Белорусский государственный университет
Юридический факультет
Кафедра административного
и конституционного права
курсовая работа
Понятие должностного лица в административном праве
Выполнил:студент 4 курса 9 группы
Заплешников Д.А.
Научный руководитель:
кандидат юридических наук
доцент кафедры административного
и конституционного права
А.Н. Крамник
МИНСК 2000
Оглавление
Введение_________________________________________3
Понятие должностного лица________________________4
Заключение______________________________________25
Введение
На протяжении многих лет для правовой теории и правоприменительной деятельности остается актуальной проблема выявления юридического содержания понятия «должностное лицо», определения правового статуса соответствующей категории лиц. В данной работе предпринимается попытка обосновать неперспективность выработки единого межотраслевого понятия «должностное» лицо, а также показать возможные пути определения приемлемого, прежде всего для правоприменения, подхода к уяснению его административно-правового содержания. Такой подход, конечно, не исключает формулирования в рамках других отраслевых правовых дисциплин собственных представлений о содержании данного понятия.
Рассматриваемая проблема сегодня в силу усиления правотворчества получила новый правовой фон для дальнейшей научной разработки в связи с тем, что отсутствие определенности относительно правового, особенно административно-правового, содержания понятия должностного лица наряду с активным использованием данного термина в законодательстве приводит к снижению эффективности реализации соответствующих норм, регламентирующих управленческую деятельность, государственно-служебные отношения, права и обязанности граждан в сфере управления. Такое положение объективно не способствует и должной регламентации юридической ответственности лиц, именуемых «должностные» (в частности, дисциплинарной и административной ответственности).
Представители разных отраслевых юридических наук стремились и до настоящего времени не исключают возможности сформулировать такое определение понятия должностного лица, которое могло бы претендовать на межотраслевую значимость.[1]
В научной литературе справедливо отмечается, что попытки дать общее понятие должностного лица «предпринимались многократно: десятки работ и сотни страниц посвящены выяснению статуса должностного лица».[2]
Однако единого (межотраслевого) определения должностного лица вплоть до настоящего времени в отечественном правоведении не выработано. Отмечается, что «до сих пор термин «должностное лицо» официально употребляется не в качестве общего, а специального понятия, часто отражающего наличие противоречий в законодательстве».[3]
Анализ проблемы целесообразно, по нашему мнению, сосредоточить на сопоставлении административно-правовых и уголовно-правовых подходов (т. е. осуществляемых в рамках отраслей публичного права) в отношении данного определения.
Особенностью административно-правового регулирования является то, что юрисдикционная деятельность выступает для управления отнюдь не главной его составной частью. Эта деятельность регулируется нормами административного права и осуществляется в сфере государственного управления скорее в качестве вспомогательной в целях наиболее оптимального решения позитивных задач управления как повседневной организующей, координирующей, направляющей, синхронизирующей деятельности. Управленческая деятельность и опосредующее эту деятельность административное право не предполагают систематического возникновения в сфере управления правовых конфликтов, постоянного «сопровождения» реализации управленческих функций спорными, требующими разрешения правоотношениями.
Напротив, уголовно-процессуальная деятельность государственных органов является юрисдикционной по своей направленности, призвана разрешать правовые споры, оценивать действия субъектов права с точки зрения их правомерности, связана с применением юридических санкций к лицу, совершившему преступление. Поэтому понятие «должностное лицо» как категория административного права должно не только иметь значимость с точки зрения определения ответственности этой разновидности служащих, но и охватывать компетенционные начала их повседневной деятельности в сфере управления. В связи с этим представляется суженной имеющая место в юридической литературе постановка вопроса о необходимости выработки понятия должностного лица прежде всего для решения проблемы о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения.[4]
С учетом отмеченного оправданной видится постановка вопроса о допустимости в качестве исходного пункта для анализа понятия должностного лица в административном праве прямого или косвенного использования понятия должностного лица, сформулированного применительно к задачам уголовного закона.
Для административного и уголовного законодательства характерны разная динамика правотворческого процесса, в частности, несовпадающая периодичность обновления соответствующих нормативно-правовых актов, а также разные уровень и принципы кодификации. Допустимо ли при таких обстоятельствах переносить новые подходы к определению должностного лица в уголовном праве на административное законодательство? Повышенная динамичность административного законодательства позволяет поставить вопрос шире: насколько даже удачные определения, выработанные в рамках относительно стабильных отраслевых систем, приемлемы для административного права?
Для дальнейшего обоснования нашей позиции обратимся к анализу некоторых положений нового Уголовного Кодекса Республики Беларусь (далее УК Республики Беларусь). Под должностными лицами понимаются:
1) представители власти, то есть депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутаты местных Советов депутатов, а равно государственные служащие, имеющие право в пределах своей компетенции отдавать распоряжения или приказы и принимать решения относительно лиц, не подчиненных им по службе;
2) представители общественности, есть лица, не находящиеся на государственной службе, но наделенные в установленном порядке полномочиями представителя власти при выполнении обязанностей по охране общественного порядка, борьбе с правонарушениями, по отправлению правосудия;
3) лица, постоянно или временно либо по специальному полномочию занимающие в учреждениях, организациях или на предприятиях (независимо от форм собственности), в Вооруженных Силах Республики Беларусь, других войсках и воинских формированиях Республики Беларусь должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо лица, уполномоченные в установленном порядке на совершение юридически значимых действий.
Под должностными лицами, занимающими ответственное положение, понимаются:
4) Президент Республики Беларусь, Председатель Палаты представителей и Председатель Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Премьер-министр Республики Беларусь и их заместители;
5) руководители государственных органов, непосредственно подчиненных или подотчетных Президенту, Парламенту, Правительству Республики Беларусь, и их заместители;
6) руководители местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов и их заместители;
7) судьи;
8) прокуроры областей, города Минска, прокуроры районов (городов), межрайонные и приравненные к ним прокуроры и их заместители;
9) следователи и начальники органов дознания;
10) руководители органов государственного контроля, внутренних дел, государственной безопасности, финансовых расследований, таможенных органов и их заместители.
Исходя из изложенного можно разделить должностных лиц на лиц, занимающих должности в государственных органах и лиц, занимающих должности в негосударственных организациях. Субъектами первого вида в основном являются лица, выполняющие управленческие функции, носящие главным образом государственно-управленческий характер. Исходя из анализа уголовного закона, можно назвать по крайней мере два признака, отличающих этих лиц.
Во-первых, речь в нем идет именно о лицах, занимающих должности в государственных организациях, структурах (государственных органах, государственных учреждениях, в Вооруженных Силах Республики Беларусь и воинских формированиях Республики Беларусь
Во-вторых, предполагается, что лица, занимающие такие должности, выполняют организационно-распорядительные функции (распорядительные полномочия). Данные функции в теории управления традиционно относятся к функциональной структуре управления (функции распорядительства)[5]
.
В Российской Федерации (УК Российской Федерации) существует деление должностных лиц на:
-лиц ,постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющих функции представителя власти либо выполняющих организационно-распорядительные,административно- хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации (примечание 1 к ст. 285 УК РФ ).
-лиц выполняющих управленческие функции (примечание 1 к ст. 201 УК РФ : «Выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации ... признается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно- хозяйственные обязанности в коммерческой организации независимо от формы собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением»).
Из приведенного примера видно, что российское определение должностного лица в уголовно-правовой доктрине менее преемлимо для выработки административно-правового определения должностного лица, нежели определение, данное в УК Республики Беларусь, так как определение понятия должностного лица, сформулированное в примечании к ст. 285 УК РФ с позиции теории управления, по существу равнозначно определению понятия «лица, выполняющего управленческие функции», сформулированному в примечании к ст. 201 УК РФ. Поскольку определение понятия «лица, выполняющего управленческие функции», охватывает частично и лиц, выполняющих такого рода функции в государственных структурах, то можно констатировать, что разграничение понятий «должностное лицо» и «лицо, выполняющее управленческие функции», проведено в российском уголовном законе главным образом исходя из особенностей соответствующей категории субъектов управления. В УК Республики Беларусь дано более широкое определение должностного лица. Прямо указаны государственные служащие, имеющие право в пределах своей компетенции отдавать распоряжения или приказы и принимать решения относительно лиц, не подчиненных им по службе.
По итальянскому законодательству с 1990 года под должностным лицом в целях привлечения к уголовной ответственности понимается лицо, которое выполняет законодательные, судебные либо административные государственные функции. Государственной считается такая функция, которая регламентируется нормами публичного права и постановлениями властей и характеризуется формированием и выражением воли публичной администрации, сопряжена с властными и заверенными полномочиями. Субъектами ответственности за должностные преступления являются лица, несущие службу общественной необходимости: частные лица, которые занимаются адвокатской профессией или профессией в области санитарной деятельности, а также любой другой профессией, занятие которой без специального разрешения государства запрещено, частные лица, выполняющие функцию, определенную как функцию общественной необходимости в нормативном акте, изданном публичной администрацией.[6]
Заметим, однако, что с позиций теории управления важным для определения реального статуса субъектов управления является и определение понятия «должность». В административно-правовой доктрине постсоветского пространства достаточно детально выработано понятие «государственная должность»[7]
. На основании этого должность характеризуется :
-социальным статусом (отношения лица с ниже-, равно-, и вышестоящими лицами);
-организационным статусом (должность состоит в структуре учреждения ,организации (независимо от формы собственности) и составляет первичное звено в них);
-правовым статусом: по каждой должности определяются круг полномочий (функций, прав и обязанностей) основные формы и методы их реализации, ответственность за исполнение.
В статье 14. Закона Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате» указано, что «должность служащего государственного аппарата- это предусмотренная актами законодательства либо учрежденная в установленном порядке структурная единица государственного органа, определяющая в зависимости от компетенции данного органа объем полномочий и функций занимающего ее лица»[8]
. Несмотря на многообразие научных суждений о правовой природе и специфических признаках должностного лица, единое его понятие, установленное законодателем в каком-либо нормативном акте и действующее в административном праве, отсутствует.
До начала 90-х годов его толкование характеризовалось двумя противоположными подходами С одной стороны, расширительным, когда к должностным лицам предлагалось относить практически каждого государственного служащего, занимающего какую-либо должность в органах государственного аппарата, включая машинисток, стенографисток и т.п., с другой - ими признавались лишь руководители (начальники), имевшие в подчинении других служащих (работников). При этом и в том и в другом случае толкователи исходили из того, что должностным лицом может считаться только представитель государственных органов и общественных организаций.
Практика привлечения к ответственности руководителей негосударственных предприятий лишена единообразия. В одних случаях дела о должностных административных правонарушениях прекращаются, в других - напротив, лица привлекаются к административной ответственности. Таким образом, этот вопрос является в настоящее время одним из сложных.Законодатель, не расшифровывает понятия «организационно-распорядительные» и «административно-хозяйственные» обязанности. Понятие «должностное лицо» весьма часто встречается в различных актах Республики Беларусь: в Конституции, Трудовом кодексе. Уголовном кодексе. Кодексе об административных правонарушениях. Определяющим в понятии должностного лица является характер выполняемых функций. Представители власти наделены властными полномочиями, правом давать в пределах своей компетенции обязательные указания или применять принудительное воздействие к лицам, не находящимся у них в служебном подчинении. Иные должностные лица осуществляют функции, связанные с руководством деятельностью подчиненных им работников либо с распоряжением материальными ценностями. Должностные функции, в отличие от функций производственно-технического характера, связаны обычно с совершением юридически значимых действий независимо от того, выполняются ли они в порядке трудовой деятельности по найму, за вознаграждение или на общественных началах, безвозмездно как выборным лицом, например, народным заседателем, общественным инспектором.Понятие должностного лица должно включать несколько его признаков:
наделенность управленческими функциями;
наличие обязанностей по обеспечению качества труда других лиц;
наличие властных полномочий.
Следовательно, в зависимости от характера деятельности к должностным лицам могут быть отнесены:
1) представители органов государственной власти, в том числе служащие контрольно-надзорных органов, обладающие властными полномочиями внешнего характера по реализации государственных функций. Именно к этой категории служащих целесообразно применять понятие «публичное должностное лицо» (глава администрации, прокурор, судья, служащие Национального банка Республики Беларусь - т.е. лица, имеющие распорядительные и контрольные полномочия);
2) служащие, обладающие распорядительными и организационными полномочиями на промышленных, строительных, транспортных предприятиях, учреждениях культуры и т.д.;
3) функционеры политических движений и партий, общественных объединений, фондов, обладающие распорядительными и организационными полномочиями;
4) служащие общественных и негосударственных коммерческих организаций (предприятий), наделенные органами государственной власти властными полномочиями по реализации тех или иных государственных функций (страховые общества по выдаче льготных кредитов, аудиторы и работники аудиторских фирм, проводящие аудиторские проверки и дающие заключения и т.д.);
5) собственники и служащие негосударственных (коммерческих) предприятий и организаций, обладающие властными полномочиями в связи с реализацией их уставных функций и основных направлений деятельности.
Анализ законодательства свидетельствует, что субъектами административной ответственности могут быть не все должностные лица, а лишь руководители предприятий, учреждений, организаций, структурных подразделений, главные (старшие) специалисты, а также государственные служащие, в обязанности которых входит обеспечение соблюдения различных правил мерами административного принуждения, применяемыми к лицам, не подчиненным им по службе (например, работники надзорных инспекций) К ним не следует относить должностных лиц, несущих за совершение административных правонарушений дисциплинарную ответственность по специальным положениям и уставам (начальствующий состав органов внутренних дел, государственной безопасности, должностные лица Вооруженных Сил Республики Беларусь, судьи и прокуроры)
Объем и характер государственно-властных полномочий должностных лиц неодинаков. Наиболее широкими полномочиями наделены руководители государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Они издают правовые акты (приказы, распоряжения и т.п.), совершают регистрационные действия, ведают денежными и материальными средствами, пользуются правом найма и увольнения, применяют меры поощрения и налагают дисциплинарные взыскания на подчиненных им работников. Поэтому в науке административного права довольно распространено мнение, что различие между должностными лицами и иными служащими заключается в том, что первые имеют властные (распорядительные) полномочия, а вторые - нет.
Именно потому, что они наделены более широкими, чем другие работники, правами, могут действовать от имени организации внутри или вне ее, закон устанавливает для них повышенную ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением своих служебных обязанностей.
В связи с этим предполагается возможным перенесение признаков служащего, занимающего государственную должность на должностное лицо негосударственной организации. В рамках адмистративного права необходима выработка единого определения должностного лица, необходимо ответить на вопрос-все ли лица, занимающие должность, являются должностными лицами в контексте компетенции и полномочий. В ряде действующих актов упоминаются должностные лица негосударственных организаций, (например:Письмо Национального Банка Республики Беларусь № 834 от 14 января 1997 г.).[9]
В нем указано, что «тестированию подлежат должностные лица, курирующие структурные подразделения, осуществляющие операции с иностранной валютой, а именно: на уровне головного банка - председатель или заместитель председателя правления, начальник валютного управления (отдела), главный бухгалтер или заместитель главного бухгалтера; на уровне головных филиалов по областям - директор (начальник) или его заместитель, начальник валютного отдела, главный бухгалтер или его заместитель» Это свидетельствует о двойственном понимании термина «должностное лицо»: в данном случае законодатель понимает под должностными лиц, которые занимают руководящее положение в коммерческих организациях (банках) и в силу этого выполняют юридически значимые действия.
Существуют и другие доводы, в силу которых определение должностного лица, приведенное в УК Республики Беларусь, является неприемлемым для административного права:
Во-первых, это определение касается только ограниченного перечня государственных служащих, служащих государственных учреждений, органов местного управления, коммунальных учреждений. Служащие государственных и коммунальных предприятий в уголовно-правовом смысле должностными лицами не являются, хотя в теории и практике административного права определенные категории этих служащих обычно относятся к должностным лицам.
Во-вторых, из анализа административного законодательства вытекает, что к должностным лицам могут быть отнесены не только определенные категории служащих государственных организаций, местных исполнительных и распорядительных органов, но и служащие негосударственных организаций, например, общественных, коммерческих. Возможно обжалование в суд нарушений прав и свобод граждан, допускаемых не только
В административном праве достаточно распространено понимание должностного лица как служащего, который имеет право совершать служебные юридические (властные) действия, влекущие юридические последствия. Считается, что такие служащие и выполняют функции организационно-распорядительного характера, обладают властными (распорядительными) полномочиями, которые обычно описываются путем перечисления некоторых характерных прав, например: издание правовых актов, совершение регистрационных действий, наложение дисциплинарных взысканий и др. Наряду с этим выделяется особая категория служащих — служащие, уполномоченные на основе специальных знаний совершать действия, влекущие юридические последствия (врачи, преподаватели и др.). Хотя такие действия этих лиц, как отмечается, «оказывают управляющее воздействие на общественные отношения»[10]
, однако должностными лицами они не именуются. Возникает вопрос, какие могут быть приведены основания для того, чтобы не относить данную категорию служащих к должностным лицам при отсутствии легального определения «организационно-распорядительных функций»?
Анализируя действующее законодательство, можно сделать вывод, что в административно-правовом регулировании наметилось сближение правового положения лиц, относимых действующим законодательством к государственным служащим, с правовым положением должностных лиц (в том числе негосударственных юридических лиц) в их традиционном понимании как служащих, наделенных некоторым особым статусом. Это сближение обусловливается потребностью усиления гарантий прав граждан, а также ответственности за их нарушения. Не случайно в статье 353 Гражданского Процессуального Кодекса Республики Беларусь в качестве субъектов возможного обжалования определены именно государственные органы (наряду с должностными лицами), должностные лица негосударственных юридических лиц
Отсутствие непереходимой грани между этими понятиями подтверждается и историческим опытом. В правовых памятниках Петровской эпохи достаточно последовательно используется термин «чин» в качестве синонима термину «должность». Так, в Указе о фискалах и о их должности и действии от 17 марта 1714 г. говорилось:«...и буде из фискалов кто явится в самом деле неприлежен и нерадетелен, и таковых от того чина отставливать, а на их место выбирать иных людей, добрых и правдивых и, закрепя те выборы своими руками, объявить, где довлеет» [11]
. В Указе о должности генерал-прокурора от 27 апреля 1722 г. записано: «И понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет»[12]
."
Термин «должностное лицо» в современном административном законодательстве имеет более широкое значение и не ассоциируется только с правовым положением государственных служащих. Какие же позитивные решения рассматриваемой проблемы можно предложить в рамках моноотраслевого подхода в границах административного права?
В итальянской литературе выделяются следующие типы служащих: служащие министерств, преподаватели государственных школ и университетов (сочетают принцип подчиненности с принципом свободы преподавания), военные и персонал полиции, дипломаты, магистраты (судьи), руководящий состав государства (не входят в систему профессиональной квалификации и на них не распространяется коллективный договор), сотрудники государственных автономных служб, персонал конституционных органов государства (имеют особый режим регулирования, который должен соответствовать общим принципам итальянской государственной службы), служащие областных, местных и иных публичных учреждений.[13]
Административное законодательство Великобритании делит всех гражданских служащих на категории и группы, внутри которых должности распределены по разрядам (ступеням). Группа старших политических и административных руководителей является высшей и включает постоянных секретарей министерств, их заместителей и помощников заместителей. Эти руководители зачисляются на должности и пребывают на них в особом порядке. Остальные служащие разделены на несколько категорий. Первая «общая», категория включает группы: административную (старшие исполни тели, ученики - администраторы, секретари-помощники, клерки и их помощники и другие должности); экономистов, статистиков, сотрудников службы информации и другие группы. Вторая категория - это научные работники. Третья категория - технические специалисты (архитекторы, инженеры и др.). Имеются также категории юридических и научно-исследовательских работников. В низшую категорию входит вспомогательно-технический персонал: машинистки и стенографистки, личные секретари, делопроизводители, уборщики, посыльные.[14]
Из анализа актов текущего административного законодательства следует, что в нем существует двоякий подход, позволяющий выявить содержание понятия «должностное лицо».
Первый подход заключается в том, что в соответствующем нормативно-правовом акте прямо указываются категории работников, относимых к должностным лицам. Так в статье 8 Закона Республики Беларусь от 11 июня 1998 г. О государственной охране[15]
выделяется особая категория служащих (должностных лиц), жизнь которых подлежат государственной защите в связи с их служебной деятельностью: Премьер-министр Республики Беларусь, Председатель Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Председатель Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь. При необходимости по решению Президента Республики Беларусь государственная охрана может быть предоставлена и иным должностным лицам государственных органов Республики Беларусь.
Подобный подход использован В Законе Республики Беларусь от 13 декабря 1999 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», где указана следующая категория должностных лиц контролирующих и правоохранительных органов, подлежащих защите: должностные лица Комитета государственного контроля и его территориальных органов, налоговых органов, контрольно-ревизионных подразделений Министерства финансов, органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты, органов рыбоохраны, лесного хозяйства, а также Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, осуществляющие государственный контроль за соблюдением юридическими и физическими лицами актов законодательства, выявление правонарушений и уполномоченные составлять протоколы о правонарушениях либо рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания; прокуроры, иные должностные лица прокуратуры, органов внутренних дел, государственной безопасности, финансовых расследований, а также другие должностные лица, осуществляющие в пределах своей компетенции в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь досудебное производство, должностные лица оперативных подразделений государственных органов, уполномоченных в соответствии с законодательством Республики Беларусь осуществлять оперативно-розыскную деятельность, должностные лица исправительных учреждений, судебные исполнители, а также военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних дел, принимающие непосредственное участие в пресечении преступлений, совершаемых незаконными вооруженными формированиями и иными организованными группами и (или) их объединениями (преступными организациями).
Второй подход связан с перечислением в нормативно-правовых актах признаков правового положения должностных лиц путем определения их конкретных полномочий. Нередко «наборы» такого рода признаков, содержащиеся в разных правовых актах, практически совпадают. Иногда имеет место фиксация в значительной степени индивидуальных признаков этой категории служащих. Причем в одних случаях акцентируется внимание лишь на некоторых из всех возможных полномочий, присущих должностному лицу, в других — содержится достаточно полное, специальное описание таких полномочий. Например, В Дисциплинарном Уставе должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь, утвержденном постановлением Кабинета Министров Республики Беларусь от 29 января 1996 г. N 71, указано: «К должностным лицам таможенных органов относятся работники, занимающие штатные должности в таможенных органах и организациях, подведомственных Государственному таможенному комитету, имеющие персональное звание и обеспечивающие от имени государства исполнение таможенными органами властных полномочий»[16]
.В данном случае указаны наиболее общие признаки должностного лица: персональное звание и исполнение властных полномочий
Из правовых актов, имеющих отношение к предмету настоящего анализа, следует назвать Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях. Важный признак должностного лица, который содержится в ст. 14 этого Кодекса, — обязанность должностного лица в ряде случаев нести ответственность за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.
Таким образом, на основе рассмотрения актов административного законодательства можно выделить следующие черты, характеризующие правовой статус должностного лица:
— к должностным лицам относятся особые категории служащих государственных органов и служащих, работающих в иных государственных и негосударственных структурах, независимо от используемых ими организационно-правовых форм;
— имеет место процесс сближения правового положения государственных служащих со статусом должностных лиц;
— должностные лица — это также служащие государственных организаций, наделенные правом издания нормативно-правовых актов, распространяющихся на подчиненных и/или не подчиненных по службе лиц;
— статус должностного лица имеют служащие государственных органов, наделенные определенным объемом властных полномочий в отношении подчиненных по службе лиц, включая право на издание индивидуальных актов управления, а также имеющие право на использование официальных символов, реквизитов, характеризующих их формально-юридическое положение;
— к должностным лицам относятся служащие, несущие специально оговоренную в законодательстве ответственность за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.
Приведенный перечень, разумеется, не является исчерпывающим В то же время можно назвать системообразующую характеристику правового статуса должностного лица, вытекающую из анализа конституционных норм, — существование особых обязанностей и особой ответственности этой категории служащих перед гражданами ( статья 34, статья 40, статья 59 Конституции Республики Беларусь)
Определение должностного лица, сформулированное в УК Республики Беларусь, неприемлемо для административного права. Оно не совпадает с принятыми в теории административного права, а также в практике административно-правового регулирования подходами к определению субъектного состава рассматриваемой категории лиц. Для административного права, права управления, представляется неоправданным искусственное разграничение понятий «управленческие функции» и «организационно-распорядительные функции», примененное в уголовном законодательстве. Непродуктивными выглядят и попытки заимствования данного определения, сформулированного применительно к охранительному по своей основной направленности уголовному законодательству, для административного права, выполняющего преимущественно функции позитивного регулирования управленческих общественных отношений.
На современном этапе правовых исследований более реалистичной видится выработка собственного понятия должностного лица в административном праве. Значимость такого подхода возрастает в свете отмеченной тенденции сближения правового положения должностных лиц и государственных служащих. Системообразующим фактором этого сближения выступают, по нашему мнению, конституционные нормы, в которых особо подчеркиваются обязанности и ответственность должностных лиц перед гражданами, что в полной мере относится и к государственным служащим, подпадающим в современных условиях под особый режим правового регулирования. Анализ правовых источников некоторых зарубежных стран показывает, что государственные служащие, хотя и не обозначены термином «должностные лица», по существу наделяются полномочиями, которые в отечественном правоведении позволили бы отнести их к категории должностных лиц, хотя в тех же источниках понятие «должностное лицо» фигурирует в качестве самостоятельного[17]
. Интересно суждение Ю.Н. Старилова, отметившего, что термин «должностное лицо» применительно к государственной службе рассматривается зарубежными исследователями в качестве синонима термина «чиновник», используемого в западной науке[18]
.
Наличие организационно-распорядительных функций как характеристика статуса должностного лица не во всех случаях является «работающим» признаком для отнесения служащих к этой категории. В административно-правовом регулировании имеет место тенденция расширения круга лиц, действия которых могут влечь те или иные юридические последствия, хотя данные лица при этом не осуществляют «организационно-распорядительных функций» в их традиционном понимании.
В законодательном порядке необходимо закрепить наиболее устойчивые признаки должностного лица, причем каждый из них достаточно определенно должен служить основанием для определения статуса соответствующего лица в качестве должностного. Кроме того, следует в общей форме указать и на возможность совершения специально не оговариваемых в такого рода перечне других юридически значимых действий со стороны должностных лиц. Следует иметь в виду, что практика правового регулирования в зарубежных странах порой идет по пути именно конкретного описания признаков должностного лица. Так, к одной из категорий должностных лиц (в контексте уголовно-правового подхода) согласно законодательству США относятся «специальные правительственные служащие, в число которых входят чиновники или служащие федеральных законодательного и исполнительного органов, любого независимого органа США, которые работают за вознаграждение или без него не менее 130 дней в году».[19]
Заключение
В работе была предпринята попытка обосновать необходимость выведения в рамках административного права соббственного определения должностного лица на основании определения данного в уголовно-правовой науке.
Для этого были сопоставлены различные подходы в определении этого понятия, проанализированны определения, данные в УК Республики Беларусь, УК Российской Федерации, УК Итальянской Республики.
На основании определения государственного служащего были выделены характерные признаки должностного лица. Были изложены подходы законодателя при определении должностного лица, их относительная неполность.
Определение должностного лица следовало бы дать в законе, играющем важную роль для дальнейшего развития административно-правового регулирования. С учетом высказанной ранее позиции о значимости конституционных норм, регламентирующих статус должностного лица, а также того факта, что судебная форма защиты прав граждан от неправомерных действий органов государственной власти и других субъектов права приобретает первостепенное значение в системе контроля за законностью в сфере государственного управления, в качестве такого правого акта можно предложить действующий Закон Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. «Об обращениях граждан»[20]
Формулирование понятия должностного лица в этом Законе способствовало бы более четкой регламентаци именно административно-правового определения понятия должностного лица.
Список использованной литературы:
Нормативная:
1 Конституция Респиблики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями) Принята на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года.
2 Уголовный кодекс Республики Беларусь.-Мн.:Национальный центр правовой информации Республики Беларусь, 1999.-214 с.
3 Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь.- Мн.: «Регистр», 1999.-216 с.
4 Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях: Офиц. Текст с изм. и доп. на 1 февраля 1995 г.- Мн.: НИИ ПККиСЭ, 1995.-255 с.
5 Закон Республики Беларусь от 13 декабря 1999 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»
6 Закон Республики Беларусь от 11 июня 1998 г. «О государственной охране» Ведомости Национального Собрания Республики Беларусь 1998 г. №25-26.
7 Закон Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. «Об обращениях граждан» Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь 1996 г. N 21, ст.376;
8 Закон Республики Беларусь « Об основах службы в государственном аппарате» от 23 ноября 1993 г.(Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь, 1993 г., N 32, ст.416;)
9 «Дисциплинарный Устав должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь», утвержден постановлением Кабинета Министров Республики Беларусь от 29 января 1996 г. N 71 Собрание указов Презедента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1996. №4.
10 Письмо Национального Банка Республики Беларусь № 834 от 14 января 1997 г. «Порядок тестирования должностных лиц банков, осуществляющих и курирующих валютные операции» «Банковский вестник» 1997. № 4
Научная:
1 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.,1997.
2 Административное право зарубежных стран / Под ред. Козырина А.Н. М., 1996
3 Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М., 1997.
4 Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989.
5 Коренев А.П. Административное право России. Ч.1. М., 1996.
6 Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996.
7 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997
8 Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах / Под ред. Ф.М. Решетникова. М., 1994
9 Российское законодательство Х-ХХ веков. Законодательство периода становления абсолютизма. Т. 4. М., 1986
10 Ефремов Л. Об опыте организации Британской гражданской службы // Советская юстиция. 1991. № 19
11 Ставрилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М., 1996.
[1]
См.,напр.:Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.,1997. С.179; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996. С. 113,114; Коренев А.П. Административное право России. Ч.1. М., 1996. С. 113.
[2]
Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 38,39.
[3]
.:Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.,1997. С. 178.
[4]
Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М., 1997. С. 123.
[5]
Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989. С. 9.
[6]
Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах / Под ред. Ф.М. Решетникова. М., 1994. С. 11.
[7]
Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996. С.115.
[8]
Закон Республики Беларусь « Об основах службы в государственном аппарате» от 23 ноября 1993 г.(Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь, 1993 г., N 32, ст.416;)
[9]
«Банковский вестник» 1997. № 4.
[10]
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.,1997. С. 191
[11]
Российское законодательство Х-ХХ веков. Законодательство периода становления абсолютизма. Т. 4. М., 1986. С. 176.
[12]
Там же. С. 199.
[13]
Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах / Под ред. Ф.М. Решетникова. М., 1994. С. 46.
[14]
Ефремов Л. Об опыте организации Британской гражданской службы // Советская юстиция. 1991. № 19. С. 12.
[15]
Ведомости Национального Собрания Республики Беларусь 1998 г. №25-26.
[16]
Собрание указов Презедента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1996. №4.
[17]
Административное право зарубежных стран / Под ред. Козырина А.Н. М., 1996. С. 60.
[18]
Ставрилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М., 1996. С. 379.
[19]
Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах / Под ред. Решетникова Ф.М. М., 1994. С. 63.
[20]
Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь 1996 г. N 21, ст.376;