ТОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Экономический факультет Кафедра политической экономии
АНТИМОНОПОЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В РОССИИ
(Курсовая работа)
Выполнил студент 1 курса, группы 948 Устинов Ю.О.
Научный руководитель канд. экон. наук, доц. Тарунина Г.А.
Томск 2005
| ОГЛАВЛЕНИЕ |
|
| Введение |
3 |
| 1. Монополия: понятие, сущность, виды 2. Особенности монополизма в России 3. Антимонопольная политика в России 3.1. Становление антимонопольной политики 3.2. Развитие антимонопольной политики в настоящее время 3.3. Методы антимонопольной политики 3.4. Контроль над деятельностью естественных монополий |
4 7 11 25 29 34 |
| Заключение |
39 |
| Список использованной литературы |
41 |
ВВЕДЕНИЕ
В конце XX столетия Россия вступила на путь перехода от плановой системы экономики к рыночной, неотъемлемой частью которой является конкуренция как необходимое условие развития предпринимательской деятельности.
Сегодня мы понимаем, что чем ожесточеннее конкуренция на внутреннем рынке, тем лучше национальные фирмы оказываются подготовленными к борьбе за рынки за рубежом, и тем в более выгодном положении оказываются потребители на внутреннем рынке и по уровню цен, и по качеству продукции. Ведь конкурентоспособная продукция должна иметь такие потребительские свойства, которыми бы она выгодно отличалась от сходной продукции конкурентов. Именно конкуренция превращает экономическую систему страны в саморегулирующийся аппарат.
Антимонопольное регулирование и поддержка конкурентной среды в Российской Федерации в настоящее время является важной задачей государственного регулирования экономики. Хорошо продуманные меры по регулированию монополий способствуют развитию конкуренции, стабилизации рынка и совершенствованию экономики в целом.
Цель данной работы – раскрыть антимонопольную политику в России. Эта цель поставлена для решения следующих задач: показать особенности монополизма в нашей стране, становление и изменение антимонопольных органов России, а также раскрыть основные законодательные акты, связанные с пресечение монополизма и развитием конкуренции.
Проблема методов борьбы с монополизмом хорошо отражена в периодических изданиях и Интернет-ресурсах. В большей мере моя работа основана на Интернет-публикациях и законодательной базе Федеральной антимонопольной службы России.
1. МОНОПОЛИЯ: ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ВИДЫ
Классическая монополия в экономике - это рынок одного продавца, обладающего рыночной властью. Обладание рыночной властью дает ее владельцу возможность единолично управлять процессом ценообразования, определять параметры товара, диктовать свои условия потребителям и иным контрагентам. В настоящее время термин "монополия" стал использоваться и в более широком смысле. Очень часто любое недобросовестное экономическое действие на товарных рынках, имеющее антиконкурентный характер, именуют монополистическим, хотя, по сути, это может быть негативным результатом, как действий хозяйствующего субъекта обладающего рыночной властью, так и не обладающего ею.
Монополию в экономике можно определить как ситуацию на рынке, которая характеризуется наличием небольшого числа продавцов (редко единственного), каждый из которых способен повлиять на общий объем предложения и на цену товара или услуги.
Признаками монополии являются:
1. Монополистический рынок представлен одним продавцом и множеством покупателей.
2. Производимая продукция является уникальной, то есть отсутствуют товары-заменители.
3. Сложность в получении полной информации обо всём рынке.
4. Вход новых фирм на рынок фактически невозможен из-за барьеров. Могут быть разные причины существования таких барьеров, к примеру:
· Крупные размеры предприятий и экономия от масштабов производств.
· Система лицензий на выполнение отдельных типов работ, избранно выдаваемых государством.
· Монопольное право собственности на использование определённых ресурсов, связанное с производством редкого блага (к примеру, бриллиантов).
· При естественной монополии значение имеют сами условия производства и характер блага.
· Нечестная конкуренция, то есть воздействие на покупателей нечестными по отношению к конкуренту способами за счёт большого бюджета и масштабов предприятия в целом.
Существует три вида монополии: закрытая, естественная и открытая.
Закрытая монополия – это монополия, защищённая от конкуренции юридическими ограничениями, патентной защитой, институтом авторских прав и т. д. Примером может служить монополия почтовой службы США на доставку посты первым классом[1]
.
Естественная монополия возникает в отрасли, в которой долгосрочные средние издержки достигают минимума только тогда, когда одна фирма обслуживает весь рынок целиком. В такой отрасли минимальный эффективный масштаб производства близок к количеству или даже превосходит то, на которое рынок предъявляет спрос по любой цене, достаточной для покрытия издержек производства. В данной ситуации разделение выпуска между двумя или большим количеством фирм приведёт к тому, что масштабы производства будут неэффективно малы. С естественными монополиями, в основе которых лежит экономия на масштабах производства, тесно связаны монополии, базирующиеся на владении уникальными природными ресурсами, о чём говорилось ранее.
Открытая монополия – это монополия, при которой одна фирма (по крайнеё мере на определённый срок) является единственным поставщиком продукции, но не имеет специальной юридической защиты от конкуренции. Примером таких фирм можно считать фирмы, впервые вышедшие на рынок с новой продукцией[2]
.
Но такое деление не означает, что все предприятия-монополисты должны обязательно относиться лишь к одному из этих видов. Такая классификация в значительной степени условна. Некоторые фирмы могут принадлежать к нескольким видам монополии, к примеру фирмы, обслуживающие систему телефонной связи, а также электрические и газовые компании, которые могут быть отнесены как к естественной монополии (так как присутствует эффект экономии на масштабах), так и к закрытой монополии (так как присутствуют юридические барьеры для конкуренции).
Фактически все монополии могут считаться открытыми, так как легальные барьеры, защищающие закрытые монополии от конкурентов, могут быть отменены судом, а преимущества в естественных монополиях могут быть сведены на нет изменениями в технологии. А так же все монополии подвержены влиянию конкуренции со стороны возможных товаров-субститутов.
Так же немаловажным, по моему мнению, является определение простой монополии, то есть монополии, которая в каждый конкретный момент времени продаёт свой продукт по одной и той же цене своим покупателям.
Учёными выделяются несколько последствий монополизации:
· Недопроизводство товаров.
· Завышение цен.
· Предприятия-монополисты получают высокую монопольную прибыль.
· Х-неэффективность, то есть бесхозяйственное ведение дела, ведущее к увеличению издержек выше объективно обусловленного уровня.
2. ОСОБЕННОСТИ МОНОПОЛИЗМА В РОССИИ
Итак, монополия существует во всём мире. Но главной особенностью монополизации российского рынка можно считать, пожалуй, то, что она сложилась как «наследница» государственного монополизма социалистической экономики.
Социалистическая экономика представляла собой единый народнохозяйственный комплекс, в котором каждое предприятие не было вполне автономно, а являлось составной частью общегосударственной структуры. То есть, своеобразной монополией в бывшем СССР была командная экономика, построенная на всеобъемлющем директивном планировании, государственном ценообразовании, централизованном распределении материальных ресурсов и по самой своей природе не допускавшая конкуренции ни в одной своей части. Внутри этой экономики существовал монополизм центральных ведомств, министерств и предприятий, которые не были независимыми хозяйственными субъектами. Жизненно важные параметры их деятельности устанавливали такие предприятия, как Госплан, Госснаб и Госкомцен. При этом удовлетворение потребности всей страны в том или ином виде продукта часто всего поручалось всего одному- двум заводам.
Причиной для концентрации такого типа является стремление использовать положительный эффект масштаба производства. Но это стремление было заметно гиперболизировано (из-за искусственной заниженности цен на энергию, сырьё и транспорт вполне рентабельными выглядели проекты даже нерационально крупных заводов[3]
- сырьё для них привозилось за тысячи километров, а готовая продукция распространялась по всей территории Советского Союза).
Другая причина была связана с удобством централизованного управления крупными предприятиями. Когда все важнейшие решения по развитию экономики страны принимаются общенациональными плановыми органами, управляемость хозяйства находится в обратной пропорциональной зависимости от количества производственных единиц.
В итоге советские монополисты были очень узко специализированы, к примеру: один завод выпускал только тяжёлые вертолёты (Роствертол), другой – только автомобили высокой проходимости (УАЗ)[4]
. При этом прекращение работы хотя бы одного из подобных предприятий было фактически смертельно для советской экономики из-за минимальности или фактически отсутствия дублирования. Так, в конце 80-х годов более 1100 предприятий были полными монополистами в производстве своей продукции. Ещё чаще встречалась ситуация, когда число производителей по всему Советскому Союзу не превышало 2-3 заводов. Всего из 327 товарных групп, выпускавшихся промышленностью страны, 290 (то есть 89 %) было подвержено сильной монополизации.
Так же советской экономике была свойственна непропорционально высокая доля крупных и крупнейших предприятий и чрезвычайно малая доля мелких и средних по сравнению с развитыми странами. В СССР в 1987 г. на одно промышленное предприятие приходилось в среднем 813 рабочих мест, в Венгрии - 186, в Западной Европе - 86. Наиболее высокой была концентрация производства в металлургии, машиностроении, химической и текстильной отраслях. Нередко ту или иную продукцию выпускало одно- два предприятия, которые диктовали свои условия потребителю. Плохое качество товара, завышенные цены или устаревший ассортимент мало сказывались на изменении спроса в условиях постоянного дефицита и отсутствия выбора поставщиков.
Но, я считаю, что советскую монополию нельзя полностью сопоставлять с её капиталистическими аналогами. Существуют отличия советской монополии от капиталистической:
1. Не имея самостоятельности ни в выборе объёма продукции, ни в установлении цен, советские предприятия-монополисты не имели возможности осуществлять монополистические злоупотребления, хотя это широко наблюдается в западных странах.
2. Деятельность советских предприятий-монополистов не вызывала многих описанных выше последствий монополизации, а именно: не наблюдалось недопроизводства товара, завышения цен и предприятия не получали монопольных прибылей.
3. Капиталистические монополии возникли преимущественно "снизу", в результате конкурентной борьбы, а социалистические насаждались "сверху" и действовали в неестественных условиях.
4. Монополистом в капиталистических странах чаще всего становилось предприятие-лидер, который использует передовые технологии, имеет значительный научно-технический и производственный потенциал. При социализме монополии зачастую появлялись при отсталой технологической базе.
5. Капиталистические монополии, участвуя в международном разделении труда, вынуждены для повышения конкурентоспособности улучшать качество продукции, равняясь на мировые образцы, что положительно сказывается и на внутреннем рынке, социалистические ограничивались в лучшем случае региональными рамками (например, СЭВ).
6. Такое последствие монополизации, как Х-неэффективность проявлялось исключительно сильно. Свидетельствами этого в СССР были завышенные издержки (в частности, энерго- и материалоёмкость, существенно превышавшие мировой уровень), низкое качество продукции замедленный темп её обновления. Особенно большому объёму Х-монополизации способствовали следующие обстоятельства:
· Стоимостные показатели, такие, как уровень издержек и даже прибыль, зачастую не являлись главными для советских предприятий. Если завод выполнял план, то его руководство мало заботилось о прибыльности предприятия как таковой, что стимулировало расточительность производства.
· Позиции монополистов укрепляла общая дефицитность экономики. В условия фактического отсутствия выбора у покупателя ответственность монополиста сходила почти на нет.
· Советская экономика была значительно более изолирована от внешнего мира, чем большинство рыночных, таким образом, монопольные позиции предпринимателей были защищены и от иностранных конкурентов. Из-за этого сильно страдали качество и новизна продукции.
В результате начала рыночных реформ в России, монополистические тенденции резко усилились. Это усиление было во многом связано с распадом СССР и с ослаблением экономических связей с бывшими союзными республиками. К прежним монополистам добавились новые, а именно предприятия, не являвшиеся единственными производителями в рамках СССР.
Стало ясно, что необходимо разрабатывать антимонопольную политику.
3. АНТИМОНОПОЛЬНАЯ ПОЛИТИКИ В РОССИИ
3.1 Становление антимонопольной политики
Российская Федерация создала антимонопольный орган еще на заре переходного периода, и сильная поддержка конкуренции закреплена в законодательстве страны, однако на практике конкуренция не всегда входила в число первоочередных приоритетов. В дополнение к решению ключевых вопросов в сфере конкуренции перед антимонопольным органом был поставлен широкий круг задач, связанных с деятельностью на рынке, в том числе создание правовых институтов для регулирования поведения на рынке, регулирование тарифов естественных монополий, а также развитие рыночной инфраструктуры и новых предприятий. На протяжении всего периода имели место быстрые смены направлений деятельности органа, изменения в его полномочиях, постоянные изменения антимонопольного законодательства и связанных с ним законодательных актов.
Когда Советский Союз начал планировать свой переход к рыночной экономике в конце 1980-х, изначальная стратегия перехода, разработанная центральным правительством, сосредоточивалась на стимулировании создания малого бизнеса и новых предприятий. Предполагалось, что поэтапное сокращение объемов планируемой деятельности позволит государственным предприятиям постепенно вписываться в схемы рыночного поведения, тогда как хозяйствующие субъекты новых форм будут обеспечивать быстрый рост объемов снабжения населения потребительскими товарами и услугами и подстегнут формирование рыночной инфраструктуры, необходимой для поддержки более широкой рыночной реформы.[5]
Предприятия и виды деятельности, которые считались стратегическими и играющими ключевую роль для обеспечения базовой экономической стабильности должны были остаться в руках государства и/или подлежать государственному регулированию до тех пор, пока другие части экономики не обретут "более рыночную" структуру. Значительные опасения высказывались в связи с начальными уровнями монополизации, как в отраслях материального производства, так и в каналах сбыта. Данные опасения привели к надеждам на наличие относительно жесткой системы регулирования деятельности предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, в течение всего потенциально длительного переходного периода в сочетании с очень существенной «демонополизацией» или деконцентрацией крупных предприятий и объединений до приватизации. В законодательных актах, касающихся реформы, начали появляться специальные положения, допускающие государственный контроль за поведением монополий.
В 1990 году был создан первый российский антимонопольный орган – Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур – а в 1991 году был принят закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Закон предусматривал относительно мягкие санкции по большинству нарушений, при этом предпочтение отдавалось предписаниям о запрещении продолжения противоправной деятельности и возвращению незаконно полученного дохода, а не прямым штрафным санкциям и наказанию физических лиц. Это соответствовало ожиданиям, сводившимся к тому, что наихудшие потенциальные проблемы могут решаться при помощи системы регулирования, а также отражало справедливую озабоченность по поводу полной неосведомленности в понятиях закона о конкуренции и желание обеспечить осведомленность в новых правилах до того, как начнут применяться жесткие санкции. Долгая история планирования и согласования, а также отсутствие осведомленности в методах управления рынками и их регулирования привели к ожиданиям того, что различные государственные органы будут пытаться продолжить процесс контролирования экономической деятельности. Для предотвращения такого развития событий в Закон о конкуренции были введены положения, запрещающие такое поведение. Подобно этому ожидание необходимости дробления крупных предприятий и объединений нашло отражение в статье 19 закона, предоставляющей полномочии для такого дробления в случаях рецидивирующих нарушений закона.[6]
Многие предприятия были созданные плановиками специально для того, чтобы занять доминирующее положение на рынке или даже стать монополиями в конкретных географических регионах, в производстве специализированной продукции или в определенных видах деятельности. Точно так же укрупнены в рамках плановой системы были транспорт и сбыт. Эта ситуация способствовала возникновению опасений, связанных с возможным массовым «взрывным» ростом цен и широким распространением экономических злоупотреблений в связи с ослаблением правового контроля за поведением предприятий в результате либерализации. Предполагалось, что одной из главных задач нового антимонопольного органа станет профилактика указанной проблемы и борьба с ней. Соответственно, одним из первых действий, предпринятых органом, стало создание реестра предприятий-монополистов. Ожидалось, что орган будет осуществлять контроль за коммерческими решениями предприятий, внесенных в реестр, особенно, таких решений в области схем ценообразования. Значительный объем энергии был затрачен антимонопольным органом на заре его существования на составление этого реестра, создание форм отчетности для предприятий, вошедших в реестр, проверку деятельности и отчетов этих предприятий и участие в спорах по поводу исключения предприятий из реестра.[7]
В то же время антимонопольный орган работал над созданием инструктивных материалов по обеспечению исполнения нового закона и материалов образовательного характера, как для новых штатных сотрудников, так и для населения, на протяжении нескольких поколений жившего в условиях государственного планирования и совершенно не знакомого с рыночными механизмами и проблемами конкуренции.[8]
Как подсказывает само название Государственного комитета, круг его полномочий не ограничивался лишь вопросами конкуренции. Новый Государственный комитет назначили ответственным за поддержку «новых экономических структур» в целом, т.е. рынков. Задачи, которые предстояло решать комитету, не были конкретизированы, предполагалось, что Комитет сам в дополнение к порученным ему правительством полномочиям возьмет на себя некоторую ответственность по определению необходимых программ и законодательства. На практике этот круг обязанностей включал в себя меры по стимулированию создания новых предприятий и разработку предложений по созданию необходимой рыночной инфраструктуры. Кроме того, он включал в себя контроль не только за антиконкурентными действиями, но и за всеми видами нежелательного или «нецивилизованного» поведения, которое могли бы практиковать экономические субъекты в условиях рынка. Также в рамках этого широкого мандата новый орган в течение первых лет существования предпринял значительные усилия по разработке соответствующего рыночным условиям закона о защите прав потребителя. Необходимо было разработать законы, нормативные документы и иные законодательные акты, необходимые для организационного построения и обеспечения функционирования самого органа и для создания «территориальных управлений» – отделений нового государственного органа в субъектах Российской Федерации.
Антимонопольный орган занимался решением данных задач, а тем временем шел стремительный и масштабный переходный процесс, происходили фундаментальные изменения в структуре государства. Развитие событий привело к принятию в конце 1993 года новой конституции. Наряду с другими инновационными положениями, в новой конституции было отражено намерение России следовать рыночным принципам, а также в двух отдельных ее статьях прямо указывалось на то, что поддержка конкуренции является частью системы конституционных ценностей:
Статья 8
1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
Статья 34
1. Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
2. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.[9]
Первая часть нового Гражданского кодекса Российской Федерации, принятого в 1994 году и призванного служить фундаментом для построения новых экономических отношений, также содержатся особые положения, направленные на защиту конкуренции:
Статья 1(3). Товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на всей территории Российской Федерации. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
Статья 10 (1). Не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах.
Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.[10]
В течение того же самого периода (с конца 1992 по 1994 г.) правительственная модель экономического перехода в России претерпевала фундаментальные изменения. Обеспокоенность сохранением политической поддержки и опасения в связи с возможным выводом активов в случае затяжного переходного периода привели к отказу от ранее выбранного курса постепенных изменений в пользу политики быстрой приватизации. Это изменение экономической политики повлекло за собой существенное изменение роли, отведенной политике в сфере конкуренции и антимонопольному органу. Вместо того, чтобы предпринимать ожидаемые от них усилия по разукрупнению предприятий с целью развития конкуренции до их приватизации, сторонники быстрой приватизации настаивали на нецелесообразности попыток какого-либо разукрупнения или реструктуризации предприятий, ссылаясь в качестве причин либо на отсутствие рациональных вариантов приемлемых размеров и структуры предприятий, либо на то, что политические соображения требовали скорейшей передачи собственности в частные руки для создания политического фундамента для дальнейшего осуществления реформ и что реструктуризация ради конкуренции займет слишком много времени. Вместо этого заявлялось, что новая стратегия будет полагаться на подходы, в которых в качестве стимула к повышению эффективности и реструктуризации предприятий будет использоваться прибыльность, а также конкуренция со стороны зарубежных компаний в связи со снятием ограничений на ранее контролируемую государством внешнеэкономическую деятельность.
Реальная практика начала вскрывать трудности системы ведения Реестра. Оказывалось, что некоторые предприятия, внесенные в Реестр, действуют на рынках, где не требуются крупные стартовые инвестиции и где возможности быстрого выхода на рынок и возрастания конкуренции интуитивно казались большими. Другие, как выяснялось, занимали «доминирующее положение» на определенной части рынка скорее в результате сложившихся привычных торговых моделей, отсутствия транспортных и сбытовых каналов и отсутствия информационных систем, поддерживающих рынок, а вовсе не по причине стабильности определенных характеристик их рынка или продукции. В системе реестра использовался контроль цен, основанный на информации о затратах, предоставляемой предприятиями в отчетах, что подталкивало предприятия, деятельность которых регулировалась, к завышению затрат и практически не способствовало стимулированию их перехода к более эффективному и конкурентному поведению. С этой точки зрения существовала вероятность того, что методы контроля в рамках системы реестра будут замедлять реструктуризацию рынков и ослаблять стимулы для выхода на рынок, тем самым, приводя к ненужному удлинению периода регулирования деятельности многих предприятий. В 1994 году в систему реестра были внесены изменения, отменяющие прямой контроль за принятием коммерческих решений предприятиями и вводящие вместо него мониторинг предприятий, имеющих более чем определенную долю рынка.[11]
Критика неверных стимулов, порожденных Реестром, растущее внимание к важности рыночной инфраструктуры и фундаментальные изменения в теории перехода привели к изменению восприятия роли, которую надлежит исполнять антимонопольному органу. От антимонопольного органа уже не ожидалось, что он будет осуществлять в течение длительного переходного периода надзор за экономическим поведением большого числа предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, как не было и ожиданий того, что реструктуризация ради конкуренции будет играть сколько-нибудь существенную роль в процессе приватизации. Вместо этого предполагалось, что антимонопольный орган будет отвечать за создание учреждений и инфраструктуры, которые будут обеспечивать развитие конкуренции в пост-приватизационный период, и за применение санкций в конкретных случаях антиконкурентного поведения.
В течение последующих нескольких лет антимонопольный орган осуществлял серьезную законотворческую деятельность для достижения указанных целей. Первостепенной задачей, отчасти связанной с опытом использования реестров, стала задача отделения тех направлений хозяйственной деятельности, в которых требовалось осуществлять прямой контроль за ценами, от других направлений, в которых такая работа была бы контрпродуктивной. Антимонопольный орган возглавил работу, результатом которой стало принятие закона «О естественных монополиях[12]
» в 1995 г. Закон вводил понятие естественной монополии и содержал узкое определение сфер деятельности естественных монополий, в которых регулирование цен должно осуществляться независимыми регуляторами (не являющимися частью отраслевых министерств или самих предприятий), создаваемыми или назначаемыми правительством. Хотя это не помешало законодательному предписанию регулирования цен в других сферах, все же эти сферы были принципиально определены законом как потенциально конкурентные. После принятия закона началась работа над другими законодательными и нормативными актами, необходимыми для создания отдельных регулирующих органов в областях энергетики, транспорта и связи, поскольку эти задачи рассматривались как не входящие в главный круг задач антимонопольного органа и как не совсем соответствующие его главному курсу на создание конкуренции. Еще одной первоочередной задачей являлось стимулирование создания новых предприятий, и в рамках ее решения было разработано новое предметное законодательство, в котором были сформулированы общие принципы в данной сфере, и правовые акты, согласно которым создавался государственный орган для администрирования программ поддержки малых и средних предприятий.[13]
Были созданы и другие специализированные законодательные акты, поддерживающие участие малых предприятий в конкретных видах экономической деятельности и сокращающие круг требований по отчетности.
Для заполнения ощущаемых пробелов в правовом регулировании рыночной деятельности имела место дополнительная законотворческая деятельность. Одним из крупнейших проектов в этом направлении стала разработка широкого федерального закона «О рекламе»[14]
, который также был принят в 1995 году. Хотя по Закону о конкуренции антимонопольному органу уже были предоставлены некоторые полномочия по контролю практической рекламной деятельности (например, контроль за взаимодействием конкурентов, в том числе в части опубликования ложной информации о конкурентах или некорректных сравнений товаров), новое законодательство было нацелено на предоставление полной правовой основы регулирования рекламной деятельности с целью защиты потребителя, охраны общественного здоровья, морали и других ценностей. Новое законодательство основывалось на системах и правилах, действующих в европейских странах с рыночной экономикой и включало в себя ограничения на рекламу алкогольной и табачной продукции, на рекламу, направленную на детей, или изготовленную с их участием, устанавливало максимальные объемы и вводило ограничения по продолжительности рекламы в некоторых средствах массового вещания, а также учитывало целый ряд других проблем. Антимонопольный орган был назначен основным органом, обеспечивающим исполнение закона о рекламе и начал построение системы практического мониторинга широкого круга разнообразных рекламных СМИ и создание правоисполнительных процедур по делам о нарушениях в рекламной сфере.
В области поддержки создания рыночной инфраструктуры антимонопольному органу было поручено разработать широкие «планы демонополизации», направленные на устранение структурных барьеров конкуренции, на создание инфраструктуры и облегчение процесса выхода на высококонцентрированные рынки. Эта поставленная задача была обширна и на практике требовала от Госкомитета по антимонопольной политике больших усилий по созданию универсальных формул и критериев для оценки уровня конкуренции на рынках всех типов, а также комплекса решений общего характера, которые могли бы использоваться для интенсификации конкуренции в любом секторе экономики. Эти критерии и потенциальные решения должны были стать основой создания отраслевыми министерствами и другими государственными и местными органами власти планов по демонополизации отраслей промышленности и конкретных регионов и местностей. Антимонопольный орган и его территориальные управления осуществляли надзор за составлением планов и анализировали их, однако при этом никаких средств на финансирование затрат по реализации конкретных стратегий и программ по наращиванию конкуренции выделено не было, как не были даны и соответствующие полномочия антимонопольному органу, необходимые для прямого исполнения планов по демонополизации или принуждения к принятию конкретных мер по снижению уровней концентрации и ослаблению рыночной силы. Орган также завершил процесс внесения объемного пакета изменений в Закон о конкуренции[15]
, и в течение всего указанного периода продолжал обрабатывать существенное количество дел, касающихся специфических нарушений закона о конкуренции.
Пока антимонопольными орган занимался данными задачами, в процессе перестройки большое внимание уделялось вопросам государственной структуры и полномочиям местных, региональных и федеральных органов, в том числе полномочий по контролю экономической деятельности посредством лицензирования, введения стандартов, правил безопасности и прямых ограничений свободного перемещения товаров. Меры по обеспечению исполнения федеральных законов, устранению местных и региональных законов и нормативных актов, противоречащих правовым нормам более высокого уровня, и по сохранению единого экономического пространства, гарантированного Конституцией, становились все более важным приоритетом для правительства в целом. Для антимонопольного органа это нашло отражение в приобретающем все большее значение тщательном изучении государственных мер на региональном и местном уровнях и программе сотрудничества с прокуратурой по вопросам антиконкурентных законодательных актов субъектов Федерации, находившихся тогда вне поля действия Закона о конкуренции.[16]
После глубокого финансового кризиса 1998 года Правительство Российской Федерации подверглось реструктуризации, целью которой являлось сокращение как численного состава правительства, так и правительственных расходов. В рамках этой реструктуризации процесс передачи полномочий антимонопольного органа по регулированию тарифов естественных монополий был обращен вспять. Органы по регулированию в отраслях транспорта и связи, созданные в 1996 и 1997 г.г., были переведены в состав антимонопольного органа, а функция регулирования естественных монополий в энергетической сфере осталась у Федеральной энергетической комиссии. Отдельный государственный комитет по развитию малого предпринимательства был ликвидирован, а его функции также вернулись к антимонопольному органу, воссозданному в статусе Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
Появились и новые обязанности. В 1999 г. отчасти в качестве реакции на финансовые махинации и антиконкурентное поведение со стороны банков и финансовых учреждений, вскрывшиеся во время кризиса, был принят закон о конкуренции на финансовых рынках. Закон был разработан и введен в законодательный процесс за несколько лет до принятия, но его путь к принятию был очень длительным и трудным, а перед кризисом сложилось впечатление, что он вообще потерялся или был выведен из законодательной процедуры. По структуре данный закон подобен Закону о конкуренции. Он содержит положения о государственных мерах, недобросовестной конкуренции и злоупотреблении доминирующим положением, а также устанавливает предварительные механизмы контроля соглашений с участием финансовых организаций и соглашений о приобретении государством финансовых услуг. Министерство по антимонопольной политике являлось главным органом, ответственным за обеспечение исполнения данного закона, хотя в некоторых случаях от него требовалось установление норм по согласованию с другими надзорными органами: Центральным банком, Федеральной комиссией по рынкам ценных бумаг и др., в обязанности которых входит подобная деятельность в сферах соответствующих финансовых услуг.
По мере стабилизации экономики общие экономические приоритеты смещались в сторону содействия инвестициям и поддержки экономического роста. Административная реформа государственных структур и процедур регулирования также относится к приоритетам высокого порядка, несмотря на то, что она в первую очередь связана скорее с устранением расточительного дублирования функций и снижением общего регулятивного бремени, лежащего на предприятиях, нежели непосредственно с развитием конкуренции. Структурная реформа МАП в очередной раз изменила направление. В 2001 г. по указу президента задача регулирования естественных монополий на транспорте была выведена из-под юрисдикции антимонопольного органа. Ее выполнение было поручено Федеральной энергетической комиссии. МАП продолжает выполнять функции регулятора естественных монополий в сфере связи, но согласно общим ожиданиям, эта функция в относительно недалеком будущем также будет передана либо ФЭК, результативно создающей единый тарифный орган федерального уровня, либо какому-либо отдельному органу, специализирующемуся на вопросах отрасли связи. В рамках деятельности по административному реформированию активно обсуждаются и другие структурные изменения, зеркально отражающие изменения середины 90-х годов, в их числе передача функций в области поддержки малого предпринимательства и, возможно, функций, связанных с рекламной деятельностью, другим государственным органам.
Однако передача МАПом этих задач другим органам вовсе не обязательно означает наличие тенденции к сужению общего круга его обязанностей. В 2002 году в Закон о конкуренции был внесен еще один значительный пакет изменений. Это изменение стало восьмым за десятилетний период существования Закона. Изменения этого самого последнего цикла включали в себя создание процедуры добровольной подачи соглашений в МАП для рассмотрения и согласования и внесение в закон новой статьи, по которой МАП должен обеспечивать исполнение правовых норм, гарантирующих добросовестность индивидуальных тендеров на государственные закупки.[17]
В 2002 году МАП выступало в качестве основного ответственного министерства по разработке и представлению в Правительство 9 законопроектов, включая закон, вносящий изменения в закон о конкуренции, который был принят в октябре того же года. Кроме того, МАП участвовала в качестве сотрудничающего министерства в разработке проектов еще 30 законов. В плане законотворческой деятельности на 2003 год, одобренный в феврале, МАП был назначен основным ответственным министерством для разработки поправок к закону о рекламе и сотрудничающим министерством для работы над проектами новых законов о регулировании международной торговли и юридическо
В отдельный план деятельности Правительства на 2003 год включен раздел о принятии мер с целью реализации стратегических направлений социально-экономического развития Российской Федерации, к которым отнесена работа по реформированию государственного управления, институциональной и инфраструктурной реформам и стимулированию диверсификации и открытости экономики, а также другим вопросам. В одних только рамках данного раздела плана МАП назначено основным ответственным министерствам по 2 мероприятиям и сотрудничающим министерством по 20 дополнительным мероприятиям. Среди них работа по искоренению случаев совмещения осуществления государственных полномочий с предпринимательской деятельностью (как часть административной реформы), подготовка порядка осуществления МАП надзора за проведением естественными монополиями закупочных тендеров, разработка проектов федеральных законов, касающихся процедуры доказательства необходимости государственного вмешательства в экономику и требования о периодической оценке эффективности мер государственного регулирования. МАП также поручено участие в подготовке планов реформы в секторе энергоснабжения на 2003 год, разработке мер по осуществлению реформы железных дорог в 2003-2005 годах, работе над законодательством, касающимся самоурегулирующихся организаций, работе по вопросам ведения бухгалтерской отчетности и использования международных стандартов, разработке концепции для системы экспортных гарантий на промышленную продукцию и работе по приведению российского законодательства в соответствие с требованиями ВТО, а также в других мероприятиях. Перечень задач подчеркивает, какое большое количество вопросов, связанных с основными программами экономической и административной реформы, имеют значительный конкурентный аспект в своем содержании, а также как много ресурсов понадобится израсходовать МАП, чтобы принять активное участие во всех перечисленных направлениях работы. И хотя все перечисленные направления работы важны, большое количество заданий и их разнообразная природа могу помешать МАП сосредоточить имеющиеся в распоряжении Министерства ресурсы на вопросах антимонопольной деятельности, являющейся для него основной.
Круг обязанностей МАП был слишком широк и снижал способность Министерства сосредоточиться на вопросах конкуренции. И тогда как тематический охват антимонопольного законодательства соответствует известным моделям, санкции даже за самые серьезные нарушения несущественны, а полномочия МАП по расследованию нарушений были ограничены. Низкие пороги контроля слияний, отсутствие комплексного регулирования естественных монополий и широкая юрисдикция по отношению к действиям государственных органов в комбинации с отсутствием какой-либо свободы в выборе дел для преследования в результате приводят к возникновению трудно поддающейся обработке рабочей нагрузки, включающей в себя большое количество вопросов, решение которых вряд ли повлияет на конкуренцию. Административная реформа и начавшаяся работа в 2004 году по созданию нового антимонопольного закона дали ценную возможность решения указанных структурных и правовых вопросов, результатом реализации которой стало создание более сильного и сосредоточенного на конкретных задачах антимонопольного органа, способного справляться с трудностями реформирования и являться катализатором экономического роста[18]
.
3.2. Развитие антимонопольной политики в настоящее время
«9 марта 2004 г. Министерство Российской федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства было упразднено, а его полномочия переданы другим ведомствам. Принадлежавшие МАП России функции федерального антимонопольного органа, контроля над деятельностью естественных монополий и над соблюдением законодательства о рекламе перешли к вновь образованной Федеральной антимонопольной службе, руководителем которой стал Игорь Юрьевич Артемьев. Положение о Федеральной антимонопольной службе принято Правительством России 29 июля 2004 г.»[19]
Общие положения Федеральной антимонопольной службы:
1. Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа). 2. Руководство деятельностью Федеральной антимонопольной службы осуществляет Правительство Российской Федерации. 3. Федеральная антимонопольная служба в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также настоящим Положением. 4. Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
«Основными функциями Федеральной антимонопольной службы являются: а) надзор и контроль за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг; б) надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях; в) надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе до внесения изменений в Федеральный закон "О рекламе"».[20]
Деятельность Федеральной антимонопольной службы регламентируют 49 правовых актов, изданных в различные годы. Наиболее важными из них являются законы, регламентирующие деятельность государства в сфере защиты конкуренции, рекламы и естественных монополий. Кроме того, работа антимонопольного ведомства регулируется законодательными актами общего характера, такими как Закон «О правительстве» и Указ Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Для определения конкретного круга полномочий ФАС России Правительством принято Постановление «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» и Положение о ФАС России. В пределах своей компетенции, ФАС России имеет право издавать индивидуальные правовые акты.[21]
В области проведения государственной политики развития конкуренции на товарных рынках функции и полномочия ФАС России определены Законом Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (принят в 1991 г., изменения и дополнения внесены - в 1995, 1998, 2000, 2001 и 2002 гг.).
В области проведения государственной политики развития конкуренции на финансовых рынках функции и полномочия ФАС России определены Федеральным законом «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (принят в 1999г., изменения внесены в 2001 г.).[22]
21 марта 2005 в России вступили в силу поправки в Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Изменения коснулись статей 17 и 18 данного закона. Поправки были разработаны ФАС с целью освободить от антимонопольного контроля предприятия и организации, не оказывающие серьезного влияния на состояние конкуренции. Одновременно новый порядок позволит антимонопольным органам сосредоточиться на работе с крупными и сверхкрупными компаниями, повысить качество работы по защите конкуренции в России. Согласно закону отныне предварительное согласие антимонопольного органа при совершении сделки по слиянию и присоединению коммерческих организаций требуется только в том случае, если суммарная балансовая стоимость участвующих в сделке активов превышает 30 миллионов минимальных размеров оплаты труда (ранее - 200 тысяч МРОТ). Уведомление о создании коммерческой организации ныне требуется подавать в случае, если активы учредителей превышают два миллиона МРОТ (ранее - от 100 до 200 тысяч МРОТ). При совершении сделок по приобретению долей в коммерческих организациях предварительное согласие также необходимо получать, если стоимость активов превышает 30 миллионов МРОТ (вместо 200 тысяч), а подавать уведомление - если активы превышают два миллиона МРОТ (вместо 100 тысяч).[23]
Так же 18 января 2005 года ФАС был разработан законопроект «О защите конкуренции».[24]
Учитывая особую значимость защиты конкуренции на современном этапе развития экономики Российской Федерации, законопроект предусматривает совершенствование правового регулирования отношений по защите конкуренции, уточнение правовых основ государственной политики в этой сфере, обновление правового инструментария пресечения и предупреждения монополистической деятельности на товарных и финансовых рынках, а также унификацию правового регулирования отношений по защите конкуренции на товарных и финансовых рынках.
3.3. Методы антимонопольной политики
Пожалуй, самыми важными из всех мер антимонопольной политики для России оказались ограничительные меры. Они предусмотрены законом "О конкуренции" и применяются антимонопольным органом к хозяйствующим субъектам, которые нарушают антимонопольное законодательство. Это запреты на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, на действия органов власти и управления, которые могут неблагоприятно сказаться на развитии конкуренции.
Запреты на монополистическую деятельность подразделяются на запреты, направленные против соглашений, ограничивающих конкуренцию, и запреты на злоупотребление предприятиями своим доминирующим положением. Такие злоупотребления являются наиболее типичным (более 60%) нарушением антимонопольного законодательства.
Довольно часто встречаются такие нарушения, как навязывание контрагенту невыгодных условий договора, несоблюдение порядка ценообразования, согласованные действия предприятий, направленные на ограничение конкуренции. Мониторинг более 200 цен показал, что свыше трети предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, завышают цены на товары и услуги.
Так же закон запрещает устанавливать монопольно высокие или монопольно низкие цены, изымать товар из обращения с тем, чтобы создавать или поддерживать дефицит или повышать цену, навязывать контрагенту условия договора, невыгодные для него или не относящиеся к предмету договора, включать в договор дискриминирующие условия, которые ставят контрагента в неравное положение по сравнению с другими предприятиями, препятствовать выходу на рынок (или уходу с него) другим предприятиям, побуждать контрагента отказываться от заключения договоров с отдельными покупателями (заказчиками), несмотря на то, что есть возможность произвести или поставить нужный товар.
Сейчас в России чаще практикуются монопольно высокие цены, а в странах с развитой конкуренцией - монопольно низкие, иногда даже демпинговые. Российский монополизм проявляет свое антиконкурентное поведение преимущественно в отношениях с потребителями или поставщиками, а не с конкурентами. Но по мере развития конкуренции повышается вероятность применения монопольно низких цен: мощные многопрофильные компании благодаря перекрестному субсидированию за счет прибыльности одних секторов могут занижать цены на продукцию других и тем самым блокировать конкурентов. В этой части особенно необходимо контролировать финансово-промышленные группы.
Так же российское антимонопольное законодательство стремиться к запрету заключения соглашений, ограничивающих конкуренцию, а к таким относятся:
1. Соглашения, препятствующие входу других предприятий на рынок.
2. Отказы от заключения договоров с определёнными продавцами или покупателями.
3. Соглашения по разделу рынка по территориальному принципу или ассортименту реализуемой продукции.
4. Ценовые соглашения.
Наряду с запретами на заключение вредных для конкуренции соглашений и на злоупотребление доминирующим положением для борьбы с ограничением конкуренции применяется контроль за экономической концентрацией. Она возникает в результате создания, реорганизации или слияния предприятий и объединений или когда появляется возможность для группы организаций проводить на рынке согласованную политику.
Согласно закону "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", если предприятие достигает определенного порога по объему операций, оно обязано получить согласие антимонопольного органа на свои действия (предварительный контроль) или уведомить его о них (последующий контроль).
В целом, можно сказать, что контрольная деятельность антимонопольного ведомства пока недостаточно эффективна. Оно не привлекает отраслевые министерства к проведению конкурентной политики в отраслях, не имеет следственных полномочий (в отличие, например, от японской Комиссии по добросовестной торговле), ему трудно получать требуемые сведения. Соглашение между ФАС и Госналогслужбой об обмене информацией и содействии друг другу практически не выполняется. Суды не применяют статью Уголовного кодекса, в соответствии с которой виновный в установлении монопольных ограничений конкуренции может быть лишен свободы на срок от 2 до 7 лет. Статья не работает еще и потому, что предприниматели не готовы подавать жалобы и взаимодействовать с правоохранительными органами, а антимонопольное ведомство не проявляет активности в подаче исков о таких нарушениях.
Важным для антимонопольной политики является также запрет на недобросовестную конкуренцию.
Под ней понимаются действия, направленные на приобретение преимуществ, которые противоречат законодательству, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и которые причинили (могут причинить) убытки конкурентам или нанесли ущерб их деловой репутации. Речь идет о распространении ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки либо нанести ущерб, введении потребителей в заблуждение относительно характера, способа, места изготовления, потребительских свойств и качества товара, а также о некорректном сравнении собственного товара с аналогичной продукцией конкурентов. К недобросовестной конкуренции также относится получение, использование, разглашение научно-технической, производственной, торговой информации или коммерческой тайны без согласия владельца.
Так же, безусловно, растёт интерес предпринимателей к защите деловой репутации предприятия и правовой охране товарных знаков от их незаконного использования.
В антимонопольной политике используются ещё и запреты на антиконкурентные действия органов власти и управления. Развитие рыночных отношений предполагает устранение прямого вмешательства государственных органов власти в деятельность предприятий. Законом запрещено принимать нормативные акты и совершать действия, которые ограничивают самостоятельность предприятий, создают дискриминирующие или благоприятные условия для одних в ущерб другим и тем самым ограничивают конкуренцию, ущемляют интересы предприятий или граждан.
Однако власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления допускают многочисленные нарушения, в частности необоснованно предоставляют льготы, ограничивают создание предприятий, вводят запреты на их деятельность, продажу или покупку товаров, указывают на приоритетность некоторых договоров, произвольно устанавливают размеры регистрационного сбора, препятствуют выходу на рынок товаров и услуг "иногородних" предприятий и так далее.
Подобные действия органов власти имеют экономическую подоплеку, желание угодить "своим" предприятиям или тем, кто обещает финансовую поддержку на выборах. Между тем законодательство многое запрещает должностным лицам государственной власти и управления, как-то:
1. Заниматься предпринимательской деятельностью, иметь в собственности предприятия.
2. Самостоятельно или через представителей голосовать посредством принадлежащих им акций (вкладов, паев, долей) на общих собраниях акционеров
3. Совмещать функции органов исполнительной власти и местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделять их функциями и правами этих органов.
Кроме того, не разрешается создавать министерства, госкомитеты и т.п. для монополизации производства или реализации товаров, а также наделять уже существующие органы полномочиями, способными ограничить конкуренцию. Поэтому решения исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам создания, реорганизации и ликвидации предприятий или предоставления льгот должны согласовываться с антимонопольным ведомством.
Кроме уже перечисленных мною мер, в политике России широко используется реестр как инструмент антимонопольного контроля. По результатам анализа состояния товарного рынка и доли предприятий на нем (более или менее 35%) они включаются либо исключаются из государственного реестра. Делает это ФАС, если речь идет о российском рынке в целом, или его территориальные управления в случае региональных рынков. Реестр составляется для того, чтобы иметь информационную базу о крупнейших субъектах рынка и контролировать соблюдение ими антимонопольного законодательства.
В реестр обязательно попадают предприятия, являющиеся единственными производителями в России отдельных видов продукции. В него включены, например, Брянский машиностроительный завод (вагоны изотермические), "Калугапутьмаш" (машины рельсосварочные, краны укладочные) и так далее.
Количество включенных в реестр предприятий зависит от границ товарного рынка, на котором определяется их доля. Чем детальнее рассматривается номенклатура продукции, тем больше предприятий может быть включено в реестр. Антимонопольные органы выявляют предприятия, имеющие значительную долю лишь в производстве наиболее важной для экономики, структурообразующей и социально значимой продукции.
Но внесение предприятия в реестр еще не говорит о том, что оно является монополистом и к нему следует применить ограничительные меры - скажем, по ценам, ибо само наличие крупных предприятий не означает, что они злоупотребляют своим доминирующим положением. Более того, их монополистическая деятельность невозможна, если на рынке ограничен платежеспособный спрос или ресурсы для развития производства.
3.4. Контроль над деятельностью естественных монополий
Работа ФАС России в сфере контроля над деятельностью естественных монополий направлена на обеспечение равного доступа к товарам и услугам, которые они производят, а также на развитие конкуренции в тех сегментах, где она возможна. Антимонопольная служба стремится к повышению прозрачности работы естественных монополий, росту эффективности их инвестиционных программ, одновременно создавая условия для роста объемов товаров и услуг, производимых независимыми поставщиками в потенциально конкурентных видах деятельности. Свою работу ФАС России тесно координирует с Федеральной службой по тарифам. Представитель антимонопольной службы входит в состав Правления ФСТ.[25]
Создание необходимых структурных предпосылок и «правил игры» позволяет уже в ближайшее время существенным образом изменить состав участников потенциально конкурентных сегментов отраслевых рынков, повысить их эффективность. Ключевое значение придается реформированию отраслей естественных монополий. Эти отрасли составляют технологическую и экономическую основу единого рынка и не случайно транспорт, энергетика, связь в соответствии с Конституцией отнесены к ведению Российской Федерации. В естественно монопольных сферах сконцентрированы значительные материальные ресурсы, а еще большие – в сопряженных с ними сферах. Современный этап характеризуется серьезными технологическими изменениями, которые поставили под сомнение необходимость сохранения в прежнем виде регулирование отраслей естественных монополий.
Президент РФ В.В.Путин, выступая 29.10.03 на заседании Госсовета по вопросу транспортной стратегии, отметил, что нашей задачей является развитие цивилизованной конкуренции в транспортной отрасли, ее комплексная модернизация и что незавершенность структурных преобразований в отрасли сдерживает приток новых инвестиций, внедрение инноваций и цивилизованных, адекватных времени управленческих механизмов. Государство все в меньшей степени должно выступать как хозяйствующий субъект и как монопольный собственник, и все больше должно участвовать в работе с предпринимателями, открывая новые возможности для их инициативы – только тогда отрасль станет действенным рычагом экономического роста и источником повышения уровня жизни людей.[26]
В ходе реформ необходимо повышение эффективности регулирования с сокращением в последующем естественно монопольных сфер деятельности и, соответственно, с постепенным замещением прямого регулирования (в том числе посредством установления тарифов) на рыночные методы регулирования (в том числе методы антимонопольного регулирования и контроля). Контроль соблюдения требований антимонопольного законодательства должен быть встроен как в механизмы формирования программ реформирования, так и в механизмы сопровождения реформ. Он должен быть направлен как на пресечение, так и на предупреждение нарушений антимонопольного законодательства, а также на развитие рынков.
В потенциально конкурентных и конкурентных сферах деятельности необходимое обеспечение интересов производителей и потребителей может быть достигнуто рыночными инструментами. Важное значение, при этом, придается применению гибких тарифных схем и сочетанию мер тарифного регулирования и антимонопольного контроля. Для внедрения конкуренции важное значение имеет установление цен тарифов на экономически обоснованном уровне. В тоже время открытие для конкуренции и свободного ценообразования отдельных сегментов рынка, выделяемых из ранее монопольных сфер, задает ценовые ориентиры для регулируемых сегментов.
Изначально законодательство о естественных монополиях, разработанное именно антимонопольными органами, а не, к примеру, органами ценообразования, носит проконкурентный характер. Законодательство о естественных монополиях реализуется в рамках общего вектора реформ, осуществляемых в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства, в том числе в направлении разделения на естественно монопольные и (потенциально) конкурентные сферы деятельности. Способы и масштабы этого разделения (от раздельного учета до имущественного отделения) зависят от ситуации на рынке. Принципиально важным в рамках закона «О естественных монополиях» является то, что регулирование на федеральном уровне осуществляется в отношении инфраструктурных сфер, которые имеют ключевое значение для существования единого федерального рынка, а значит – для целостности государства. Что касается базовых принципов регулирования, то в России реализован опыт аналогичный передовому мировому опыту, в том числе ЕС. Создан институт независимого регулятора, которым в рамках Конституции РФ является орган исполнительной власти. Установлена процедура коллегиального принятия решений специально создаваемого правления органа регулирования, процедура назначения и ротации членов правления, из числа высококвалифицированных специалистов, имеющих опыт работы в соответствующих сферах. Определен исчерпывающий перечень регулируемых сфер деятельности. Законодательно установлены экономические основания для принятия решений по вопросам регулирования. Регулирование в этих сферах применяется только, если доказано естественно монопольное состояние соответствующих рынков. Анализ рынка стал ключевым аспектом реализации функции регулирования. Решение о регулировании осуществляется исходя из анализа рынка при условии наличия состояния естественной монополии на данном рынке. Как показывает практика МАП и его территориальных органов, анализ рынка при принятии решения о введении, изменении или прекращении регулирования в области связи – задача нетривиальная даже для антимонопольных органов с их почти пятнадцатилетней культурой деятельности, ориентированной на рынок.
Снижение барьеров входа на рынки, в первую очередь путем обеспечения недискриминационного доступа. Акцент в программах структурных реформ ставится, в частности, на вопросы обеспечения требований недискриминационности доступа на рынки и недискриминационности оказания соответствующих услуг. Требования недискриминационности должны быть построены исходя из принципов антимонопольного (конкурентного) законодательства. Опыт применения антимонопольного законодательства свидетельствует о том, что в ходе структурных реформ необходимо расшить «узкие места», в отношении которых требования недискриминационности имеют решающее значение для развития конкуренции. Это – сферы деятельности субъектов естественных монополий, сферы, сопряженные с деятельностью субъектов естественных монополий, и, наконец, инфраструктурные сферы деятельности, построенные на специализированных мощностях, создать которые по причинам экономического и технологического характера проблематично как для отдельных участников рынка, так и для их объединений, и от услуг которых зависят перспективы развития конкуренции на сопряженных товарных рынках.
Важное значение придается совершенствованию законодательства, в том числе антимонопольного и специального (отраслевого), разработке правил доступа на рынки и правил их функционирования, а также типовых договоров на оказание услуг субъектами естественных монополий, утверждаемых Правительством Российской Федерации. На данном этапе реформ стало понятно, что зачастую регулирование потенциально конкурентных сфер деятельности становится неэффективным и сопряженным с нецивилизованными формами лоббирования, а саморегулирование является преждевременным. Поэтому назрела необходимость формирования процедур сорегулирования, позволяющих формировать требования и условия доступа и оказания услуг с привлечением организаций пользователей и их объединений.
Таким образом, в области создания законодательной и институциональной основы регулирования естественных монополий были предприняты некоторые важные и необходимые меры, но многое еще предстоит сделать как в отношении построения эффективной системы регулирования, так и с точки зрения реструктурирования отраслей, что позволит сформировать более компактную и управляемую сферу регулирования.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Любое крупное предприятие склонно воспользоваться выгодами от своего положения на рынке и тяготеет к установлению диктата цен, рассматривая это как один из эффективных способов экономической политики. Не всякий процесс концентрации или централизации ведет к образованию монополий, по сути, в сегодняшних условиях нельзя говорить о существовании монополии в чистом виде, но в то же время находит отражение практика монопольного поведения предприятий. Характерными признаками подобного поведения является ограничение действия рыночных механизмов, торможение научно-технического прогресса, удержание необоснованно завышенных цен.
Без повышения уровня конкуренции невозможно осуществлять ни структурные преобразования в экономике на основе научно-технического прогресса, ни переход к новому качеству экономического роста. Конкуренцию следует оценивать не столько как функцию некоторых рыночных структур, сколько с точки зрения ее результатов. Конкуренция может быть ограниченной вследствие немногочисленности фирм, их размеров, степени концентрации производства. Но важнее знать, насколько подходят потребителю цены, качество товаров. Конкуренция должна быть, прежде всего, действенной и эффективной.
Рассматривая работу антимонопольных органов за последние годы (2002 – 2004 гг.) можно судить о том, что происходит улучшение в сфере регулирование монополий: общее количество контрольно-надзорных мероприятий ФАС России (МАП России) увеличилось на 7% к 2004 году по сравнению с 2002 годом; выявлено нарушений антимонопольного законодательства и возбуждено дел на 10,6% больше; устранение нарушений увеличилось на 7,9%.[27]
Подводя итоги, можно сказать, что антимонопольная политика в России пока не должного уровня, но имеются все тенденции к дальнейшему совершенствованию этой сферы. В настоящее время идут существенное изменения в антимонопольной политики России и законодательстве, направленные на повышение конкурентной среды и пресечение монополистической деятельности: создание в 2004 году Федеральной анимонопольной службы, совершенствуется закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», создаются новые законопроекты, такие как законопроект «О защите конкуренции».
Разумное, чёткое и уверенное реформирование антимонопольной политики способно помочь российской экономики совершенствоваться и улучшаться, а если будет развиваться экономика, то и жизнь российского населения непременно будет становиться лучше.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Ю.И.Бурлинов. Рынок и антимонопольное законодательство России. — М.: Юстицинформ, 1992. — 176 с
2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года — М.; Юридическая литература, 1993 — 64 с.
3. Е.Ф. Борисов, А.А. Петров, Ф.Ф. Стерликов. Экономика: справочник. — М.: Фин. и стат., 1998. — 170 с.
4. Микроэкономика. Теория и российская практика. Учебник./ Под ред. А. Г. Грязновой и А. Ю. Юданова. — М.: КноРус, 1999. — 216 с.
5. Г.С. Вечканов, Г.Р. Вечканова. Микро- и макроэкономика. Энциклопедический словарь/ Под ред. Г. С. Вечканова — СПб.: Лань, 2001. — 361 с.
6. Собрание законодательства РФ 1995. № 34.[электронный ресурс]: Законы / Федеральный правовой портал. — М., 2003.— Режим доступа: http://cyber-crimes.ru/
7. Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика: Пер. с англ. со 2-го изд. — М.:Дело,2002. — 864 с.
8. Астапов К. О государственном регулировании естественных монополий//О-во и экономика. — М.,2003. — №4. — С.274-287.
9. Новиков В.И. Влияние российского антимонопольного законодательства на эконом. развитие // Вопр. Экономики. — М.,2003. — №9. — С.33-48.
10. Нуреев Р.М. Курс микроэкономики: учебник для вузов. — 4-е изд., изм. — М.:НОРМА,2004. —572 с.
11. Положение о Федеральной антимонопольной службе [электронный ресурс]: Федеральная антимонопольная служба/ официальный сайт Правительства России. — М., 2004— Режим доступа: www.government.ru
12. Гражданский кодекс Российской Федерации [электронный ресурс]: Нормативные документы/
Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы. — М., 2004.— Режим доступа: http://housing.mos.ru
13. История создания ведомства [электронный ресурс]: структура ФАС России/ официальный сайт Федеральной антимонопольной службы России. — М., 2005.— Режим доступа: http://fas.gov.ru
14. Законодательство и документы [электронный ресурс]: Федеральная антимонопольная служба / официальный сайт Федеральной антимонопольной службы России. — М., 2005.— Режим доступа: http://fas.gov.ru
15. Конкурентная политика [электронный ресурс]: Федеральная антимонопольная служба /официальный сайт Федеральной антимонопольной службы России. — М., 2005.— Режим доступа: http://fas.gov.ru
16. . Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (с изменениями от 24 июня, 15 июля 1992 г., 25 мая 1995 г., 6 мая 1998 г., 2 января 2000 г., 30 декабря 2001 г., 21 марта, 9 октября 2002 г.) [электронный ресурс]: законодательство/ официальный сайт Федеральной антимонопольной службы России. — М., 2005.— Режим доступа: http://fas.gov.ru
17. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О защите конкуренции» [электронный ресурс]: Конкурентная политика /официальный сайт Федеральной антимонопольной службы России.— М., 2005.— Режим доступа: http://fas.gov.ru
18. Контроль над деятельностью естественных монополий [электронный ресурс]: Федеральная антимонопольная служба/ официальный сайт Федеральной антимонопольной службы России.— М., 2005.— Режим доступа: http://fas.gov.ru
19. Регулирование, ориентированное на рынок, как основа устойчивого экономического роста [электронный ресурс]: Административная практика/ официальный сайт Федеральной антимонопольной службы России.— М., 2005.— Режим доступа: http://fas.gov.ru
20. Доклад о роли антимонопольной политики в реформировании системы регулирования [электронный ресурс]: Док. Организации экономич. сотрудничества и развития (22.02.2005)/ официальный сайт Федеральной антимонопольной службы России. — М., 2005.— Режим доступа: http://fas.gov.ru
21. Сегодня закон о конкуренции изменился [электронный ресурс]: ИА Башинформ (21.03.2005)/официальный сайт Федеральной антимонопольной службы России.— М., 2005.— Режим доступа: http://fas.gov.ru
22. Предварительные итоги работы антимонопольных органов за 2002 - 2004 годы[электронный ресурс]: Конкурентная политика/официальный сайт Федеральной антимонопольной службы России.— М., 2005.— Режим доступа: http://fas.gov.ru
[1]
См.: Е.Ф. Борисов, А.А. Петров, Ф.Ф. Стерликов. Экономика: справочник. М., 1998.С. 56.
.
[2]
См.: Г.С. Вечканов, Г.Р. Вечканова. Микро- и макроэкономика. Энциклопедический словарь/ Под ред. Г. С. Вечканова. СПб.2001.С.216.
[3]
См.: Микроэкономика. Теория и российская практика. Учебник/ Под ред. А. Г. Грязновой и А. Ю. Юданова. М., 1999. С 46.
[4]
См.: Микроэкономика. Теория и российская практика. Учебник/ Под ред. А. Г. Грязновой и А. Ю. Юданова. М., 1999. С 59.
[5]
См.: Доклад о роли антимонопольной политики в реформировании системы регулирования [электронный ресурс]: Док. Организации экономич. сотрудничества и развития (22.02.2005). М., 2005.Режим доступа: http://fas.gov.ru
[6]
См.: Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» [электронный ресурс]: законодательство. М., 2005. Режим доступа: http://fas.gov.ru
[7]
См.: Доклад о роли антимонопольной политики в реформировании системы регулирования [электронный ресурс]: Док. Организации экономич. сотрудничества и развития (22.02.2005). М., 2005.Режим доступа: http://fas.gov.ru
[8]
См.: Ю.И.Бурлинов. Рынок и антимонопольное законодательство России. М., 1992. С 78-90.
[9]
См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.,1993.С 27.
[10]
См.: Гражданский кодекс Российской Федерации [электронный ресурс]: Нормативные документы. М., 2004.Режим доступа: http://housing.mos.ru
[11]
См.: Доклад о роли антимонопольной политики в реформировании системы регулирования [электронный ресурс]: Док. Организации экономич. сотрудничества и развития (22.02.2005). М., 2005.Режим доступа: http://fas.gov.ru
[12]
См. Собрание законодательства РФ 1995. № 34.[электронный ресурс]: Законы. М., 2003. С. 3426.Режим доступа: http://cyber-crimes.ru
[13]
См. Собрание законодательства РФ 1995. № 34.[электронный ресурс]: Законы. М., 2003. С. 2262.Режим доступа: http://cyber-crimes.ru
[14]
Там же С. 2864.
[15]
См. Собрание законодательства РФ 1995. № 34.[электронный ресурс]: Законы. М., 2003. С. 1977.Режим доступа: http://cyber-crimes.ru
[16]
См.: Доклад о роли антимонопольной политики в реформировании системы регулирования [электронный ресурс]: Док. Организации экономич. сотрудничества и развития (22.02.2005).М., 2005.Режим доступа: http://fas.gov.ru
[17]
См.: Доклад о роли антимонопольной политики в реформировании системы регулирования [электронный ресурс]: Док. Организации экономич. сотрудничества и развития (22.02.2005). М.,2005.Режим доступа: http://fas.gov.ru
[18]
.См: Док. о роли антимонопольной политики в реформировании системы регулирования [электронный ресурс]: Док. Организации экономич. сотрудничества и развития (22.02.2005). М.,2005.Режим доступа: http://fas.gov.ru
[19]
История создания ведомства [электронный ресурс]: структура ФАС России. М.,2005. Режим доступа: http://fas.gov.ru
[20]
Положение о Федеральной антимонопольной службе [электронный ресурс]: Федеральная антимонопольная служба. М.,2004.Режим доступа: www.government.ru
[21]
Законодательство и документы [электронный ресурс]: Федеральная антимонопольная служба. М., 2005. Режим доступа: http://fas.gov.ru
[22]
Конкурентная политика [электронный ресурс]: Федеральная антимонопольная служба. М., 2005. Режим доступа: http://fas.gov.ru
[23]
Сегодня закон о конкуренции изменился [электронный ресурс]: ИА Башинформ (21.03. 2005). Режим доступа: http://fas.gov.ru
[24]
Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О защите конкуренции» [электронный ресурс]: Конкурентная политика. М., 2005. Режим доступа: http://fas.gov.ru
[25]
Контроль над деятельностью естественных монополий [электронный ресурс]: Федеральная антимонопольная служба. М., 2005. Режим доступа: http://fas.gov.ru
[26]
Регулирование, ориентированное на рынок, как основа устойчивого экономического роста [электронный ресурс]: Административная практика. М., 2005. Режим доступа: http://fas.gov.ru
[27]
См.: Предварительные итоги работы антимонопольных органов за 2002 - 2004 годы[электронный ресурс]: Конкурентная политика. М., 2005. Режим доступа: http://fas.gov.ru