Мирошников О.
В современных условиях все больше внимания уделяется поискам оптимальной управленческой структуры. В то же время нередко остается в стороне такой немаловажный момент как традиционные типы управленческих структур. Но ведь в управленческих процессах традиция играет не меньшую роль, чем, скажем, в процессе непосредственной трудовой деятельности. Рассмотрим же, как исторически сформировались разные типы управленческих структур.
Наиболее ранней управленческой структурой является ассоциация. В период своего возникновения эта структура представлена лишь первобытной общиной, и ее управленческая функция ограничивается почти исключительно самоуправлением. В процессе разложения первобытного общества нередко случается, что некоторые виды ассоциаций выполняют и собственно управленческую функцию. Подобное превращение происходит, например, с дружиной, которая превращается аппарат управления по мере того, как вождь превращается в наследственного монарха.
Ассоциация представляет собой сообщество организаций или лиц, объединенных общностью цели. В отличие от корпорации, ассоциацию удерживает именно равенство. Корпорация и ассоциация хорошо дополняют друг друга в государственных образованиях. Ассоциация может выступать одновременно в качестве объекта и субъекта управления. Это позволяет рассматривать ассоциацию в ряде случаев как самостоятельную структуру. В первобытном обществе родовые общины выступали в качестве самоуправляющихся ассоциаций. Полисы античного мира были самоуправляющимися ассоциациями.
В период разложения первобытного общества, события могут развиваться и по другому сценарию. Приближенными монарха становятся в этом случае не дружинники, а представители родовой аристократии. В отличие от дружинников, аристократия не склонна подчиняться диктату вождя, неохотно подчиняются ее представители и воле большинства (имеется в виду их собственное большинство; народ, который составляет абсолютное большинство в любом обществе, вообще не принимается во внимание аристократией при принятии как управленческих, так и любых других решений). Отсутствие жесткой системы подчинения создает иную, отличную от дружины и иной формы ассоциации, систему управления, которую мы называем лигой.
Впоследствии, уже в процессе существования и развития государства складывается иерархическая управленческая структура – корпорация. Члены этого объединения не равны между собой и этим неравенство, можно сказать, удерживается корпорация. Но они не просто не равны. Корпорация многоступенчата: каждая из составляющих ее ступеней (кроме, разумеется, самой высшей) подчинена вышестоящей, ей же, в свою очередь, подчинена нижестоящая. Корпорация значительно более приспособлена для того, чтобы выступать в качестве субъекта управления. Этому способствует сама ее структура – подчинение низших ступеней высшим. Но корпорации могут управлять также и ассоциациями. Пример: крестьянские общины (ассоциации) и феодальная иерархия (корпорация). В большинстве корпораций непременной фигурой является бюрократ.
Бюрократическое управление – это управление, которое должно следовать детально разработанным правилам и предписаниям, установленным властью вышестоящего органа. Обязанность бюрократа – выполнять то, что велят ему эти правила и предписания. Его свобода, действовать в соответствии с собственными убеждениями, ограничена.
Коммерческим управлением движет мотив получения прибыли. Цель коммерческого предприятия – добиться прибыли. Поскольку при помощи бухгалтерского учета успех или неудача в достижении этой цели могут быть установлены для любой из его частей, появляется возможность децентрализовать как управление, так и отчетность, не ставя под угрозу единство деловых операций и достижение их целей. Ответственность может быть разделена. Нет необходимости ограничивать свободу действий подчиненных какими-либо правилами и предписаниями кроме тех, которые лежат в основе всей деловой активности, а именно: все операции должны приносить прибыль.
Простой гражданин сравнивает деятельность бюрократических учреждений с функционированием более знакомой ему системы, ориентированной на прибыль. Затем он обнаруживает, что бюрократическое управление расточительно, неэффективно, неповоротливо и утопает в бумажках. Он просто не может понять, как здравомыслящие люди позволяют сохраняться такой вредной системе. Почему бы ни перейти на хорошо проверенные методы, используемые в частном бизнесе?
Такая критика, однако, неразумна. Она не правильно истолковывает свойства государственного управления. Она не учитывает принципиального различия между государственным учреждением и стремящимся к прибыли частным предприятием. То, что она называет изъянами и недостатками управления административными учреждениями, является его необходимыми свойствами. Бюрократическое учреждение – это не стремящееся к прибыли предприятие; оно не может воспользоваться какими-либо экономическим расчетами; оно должно решать задачи, которые не стоят перед коммерческим управлением. Не может быть и речи о том, чтобы улучшить бюрократическое управление, реорганизовав его по образцу частного бизнеса. Было бы ошибкой судить об эффективности государственного ведомства, сравнивая его с результатом деятельности предприятия, подвластного игре рыночных сил.
В государственном управлении любой страны существуют, конечно, очевидные недостатки, бросающиеся в глаза любому наблюдателю. Иногда степень неэффективности управления бывает просто поразительной. Но если попытаться отыскать коренные причины этих недостатков, то часто можно убедиться, что они вовсе не являются результатом заслуживающей порицания небрежности или отсутствия компетентности. Иногда они оказываются результатом особых политических и институциональных условий или попытки урегулировать проблему, для которой невозможно было найти более удовлетворительное решение. Тщательное изучение всех имеющихся трудностей может убедить добросовестного исследователя в том, что при данном общем соотношении политических сил он сам не знал бы, как решить эту проблему более приемлемым образом.
Тщетно пытаться реформировать бюрократическое управление путем назначения бизнесменов на руководящие должности в различные ведомства. Способность быть предпринимателем не является неотъемлемым свойством того положения, которое он занимает в структуре рыночного общества. Бывший предприниматель, поставленный во главе государственного учреждения, является уже не бизнесменом, а бюрократом. Его задача уже не получение прибыли, а соблюдение правил и предписаний. Как глава учреждения он имеет возможность изменить некоторые второстепенные правила и некоторые элементы внутренней организации. Но внешние условия деятельности учреждения определяются правилами и предписаниями, находящимися за пределами его компетенции.
Широко распространена иллюзия, что эффективность государственных учреждений может быть повышена при помощи специалистов по организации управления и разрабатываемых ими научных методов управления. Как бы то ни было, такие планы проистекают из принципиального непонимания задач государственного управления.
Как любой вид техники, техника управления требует наличия определенного метода расчетов. Такой метод существует в сфере бизнеса, целью которого является получение прибыли. Здесь главенствующую роль играет баланс прибылей и убытков. Трудность бюрократического управления как раз и состоит в отсутствии такого метода расчетов.
В сфере предпринимательства, ориентирующегося на получение прибыли, цель деятельности специалиста по организации управления четко определена главенствующей ролью мотива получения прибыли. Его задача состоит в том, чтобы сократить издержки, не нанося ущерба рыночной ценности производимого продукта, или сократить издержки в большей степени, чем вследствие этого сократится рыночная ценность продукта, или повысить рыночную ценность продукта в большей степени, чем возрастут требующиеся для этого затраты. Но в сфере государственного управления произведенный продукт не имеет цены на рынке. Его нельзя ни купить, ни продать.
Категория власти является ключевой в любой системе знаний о политике, политической жизни. Политические теории определяют свою методологическую приверженность той или иной социологической концепции, выясняя прежде всего природу власти: ее определение, ее составляющие, способы легитимации и т.д.
Природа власти в современной политической науке интерпретируется весьма разнообразно. Одна из крайних точек зрения на власть вообще отрицает возможность, познания ее природы (Ф. Буррико, М. Крозье). Достаточно распространено представление о власти как атрибутивном свойстве любых биологических систем (М. Дюверже, Б. де Жувенель, М. Марсель). Есть сторонники и у точки зрения о наличии феномена власти только в социальных, общественных системах, как свойства, возникающего всякий раз, как только люди объединяются в социальную группу (Ж. Бюрдо, Ж. Гелорже, Ж. Лапьер).
Можно считать, что политическая наука отдает предпочтение социальной природе власти, связывая это явление с большими группами людей – классами. Однако при этом надо помнить, что понятие социальной группы в марксизме и западной социологии совпадает скорее терминологически, чем содержательно.
Общесоциологических определений власти в современной науке достаточно много. Однако большинство из них близко к определению, которое приводится в «Словаре социальных наук»:
«Власть в ее самом широком смысле означает:
способность, осуществляемую или нет, производить определенный эффект;
влияние, осуществляемое человеком или группой какими-либо средствами на поведение других людей по намеченным путям». Это определение действительно предельно широкое, и в таком виде может удовлетворить самые различные теории власти.
В классической политологии под политической властью понимается воля господствующего класса, возведенная в закон. Основными атрибутами политической власти являются право и аппарат принуждения (государство), свидетельствующие о наличии публичной власти, отделенной от массы народа. Идея диктатуры пролетариата, высказанная основоположниками марксизма и развернутая в теорию социалистического государства Лениным, предполагала, исчезновение политической власти вместе с отмиранием пролетарского государства по мере того, как рабочий класс выполнит свою всемирно-историческую миссию. Однако история распорядилась по-другому, и вплоть до середины 80-х гг. нашего века современная марксистская политическая наука активно разрабатывала теорию общенародного государства, в которой политическая власть уже не связывается с волей одного какого-либо класса, а есть воля всего народа. Увы, эта теория так и осталась абстракцией, заняв свое место в неработающей конституции страны.
Тесно связана с понятием воли и концепция политической власти видного немецкого социолога и политолога начала XX в., Макса Вебера. Правда, у него речь идет не о воле какого-либо социального субъекта – класса, группы, а о воле политического института, обеспечивающего целерациональный тип действия. Смысл социологии власти Вебера полнее всего раскрывается в учении о типах легитимного господства, т. е. власти, которая признается управляемыми индивидами. Легитимный порядок, считал Вебер, может быть гарантирован как внутренне, так и внешне. Внутреннее обеспечение порядка может достигаться: 1) чисто аффективно, через эмоциональную преданность: 2) ценностно-рационально, посредством веры в абсолютную значимость порядка в качестве выражении высочайших непреложных ценностей; 3) религиозно: верой в зависимость блага и спасения от сохранения данного порядка. Внешняя гарантия легитимного порядка заключается в возможности специфических внешних последствий в случае его нарушения, И здесь существует два источника, из которых могут последовать санкции: 1) круг близких людей, высказывающих порицание, и 2) особая группа людей, в чьи непосредственные обязанности входит охрана порядка посредством принуждения, основанного на праве. Соответственно, мы имеем в истории три типа легитимного господства: "легальное", в основе которого лежит целерациональное действие, традиционное и харизматическое.
Одной из самых влиятельных в XX в. социологии власти является теория элит. Основное ее содержание сводится к тезису, согласно которому суверенным субъектом власти является элита общества, которой власть принадлежит объективно, в силу особых качеств, входящих в элитарные группы людей. Обычно основоположниками теории элит называют двух итальянских политологов Вильфредо Парето и Гаэтано Моска. Однако эти теории власти несколько отличаются друг от друга. Так, Парето считал, что элитарность части общества ("лучших") и их право на власть определяются биопсихологическими качествами людей, прежде всего сильной индивидуальной волей. А если эта воля начинает ослабевать, вследствие чего правящая элита начинает деградировать, ей на смену приходит "другая элитарная группа» с более сильной волей. Таким образом, две элитарные группы – "лисы" (способные к хитрости индивиды), и "львы" (способные к насилию) – время от времени сменяют друг друга на вершине власти.
Г. Моска элитарную часть общества называл "политическим классом", который складывается в различные периоды человеческой истории на различных основаниях, прежде всего, на имущественной основе. Политическая деятельность элиты состоит в управлении народными массами с целью умножения облиственного богатства, в том числе и прежде всего – принадлежащего "политическому классу". В далеком будущем, считая Моска, возможно формирование "политического класса" из наиболее способных, умных, талантливых людей, входящих в правящий класс за свои заслуги перед обществом, а не по имущественному цензу. Однако установление меритократического политического устройства (власти, основанной на заслугах) – это скорее утопия, более реален процесс развития "политического класса" обычного типа, движение его от замкнутости на себе я постоянному обновлению за счет вовлечения в свей ряды свежих сил из народа, способных по своим качествам к исполнению управленческих функции.
Резко отрицательно основоположники теории элит относились к идее народовластия. Особенно последовательным в этом был Моска, считавший, что может быть власть для народа, от имени народа, но не может быть власти самого народа. С точки зрения оценки возможностей представительной власти, власти от имени народа к для народа, интересен подход еще одного представителя элитизма, немецкого политолога Роберта Михельса. Он не без основания считал, что коль скоро любая демократическая система нуждается в определенных организационных структурах, то рано или поздно эти системы начинают жить по законам олигархии, превращаясь тем самым в элитарный тип правления. По крайней мере, люди, входящие в эти управленческие структуры, начинают себя считать самыми компетентными, самыми достойными, а значит, и несменяемыми. И это происходит, считал М
Элитаристская теория власти в несколько модернизированном виде достаточно популярна и в настоящее время. Особенно часто это проявляется в подходах к решению такой проблемы представительной демократу как проблема политического участия граждан в механизмах государственной власти.
Реализация власти, независимо от того, что считать источником ее, и кто является властным субъектом, предполагает наличие в обществе определенных механизмов. Таким механизмом, универсальным средством осуществления политическом власти, является политическая система общества. Функции и направленность деятельности этой системы существенно зависят от субъекта власти, его интересов, а также от объективных предпосылок, складывающихся из множества факторов – начиная с характера общественных связей на момент взятия власти и до состояния экологической среды, в которой живут граждане. Спектр задач, которые решает политическая система в процессе своего функционирования, всегда конкретно-историчен и достаточно широк. В качестве основной задачи, решаемой политической системой, может быть и защита частной собственности, и сохранение режима личной власти, и реконструкция экономики, и защита естественных прав человека и т. п.
В соответствии с этой задачей субъектом власти перестраивается вся структура политической жизни общества, все элементы политической системы приводятся в соответствие с предписываемыми системе функциями. Прежде всего, это касается политических институтов.
Политические институты общества – это специализированная подсистема социальных институтов, включённых в механизм реализации политической власти. Политические институты являются элементами политической структуры общества, исторически сложившимися формами организации и регулирования политического поведения людей и политической жизни общества в целом.
В политической науке под политическими институтами понимают, во-первых, совокупность политических норм, формальных и неформальных правил политического поведения, принципов и установлений, призванных регулировать деятельность людей; во-вторых, систему политического поведения в соответствии с этими нормами, принципами, правилами и установлениями; в-третьих, сами учреждения, соответствующие политической системе общества.
В СССР проблемами социальных институтов – в том числе и политических – занимался в основном исторический материализм. При этом предпочтение отдавалось изучению их классовых характеристик. Политические институты интересовали ученых постольку, поскольку посредством этих институтов выражаются коренные интересы господствующих классов, так как, являясь частью политической надстройки, политические институты вторичны по отношению к экономическому базису.
Практическое функционирование политических институтов, особенно таких, как государство, право, является объектом исследования юридических наук, из которых, собственно, и перешел в политическую социологию сам термин "институт". Различными сторонами деятельности отдельных политических институтов занимаются также и другие общественные науки, которые, впрочем, не особенно акцентируют своё внимание на институциональной природе изучаемых объектов. И само понятие института здесь часто трактуется весьма и весьма широко, превращаясь в конце концов больше в научную метафору, чем в категорию науки.
Комплексное же исследование политических институтов у нас практически не велось. Причин тому много, но, пожалуй, одна из главных среди них – негативное и даже пренебрежительное отношение к структурно-функциональному подходу в целом и к институциональному подходу в политологии в частности. А в данных концепциях, как известно, категория социального института играет ключевую роль.
По мнению основоположника достаточно влиятельной в западной социологии теории социального действия М. Вебера, институт, наряду с другой формой общественного объединения – целевым союзом, играет важнейшую роль в установлении в обществе легитимного порядка, утверждении того или иного типа легитимного господства. Под институтом М. Вебер понимает такие сообщества индивидов, которые характеризуются, "во-первых, тем, что в отличие от "целевого союза" добровольное вступление заменено в них зачислением на основании чисто объективных данных независимо от желания зачисляемых лиц; во-вторых, тем, что, в отличие от сообществ, основанных на согласии, преднамеренно отказывающихся от рационального порядка, следовательно, в этом отношении аморфных образований, здесь одним из определяющих поведение факторов служит наличие рациональных установлений и аппарата принуждения". Рациональность как объективная закономерность общественного развития пробивает себе дорогу как раз через социальные институты, часто вопреки воле и желанию людей, лишая их, в конце концов, индивидуальной свободы социального действия.
Понятие политического института используется в западной политической науке весьма интенсивно, причем не только сторонниками институционального подхода к политике. Под политическим институтом западная политология понимает устойчивый комплекс формальных и неформальных политических норм, принципов, правил и установок, регулирующих политическую сферу человеческой деятельности, организующих её в систему политических ролей и статусов. Как видно из определения, понятие политического института не распространяется здесь на политические организации. Более того, политический институт и соответствующая ему политическая организация в некоторой степени противостоят друг другу. Движение общества к политической стабильности именно и состоит в приближении конкретной организации к контурам политического института как своеобразному идеальному типу. Однако и сами политические институты не являются чем-то раз и навсегда застывшим. Они проходят сложное эволюционное или революционное развитие. В зависимости от функций политические институты можно поделить на:
реляционные, определяющие структуру политической системы и соответственно структуру политических ролей (институты государства, партии, армии и т.п.);
регулятивные, определяющие рамки политического поведения и санкции, карающие выходящих за эти рамки (институты права, судебной власти, прокурорского надзора и т.п.);
интегративные, обеспечивающие включение индивидов в социум посредством выполнения ими определённых политических ролей (институты гражданства, выборщиков, государственной службы и т.п.).
Классификация политических институтов возможна и по другим основаниям, всё зависит от целей, которым она служит. При этом один и тот же институт может быть отнесён к различным классам, если он выполняет несколько политических функций. Вообще большинство политических институтов многофункциональны по своему характеру.
В обществе, имеющем политическую структуру, политических институтов достаточно много. Практически любое устойчивое, стабильное политическое отношение можно характеризовать с точки зрения его институциональности. Вместе с тем существует ряд политических институтов, которые выделяются из общего ряда своими универсальными для большинства стран и исторических периодов характеристиками. Такими являются: институт государства, институт права, институт собственности, армия, как политиче- ский институт и некоторые другие.
И еще одна существенная особенность характерна для политических институтов – их взаимозависимость и взаимообусловленность друг другом. Эта закономерность ярко проявляется особенно в переходные периоды общества. Так, например, стремление в нашей стране учредить институт правового государства постоянно натыкается на "подводные камни" в виде незрелости остальных политических институтов, таких как институт собственности, институт политической культуры, институт политического участия и т.п.
Функционирование политических институтов, их развитие и взаимодействие, отмирание устаревших формирование новых – все это составная часть политического процесса общества. В зависимости от понимания сущности политической жизни, от того, какой смысл вкладывается в понятие политической власти, содержание политического процесса представляется по-разному.
Классовая концепция политической жизни под содержанием этого процесса понижает организацию государственной власти в соответствии с интересами и целями господствующего класса. При этом деятельность политической системы затрагивает абсолютно все сферы жизни людей. Государство, как непосредственный субъект конкретного пелагического процесса, в своей деятельности опирается на жёсткое принуждение. В связи с этим марксизм называл любую государственную машину аппаратом насилия. Этим же качеством наделял В.И.Ленин и социалистическое государство, так как оно, выражая первоначально интересы только пролетариата, принуждает остальные слои населения к исполнению законов, чуждых их собственным интересам.
Представители биологизаторского направления в западной политологии полагают, что основное содержания политического процесса определяется в значительной степени биологическими особенностями людей. Как считал, например Ч. Мерриам, в основе всякого политического действия лежат индивидуальная человеческая воля, индивидуальные страсти, особенно такие, как стремление к насилию и жажда власти. Все остальные ассоциированные виды потребностей и интересов есть лишь видоизмененные формы индивидуальной биологической инварианты. Политический процесс в данном случае понимается как система взаимодействия заинтересованных групп по поводу власти. Подобная точка зрения на политический процесс была достаточно распространенной в американской политологии в первой трети XX века.
Однако к началу 30-х гг. понятие власти все больше освобождается от биологических характеристик и ему на смену приходит понимание власти через понятие "решение". Начало этому переходу положили работы немецкого ученого Карла Шмитта, который считал, что последним источником права может быть только авторитетное решение, принимаемое верховной политической властью. Отсюда возникает идея тотального государства, которую активно использовал на практике фашизм в Германии.
Содержание политического процесса, как его представлял себе Шмитт, состоит в непрерывном противостоянии враждующих группировок людей. Борьба между этими враждующими совокупностями есть борьба на физическое уничтожение, есть война. Однако политическая область человеческой деятельности - не столько сама борьба, сколько та сфера поведения людей, которая формируется ввиду реальной возможности борьба и тогда проблема политического решения состоит в том, кто именно принимает решение и какое это решение. В процессе принятия решения определяется враждебность или дружественность общественных групп и ассоциаций. Вся ответственность за последствия принятого решения ложится, таким образом, на решающего, на верховную власть. Так, данная идеология лежала в основе людоедского "окончательного решения еврейского вопроса" в фашистской Германии, с правительством которого тесно сотрудничал Шмитт.
Американская политология в понятие решения вкладывает несколько иное, чем Шмитт, содержание. Политический процесс здесь рассматривается как управление всеми социальными процессами, основанное на принятии и реализации политических решений. Постепенно к середине нашего века и американская, и западноевропейская политология все чаше начинает интерпретировать политический процесс как использование политической системы общества в качестве механизма по распределению ценностей путём принятия решений.
Субъектами политического процесса могут быть как отдельные индивиды, так и группы, ассоциации, движения. Механизм включения отдельных людей в политический процесс отражается в современной политологии разнообразными теориями политического участия. Политическое участие – это способ и формы достижения политического влияния в обществе. Как считают Дж. Алмонд и С. Верба, участник политического процесса – это «обычный гражданин», который хочет быть «влиятельным гражданином». Однако для большинства политологов Запада политическое участие граждан является эпизодическим актом выражения частного интереса. А в целом, массы ведут себя в политическом процессе достаточно пассивно. Это стало одной из причин возрождения в последние годы идей партисипаторной демократии М. Вебера. Принято считать, что в условиях представительной демократии партии и политические движения являются едва ли не единственными механизмами передачи интересов от индивидов к государству. Этот вывод подтверждает к политическая практика последних лет в нашей стране.
Распространено мнение что, в классовом обществе самоуправление «вплетено» в ткань политико-административных отношений, подчинено государству, приспособлено к нему, сплошь и рядом его обслуживает; тем не менее, самоуправление представляет собой отнюдь не государственническое (в узком смысле этого слова), а общественное, социальной средой продуцируемое явление; по своим сущностным признакам – генетическим, субстанциональным, динамическим и другим – оно качественно отлично от государства; ошибочно ставить знак тождества между самоуправлением и государством, растворят первое во втором, как неправильно и уклоняться от раскрытия сложных зависимостей, интегрирующих их в единый институционально-нормативный комплекс публичной власти.
Важнейшим принципом, отражающим противоречивый системный характер управления, является принцип обратной связи (или принцип иерархического построения).
С точки зрения кибернетики, процесс управления – это целенаправленный перевод системы из одного состояния в другое в рамках общей системы управления. Под общей системой управления понимается единство двух подсистем – управляющей и управляемой, а само управление осуществляется путем передачи информации по каналам связи. С этих позиций принципиальная схема управления выглядит следующим образом. Первичная информация с объекта управления по каналам связи поступает в управляющую систему. Там информация перерабатывается, и управляющая система выдает команды, которые по каналам связи поступают на объект управления. Назначение этих команд состоит в том, чтобы перевести объект управления в состояние, соответствующее цели управления. О ходе выполнения этих команд поступает информация по каналам обратной связи. Без обратной связи процесс управления невозможен, так как обратная связь необходима для контроля за движением системы к цели управления. Следовательно, эффективность управления зависит от рациональной организации информационных процессов, а само управление можно рассматривать как воздействие на связи между объектами. В больших системах количество таких связей огромно. Например, если система содержит всего 100 элементов, каждый из которых может находиться всего в 10-ти состояниях, то число всех возможных состояний системы выражается гигантским числом 10 в 100-й степени. В теории управления такое явление называют "кошмаром сложности".