Весной 1997 года, когда российское правительство приступило к работе в обновленном составе и посты первых заместителей В. Черномырдина заняли А. Чубайс и Б. Немцов, реформирование социальной сферы было провозглашено одним из приоритетных направлений. В этом нет ничего удивительного: к тому времени социальные расходы (с учетом дотаций общественному транспорту и жилищно-коммуналь-ному хозяйству) составляли свыше половины всех расходов консолидированного бюджета и внебюджетных фондов.
Обострение бюджетного кризиса, отчетливо обозначившееся к тому времени, в значительной мере было предопределено нереформированностью отраслей социальной сферы, где масштабы неэффективного и социально неоправданного расходования средств достигли гигантских масштабов. Стало очевидным, что без проведения глубоких структурных реформ в социальной сфере невозможно дальнейшее улучшение общеэкономической ситуации в стране. Вместе с тем, оглядываясь на прошедший год, приходится признать, что правительству так и не удалось на практике приступить к осуществлению глубоких структурных преобразований в отраслях социальной сферы, связанных с изменением механизмов их финансирования. Почему так получилось и какие уроки необходимо извлечь из опыта 1997 года?
Можно сказать, что постсоциалистические страны с переходной экономикой демонстрируют три модели социальной политики. На мой взгляд, обращение к этим моделям позволяет лучше понять характер проблем, с которыми Россия сталкивается сегодня в социальной сфере.
Первая модель характерна для стран Центральной Европы (прежде всего Польши, Венгрии и Чехии). Эти страны сравнительно легко и быстро преодолели период финансовой нестабильности в самом начале переходного периода и избежали период затяжной высокой инфляции. Они смогли избежать резкого снижения налоговых поступлений, порождаемого длительной высокой инфляцией (эффект Танци), и благодаря этому сохранили государственные доходы на сравнительно высоком уровне (40-50% ВВП).
Такой уровень поступлений в бюджет и внебюджетные фонды позволил большинству этих стран не только предотвратить снижение, но и добиться существенного роста социальных расходов в процентах к ВВП [1, 2]. Вместе с тем, как показывает ряд исследований [3, 4], уровень налоговых изъятий здесь оказался существенно выше, чем в странах с сопоставимым уровнем экономического развития. Это превратилось в существенное препятствие для достижения высоких темпов экономического роста и сокращения отставания от развитых стран.
Снижение налогового бремени в этих странах потребует в том числе и уменьшения ассигнований на социальные цели, поскольку значительная их часть, как и в большинстве стран переходной экономики, используется неэффективно. И проведение структурных реформ, обеспечивающих рационализацию социальных расходов, создает условия для сокращения данных ассигнований без ущерба для уровня реальной социальной защищенности населения. Однако именно в силу относительно благополучной экономической ситуации, сложившейся благодаря тому, что здесь смогли избежать глубоких финансовых потрясений в начале перехода к рынку, социально-политические условия для проведения структурных реформ оказываются не вполне благоприятными. В ситуации относительного экономического благополучия сложно сформировать политический консенсус вокруг масштабных структурных реформ, которые, обеспечивая условия для более быстрого роста уровня жизни в среднесрочной перспективе, ущемляют интересы влиятельных социальных групп на раннем этапе их проведения. Таким образом, в данной группе стран структурные преобразования в социальной сфере, скорее всего, будут проходить медленно и непоследовательно. В долгосрочной перспективе это может негативно сказаться на темпах экономического роста и роста уровня жизни населения.
Вторая модель социальной политики стран переходной экономики диаметрально противоположна первой. Она характерна для тех государств, которые пережили длительные периоды высокой инфляции и в полной мере испытали на себе эффект Танци в виде резкого падения налоговых поступлений в процентах к ВВП. К их числу относятся прежде всего республики Закавказья и Средней Азии. К концу периода высокой инфляции уровень доходов расширенного правительства в процентах к ВВП в большинстве из них снизился в 2-7 раз по сравнению с дореформенным уровнем и колебался в пределах 5-25% ВВП [1, 5]. Налоговые изъятия в процентах к ВВП в этих странах продолжали оставаться на низком уровне даже после завершения финансовой стабилизации.
В соответствии со снижением общего объема государственных доходов происходило и сокращение расходов на социальные цели. Как правило, оно не сопровождалось целенаправленными мерами структурного характера, обеспечивающими более рациональное использование имеющихся средств, и поэтому происходило болезненно, с немалыми политическими и социальными издержками. В ряде случаев, например в Грузии и Таджикистане, целые отрасли социальной сферы практически лишились государственного финансирования и всецело зависели от негосударственных источников поступления денежных средств. Вместе с тем, как показывает пример жилищной и пенсионной реформы в Казахстане и единовременного повышения на 5 лет пенсионного возраста в Грузии, социальные реформы структурного характера в ситуации столь глубокого кризиса всей социальной сферы уже не сталкиваются с серьезным политическим сопротивлением и при наличии достаточной воли руководства страны могут осуществляться быстро и последовательно.
Положение, в котором оказалась Россия к началу 1997 года, иллюстрирует третью, промежуточную модель социальной политики в переходной экономике. За период высокой инфляции поступления з консолидированный бюджет и внебюджетные фонды в России сократились в процентах к ВВП на относительно небольшую величину: с 36,8% ВВП в 1992 году до немногим менее 33% ВВП в 1997 году. Усилия правительства, направленные на достижение финансовой стабилизации за счет сокращения бюджетного дефицита, привели к тому, что государственные расходы уменьшились за тот же период примерно на 10% ВВП, т.е. в гораздо больших масштабах, чем доходы. Расходы на социальные цели сократились в реальном выражении. Однако в связи с резким увеличением доли социальных расходов в совокупных расходах расширенного правительства их уровень в процентах ВВП не только не снизился, но даже несколько возрос. Можно сказать, что отличительной чертой социальной политики первых лет широкомасштабных преобразований было стремление компенсировать повышением доли ресурсов, направляемых на социальные цели, отсутствие или недостаток реальных реформ, направленных на повышение эффективности системы социальной защиты. В результате уже в 1995 году государство подошло к решающей попытке финансовой стабилизации обремененным крайне дорогостоящими и нерациональными обязательствами социального характера. И в 1995 году в связи с необходимостью резкого сокращения государственных расходов впервые за годы реформ не только прекратился рост доли социальных расходов в ВВП, но и обозначился процесс их сокращения.
При отсутствии необходимых структурных реформ основным проявлением кризиса социальной сферы, отличавшим положение в России от большинства стран Центральной Европы, стало существенное и растущее превышение социальных обязательств государства над возможностями их финансирования. Это выразилось в нарастании задолженности по пенсиям, которая к началу 1997 года достигла 17 трлн руб., задолженности по выплате пособий на детей (около 10 трлн руб.), пособий по безработице (около 2 трлн руб.) и огромной задолженности бюджетов всех уровней организациям образования, здравоохранения и культуры.
Подобные проявления кризиса несомненно усилили в обществе осознание необходимости серьезного пересмотра социальной политики. Особенно ярко это вылилось в активизации забастовочного движения в первой половине 1997 года, когда число забастовок и количество их участников превзошло уровень всего предыдущего года. При этом наибольший размах забастовки приобрели в отраслях социальной сферы -образовании и здравоохранении. Стало очевидно (и 1997 год это подтвердил с особой остротой), что простым увеличением ассигнований без смены механизмов и направлений расходования средств проблемы социальной сферы решены быть не могут.
Иными словами, ключ к решению проблем - в структурных реформах, которые обеспечили бы перераспределение ресурсов социальной сферы в пользу более эффективных и социально ориентированных направлений расходования. Именно это и послужило отправной точкой для формирования принципиально новых политических решений в социальной сфере, которые были представлены российским правительством весной 1997 года.
Вместе с тем важно подчеркнуть, что Россия, в отличие от стран, испытавших периоды макроэкономической нестабильности в более острых формах, все еще имеет достаточно значительные возможности финансирования социальных расходов. Это позволяет предотвратить стихийные структурные изменения в социальной сфере. С точки зрения перспектив социальных реформ особенность промежуточного положения России среди стран с переходной экономикой заключается в том, что относительно умеренные масштабы финансовой дестабилизации создали известные общественно-политические предпосылки для проведения комплексных социальных реформ, но не обеспечили автоматизма претворения в жизнь связанных с ними структурных сдвигов.
Осуществление структурных преобразований, затрагивающих государственные социальные трансферты, в таких условиях требует помимо политической воли немалых организационных усилий и продуманной стратегии, учитывающей политические и социальные ограничения. Именно в этом ключе и хотелось бы проанализировать основные уроки 1997 года в сфере социальных реформ.
Пожалуй, с наибольшей остротой структурные проблемы проявили себя в сфере социальных пособий и льгот. Здесь, как ни в какой другой отрасли социальной сферы, обнажился конфликт между объемом финансовых обязательств государства и реальными возможностями их финансирования. Число категориальных льгот, установленных лишь федеральным законодательством, превысило 150 при наличии более 230 категорий граждан, пользующихся льготами. С учетом же льгот и выплат. установленных на территориальном уровне, общее число социальных выплат и льгот превышает 1 тыс., а численность лиц, претендующих на их получение, приближается к 100 млн человек. Суммарные обязательства по этим выплатам в 1997 году оценивались приблизительно в 350 трлн руб., что во много раз превышало реальные возможности их финансирования.
Категориальный принцип, на котором построена традиционная российская система социальных трансфертов, привел к тому, что основная часть реальных выплат направлялась в относительно благополучные семьи, имеющие доходы, превышающие прожиточный минимум. Эффективность российских программ социальной помощи, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих семьям, живущим за чертой бедности, в суммарных социальных трансфертах, составляет всего 19%. Аналогичный показатель в большинстве развитых стран и в некоторых странах Центральной и Восточной Европы колеблется в пределах 30-50% [б]. А если учесть, что удельный вес населения, живущего за чертой бедности, в России в несколько раз выше, чем в большинстве стран Центральной и Восточной Европы, то и финансовые потери, связанные с нерациональным расходованием социальных выплат, также оказываются значительно выше и, соответственно, чувствительнее для истинно нуждающихся людей.
Согласно исследованию, проведенному по заказу Министерства труда и социального развития сотрудником Института экономики РАН С. Мисихиной на базе данных российского лонгтитьюдного мониторинга семей и бюджетных обследований Госкомстата России, доля домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума в общей сумме финансирования пособий и льгот составила: по льготам на лекарства - 8,3%, по дотациям на санаторно-курортные путевки — менее 1%, по транспортным льготам — 28%, по пособиям по безработице - 26%. При этом по ряду выплат доля домохозяйств из трех верхних децилей (т.е. условно богатых и обеспеченных семей) оказывалась непропорционально высока: по пособиям по безработице она составила 42%, сана-торно-курортному обслуживанию - около 70%, льготам на транспорт - 62%. в том числе льготам на транспорт для студентов - свыше 90%.
Многие действительно нуждающиеся семьи при такой системе вообще лишены доступа к социальным трансфертам. В частности, согласно вышеупомянутому исследованию, доля домохозяйств, имеющих детей, но не получавших пособия на них среди домохозяй
Именно поэтому одним из наиболее значимых направлений структурных преобразований в социальной сфере, провозглашенных российским правительством в 1997 году, стал курс на упразднение подавляющего большинства категориальных льгот и постепенную их замену ограниченным набором адресных пособий, основанных на проверке нуждаемости. Только таким образом возможно привести расходы на эти цели в соответствие с реальными возможностями государства при одновременном усилении социальной защищенности малоимущих семей. К сожалению, процесс принятия необходимых решений сдерживается на законодательном уровне. В 1997 году поставленную задачу решить не удалось, и в 1998 году она остается одной из наиболее приоритетных в социальной сфере.
Еще в двух важнейших сферах социальной политики - здравоохранении и образовании - 1997 год наглядно продемонстрировал, что здесь финансовые проблемы невозможно решить, просто наращивая финансирование без проведения структурных и институциональных преобразований. Особенно ярко проявилось это в связи с попытками федеральной исполнительной власти ликвидировать накопленную задолженность по заработной плате в этих отраслях при отсутствии реальных реформ.
Благодаря чрезвычайным мерам, предпринятым федеральным правительством, к концу 1997 года задолженность по заработной плате в бюджетной сфере удалось если не полностью ликвидировать, то по крайней мере сократить до сравнительно небольшой величины - с примерно 9 трлн руб. летом 1997 года до 3,4 млрд деноминиро-ванных рублей по состоянию на 1 января 1997 года. Однако сразу после завершения кампании по погашению задолженности ее рост немедленно возобновился. По данным Госкомстата России, за первый квартал 1998 года задолженность по заработной плате в отраслях социальной сферы увеличилась почти в 3 раза и по состоянию на 1 апреля 1998 года составила свыше 9,5 млрд деноминированных рублей, превысив тем самым уровень лета 1997 года, т.е. до начала кампании по ее погашению.
Анализ ситуации в здравоохранении свидетельствует, что главные причины воспроизводства задолженности заключаются отнюдь не в недостаточности государственного финансирования. Так, фактический его объем в 1997 году на 7% превысил потребности, рассчитанные по нормативам на основе программы государственных гарантий в сфере здравоохранения. Однако распределение этих средств между организациями осуществлялось отнюдь не в соответствии с реальным объемом оказанных услуг. В результате возникли серьезные диспропорции в финансировании и нехватка средств.
Среди наиболее очевидных диспропорций, приводящих к огромным финансовым потерям, можно назвать сохранение чрезвычайно высоких расходов на капиталовложения, которые в 1997 году, по некоторым оценкам, составили свыше 25% суммарных государственных расходов на здравоохранение. При этом закупки дорогостоящего оборудования и строительство новых зданий в большинстве случаев велись на фоне крайне низкой загрузки существующего оборудования и помещений. Значительные федеральные средства направляются на финансирование медицинских учреждений ведомственного подчинения, которые нередко пользуются доступом и к иным источникам государственных средств, получая тем самым финансирование в повышенном объеме по сравнению с другими организациями здравоохранения.
Еще один источник диспропорций — преобладание сметного финансирования, при котором уровень финансирования каждого учреждения здравоохранения поставлен в зависимость от штатного расписания и иных факторов, не зависящих от объема и качества оказанных ими медицинских услуг. В 1997 году в этой форме осуществлялась основная часть государственных расходов на здравоохранение. На долю обязательного медицинского страхования, в рамках которого достигается наибольшая увязка между уровнем финансирования и объемом и качеством лечебных услуг, приходилось менее 30% всех государственных расходов на здравоохранение. Это обеспечивало денежное покрытие базовой про1раммы государственных гарантий в части обязательного медицинского страхования на уровне не более 50% нормативной потребности.
Таким образом, нормализация ситуации в учреждениях здравоохранения неразрывно связана с изменением механизмов финансирования их деятельности. Это в первую очередь предполагает перераспределение государственных денежных потоков в пользу системы обязательного медицинского страхования с доведением его доли примерно до 70% от общего объема государственных расходов на здравоохранение. Соответствующие предложения нашли отражение в проекте федерального бюджета на 1998 год, внесенного правительством в Государственную Думу. Они включали выделение в составе федерального фонда финансовой поддержки территорий обусловленного компонента, направляемого в территориальные фонды обязательного медицинского страхования при условии их софинансирования из территориальных бюджетов. Такое решение обеспечивало полное покрытие нормативных потребностей страховой медицины, а ее доля в совокупных государственных расходах на здравоохранение должна была возрасти примерно до 70%. К сожалению, эти предложения были отклонены Государственной Думой при рассмотрении федерального бюджета в третьем чтении, но, по моему мнению, в дальнейшем к этой проблеме еще придется вернуться.
Сокращение сферы действия сметного финансирования может быть достигнуто и благодаря постепенному переходу к оплате за пролеченного больного при финансировании медицинских учреждений в части бюджетных (нестраховых) государственных гарантий. Необходимы также устранение дублирования в финансировании учреждений ведомственной медицины, введение разрешительного механизма на осуществление капиталовложений, а также меры, направленные на расширение самостоятельности и развитие конкуренции медицинских организаций.
Аналогичные структурные проблемы имеются и в сфере образования, где существующие сметные механизмы государственного финансирования не обеспечивают эффективного использования бюджетных средств, ведут к консервации устаревшей структуры предложения образовательных услуг и препятствуют повышению качества обучения. Особенно это заметно в сфере профессионального образования. По неофициальным оценкам, лишь один из десяти выпускников инженерных вузов в России в настоящее время устраивается на работу по специальности. Существенно завышенными сверх реальных потребностей являются объемы подготовки врачей, военнослужащих, педагогов и специалистов сельского хозяйства. А колоссальные затраты на их обучение оборачиваются нехваткой ресурсов для подготовки специалистов по наиболее перспективным направлениям. Не говоря уже о проблемах молодых людей, получивших образование, но не могущих найти ему применение на рынке труда, и вытекающих отсюда новых затратах.
В сфере общего образования основным фактором неэффективности является отсутствие адекватного уровня экономической самостоятельности общеобразовательных школ, большинство из которых не имеют статуса юридического лица. Финансирование школ слабо связано с количеством учеников, которых они в состоянии привлечь, а также с гачеством обучения. В результате завышенным оказывается уровень затрат по отдельным статьям (прежде всего на оплату коммунальных услуг), хронической становится нехватка средств на выплату заработной платы и ухудшающееся качество обучения.
Наиболее перспективным направлением реформ в данной сфере может стать внедрение механизмов подушевого финансирования учебных организаций, по принципу "деньги следуют за учеником". При этом переход к подушевому финансированию должен сопровождаться мерами по приданию статуса юридического лица общеобразовательным школам. Подобные меры ориентированы на приведение предложения образовательных услуг в соответствие со спросом на них со стороны населения и тенденциями, складывающимися на рынке труда.
1997 год имел важнейшие последствия и для реформирования системы пенсионного обеспечения. Нарастание задолженности по выплате пенсий в течение 1995 -первой половины 1997 года показало, что российская пенсионная система, основанная на распределительных принципах финансирования, уже сейчас не справляется с обеспечением своих обязательств. Между тем перспективы старения российского населения после 2000 года заставляют в будущем ожидать еще большего обострения финансовых проблем Пенсионного фонда. К концу 1997 года правительством была одобрена программа реформирования системы пенсионного обеспечения, предусматривающая постепенное внедрение элементов накопительного финансирования пенсий, переход к назначению пенсий из распределительного источника на основе условно-накопительных счетов и постепенный перевод финансирования досрочных пенсий в негосударственные профессиональные пенсионные системы.
Принятие новой программы пенсионной реформы едва ли произошло бы в столь короткие сроки, если бы ему не предшествовал период резкого ухудшения финансового состояния пенсионной системы. Пенсионная реформа ориентирована на долгосрочную перспективу и в силу эгого не может обеспечить коренного изменения условий пенсионного обеспечения в краткосрочной перспективе. Поэтому формирование политического консенсуса по данному вопросу оказывается затруднительным. Однако для проведения данной реформы есть относительно благоприятные возможности. Во многом они предопределяются тем, что в российском обществе начинает осознаваться кризисное состояние имеющейся пенсионной системы и необходимость реформы как важнейшего условия преодоления кризиса.
Работа по подготовке программы пенсионной реформы в течение 1997 года показала, насколько важен для успеха столь сложных и всеобъемлющих преобразований фактор открытости, прозрачности для общества процесса подготовки решений в этой области. Закрытость, "келейность" работы над проектом программы в течение лета 1997 года существенно осложнила дальнейший диалог с обществом. Выработка политически приемлемого, компромиссного варианта реформы и последующее принятие программы пенсионной реформы стали возможными лишь после активного публичного обсуждения проблем реформирования пенсионной системы, прошедшего осенью 1997 года. Очевидно, что и дальнейшие работы по подготовке пенсионной реформы могут быть успешными лишь при условии активного взаимодействия правительства с законодателями, независимыми экспертами и шчрокой общественностью.
Несмотря на серьезный прогресс, достигнутый при концептуальной подготовке преобразований в основных отраслях социальной сферы, 1997 год, вопреки ожиданиям, так и не стал годом социальных реформ. Основным его итогом послужило то, что набор конкретных шагов в данной сфере был достаточно четко сформулирован на уровне федеральной исполнительной власти, но на деле преобразования так и не были начаты. Практическая реализация намеченных планов в ТСЧСНРЮ 1998 года будет всецело зависеть от наличия политической воли и эффективности взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти.
1998 год является последним "спокойным" годом перед началом двухлетнего избирательного периода на федеральном уровне, когда практическое осуществление социальных реформ будет чрезвычайо затруднено. Таким образом, именно в 1998 году на федеральном уровне должны быть приняты все основные финансовые, административные и правовые решения, способные обеспечить начало глубоких изменений в социальной сфере.
Если это не удастся реализовать в течение 1998 года, практическое осуществление насущных преобразований неизбежно будет вынесено за пределы текущего столетия. Между тем задержка с проведением необходимых социальных реформ приведет к дальнейшему угулублению финансового и институционального кризиса российской социальной сферы и может иметь далеко идущие дестабилизирующие последствия для экономики в целом.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Гайдар Е.
Анализ экономического роста. М., 1997.
2. Дмитриев М.
Бюджетная политика в современной России. М., 1997.
3. Barbone L., Polackova H.
Public Finances and Economic Transition // CASE Foundation. Warsaw, 1996. March.
4. Sach J„ Warner A.
Achieving Rapid Growth in the Transition Economic of Central Europe // CASE Foundation. Warsaw, 1996. April.
5. Dmitriev M., Kartsev N.
Fiscal Policy of CIS Countries in 1993-1995 // CASE Foundation. Warsaw, 1996. May.
6. From Plan to Market. World Development Report 1996. The World Bank. New York, 1996.