исполнительную власть, пока что в регионах: Абрамович
(Сибнефть) – на Чукотке, Хлопонин
(Интеррос) – в Красноярском крае, Штыров
(АЛРОСА) – в Якутии, Дарькин
(дальневосточный бизнес) – в Приморье.
Принятие какого-то единого, пусть и самого современного “цивилизованного” закона о лоббистской деятельности вряд ли способно устранить коррупцию в коридорах российской власти. Механизмы контроля над этой деятельностью должны встраиваться во все принимаемые законодательные акты, регулирующие функционирование институтов политической системы. Ключевую роль в “окультуривании” лоббизма в России может и должна сыграть “четвертая власть” – свободная пресса.
Речь идет о том, что нужно широко знакомить граждан с деятельностью групповых интересов, регулярно освещать ход и итоги контактов представителей власти и этих групп. Лоббизм выступает спутником демократии, поэтому от него не удастся уйти ни одному обществу, которое желает развиваться по демократическому пути.
Для России это означает, что по мере вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику лоббизм постепенно будет превращаться в необходимый социально-политический институт демократического общества.
Вопросы для самоконтроля
1. В чем заключается специфика формирования негосударственных политических институтов?
2. Какие негосударственные политические институты вы знаете?
3. Как исторически менялось отношение к негосударственным политическим институтам?
4. Дайте определение понятия “группы интересов”.
5. Что содержит в себе понятие “группы давления”?
6. Что вы знаете о лоббизме?
7. Что представляет собой “политический лоббизм”?
8. Назовите позитивные черты лоббизма.
9. Какие вы знаете негативные черты лоббизма?
10. Что собой представляет российский лоббизм?
ЛИТЕРАТУРА
Основная
Алмонд Г., Пауэлл Дж. Стром К., Далтон Р.
Сравнительная политология сегодня. Мировой обзор. Учебное пособие для студентов-политологов. М., 2002.
Бинецкий А.Э
. Лоббизм в современном мире. М., 2004
Васильев Т.В
. Лоббизм как форма политической деятельности, природа, функции, современные виды // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 2004. N 4.
Джордан Г.
Группы давления, партии и социальные движения // МЭиМО. 2005. N1.
Перегудов С.
Группы интересов в условиях перехода к информационному обществу // МЭиМО. 2004. N 6.
Перегудов С., Лапина Н., Семененко И.
Группы интересов и российское государство. М., 1999.
Перегудов С.П.
Корпоративный капитал в российской политике // Полис. 2000. N4.
Политические институты на рубеже тысячелетий. Дубна, 2001.
Пшизова С.Н.
Бизнес и политика // Вестник Московского университета. Сер.12. Политические науки. 2004. N2.
Сморгунов Л.В.
Современная сравнительная политология. Учебник. М., 2002.