ИНСТИТУТ ЕВРОПЫ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
ВРЕМЕННЫЙ ТВОРЧЕСКИЙ КОЛЛЕКТИВ (ВКТ)
Руководитель ВТК:
Каргалова Марина Викторовна,
доктор исторических наук
Состав временного творческого коллектива:
Канунников А. А, кандидат исторических наук
Федоров С. М., кандидат политических наук
Чалова И.Д.
Опыт становления
Европейской социальной модели
в контексте повышения эффективности
социальной политики в России
(Шифр -1.3.3)
МОСКВА
2007 год
Содержание:
| Введение | 3 - 5 | |
| Европейская социальная модель - определение и содержание | 6 -14 | |
| Развитие социального измерения Европейского Союза и процесс формирования концептуальной базы Европейской социальной модели | 15 - 43 | |
| Социальная политика как инструмент реализации ЕСМ | 44 - 55 | |
| Трансформация Европейской социальной модели в контексте вызовов ХХI века | 56 - 70 | |
| Возможности использования европейского опыта для повышения эффективности социальной политики России | 71 - 74 | |
| Приложение | 75 - 82 |
Введение
В сегодняшнем мире идут широкие дискуссии относительно того, по каким моделям будет строиться и функционировать общество в условиях глобализации. Европейская социальная модель (ЕСМ) - объект пристального внимания, тщательного анализа, порой критики. Россия не является исключением. И разброс мнений относительно ценности ЕСМ довольно широк.
Одни считают ЕСМ на сегодняшний день образцом устройства общества, а ее основные принципы – качественной основой для его совершенствования. Другие вовсе отрицают существование единой европейской социальной модели, утверждая, что либеральная социальная система Великобритании, корпоративная ФРГ и Франции, социал-демократическая Скандинавии – совершенно разные и самодостаточные социальные модели.
Однако все они вписываются в рамки ЕСМ, поскольку основные принципы, на которые она опирается, в той или иной форме заложены в национальных социальных моделях и не оспариваются никем: социальная справедливость, социальная безопасность, социальное сплочением, конкурентоспособная экономика.
Вероятно, следует ставить вопрос следующим образом: способна ли ЕСМ в условиях глобализации и при наличии национальных различий государств-членов дать достойный ответ на вызовы ХХ1 века?
К сожалению, следует признаться, что пока нет оснований говорить о единой, четко сформулированной концепции европейской социальной политики, а социальная интеграция в Сообществе отстает от интеграции экономической.
Социальная политика, лежащая в основе ЕСМ, острее других аспектов деятельности любого государства и ЕС в целом реагирует на условия жизни и труда людей. Наряду с необходимостью решения традиционных социальных проблем на передний план выдвигаются проблемы, связанные и инновациями - проблемы социальной безопасности, социальной экологии, нейтрализации негативных последствий глобализации. Можно констатировать факт изменения наполнения социальной политики. Стало очевидно, что ее задача - не только поддержка наиболее социально ущемленных групп общества, но и предоставление возможности для каждого реализоваться, внести свой вклад в создание общественного богатства, имея гарантии обеспечения своих интересов.
Задача построения единого социального пространства, комфортного для всех, на территории ЕС еще не решена, хотя шаги к формированию Европы граждан реализуются.
Любое массовое действие нуждается к социальной базе, на которую могут опираться силы, его осуществляющие. Система отношений между акторами, которые участвуют в реализации ЕСМ, видимо, нуждается в совершенствовании. Речь идет о социальных партнерах : государстве – бизнесе- гражданском обществе.
Принципы ЕСМ позволяют на их основе строить систему организации общества, где были бы обозначены задачи каждого из социальных партнеров. Сейчас можно констатировать, что социальное партнерство выходит на новый уровень, открывая свой потенциал. Многие признаки, проявившиеся в этой сфере, позволяют говорить о постепенном вызревании новой модели социального партнерства, перехода его на международный уровень. Можно наблюдать постепенно развивающуюся тенденцию соединения социального диалога с гражданским и политическим. А это бесспорное свидетельство углубления и расширения процесса европейской интеграции.
В ходе процесса взаимодействия социальных партнеров высвечивается значение проблемы их социальной ответственности. Причем предполагается осознание ответственности не только за защиту интересов групп, которые они представляют, но и общества в целом.
Реализация ЕСМ предполагает совершенствование структуры общества и управления им. Новый тип управления базируется не на иерархии и давлении, а на диалоге и взаимодействии. Это новый уровень социального диалога предполагает наличие толерантности у всех его участников, их готовности к разумным компромиссам.
Важную роль здесь играют усилия как институтов государственной власти, так и политических партий, профсоюзов, неправительственных организаций. Именно благодаря их взаимодействию на базе принципов, сформулированных в ЕСМ, выглядит вполне реалистичным тезис о создании зон социальной безопасности, которые сольются в единое социальное пространство ЕС, основанное на инновациях и новых социальных технологиях. Его опорой станут социальное партнерство нового уровня, социальная солидарность и сплочение, провозглашенные ЕСМ.
Представляется, что ЕСМ – это не есть нечто застывшее, сформулированное раз и навсегда. Это скорее идеал, к которому стремится Европа, в который вносятся изменения, соответствующие вызовам времени. Однако, не случайно ЕСМ вызывает такой интерес и за пределами континента. Ведь она простроена в соответствии с непреходящими человеческими и цивилизационными ценностями.
Не случаен интерес к ней и в России. Наша страна вступила в широкую полосу демократических реформ и не только в социальной сфере. Далеко не всегда и не сразу все получается, равно, как и не все идеи, заключенные в ЕСМ, могут быть у нас использованы. Говорить просто об экспорте ЕСМ не приходится.
В частности, когда речь идет о социальном государстве и его роли в социальной политике, решающую роль играют особенности страны и ее традиции. Если последние европейские реформы в социальной сфере направлены на сокращение ответственности государства и привлечение иных источников финансирования социальных услуг, то перед Россией встал вопрос: нужна ли либеральная политика в социальной сфере? В течение многих десятилетий государство в России выступало практически монополистом в области социальной политики. Преждевременное увлечение либерализмом и неправильное толкование принципа субсидиарности привело к многим трудностям и провалам при реформировании социальной сферы.
Региональные дисбалансы и ослабление централизованного подхода привели к серьезным негативным последствиям при реализации национальных социальных проектов.
При этом изучение опыта ЕС, его реальные достижения в области социально-экономического развития могут послужить серьезным поводом для размышлений и стать возможностью извлечь реальную пользу для разработки концепции социального государства в России и ее стратегии в области социально-экономического развития.
2. Европейская социальная модель: определение и содержание
Рассмотрение проблематики, связанной с Европейской социальной моделью (ЕСМ), целесообразно предвосхитить выяснением смысла самого этого понятия. Каково содержание ЕСМ? Можно ли говорить о некоей единой европейской социальной модели? Такой подход продиктован не только формальной логикой исследования, но и тем, что, если судить по различным публикациям, понимание термина ЕСМ довольно неоднозначно. Дело в том, что само слово «модель» полисемантично: насчитывается чуть ли не десяток его смыслов. Это и «упрощённое представление какого-либо процесса или системы», и «макет реальности», «то, что может служить предметом для подражания» и пр. Не уступает слову «модель» по семантической насыщенности и прилагательное «социальный», которое можно трактовать и как общественный, и как относящийся к условиям жизнедеятельности человека. Уместно в этой связи вспомнить замечание Ф. Хайека о том, что «социальное» - «скользкое» прилагательное, которой имеет возможность лишать смысла определяемое им существительное1.
Нельзя не отметить и то, что в последнее время термин «социальная модель» заметно потеснил некогда более употребляемые понятия «социального государства» и «государства всеобщего благосостояния».
Что касается смыслового содержания понятия ЕСМ, то, на наш взгляд, возможно говорить о широкой и узкой его трактовке. Узкая, или традиционная трактовка ЕСМ связана с понятием социального государства, и ещё более сжато - с системой социальной защиты. Например, такой признанный основатель типологии социального государства, как Г. Эспин-Андерсон, в своём ставшем классическом труде «Три мира Государства-благосостояния (эссе о современном капитализме)» выделяет три типа социального государства: либеральное, консервативно-корпоративистское и социал-демократическое (скандинавское). Заметим при этом, что Эспин-Андерсон не говорит о европейском социальном государстве. Данная классификация уточнялась в 1990-е годы и в особенности в текущее десятилетие, некоторые исследователи ставили под сомнение слишком абстрактную классификацию учёного, предлагая более гибкую типологию, базирующуюся на понятии «социальной модели». Так, например, исследователь М. Феррера в «Журнале Европейской социальной политики» поместил статью о «южной модели» государства благосостояния в «социальной Европе»2. Постепенно, но весьма уверенно термин ЕСМ стал входить в научный обиход. Например, бельгийский профессор А. Сапир в 2005 году подготовил для Еврокомиссии исследование, в котором речь идёт о четырёх европейских социальных моделях3. «Между национальными системами социального государства так много различий, что понятия «европейской модели» или «социальной Европы» мне кажутся довольно сомнительными», - считает учёный. «Я предлагаю использовать принятую в настоящее время разбивку национальных систем на четыре различные модели социальной политики, для того чтобы оценить относительные достижения каждой модели по ряду параметров»4.
Профессор Сапир выделяет Северную модель (Дания, Финляндия, Швеция плюс Нидерланды), отличающуюся высоким уровнем социальной защиты и универсальным характером предоставления пособий. Эта модель отличается сильной фискальной нагрузкой на рынок труда. Высокий уровень синдикализации наёмных работников и развитая колдоговорная политика обеспечивают жёсткое регулирование уровня заработной платы. Англосаксонской модели (Великобритания, Ирландия) присущ универсальный характер предоставления социальных пособий. Однако помощь предоставляется лишь в крайних случаях, при этом денежные выплаты направлены в первую очередь на поддержку людей трудоспособного возраста. Система социальной помощи направлена на поощрение активности реципиента в поисках работы. Рынок труда характеризуется слабостью профсоюзов, довольно сильной дифференциацией зарплаты и значительной долей работников, получающих низкую зарплату. Континентальная модель. Её «визитной карточкой» является построение социальной защиты на профессионально-корпоративной основе. Логика системы социального страхования «по Бисмарку» заключается в том, что размер получаемых выплат напрямую зависит от величины уплачиваемых взносов работающего. Лица, не имеющие социальной страховки, могут рассчитывать на предоставление пособий социальной помощи (при проверке нуждаемости), которые финансируются из госбюджета. Несмотря на падение численности профсоюзов в странах, представляющих континентальную модель, их роль в коллективно-договорной политике остаётся весьма значимой. Наконец, средиземноморская модель (Греция, Италия, Португалия и Испания) характеризуется преобладанием пенсионных выплат в социальных трансфертах, высокой степенью сегментации получателей пособий по их статусу. Система социальной защиты направлена на сохранение рабочих мест и вытеснение пожилых работников с рынка труда. Зарплата в легальном секторе регулируется коллективными договорами. Автор, анализируя эти модели по таким критериям, как гибкость рынка труда, уровень бедности, безработица и т.д., приходит к выводу о том, что к современным вызовам глобализации способны адаптироваться только англосаксонская и северная модели, тогда как две другие неконкурентоспособны.
Нетрудно заметить, что такое понимание «социальной модели» носит экономический характер и сводит её содержание фактически к системе социального обеспечения, особенностям регулирования рынка труда и заработной платы (коллективно-договорная политика). Именно на этом основании, на наш взгляд, можно говорить об узком варианте трактовки понятия ЕСМ.
Представляется, что всё-таки социальная модель как понятие выходит за чисто экономические рамки. В этой связи нельзя не согласиться с мнением директора по научной работе «Французской обсерватории экономической конъюнктуры» (OFCE) , что «…социальная модель – это не только институты, это также определённые традиции и менталитет, это определённый способ людей жить сообща»5. Такое замечание, как нам кажется, даёт своеобразный методологический ключ к широкому пониманию термина «социальной модели» вообще и «Европейской социальной модели» в частности. Подкрепим наши рассуждения мнением ещё одного специалиста по рассматриваемому вопросу. Так, эксперт МОТ Жан-Мишель Сервэ в своих размышлениях о ЕСМ, с нашей точки зрения, довольно точно «нащупал» суть проблемы. «Что понимать под европейской социальной моделью? Идёт ли речь о специфической европейской манере рассматривать социальные проблемы и находить пути их решения, или, скорее, о совокупности институтов и соответствующей практики, установившейся на уровне ЕС?», - задаёт риторический вопрос Сервэ и отвечает на него следующим образом: «Я склоняюсь к первой трактовке, вполне признавая, что существует многие существенные различия между странами Старого Континента»6.
Так что же объединяет европейские народы в подходах и решении социальных проблем? Ответ, в общем-то, очевиден – это определённые общие ценности и соответствующие им нормы и институты, опирающиеся на исторические и культурные традиции каждой страны, национальную психологию. Исследователи в этой связи приводят различные характеристики ЕСМ, пытаясь наиболее полно раскрыть её содержание. Пожалуй, общим знаменателем здесь является присущее европейцам чувство повышенной солидарности в обществе, восходящее к идеалам гуманизма и социального католицизма, а также желание граждан видеть в лице государства главного арбитра, гарантирующего эту солидарность путём принятия необходимых для этого правил, законов и создания соответствующих институтов и механизмов реализации социальной политики. Таким образом, концепция ЕСМ выражает некую общую политическую культуру, согласно которой большинство европейцев не принимают социальное отторжение и сильное имущественное неравенство, они ждут от государства защиты от отрицательных последствий рыночной экономики.
ЕСМ – это своеобразный кодекс поведения, основанный на ценностях, разделяемых всеми государствами-членами ЕС. Среди этих ценностей можно упомянуть следующие:
Неразрывная связь между экономическим развитием и социальным прогрессом;
Высокий уровень социального обеспечения, носящего универсальный характер;
Развитое трудовое законодательство, защищающее наёмного работника;
Равенство шансов и борьба с дискриминацией;
Производственная демократия, выражающаяся в консультации с работниками при принятии решений, их касающихся, и их информирования;
Диалог социальных партнёров в рамках коллективно-договорных отношений;
Наличие так называемых общественных (государственных) служб, или «общественного домена» - отрасли социальной инфраструктуры (здравоохранение, система образования, общественный транспорт, газо-, водо- и электроснабжение);
Ключевая роль государства в решении социальных проблем, роль арбитра в отношениях между социальными партнёрами;
Борьба за занятость и искоренение феномена социального отторжения и бедности;
Достойная оплата труда, в т.ч. введение минимальной заработной платы;
Социальная справедливость и солидарность в обществе.
Появление термина «Европейская социальная модель» в официальных документах Евросоюза во многом обязано председателю Еврокомиссии Жаку Делору, благодаря которому был не только реанимирован процесс евроинтеграции, зашедший к середине 1980-х годов в тупик, но он был поставлен на новую, идеологическую основу, суть которой заключалась в придании Европейскому Сообществу социального измерения, обеспечения неразрывной связи между экономическим и социальным развитием. Это был своеобразный прорыв в подходах к строительству объединённой Европы, ведь до этого времени интеграционные процессы носили преимущественно экономический характер. Заслуга Делора заключалась в том, что он, пожалуй, впервые в практической плоскости поставил вопрос о том, какое общество хотят построить государства-члены. Именно такой подход содержался в Зелёной книге о Европейской социальной политике. Эта книга, вышедшая в 1993 году и приглашавшая к дискуссии о дальнейших судьбах Сообщества, ставила основной вопрос: «Какого рода общество хотят европейцы?» Ответом на этот вопрос стало опубликование по результатам дискуссий и консультаций с социальными партнёрами, представителями гражданского общества, научного и экспертного сообщества Белой книги «Европейская социальная политика: путь для Союза»7. В её предисловии было сказано, что целью Союза на предстоящий период должно было стать сохранение и совершенствование европейской социальной модели, с тем чтобы на пороге ХХI века обеспечить народам Европы уникальный сплав экономического процветания, социальной сплочённости и повсеместно высокого качества жизни, который был достигнут в послевоенный период8. А во введении, озаглавленном «Сохранение и развитие Европейской социальной модели», в разделе «Общие ценности» было сказано, что материалы, опубликованные в Зелёной книге, подтвердили: существуют общие ценности, образующие основу ЕСМ. « В их числе демократия и индивидуальные права, свобода заключения коллективных договоров, рыночная экономика, равенство возможностей для каждого, социальное благополучие и солидарность. Эти ценности, включённые в Хартию основных социальных прав трудящихся, собраны воедино в силу убеждённости в том, что экономический и социальный прогресс должны развиваться одновременно. Необходимо также учитывать роль конкурентоспособности и солидарности для успешного строительства Европы будущего»9. По сути, рассматриваемый документ стал отправным моментом в дальнейшем понимании и разработки как самого термина ЕСМ, так и её содержания.
Следует отметить, что официально принятого термина ЕСМ в Евросоюзе не существует до сих пор, хотя постоянно предлагаются формулировки, раскрывающие новые грани европейского понимания социальной модели, применительно к проблемам, с которыми сталкиваются европейцы на сегодняшний день. В частности, новый этап в осмыслении ЕСМ можно связать с судьбоносными для стратегического планирования развития Союза в наступившем веке Европейскими Советами в Лиссабоне и Ницце в 2000 году, на которых была принята Лиссабонская стратегия и Социальная повестка дня на 2000-2005 годы. На Европейском Совете в Барселоне в 2002 году отмечалось, что «Основанная на успешной экономике, высоком уровне социальной защиты, образовании и социальном диалоге, европейская социальная модель представляет собой равновесие между экономическим процветанием и социальной справедливостью»10. Не менее, а может быть, и более ёмкую формулировку понятия ЕСМ мы можем найти в частности в документах Европейской Конфедерации Профсоюзов (CES). В одном из них можно прочесть следующее: «Европейская социальная модель заключается в таком видении общества, которое соединяет устойчивый экономический рост и непрерывное улучшение условий жизни и труда. Такое видение предполагает полную занятость, качество рабочих мест, равенство шансов, социальную защиту для всех, социальную включённость и участие граждан в решениях, которые затрагивают их интересы. Социальный диалог, коллективные договоры и защита работников представляют основные факторы в рамках развития инноваций, производительности труда и конкурентоспособности». К сказанному европейские профсоюзы добавляют ещё одно важное замечание: «Именно этот аспект отличает Европу, где социальный прогресс в послевоенные годы следовал неразрывно за экономическим ростом, от американской модели, где небольшая группа индивидуумов получила преимущество в ущерб гораздо большему числу людей. Европа должна продолжить поддерживать эту социальную модель с тем, чтобы она служила примером другим странам во всём мире»11.
«Что такое Европейская социальная модель? – задаётся вопросом директор института глобальной политики Лондонского Метрополитен Университета Х. Мейер, - и даёт следующий ответ: «Европейская социальная модель в её базовом смысле – это общеевропейское понимание политической ценности защиты от социальных и других рисков на различных уровнях, базирующейся на понятии «социального устойчивого развития». Правда, практическое воплощение этой ценности весьма многообразно в Европе. Тем не менее, общие базовые черты. Европейская социальная модель предполагает массированное государственное вмешательство, бесплатное и обязательное образование, сильную систему социальной защиты и борьбу с различными проявлениями неравенства. Если говорить о широком определении ЕСМ, то можно ещё добавить важную роль социальных партнёров, а также «принцип демократии» в политике и социально-экономической сфере. Одним словом, Европейская социальная модель есть выражение идеи социальной справедливости и соответствующего набора политических механизмов для воплощения этой идеи на практике».12
Приведённые выше формулировки позволяют сделать вывод, что ЕСМ как бы наследует послевоенную германскую концепцию «социально рыночного хозяйства» Эрхарда, для которого, например, финансовая политика не существовала в отрыве от её социальных аспектов. Впрочем, не стоит забывать, что в принципе по тому же пути пошёл в своей политике и генерал де Голль, предложивший стране некий третий, или французский путь, сочетающий рыночную экономику (хотя и с изрядным государственным сектором) с комплексной системой социальной защиты и институтами производственной демократии. Не будет преувеличением предположить, что всё тот же «франко-германский локомотив» европейской интеграции вёз в своём составе необходимые материалы для строительства социальной Европы, очертания которой стали чётко различимы в лице европейской социальной модели к концу ХХ столетия.
Специфика ЕСМ, пожалуй, наиболее ярко просматривается при её сопоставлении с заокеанским или японским аналогами. Если взять США, то, как известно, в силу исторических традиций и сложившейся национальной психологии, потребность в государственном регулировании общественных процессов, в частности трудовых отношений, здесь гораздо менее выражена. Больший упор делается на индивидуальную свободу и частную инициативу. С известной долей упрощения можно сказать, что по другую сторону Атлантики стремятся не столько улучшить общество, сколько самого человека, ставя во главу угла не социальные, а моральные вопросы. Именно поэтому акцент делается на гражданских свободах, а не на социальных правах, если рассматривать законодательную сферу. В частности, американцы больше уповают на равенство шансов и стартовых условий, нежели на выравнивание доходов. Солидарность в американском обществе не закрепляется юридически, а имеет характер благотворительности.
Наверное, ещё больший контраст наблюдается между ЕСМ и японской моделью. В отличие от Америки, государственная администрация здесь активно вмешивается в деятельность бизнеса, однако преимущественно для создания общих благоприятных условий экономическому росту. В стране восходящего солнца, можно сказать, приоритет отдаётся экономике, а затем социальным вопросам. При этом главными столпами японской социальной модели (если обратить внимание на индустриальные отношения) в послевоенное время стали такие параметры, как пожизненный найм, начисление зарплаты и бонусов в зависимости от трудового стажа, корпоративные профсоюзы (хотя надо признать, что в последнее десятилетие эта модель претерпела значительные мутации).
В качестве универсального показателя отличий трёх рассматриваемых социальных моделей можно привести данные по удельному весу социальных расходов в ВВП: Европа –25 – 27%, Япония - 17%, США – 15%.
Сравнивая ЕСМ с её другими аналогами, нетрудно заметить, что, по сути, она является своеобразным выражением европейской цивилизации, одной из ярких сторон европейской идентичности. Содержание ЕСМ тем самым выходит за рамки социального в узком понимании этого слова как определяющего условия жизнедеятельности человека, а по праву имеет социетарный характер, относится к области культуры, социальной психологии, духовным ценностям. В этой комплексности состоит сложность и понимания ЕСМ, и попыток её дефиниции.
Таким образом, как мы показали выше, не существует какой-либо единой, или лучше сказать единообразной европейской социальной модели. В силу исторических и культурных различий каждая национальная социальная модель оригинальна и неповторима. Однако можно утверждать, что имеется единство многообразия социальных моделей западноевропейских стран, своего рода европейская модель общества и социальной политики, основанная на регулируемой рыночной экономике, социальном диалоге, консенсусе относительно принципов солидарности в обществе, равенстве прав и свобод человека. Европейская социальная модель опирается на общий фундамент норм и ценностей. С другой стороны, - на инструменты и институты социальной политики, воплощающие эту модель. Это – социальное законодательство, структурные фонды, социальный диалог и открытый метод координации социальной политики на уровне национальных государств-членов ЕС, национальные системы социальной защиты.
Европейская социальная модель - это не нечто застывшее, некая данность, а динамичное явление. Как отметил на II конференции по Европейской социальной модели (Рим, 2007 г.) Кристиан Дюфур, зам. директора французского Института экономических и социальных исследований (IRES), Европейская социальная модель возникла как окончательно сформулированная схема из абстрактных рассуждений. Она является результатом социальной истории, которая, чтобы создать то, что стало моделью, нуждалась в социальных акторах, реализующих её. Европейской социальной моделью называют интеллектуальную конструкцию, которая синтезирует общие черты национальных глубоко оригинальных моделей.
Развитие ЕСМ воплощается в социальной политике единой Европы, прошедшей путь от первых шагов в деле интеграции в социальной сфере, до понимания ключевой роли социальной политики, инвестиций в человеческий капитал как неразрывной части стратегического курса развития ЕС в наступившем новом тысячелетии.
3. Развитие социального измерения Европейского Союза и процесс формирования концептуальной базы Европейской социальной модели
Европейскую социальную модель можно рассматривать исключительно в контексте усилий и практических шагов, прежде всего, западноевропейских стран по созданию единой Европы как единого экономического и социального пространства, на котором социальные и экономические проблемы решались параллельно.
Важный шаг к практическому осуществлению идеи европейского единства был сделан 9 мая 1950 г. когда было предложено учредить франко-германское объединение угля и стали, открытое для присоединения других европейских стран. Это объединение рассматривалось как начало создания "экономического сообщества", "первый этап европейской федерации". Министр иностранных дел Р. Шуман озвучил это предложение в Декларации, которую можно рассматривать как стартовую точку формирования Сообщества. Он исходил из того, что "Европа не может быть построена в один день. Она будет построена через практические достижения, первое из которых — осознание общей цели"". Одновременно был выдвинут конкретный план, ключевой принцип строительства европейской федерации. Автором этого плана являлся известный французский общественный и государственный деятель Жан Монне, в то время Генеральный комиссар по вопросам планирования, которому в 1945 г. де Голль поручил возглавить работу по экономическому возрождению Франции.
Процесс интеграции европейских государств стал набирать силу, проходя разные по интенсивности и сложности отрезки пути.
В области экономики и институционального устройства с самого начала работа шла по четким конкретным схемам, хотя, конечно, вносились дополнения и модификации в зависимости от экономической и политической конъюнктуры. Что же касается области социальной, то здесь с самого начала возникли трудности, связанные с разнообразием и самобытностью стран, входящих в состав Сообщества, их национальны ми особенностями, разными уровнями их систем социальной защиты населения. Социальная политика в этот период рассматривалась национальными государствами как сугубо внутреннее дело, и любые попытки регулирования ее на наднациональном уровне наталкивались на противодействие как государственных властей, так и организаций трудящихся — профсоюзов. Подобной же точки зрения придерживались и предприниматели, предпочитавшие самостоятельно улаживать трудовые конфликты и вообще трудовые отношения. В тех же странах, где успешно функционировали системы социальной защиты, организации трудящихся опасались, что потеря суверенитета в этой области приведет к снижению их эффективности и утрате социальных завоеваний, и им придется поступиться своими правами. В наиболее развитых государствах — членах ЕС выражались опасения по поводу того, что попытки перейти к общей социальной политике приведут к социальному демпингу и что в ходе формирования единого рынка будет иметь место процесс уравнивания с государствами, имеющими низкие показатели.
С самого начала каждая страна строила системы социальной защиты, исходя из своих конкретных условий, сообразовываясь с требованиями времени и расстановкой политических сил.
Во второй половине ХХ в. практически во всех западноевропейских странах уже осуществлялось регулирование социальной политики на национальном уровне, сложились свои системы социальной защиты, а отношения между государством, предпринимателями и наемными работниками были закреплены соответствующим законодательством. Качество систем социального обеспечения было обусловлено уровнем экономического развития страны и влиятельностью массовых организаций и политических партий.
Хотя в 50 — 6О-е годы речь еще не шла о выработке социальной политики как самостоятельного направления на уровне Сообщества, цель создания Европы, обеспечивающей благосостояние и социальные гарантии всем гражданам, становилась все более актуальной.
Однако создать универсальный механизм социальной защиты не удалось — из-за сложившихся корпоративных и социально-профессиональных интересов, блокировавших появление новых форм взаимопомощи.
Трудности в этой области были связаны, в частности, с соотношением сумм пособий и взносами лиц, включенных в систему социального обеспечения.
Государство сталкивалось с трудностями даже при выплате таких, казалось бы, защищенных видов социальных пособий, как пенсии. В исследовании, проведенном французской Национальной кассой страховых пенсий по старости, приводится такой факт: в 1980 г. порядка 30% от общей суммы пособий выплачивалось лицам, которые никогда не делали соответствующих взносов. Это происходило на фоне изменений демографической ситуации. В 1950 г. в сфере пенсионного обеспечения наемных работников сельского хозяйства на 1 228 000 плательщиков взносов приходилось 161 000 пенсионеров, то есть соотношение составляло 8 к 1, а в 1987 г. на 1 521 000 — 682 000 получателей пенсий, то есть прежнее соотношение изменилось до 4 к 1. Но особенно трудное положение сложилось с пенсионным обеспечением шахтеров: в 1950 г. 405 000 работников, плативших взносы, обеспечивали 243 000 пенсионеров (соотношение 1,67), однако к 1987 г. положение стало и вовсе тупиковым, поскольку в это время насчитывалось только 60 000 работающих на 437 000 пенсионеров (соотношение 0,14)". Сегодня эта система продолжает действовать в силу скрытого перераспределения средств из других источников. В таких условиях прежняя солидаристская логика профессионального характера, приводящая лишь к социальной дефляции, оказывается неприемлемой.
Усилия стран, направленные на обеспечение себя национальными системами социальной защиты, универсальными по своей сути, распространяющими свое действие на большую часть общества, сочетались со стимулированием создания структур селективной социальной помощи. Последние позволили бы оказывать более целенаправленную и эффективную помощь, хотя их противники подчеркивали, что социальные пособия, выплачиваемые возможно более широким слоям, помогают развитию национальной идеи, дают людям ощущение равенства перед государством, укрепляют социальные взаимосвязи. Множество моментов осложняли ситуацию в социальной сфере. Они были связаны с долей участия граждан в формировании социальных фондов, степенью их нуждаемости в пособиях, уровнем доходов, налогообложения и пр. В результате даже страны с эффективно работающей системой социальной защиты не могли найти необходимый баланс в области социальной политики.
В итоге во Франции число людей, живущих непосредственно за счет системы минимально гарантированного дохода, составляло от 7 до 8 млн. человек. Такое явление стали называть "саморазрушением солидарности". По данным Счетной комиссии социального обеспечения, основная часть доходов почти 45% взрослого населения Франции зависит от системы социального обеспечения.
Рост безработицы привел к тому, что на государства легла дополнительная нагрузка по социальным выплатам лицам, потерявшим работу. Причем, если в 60 — 70-е годы предприятия брали на себя часть социальных расходов, то господствующей тенденцией позже стала передача их на уровень государства. Это явилось одним из следствий общей экономической политики, направленной на развитие мелких и средних предприятий, поддержание конкурентоспособности. Таким образом, предприятия, озабоченные повышением рентабельности и эффективности производства, как бы делегировали ответственность за проведение социальной политики на государственный, а затем и на общеевропейский уровень. Социальные связи, существовавшие, например, в 60-е годы и сглаживавшие социальные конфликты, оказались нарушенными ускоренной модернизацией 80 — 90-х годов. Постепенно назревала необходимость изменений в социальной политике в соответствии с требованиями интеграционного процесса.
В 60 — 70-е годы государство брало на себя ответственность за людей, которые не имели доступа на рынок труда. Однако система, созданная в отдельных странах для защиты людей от колебаний конъюнктурного характера, оказалась неподготовленной для того, чтобы брать на себя долгосрочные обязательства.
Государство всеобщего благосостояния деформировалось, демонстрируя признаки отчуждения экономики от социальной сферы, а система социальной компенсации вела иногда к маргинализации. Это наглядно проявилось в Нидерландах, где при благоприятной экономической конъюнктуре еще в 1967 г. правительство создало щедрую систему социального обеспечения инвалидов, когда они получали до 80% от величины их последнего заработка. В 1976 г. был принят закон о пенсиях инвалидам, не работавшим до получения инвалидности (от 70% минимальной зарплаты). Первоначально данная категория пенсий была задумана как компенсация лицам, пострадавшим на производстве, но в 80-е годы она стала использоваться для помощи тем, кто вообще не мог найти работу. Пособие по инвалидности предоставлялось на неограниченное время, и когда заканчивалось время выплаты пособий по безработице, всех, кто за это время не нашел работу переводили на такое пособие. В итоге в 1994 г. пособие по инвалидности получали более 1,2 млн. человек (тогда как пособие по безработице — 600 тыс.), что составляло 17% экономически активного населения страны. Начиная с 1986 г. число лиц в возрасте от 55 до 64 лет, получающих пособие по инвалидности, превосходит число работающих. Складывалась абсурдная ситуация: одна из самых здоровых наций мира имела рекордно высокий уровень инвалидности, если судить по количеству соответствующих пособий. Нельзя не согласиться здесь с французским ученым П. Розанваллоном, который оценивает это явление как использование государства в качестве финансовой машины, предоставляющей средства при условии недопущения человека на рынок труда, и вполне справедливо считает, что в данном случае "в моральном отношении гражданин теряет столько же, сколько в финансовом отношении выигрывает получатель пособия"'.
Существенные национальные различия характерны и для сферы трудовых отношений. Разные страны ЕС поставлены далеко не в равные условия с точки зрения узаконенной продолжительности рабочей недели, возможностей использования разных форм найма (гибкого рабочего времени, временной занятости, работы по контрактам). Так, продолжительность рабочей недели в ЕС даже в настоящее время колеблется от 35 часов (Франция) до 48 часов (ФРГ). При этом если в ФРГ временная занятость разрешена, то в Италии, наоборот, на нее наложен запрет. Большие различия между странами наблюдаются и в оплате труда: разница с низкими и высокими издержками на рабочую силу в ЕС соотносится как 1 (Португалия) к 5 (ФРГ), а индексация заработной платы существует только в семи странах (Бельгии, Дании, Франции, Греции, Италии, Люксембурге, Нидерландах).
Формирование социального пространства, где обеспечиваются равные возможности для всех проживающих в его пределах, позволило бы избежать многих опасностей, связанных с неравномерностью экономического и правового развития стран, появлением Европы "разных скоростей", что вело к воспроизводству на коммунитарном уровне различий, существовавших в социальной области.
Именно 70-е годы с их следующими друг за другом экономическим, энергетическим, валютным кризисами наглядно показали, что даже успехи в экономическом развитии не ведут автоматически к социальному прогрессу. Напротив, такие явления, как модернизация и структурная перестройка промышленности, с остротой ставят проблемы занятости, профессиональной подготовки и др. В 70-е годы началось движение к экономической демократии на всех уровнях, разрабатываются концепции социальной гармонизации интересов труда и капитала, предпринимаются попытки организации социального диалога. В создании новых форм представительства работников наемного труда и участия трудящихся в управлении производством значительная роль принадлежала профсоюзному движению. Однако эффективность его воздействия на государственные органы и предпринимателей значительно снижалась из-за раздробленности профсоюзов, излишней идеологизации некоторых из них и, вследствие этого, отказа от совместных действий для решения общих социальных проблем. Тем не менее, почти во всех странах экономическая демократия прорастала через такие структуры, как комитеты предприятий и комитеты от персонала во Франции, наблюдательные производственные комитеты в ФРГ и т. д.
Благодаря этой форме социального сотрудничества на национальном уровне удавалось достичь регулирования социальной политики, хотя из-за снижения активности профсоюзного движения в 80-е годы и ослабления его влияния на экономическую и общественную жизнь этот процесс происходил медленно, неравномерно, и в большинстве случаев инициативу социального партнерства брали на себя объединения предпринимателей и государство.
Строительство единого внутреннего рынка ЕС вынесло на наднациональный уровень многие социальные проблемы и настоятельно потребовало гармонизации социальной политики.
Росло понимание все возрастающей значимости коммунитарного социального измерения. Общественное мнение 3ападной Европы постепенно приходило к осознанию того, что в новых условиях ни одна страна изолированно не может успешно решать как экономические, так и социальные задачи, неизбежно возникающие по мере развития интеграционного процесса.
Форма организации Западной Европы, предложенная Ж. Монне и Р. Шуманом, — в виде Сообщества — не только сделала возможным примирение между победителями и побежденными, что было чрезвычайно важно после Второй мировой войны, но и позволила им вместе пойти по пути восстановления экономики, создания основ благосостояния своих стран, будущей социальной политики. Дальнейший опыт развития Европы показал, что институты, созданные по инициативе Р. Шумана и Ж. Монне в 50-е годы, заработали и справились с задачами, которые ставили их основатели: расширение масштабов эффективно организованных коллективных действий, охватывающих все области взаимодействия и взаимозависимости.
Еще накануне создания первых Европейских сообществ Европейского объединения угля и стал (ЕОУС), Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Евратома (Европейского сообщества по атомной энергии) — разгорелась оживленная дискуссия о роли тех или иных стран в процессе интеграции, о влиянии социальных и экономических различий на этот процесс и о воздействии интеграционного процесса на развитие отдельных стран и регионов. Не мог остаться без внимания и вопрос о социальной защите граждан стран, находившихся на разных уровнях экономического развития. В дискуссиях 50-х годов проявились все колебания и различия в подходах к идеям европейской интеграции и предстоящей социальной гармонизации как ее результату. Однако необходимость объединенных усилий становилась очевидной для всех.
Можно выделить два направления полемики: представители первого, анализируя влияние различий в национальных уровнях заработной платы и социальных выплат предпринимателей на условия конкуренции в Общем рынке, рассматривали "социальную гармонизацию" как проблему создания оптимальных условий для воспроизводства. Представители второго направления придерживались более широкого подхода и оценивали влияние интеграции на социально-экономическое развитие регионов, а также анализировали отношение общества к экономическому объединению Европы. Иными словами, учитывали влияние социальных факторов на наднациональную политику.
Практически общей тенденцией было тогда преувеличение роли экономических факторов в создании систем социальной защиты граждан в каждой отдельно взятой стране, а также переоценка роли наднациональных структур (после их создания) в решении социальных проблем.
Следует отметить, что эта дискуссия проходила в условиях, когда в результате деятельности правительств с участием левых сил в первые послевоенные годы и выступлений массового рабочего движения обозначились сдвиги в лучшую сторону в социальной сфере. Созданные в ряде стран относительно эффективные системы социального обеспечения до сих пор не потеряли своего значения.
Однако, если брать ситуацию в целом, следует констатировать, что далеко не везде существовали законодательно закрепленные механизмы, которые позволяли обеспечить прогрессивную национальную политику в социальной сфере. Во многих странах системы социальной защиты только складывались. Отсюда и разрыв в уровнях социальной защиты населения. И если в периоды благоприятной экономической конъюнктуры наблюдалось определенное сближение уровней социальной защиты и можно было говорить о тенденции к социальной гармонизации, то любые кризисы и потрясения экономической жизни увеличивали как экономические, так и социальные диспропорции, о чем свидетельствует, например, сравнение ситуаций в 50-х и 70-х годах. Многие экономисты и политологи настаивали не только на зависимости социальной ситуации от экономического развития, но и признавали такую зависимость полной.
Единственную возможность воздействовать на процессы в социальном измерении и каким-то образом гарантировать социальную защиту в условиях свободной конкуренции ряд экспертов и руководящих должностных лиц Сообщества связывали с социальным регулированием. Такой точки зрения придерживались, например, авторы "доклада Олина"- В. Тинберген, М. Байе и др., считавшие, что процесс формирования Общего рынка несет в себе угрозу увеличения экономических и социальных диспропорций и лишь регулирование интеграционных процессов способно решать проблемы социальной защиты.
Развитие Западной Европы в послевоенные десятилетия находилось под воздействием двух противоречивых тенденций: с одной стороны, налицо была тенденция к выравниванию условий функционирования государственного капитала, а с другой — к нарушению такого равенства, поскольку частный капитал в условиях свободной конкуренции стремился использовать любые преимущества для увеличения своей прибыли, игнорируя социальные интересы общества. Следует учесть, что даже наличие экономических предпосылок для гармонизации уровней социального развития стран, таких как сближение структуры общественного производства, показателей производительности труда, цен на рабочую силу и пр., возросшая взаимозависимость национальных экономик, не могли иметь решающего значения, если не учитывались расстановка социальных сил, трудовые отношения в обществе, объем социальных завоеваний, уровень развития социального партнерства, определяющего взаимоотношения труда, капитала и государства.
Структурная перестройка поставила под удар положение рабочей силы целых регионов и отраслей. Особо остро ее социальные последствия проявились в традиционных, "старых" отраслях, таких как угольная промышленность северных районов Франции (Эльзас, Лотарингия), Германии (Рурская область), Бельгии (Валлония), металлургическая промышленность, текстильная. Выявился целый ряд экономически отсталых зон в разных регионах Европы. Самыми отсталыми регионами являлись Южная Италия, Сицилия, Сардиния, значительная часть Франции — на юго-западе и в центральном массиве, Бретань, Корсика, в Бельгии — часть Фландрии, северные районы Нидерландов.
В таких регионах наблюдалось отставание по важнейшим показателям уровня жизни, недостаточное развитие экономических и социальных инфраструктур. Острые проблемы, связанные с уровнем жизни населения этих зон, порождали угрозу социальных взрывов (волны забастовок в Бельгии, Франции и т. д.) и оказывали влияние на поведение национальных правительств, когда речь заходила об их участии в интеграционных процессах на коммунитарном уровне. Многие пытались решать насущные вопросы через деятельность специально созданных национальных структур типа Фонда экономического и социального развития во Франции, "Касс Юга" в Италии, постоянных секретариатов региональной экономики в Бельгии. С созданием первых Сообществ эти проблемы переходили на общеевропейский уровень. В ходе европейского строительства именно наднациональные органы должны были взять на себя роль координаторов социальной политики, проводимой в разных странах, и руководителя действий, направленных на обеспечение социального баланса. Успех решения этой задачи зависел не только от усилий новых наднациональных структур, но и главным образом от того, получат ли они необходимую поддержку различных социальных сил.
Недооценка социальной базы европейской интеграции, отведение трудящимся роли объекта, а не субъекта интеграционного процесса и самой социальной политики, формируемой в верхних эшелонах, трудно ликвидируемые различия в уровне социальной защиты и социального обеспечения в разных государствах-членах с момента закладывания основ Сообщества служили источником нестабильности. Опасение, что делегирование на наднациональный уровень права решать социальные проблемы, связанные с повседневной жизнью, создает угрозу их насущным интересам, удерживало от поддержки интеграции многие социальные группы. Со своей стороны национальные правительства не желали поступаться суверенитетом в социальной области.
Укрепление чувства европейской солидарности, организационное оформление интеграционного процесса, попытки через единый механизм найти решение самых разноплановых проблем, в том числе относящихся к социальному измерению, получили отражение в первых официальных документах, договорах, оформивших учреждение Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии (Евратома).
Договор об учреждении ЕОУС" (подписан 8 апреля 1951 г. в Париже Францией, ФРГ, Бельгией, Италией, Нидерландами, Люксембургом) содержал целый ряд моментов, отражавших тогдашние потребности государств-членов и их намерение взяться за решение общих проблем.
В сфере интересов ЕОУС находились угольная, сталелитейная, железорудная промышленность, поэтому в соответствие со своим статусом ЕОУС было намерено регулировать структурную перестройку этих отраслей и свести к минимуму отрицательные социальные последствия этого процесса. Договор о ЕОУС содержал ряд статей, прямо или косвенно затрагивающих социальные проблемы и вопросы защиты основных социальных прав трудящихся. В первую очередь это относилось к проблемам занятости и переквалификации работающих в отраслях, которые входят в компетенцию этого объединения. Так, ст. 48 Договора содержала положение о праве профессиональных ассоциаций «участвовать в любой деятельности, которая не противоречит положениям настоящего Договора или решениям и рекомендациям Высшего руководящего органа». Кроме того, "любая ассоциация имеет право представлять в Высший руководящий орган, в указанные им cpоки, высказанные ее членами замечания относительно предполагаемого курса действий". В ст. 56 зафиксированы порядок оказания помощи рабочим, пострадавшим от структурной перестройки промышленности, и выплаты им компенсационных пособий.
Глава УШ — "Заработная плата и передвижения трудящихся" — регулировала установление заработной платы и социальных выплат, хотя методы, используемые для этого в государствах-членах, не затрагивались Договором. В нем декларировалось намерение регулировать выплаты заработной платы, однако на практике это сводилось к вынесению рекомендаций соответствующему предприятию или правительству и требованию "о любом сокращении заработной платы, затрагивающем всех или значительное число трудящихся на предприятии, направлять уведомление в Высший руководящий орган" (ст. 68).
Пункт I ст. 69 гласил, что "государства-члены принимают меры, направленные на устранение всех ограничений по национальному признаку в вопросах занятости в угольной и сталелитейной промышленности для трудящихся, являющихся гражданами государств-членов, имеющих признанную квалификацию в угледобывающем или сталелитейном производстве, с учетом ограничений, обусловленных основными требованиями охраны здоровья и публичного порядка".
В Договоре запрещалась любая дискриминация в оплате и условиях труда трудящихся-мигрантов по сравнению с гражданами страны (п. 4 ст. 69).
Обращает на себя внимание п. 5 ст. 69, гласивший, что Высший руководящий орган "обеспечивает общее руководство и способствует действиям государств-членов, направленным на применение данной статьи". Это свидетельствовало о некоторой декларативности документа и его слабой реальной роли в решении социальных проблем.
Однако в конкретном плане на отраслевом уровне кое-что в соответствии с планами ЕОУС все же было сделано. Был осуществлен ряд мероприятий по экономической реконверсии регионов, переквалификации и реадаптации на рынке труда значительных отрядов рабочей силы, занятой в упомянутых отраслях. Договор предусматривал специальное финансирование отстающих регионов, для чего создавался Европейский инвестиционный банк. Это послужило основой для формирования в дальнейшем региональной политики ЕС. Что касается собственно социальной политики, то, как таковая, она еще не проявилась в Договоре о ЕОУС, а те практические действия и положения, которые можно рассматривать в связи с социальными проблемами, присутствовали лишь в той степени, в какой этого требовала развивающаяся экономическая интеграция.
Неудивительно, что проблема занятости, остро вставшая в связи со структурной перестройкой угольной и сталелитейной промышленности, и проблема смягчения негативных последствий реконверсии для трудящихся оказались в центре внимания вновь созданного Сообщества. В рамках программ адаптации трудящихся этих отраслей промышленности за период 1954 — 1971 гг. из бюджета ЕОУС было израсходован 172 млн. расчетных единиц, что обеспечило переподготовку трудоустройство 441 тыс. человек, в том числе 380 тыс. шахтёров". По масштабам и значимости мероприятия, проводимые ЕОУС, были весьма показательным примером непосредственного участия Европейских сообществ в решении острейшей социальной проблемы — проблемы занятости, связанной со структурной перестройкой экономики. Однако, как показы жизнь, эти программы не могли нейтрализовать негативные социальные последствия процессов, происходивших в экономике Европы, что и привело к дестабилизации социальной обстановки.
В Договоре об учреждении ЕЭС (подписан в Риме 25 марта 1957 ФРГ, Францией, Бельгией, Италией, Люксембургом, Нидерландами) вопросы социальной политики также занимали незначительное место. Можно сказать, что в нем был очерчены лишь ее общие контуры. Любые же практические меры планировались постольку, поскольку это предполагал развивающийся интеграционный экономический процесс.
"Сообщество поставило своей задачей содействовать путем создания общего рынка и прогрессирующего сближения экономической политики государств-членов... ускоренному повышению уровня жизни и более тесным связям между государствами, которые оно объединяет", — говорилось в ст.2 части первой ("Принципы") Договора, учреждающего Eвpопейское экономическое сообщество.
В тексте Договора о ЕЭС основные социальные цели соответствовали общему для того времени стремлению избежать отрицательных последствий экономической интеграции для различных социальных групп, обеспечивая тем самым политическую и социальную стабильность в обществе. Так, ст. 117 гласила, что государства-члены согласны с необходимостью улучшать условия труда и жизни трудящихся и создать возможность их гармонизации в ходе таких улучшений. При этом они полагали, что эволюция в этом направлении явится результатом не только создания общего рынка, который будет благоприятствовать гармонизации социальных систем, но и предусмотренных Договором процедур, а также сближения законодательных положений, предписаний и административных действий (Раздел Ш — "Социальная политика", гл. 1— "Социальные положения"). Согласно ст. 118а Договора государства-члены обязывались уделять особое внимание улучшению охраны труда и здоровья трудящихся, прежде всего там, где непосредственно осуществляется трудовая деятельность, и ставили своей целью сближение условий труда на основе достигнутого прогресса.
Договор гарантировал трудящимся возможность свободного движения внутри Сообщества, причем "такая свобода движения будет включать отмену любой дискриминации по национальному признаку в отношении трудящихся государств- членов в том, что касается найма, вознаграждения и других условий труда и занятости" (ст. 48 гл. 1 раздела Ш).
Отмечалось, что Высший руководящий орган Сообщества Совет, принимая решения по предложению Европейской комиссии, "будет принимать такие меры в области социального обеспечения, которые необходимы для осуществления свободного движения трудящихся; в этих целях он организует дело таким образом, чтобы обеспечить трудящимся-мигрантам и лицам, находящимся на их иждивении:
а) суммирование всех периодов работы, учитываемых законодательствами различных стран, для получения и сохранения права на пособие, а также для исчисления размера пособия;
б) выплату пособий лицам-резидентам на территории гoсударств-членов" (ст. 51).
По условиям Договора о ЕЭС, государства-члены обязывались не вводить новых ограничений на право жительства и экономической деятельности на их территории для граждан других государств-членов, за исключением случаев, в отношении которых Договор предусматривает иное (раздел Ш, гл. 2 — "Право на жительство и экономическую деятельность").
В специальном отделе 3 гл. 1 ч. Ш, ст. 92, 93, 94 оговаривались возможности и случаи оказания государственной помощи разного вида для решения экономических, социальных или чрезвычайных вопросов.
Важным моментом явилось включение в Договор статей сближении и выравнивании национальных законодательств, в том числе и в социальной сфере (ст. 100 — 102). Договор ЕЭС впервые выделяет специальный раздел "Социальная политика", само название которого говорит о попытке определить программу социальных действий на уровне Сообщества и сформировать механизм, с помощью которого эта программа будет выполняться. В рамках общего тезиса, содержащегося в ст. 117 гл. 1 ("Социальные положения") раздела Ш, формулировались основные задачи, стоявшие перед новыми сообществами в социальной области: «Государства-члены согласны в том, что необходимо улучшать условия труда и жизни трудящихся, с тем чтобы создать возможность их гармонизации в ходе таких улучшений».
Договор о ЕЭС в ст. 118 ставил перед Комиссией задачу содействовать тесному сотрудничеству между государствами членами в социальной области, особенно в вопросах, относящихся к:
• занятости;
• трудовому законодательству и условиям труда;
• профессиональному обучению и повышению квалификации;
• социальному обеспечению;
• предотвращению несчастных случаев на производстве профессиональных заболеваний;
• гигиене труда;
• праву на создание профессиональных объединений и коллективные договоры между предпринимателями и трудящимися.
Отмечалось, что после предварительных консультаций Экономическим и социальным комитетом, в тесном контакте с соответствующими структурами государств-членов Комиссия готовит аналитические доклады, заключения и предлагает меры, необходимые для решения вышеперечисленных проблем.
Статья 118а предусматривала процедуры принятия решений по социальным вопросам. «Совет по предложению Комиссии, в сотрудничестве с Европейским парламентом и после консультаций с Экономическим и социальным комитетом, принимая решения квалифицированным большинством, устанавливает посредством директив минимальные требования, постепенное выполнение которых, с учетом условий и технических правил, существующих в каждом государстве-члене, необходимо для достижения цели, предусмотренной параграфом 1». В этом параграфе упоминалось, что государства-члены будут уделять особое внимание улучшению охраны труда и здоровья трудящихся.
Договор оставлял за государствами-членами право на свободу действий и принятие более строгих, чем это предусмотрено текстом Договора, мер в области охраны условий труда и помощи мелким и средним предприятиям (ст. 118). Он также отмечал ответственность государств за решение таких социальных проблем, как дискриминация на рабочем месте по признаку пола (ст. 119), социальное обеспечение трудящихся-мигрантов (ст. 121) и т. д.
Следует особо подчеркнуть, что впервые положение о стремлении развивать на европейском уровне диалог между социальными партнерами и эффективно использовать этот инструмент социального развития было включено в официальный документ Сообщества (ст.118в гл. 1 раздела Ш). Было зафиксировано также обязательство Комиссии включать в свой ежегодный доклад Европейскому парламенту специальную главу о социальном развитии Сообщества (ст. 122).
Договор о ЕЭС учредил Европейский социальный фонд "с целью улучшения возможностей занятости трудящихся в Общем рынке и содействия тем самым повышению уровня жизни" (ст. 123, гл. 2 — "Европейский социальный фонд", раздел Ш). Отныне Сообщество получило в свое распоряжение сильный финансовый инструмент для осуществления коммунитарной политики.
Кроме Европейского социального фонда Договором о ЕЭС учреждался Экономический и социальный комитет, наделяемый статусом консультативного органа (ст. 193 — 198 гл. 3— "Экономический и социальный комитет", раздел Ш). При формировании Комитета, указывалось в Договоре, должна быть принята во внимание необходимость адекватного представительства различных групп, занимающихся экономической социальной деятельностью" (ст.195, параграф I).
Третий из договоров, учреждавших Европейские сообщества, Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (подписан в Риме 25 марта 1957 г. Бельгией, ФРГ, Францией, Италией, Люксембургом, Нидерландами) также не обошел вниманием социальные вопросы.
Учитывая специфику отрасли, которая входит в его компетенцию, основное внимание обращено на вопросы безопасности и защиты здоровья работников и всего населения Сообщества. Глава 3 раздела II ("Положения по содействию прогрессу в области атомной энергии") посвящена вопросам охраны здоровья и безопасности труда.
Статья 30 гл. 3 говорит об установлении базовых норм санитарной охраны здоровья трудящихся и всего населения от угрозы радиации. В ст. 33 определены обязанности каждого государства-члена по разработке законодательных и административных положений, призванных обеспечить соблюдение принятых базовых норм, и принятию необходимых мер в области обучения, образования и профессиональной подготовки граждан. Причем государство-член, на территории которого должны проводиться особо опасные испытания, "обязано принять дополнительные меры безопасности и охраны здоровья, запросив предварительно мнение Комиссии относительно этих мер". В тех случаях, когда последствия таких испытаний могут затронуть территории других государств-членов требуется согласие Комиссии (ст. 34).
Договор учреждал в рамках Объединенного центра ядерных исследований и с момента его создания отдел документации и изучения проблем охраны здоровья и труда (ст. 39)
Статья 96 гл. 9 ("Общий рынок по атомной энергии") раздела II ("Положения по содействию прогрессу в области атомной энергии") фиксировала отмену государством-членом всех ограничений по признаку национальной принадлежности нарушающих право граждан на доступ к квалифицированной работе в ядерной области, "за исключением ограничений, обусловленных основными требованиями публичного порядка, общественной безопасности и здравоохранения". Примечательным является то, что ст. 200 выдвигает задачу установления сотрудничества с Советом Европы на базе защиты основных прав человека (раздел У — "Общие положения").
Таким образом, из анализа текстов основополагающих договоров Европейских сообществ становится очевидным, что идея о необходимости расширять деятельность, направленную на укрепление социально-экономического единства, для того чтобы обеспечить гармоничное интеграционное развитие, выкристаллизовалась достаточно четко. В них были сформулированы основные социальные цели, в том числе "обеспечение социального прогресса", "рост уровня жизни", "улучшение условий труда", "борьба с безработицей", "социальная гармонизация", "сбалансирование национальных социальных систем" и пр. Однако провозглашенные цели, как правило, формулировались несколько расплывчато, не были подкреплены программами конкретных действий. Выполнение поставленных задач на коммунитарном уровне наталкивалось на пассивность или противодействие государств-членов. Объединявшаяся Европа была еще не готова делегировать значительную часть национальных полномочий на коммунитарный уровень. И если руководители Сообщества, подчеркивая связь между процессом экономической интеграции и социальным прогрессом, предпринимали попытки с помощью наднационального регулирования смягчить негативные последствия интеграции для отдельных социальных категорий и обеспечить поддержку населения, то их оппоненты (а их было немало) расценивали такие действия как прямое вмешательство коммунитарных институтов в национальную политику.
Кроме того, господствовавшая в конце 50-х и в 60-е годы ориентация на приоритетное развитие экономического направления интеграции (в первую очередь создание общего рынка) и упрощенный взгляд на социальное развитие — лишь через призму экономических показателей — также препятствовали осуществлению хотя бы начальных мер по наднациональному регулированию в социальной сфере. Именно эти моменты определили место, отведенное социальной политике в деятельности Сообщества, и на долгое время ограничили практически все усилия по выработке общей социальной платформы коммунитарных институтов принятием деклараций и включением общих положений в документы ЕС. Участие же институтов Сообщества в решении конкретных социальных проблем также было незначительным.
Однако следует признать, что на отраслевом уровне — это, кстати, проистекало из содержания договоров о ЕОУС иЕвратоме — были предприняты попытки осуществить программ мы, направленные на решение социальных проблем. ЕОУС в соответствии со своим статусом пыталось регулировать структурную перестройку угольной и сталелитейной промышленности, одновременно принимая меры, призванные свести до минимума отрицательные социальные последствия этого процесса. Имело значение и то, что ЕОУСбыло создано в 1951 г. и его создатели еще помнили о сложном периоде 30 — 40-х годов. Поэтому в активе ЕОУСбыл целый ряд конкретных мероприятий по экономической реконверсии регионов и реадаптации на рынке труда значительных групп наемных работников.
Осуществленные в рамках ЕОУСпрограммы были весьма масштабными и послужили примером непосредственного участия одного из Европейских сообществ в решении важнейшей социальной проблемы — занятости. Через Европейский социальный фонд (ЕСФ) была оплачена половина расходов на переподготовку 599 тыс. и переселение 702 тыс. трудящихся, пострадавших от структурной перестройки экономики в период 1960 — 1972 гг. Однако получившие помощь через ЕСсоставили за этот период лишь 6,8% от количества безработных, в том числе получившие помощь в профессионально переподготовке — 3,1%.
Эти программы не смогли в сколько-нибудь значительной степени нейтрализовать негативные последствия процессов, происходивших в западноевропейской экономике. А это, в свою очередь, вело к социальной напряженности и конфликтам в ряде регионов, наиболее затронутых структурной перестройкой.
Декларативность Римских договоров относительно "социальной гармонизации" объяснялась позицией монополий, которые, по сути, определяли ход экономической интеграции и не желали брать на себя дополнительные расходы, неизбежные при решении социальных проблем. Вопрос о целесообразности активизации социальной политики ЕС из-за связанных с ее проведением высоких расходов с начала европейского строительства и до наших дней вызывает ожесточенные дискуссии в политических и научных кругах. Ведь практически все государства — члены ЕС, осуществляя интеграцию в различные периоды, проводили "политику жесткой экономии" и "политику доходов", которые были направлены на оздоровление экономики, стимулирование ее развития, но неизбежно отрицательно влияли на оплату труда и социальное обеспечение трудящихся.
В силу ограниченной компетенции руководящие органы Сообщества не могли оказывать серьезное влияние на ситуацию. Как следствие, во многих странах проявлялось скептическое или негативное отношение к европейскому строительству. Этому во многом способствовала позиция профсоюзов и левых партий, во главе с коммунистическими, которые ставили под сомнение саму целесообразность строительства единой Европы. Например, весьма резко высказывались Французская коммунистическая партия и близкая к ней Всеобщая конфедерация труда, часто возглавлявшие акции массового протеста, сотрясавшие Европу в 60-е годы. Нельзя не согласиться с тем, что острота социальных проблем, прямо или косвенно связанных с экономической интеграцией, недостаточная активность институтов ЕС в социальной области или же прямое поощрение ими национальных государственно-монополистических программ "жесткой" социально-экономической политики становились препятствием для дальнейшего развития западноевропейской интеграции.
К концу 60-х годов на повестку дня был поставлен вопрос как о концептуальных основах, так и практическом содержании деятельности ЕСв новых социально-экономических условиях. Теоретики интеграции приходили к выводу о том, что европейское строительство не может проходить под углом зрения чисто экономическим или финансовым, без учета важных социальных последствий.
Следует иметь в виду, что создание общего рынка значительно укрепило материальную базу Сообщества и позволяло, используя имеющиеся средства, проводить политику социального маневрирования с целью достижения социально- политической стабилизации в Западной Европе. Однако видимых успехов в этом добиться не удалось. Острота, сложность и масштабность социальных проблем в 70-е годы продемонстрировали несопоставимость достигнутых результатов интеграции в экономической и социальной области.
70-е годы внесли коррективы в подходы к решению проблем в социальной сфере. На западноевропейское общество оказал большое влияние социальный кризис 1968 г., который заставил по-новому взглянуть на ситуацию, обусловленную изменениями в массовом сознании. Ясно обозначилось намерение трудящихся участвовать в принятии решений в сфере экономики. Новые задачи возникли в связи с внедрением принципа свободного движения людей внутри Сообщества. Расширение Сообщества и превращение из "шестерки" в "девятку", вступление в ЕС Дании, Великобритании и Ирландии выявили проблему совместимости разноуровневых партнеров, существенные различия между принципами организации социальной сферы в разных странах и обострили вопрос о компенсации социальных издержек.
Принятие плана строительства Экономического и валютного союза предполагало расширение сферы наднационального регулирования. Однако ситуацию осложняли чисто экономические факторы. Например, последствия нефтяного кризиса ставили под вопрос не только автоматическую связь между экономическим и социальным прогрессом, но и экономический прогресс в целом. Это было тем более важно, что вплоть до 70-х годов, явившихся переломными в оценке роли социального измерения Сообщества, Европа ставила во главу угла экономические соображения. Трудности, испытываемые интегрирующейся Европой, ее коммунитарными институтам при налаживании функционирования общего рынка в условиях колебаний экономической конъюнктуры, усугублялись отношением к процессу европейского строительства профсоюзов и населения, которые вину за негативные социальные последствия экономических процессов напрямую связывали с политикой Сообщества.
В такой ситуации огромное значение приобретало создание социальной базы, опираясь на которую ЕС могло бы проводить коммунитарную политику на направлениях, наиболее важных для создания Экономического и валютного союза, сделать более эффективным механизм регулирования социальных аспектов экономической политики.
В 1972 г. в Париже состоялась встреча на высшем уровне, где встал вопрос о разработке социальной политики как самостоятельного направления в ЕЭС, а социальные проблемы были названы в числе приоритетных для дальнейшего развития Сообщества. В заключительном коммюнике подчеркивалось, что "необходимость активных действий в социальной области приобретает такое же значение, как строительство Экономического и валютного союза". К руководителям европейского строительства — и это проявилось на Парижской встрече — пришло понимание того, что экономическое развитие должно сопровождаться социальными реформами, которые способны нейтрализовать возможные политические и социальные конфликты, связанные с наднациональным регулированием, и что социальная политика должна рассматриваться как самостоятельное направление деятельности ЕС, более того, как фактор, стимулирующий экономическое развитие.
По решению Парижского саммита предусматривалась разработка и принятие к 1 января 1974 г. программы социальных действий, что и было сделано. В программе была определена роль социальной политики ЕС, ее место среди других направлений деятельности Сообщества, сформулированы основные задачи, определены конкретные мероприятия на ближайшие годы. И хотя сама программа не являлась юридически обязательным документом и в ходе ее выполнения в течение периода 1974 — 1976 гг. нужно было ссылаться на соответствующие статьи договоров (в частности, ст. 235 Договора о ЕЭС), тем не менее она послужила сильным импульсом для разработки и развития социальной политики Сообщества и позволила принять определенное число директив. Программа предусматривала сорок приоритетных действий, которые должны были привести к решению трех задач: достижению полной занятости, улучшению условий жизни и труда, участию трудящихся и социальных партнеров в управлении. Результатом этого должно было стать создание "европейского социального союза".
Однако в процессе реализации содержавшихся в программе положений о необходимости расширения сферы действия общей социальной политики не произошло реального делегирования полномочий коммунитарным институтам. Более того, в условиях экономических трудностей позиции стран, играющих ведущую роль в Сообществе (Германия, Франция, Великобритания), стали еще более жесткими и все чаще становились преградой на пути претворения в жизнь новой социальной программы. Многие из проблем, признанных первоочередными, остались на бумаге. В первую очередь это касалось гармонизации законодательств стран, входящих в Сообщество, социальных подходов к вопросам занятости. Неудачей закончилась попытка введения в рамках всего Сообщества 40-часовой рабочей недели и четырехнедельного оплачиваемого отпуска в соответствии с решением, принятым Советом. Дестабилизацию усиливали, как уже упоминалось, профсоюзы и некоторые левые партии, проповедующие недоверие или прямо агрессивное отношение к интеграционному процессу в Европе и к попыткам коммунитарных институтов регулировать последствия конъюнктурных и кризисных колебаний в экономике. Так, видный французский экономист, представитель Французской коммунистической партии Филипп Эрзог так сформулировал свою позицию: "Какова же роль Европейского экономического сообщества? Будучи поборником концентрации капитала и частных вотчин, централизованных решений, оно, прежде всего, постаралось способствовать меркантилизации, дегуманизации происходящих процессов, усугубляя кризисные явления. Затем ЕЭС организовало скорее ломку, чем развитие. В этих условиях нечего проливать крокодиловы слезы по поводу отступления европейской идеи, поскольку народы могут сотрудничать и солидаризироваться для прогресса, но не для ломки".
Ситуацию усугубляли объективные факторы. В середине 70-х годов в Европе резко ухудшилось состояние экономики. Нефтяной кризис сказался на экономической и социальной обстановке. Между 1973 и 1976 г.г. число безработных увеличилось с 2,6 млн. до более чем 5,2 млн. человек. Социальные проблемы приобрели новые масштабы. Слабый цикличный подъем конца 70-х снова сменился хозяйственным кризисом в начале 80-х. Уровень безработицы вырос в ЕЭС с 2,6% в 1973 г. до 7,8% в 1981 г. Все это не способствовало развитию социальной политики на новой основе. Более того, конфликты, связанные с обострением проблемы безработицы, представляли собой угрозу самому процессу европейской интеграции и не позволяли добиться стабилизации обстановки.
Стало очевидно, что преодоление негативных последствий экономического кризиса, а это в 70-е годы являлось одной из первоочередных задач, могло происходить лишь при серьезном пересмотре и перестройке политики ЕС в социальной сфере и гармонизации ее с действиями, предпринимаемыми на национальных уровнях. Другими словами, задача восстановления экономической и социальной стабильности в Европе могла быть решена только на качественно новой основе, что и было отражено в ряде документов: Программе действий КЕС на 1975 г., ежегодных докладах о развитии социальной обстановки в Сообществе и др.
Так, в этих документах зафиксировано, что за период 1973 — 1977 гг. было принято значительное количество директив по социальным вопросам. Однако затем, вплоть до середины 80-х, процесс принятия решений в социальной области тормозился усилением экономического кризиса. Но даже принятые институтами Сообщества директивы зачастую блокировались из-за использования принципа единогласия при принятии решений. И именно поэтому одни документы того периода носили рекомендательный характер (например, о сокращении и реорганизации рабочего времени), другие же вообще не доходили до рассмотрения в Совете. Впрочем, главной причиной подобной ситуации было отсутствие юридической базы для принятия решений и претворения их в жизнь. Европейский совет, не отказываясь от поддержки на уровне Сообщества конкурентной политики и поощрения предпринимателей, все же пытался предусмотреть защиту трудящихся от негативных последствий происходящих процессов. Им были приняты директивы, зафиксировавшие права трудящихся в случае коллективных увольнений, связанных с закрытием, слиянием или модернизацией предприятий.
Директивы обозначили определенные смягчающие меры: заблаговременное извещение об увольнении, выплата пособий, помощь в переквалификации, предоставление профсоюзам права на переговоры об условиях увольнений. Пытаясь координировать социальную политику, Комиссия Европейских сообществ (КЕС) выступила с предложением о принятии специальных программ, направленных на поддержку наиболее пострадавших от экономических колебаний отраслей. На основе проделанного анализа ситуации были опубликованы критерии оказания государственной помощи находящимся в кризисном состоянии отраслям и приняты программы для текстильной (1976 г.), металлургической и судостроительной (1978 г.) отраслей. Это являлось частью широкой программы действий, разработанной КЕС, которая, однако, по большей части содержала рекомендации общего порядка и не стала этапом в формировании общей социальной политики Сообщества.
Однако безусловная заслуга появившихся в 70-е годы документов, и в первую очередь программы социальных действий, состоит в том, что они дали реальный импульс развитию социальной политики, и именно в рамках этой программы началась работа в социальном пространстве, гораздо более широком, чем обозначенное в Римском договоре. Программа на практике показала необходимость пересмотра некоторых концептуальных обоснований развития интеграционного процесса. По мнению французского исследователя Ж. Синта, "вклад программы социальных действий состоит в том, что она поставила под вопрос идею автоматической зависимости экономического и социального прогресса".
Понятие о социальной идее как фундаменте экономики единого внутреннего рынка получило продолжение в Едином европейском акте и Хартии основных социальных прав трудящихся. Социальная идея постепенно приобретала все более четкие контуры, ее содержание обогащалось, конкретизировалось.
Процесс формирования концепции Европейской социальной модели проходил на всём протяжении деятельности Сообщества, что находило своё отражение во всех его основных документах, внедряясь не только в планы развития экономики, но и оказывая влияние практически на все стороны деятельности ЕС.
Принятие Единого европейского акта (ЕЕА) (подписан в Гааге 17 февраля 1986 г. Бельгией, Данией, ФРГ, Грецией, Испанией, Францией, Италией, Ирландией, Люксембургом, Нидерландами, Португалией, Великобританией и вступил в силу в 1987 г.) и связанных с ним документов привело в движение все элементы хозяйственного механизма интеграции на всех его срезах. Можно сказать, что ЕЕА поставил на повестку дня сложнейшую задачу — непосредственное формирование единого социального пространства в рамках Сообщества. Это было необходимо, как отмечено в преамбуле, для улучшения экономического и социального положения путем расширения сферы действия общей политики и постановки новых целей.
Появление ЕЕА было предварено двумя документами, на основе которых он и был разработан.
14 февраля 1984 г. Европейский парламент принял проект резолюции о Европейском Союзе. Посвященный в основном реформе институтов Сообщества, этот документ включал в себя также ряд статей, касающихся различных направлений политики. В частности, вопросы социальной политики нашли отражение в ст. 56. В общем, предполагалось значительно расширить компетенции Сообщества в социальной области, поскольку, превращаясь в Европейский Союз, оно непосредственно включалось в работу по таким вопросам, как занятость, трудовое право, условия труда, права профсоюзов, коллективные договоры, формы участия трудящихся в принятии решений и управлении предприятиями. Если бы соответствующий документ был принят, то он неминуемо натолкнулся бы на жесткое сопротивление государств-членов, не желающих поступаться в такой степени своим суверенитетом.
Поэтому появился другой документ — Белая книга Комиссии, подготовленная под руководством Жака Делора. В отличие от первоначального проекта Белая книга предлагала социальные меры, связанные лишь со свободным движением трудящихся в рамках Сообщества. То есть речь шла в основном о соответствии профессиональных квалификаций и взаимном признании дипломов, а также о мобильности рабочей силы. Кроме того, Белая книга предлагала меры по безопасности трудящихся на рабочем месте, настаивая на гармонизации норм, связанных с эксплуатацией станков и оборудования. Позже профсоюзы при поддержке Европарламента потребовали принятия параллельно с этой Белой книгой, посвященной экономике, социальной Белой книги.
Единый европейский акт стал как бы компромиссом между этими двумя документами. Провозглашая своей главной целью создание Европейского Союза и завершение создания единого внутреннего рынка, он в то же время подчеркивал необходимость "содействовать совместными усилиями развитию демократии, опирающейся на основные права, принятые конституциями и законами государств-членов, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и Европейской социальной хартией, в первую очередь на право свободы, равенства и социальной справедливости".
В ЕЕА нашли отражение идеи, заложенные еще в Римском договоре и касающиеся свободного движения капиталов, услуг и людей. Однако помимо подотдела 3 ("Социальная политика") гл. 1 в нем содержался новый раздел V ("Экономическое и социальное сплочение"). Статья 21 подотдела 3 ("Социальная политика") вносила изменения в Римский договор. В дополнение к ст. 118 появилась статья 118 а, которая гласила:
"Государства-члены будут уделять особое внимание повышению безопасности и улучшению здоровья трудящихся, прежде всего там, где непосредственно осуществляется трудовая деятельность, и ставят своей целью сближение условий труда на основе уже достигнутого прогресса".
В статье 118 а говорилось о намерении гармонизировать нормы государств-членов в области охраны труда и здоровья. В соответствии со ст. 22 Договор ЕЭСдополнялся следующим положением ст. 118 б: "Комиссия стремится развивать на европейском уровне диалог между социальными партнерами, который может, если обе стороны сочтут это желательным, привести к отношениям, основанным на соглашении".
Таким образом, был институирован диалог между социальными партнерами как инструмент социальной политики Сообщества и в то же время средство, влияющее на решение проблем экономической и региональной политики, поскольку поле применения социального диалога обширно и может охватывать практически все стороны жизни Сообществ.
Единый европейский акт, подчеркнув важность социального измерения, в то же время, весьма незначительно расширил компетенцию институтов Сообщества в этой области, так как принцип единогласия в принятии решений в социальной области связывал им руки. Тем не менее, кое-какие подвижки были. В решении вопросов, связанных с безопасностью и здоровьем трудящихся, удалось нарушить абсолютизм принципа единогласия. А признание роли социальных партнеров как обязательных участников проведения в жизнь коммунитарной социальной политики имело огромное значение для формирования социальной базы деятельности ЕС.
Во второй половине 80-х годов деятельность Сообщества в социальном измерении вступила в новую фазу, отражавшую изменения социально-экономической ситуации. В частности, это было связано с высоким уровнем безработицы, что вело к дестабилизации социальной обстановки в Западной Европе. Для успешного завершения строительства внутреннего рынка и создания благоприятного социального климата Сообщество нуждалось в документе, который обозначил бы основные социальные права трудящихся и послужил ориентиром для деятельности по их защите. Таким документом стала Хартия основных социальных прав трудящихся, принятая на встрече глав государств и правительств в декабре 1989 г. в Страсбурге.
Принятие Хартии имело свою предысторию. Ее первоначальный вариант был выдвинут на VI конгрессе Европейской конфедерации профсоюзов (ЕКП) в мае 1988 г. в Стокгольме и вызвал много острых дискуссий, выявивших различия в подходе к решению социальных проблем со стороны профсоюзов, предпринимателей, государств. Главным камнем преткновения стало стремление сохранить приоритет в социальной области за национальными инстанциями и противодействие ряда политических сил и общественных организаций делегированию своих компетенций на коммунитарный уровень.
Насущная необходимость в Хартии была настолько очевидной, что на заседании Экономического и социального комитета (февраль 1989 г.) текст был одобрен. Сообщество получило официальный документ, который, хотя и в весьма урезанном виде, определял место трудящихся в социальной структуре ЕС, а также тот социальный стандарт, который гарантировался как на уровне государств-членов, так и на уровне Сообщества.
Этот документ был нацелен на то, чтобы проложить путь к реальному установлению минимальных социальных стандартов для всех трудящихся Западной Европы.
В разработке Хартии участвовали помимо Экономического и социального комитета целый ряд других институтов Сообщества, социальные партнеры. Свою окончательную позицию сформулировал Консультативный комитет ЕКП, принявший текст под названием "Коммунитарная хартия основных социальных прав", в котором подчеркивалось, что цель социальной политики — избежать "социального демпинга" и построить социальные отношения на уровне Европы. Профсоюзы рассматривали будущую Хартию как инструмент политики, нацеленной на защиту приоритетных социальных прав, и требовали предоставления организациям трудящихся больших прав в решении социальных проблем. ЕКП выступила за принятие Белой книги по социальным вопросам.
Экономический и социальный комитет в своем "Мнении по основным социальным правам" предлагал отказаться от названия "Хартия". Эксперты этого комитета ссылались на то, что в соответствии с терминологией международного права, сама социальная политика Сообщества из-за такого названия будет рассматриваться как нечто, имеющее второстепенное значение для успешного завершения строительства внутреннего рынка. Тем не менее, представленный текст был одобрен, хотя и с некоторыми критическими замечаниями. Как то: в документе речь должна была идти лишь о минимальном наборе социальных прав, а согласно Хартии государства-члены сохраняли за собой право действовать гораздо более решительно. Комитет подчеркнул, что намерен выступать с поправками и в дальнейшем при изменении ситуации, учитывая, что в защите своих социальных прав нуждаются не только рабочие, но и другие слои общества, и надо иметь в виду помимо прав трудящихся права остальных граждан. Кроме того, при воплощении в жизнь Европейской социальной модели следует строго соблюдать международное и коммунитарное право в социальной области, поощряя в то же время законотворческую деятельность отдельных государств. Представленный Комитетом доклад был одобрен Европейским парламентом (февраль 1989 г.), который месяцем позже принял резолюцию "0 социальном измерении внутреннего рынка". На заседаниях парламента имели место горячие споры между представителями различных фракций. В частности, группа социалистов, самая многочисленная в Европарламенте, потребовала более активной деятельности со стороны Комиссии при доработке документа и принятия одновременно с Хартией программы социальных действий, а впоследствии, по мере необходимости, директив и регламентов, чтобы Хартия не осталась декларацией.
Со своей стороны Комиссия также представила проект Хартии основных социальных прав Сообщества (30 мая 1989 г.), который был рассмотрен на заседании Совета министров по социальным делам. Текст в основном был принят, несмотря на сопротивление со стороны Великобритании и Дании. Был внесен целый ряд существенных поправок. В частности, во многих случаях (улучшение условий труда, защита детей и подростков, престарелых) приоритет получало национальное право. Кроме того, термин "гражданин" заменен термином "человек".
В результате в ноябре 1989 г. Европейский парламент заслушал новый доклад по Хартии основных социальных прав трудящихся Сообщества, и после бурных дискуссий удалось достичь общего согласия. В конечном счете, документ был одобрен одиннадцатью государствами (за исключением Великобритании) во время сессии Европейского совета в Страсбурге 9 декабря 1989 г. Цель Хартии основных социальных прав трудящихся Сообщества, таково, в конечном счете, название документа, сформулирована в преамбуле.
С одной стороны, она состоит в том, чтобы "консолидировать прогресс, достигнутый в социальной сфере, с помощью действий государств-членов, обеих сторон в промышленности и Сообщества", а с другой — "торжественно про возгласить, что при осуществлении Единого европейского акта необходимо принимать во внимание социальное измерение Сообщества и что в этом контексте необходимо обеспечить на должном уровне развитие социальных прав трудящихся Европейского сообщества, особенно наемных рабочих и лиц, имеющих собственное дело".
В Хартии зафиксированы следующие основные социальные права трудящихся:
1) право на труд в любом государстве-члене;
2) право на справедливое вознаграждение за труд;
3) право на улучшение условий жизни и труда;
4) право на социальную защиту в соответствии с правилами, применяемыми в отдельных государствах-членах;
5) свобода объединений и коллективных переговоров;
6) право на профессиональную подготовку;
7) равное обращение с мужчинами и женщинами;
8) право на информирование, консультации и участие в управлении;
9) право на охрану здоровья и безопасность на рабочем месте;
10) защита детей и подростков;
11) право престарелых на достойные жизненные стандарты;
12) интеграция инвалидов в общество и трудовую жизнь.
Хартия состоит из двух разделов. В первом — "Основные социальные права трудящихся" — раскрывается содержание каждого из перечисленных выше двенадцати прав.
Свобода движения предполагает, что каждый трудящийся ЕС имеет право на свободное передвижение по территории Сообщества, и это обеспечивает ему "возможность выбора любого вида занятий или любой профессии в Сообществе в соответствии с принципами равного отношения в том, что касается занятости, условий труда и социальной защиты в стране пребывания". Таким образом, гарантируется одно из важнейших прав человека, которое позволяет ему занять достойное место в обществе.
Право на труд и справедливое вознаграждение предполагает свободу выбора занятий и получение заработной платы, способной обеспечить достойный уровень жизни.
Улучшение условий жизни и труда является процессом, тесно связанным с формированием и функционированием внутреннего рынка, в рамках которого создается дополнительная возможность регулирования занятости, организации труда, отпусков, еженедельного отдыха трудящихся.
Право на социальную защиту предусматривает для каждого работника адекватную социальную защиту и возможность пользоваться адекватным объемом социального обеспечения на любом предприятии вне зависимости от статуса, которым обладает работник.
Хартия признает за трудящимися права, позволяющие защищать свои интересы с помощью конкретных мер. Так, п. 5— "Свобода объединений и коллективных договоров" — в качестве одной из таких мер называет социальный диалог, проводимый на разных уровнях — от предприятия до общеевропейского. Обозначение этого социального права — несомненное достоинство Хартии. Причем в диалоге заинтересованы не только лица наемного труда и их организации, но и работодатели, которые усматривают в нем способ урегулирования конфликтов, возникающих в ходе трудового процесса. Все социальные партнеры при этом "должны обладать правом на объединение с целью создания, по их выбору, профессиональных организаций или профессиональных союзов для защиты своих экономических и социальных интересов".
Профессиональная подготовка необходима трудящимся на протяжении всего времени их трудовой деятельности в связи с модернизацией производства и структурной перестройкой промышленности. Пункт 15 Хартии закрепляет обязанность государственных институтов, предприятий "в рамках своих компетенций организовать системы непрерывного и постоянного обучения, позволяющего каждому лицу пройти переподготовку".
В п.16 — "Равное отношение к мужчинам и женщинам"— подчеркивается право последних на равноправие, особенно в профессиональной жизни.
Умело пользоваться возможностями социального диалога позволяет трудящимся право, записанное в п. 17 Хартии — "Информирование, консультации и участие трудящихся в ynpaвлении". Речь идет о возможности получать всю необходимую информацию о деятельности и планах предприятия и квалифицированно участвовать как в переговорах, так и в управлении предприятием.
Охрана здоровья и обеспечение безопасности на рабочем месте необходимы каждому трудящемуся. В Хартии отмечается, что мероприятия по формированию внутреннего рынка должны помочь обеспечению такой защиты.
Особо оговаривается право на защиту детей и подростков (п. 20). Устанавливается минимальный возраст для участия подростков в трудовом процессе — 15 лет, который не может быть ниже возраста завершения школьного образования. Хартия предусматривает "соответствующие меры в целях приспособления норм, регулирующих трудовые отношения, применительно к молодым трудящимся, с тем чтобы учитывались особенности их развития, потребности в обучении и получении работы".
Хартия содержит также пункты, посвященные правам престарелых: "Каждый трудящийся ЕС должен к моменту ухода на пенсию располагать ресурсами, достаточными для поддержания нормального уровня жизни". "Для нетрудоспособных лиц, вне зависимости от причин и природы утраты ими трудоспособности, должны предусматриваться дополнительные конкретные меры, способствующие их социальной и профессиональной адаптации".
В разделе II — "Осуществление Хартии" — перечислены способы, которые помогут претворению в жизнь положений Хартии. Комиссия, например, обязывается представлять в рамках своей компетенции предложения "с целью создания правовых инструментов эффективной реализации, по мере завершения формирования внутреннего рынка, тех прав, которые находятся в сфере компетенции Сообщества". Кроме того, КЕС должна готовить ежегодные доклады об осуществлении Хартии и направлять их в Европейский совет, Европейский парламент и Экономический и социальный комитет. Однако отмечается, что в первую очередь осуществлять необходимые социальные меры должны государства-члены.
В целом Хартия не расширила компетенции Сообщества в социальной сфере. Более того, постоянные ссылки на главенство национальных компетенций, на национальную практику и отсылки к национальным законодательствам можно расценить как создающие препятствия формированию механизма коммунитарной социальной политики. Кстати, именно такое мнение прозвучало в выступлении председателя Европарламента во время заседания Европейского совета в Страсбурге. Хартия оставила в национальной компетенции многие важные вопросы социальной политики, другие же остались вовсе нерешенными. Это относится, например, к отпускам трудящихся, условиям труда лиц так
Хартия практически подтвердила цели, уже сформулированные в Римском договоре и Едином европейском акте. Они были сведены воедино, систематизированы. Не имеющая юридической основы Хартия нуждалась в последующих мерах, которые помогли бы обеспечить продекларированные социальные права. Однако, несмотря на определенные недостатки, Хартия явила собой важный этап в процессе формирования европейского социального пространства. Не случайно за ней последовало принятие целого ряда законодательных документов коммунитарного уровня (директивы, регламенты). Около 50 предложений, которые "были пронизаны духом Хартии", были представлены Комиссией в Европейский совет и Европарламент. Например, Директива о рабочем времени, которая включала в себя пункты, применяемые ко всем трудящимся Европы (1983 г.):
• 11-часовой отдых каждые сутки;
• перерыв на отдых в течение рабочего дня, который длится более 6 часов;
• еженедельный отдых после 35 часов непрерывной работы;
• 4 недели ежегодного оплачиваемого отпуска;
• ограничение времени ночных работ 8 часами в сутки".
В Хартии, по существу, отразилась попытка создать Европейскую социальную модель на основе тесной связи и взаимозависимости экономического и социального измерений. Мысль о том, что адекватная социальная политика должна быть неотъемлемой частью деятельности Сообщества, нашла отражение в документах Европейского парламента.
Для воплощения в жизнь положений Хартии Комиссия разработала программу социальных действий". Симптоматично, что эта программа была обнародована еще до принятия Хартии. В ней особое внимание было обращено на коммунитарные действия в социальной сфере. Возможно, этот шаг КЕС повлиял на позиции некоторых государств-членов при подписании Хартии. В программу действий Комиссия включила инициативы, которые была намерена предпринять для претворения в жизнь идей Хартии. Кроме того, в ней содержался перечень конкретных мер и обращалось внимание на механизм их реализации. В ходе выполнения программы Комиссия руководствовалась тремя принципами:
• уважение принципа субсидиарности;
• уважение разнообразия систем, культур и национальной практики;
• содействие конкурентоспособности предприятий.
Среди 47 конкретных мер, предусматриваемых программой, можно назвать, например, директивы о гарантиях при коллективных увольнениях, защите прав матерей, охране труда молодежи, о рабочем времени.
Следует отметить, что действия по реализации программы регулярно наталкивались на противодействие того или другого государства-члена. Лишь малое число документов, касающихся сформулированных в Хартии прав, было одобрено. Исключение составили лишь положения, касающиеся охраны здоровья и безопасности на рабочем месте, поскольку решения в этом случае принимались не на основе принципа единогласия, а квалифицированным большинством. Для преодоления этих препятствий и введения в действие положений Хартии и программы были необходимы изменения институционального порядка и расширение законодательной базы в социальной области. Иначе говоря, требовалось внести изменения в Римский договор. Это и стало целью социального Протокола, приложения к Договору о Европейском Союзе, называемому Маастрихтским договором (1992 г.).
4. Социальная политика как инструмент реализации ЕСМ
Поставленная в 50 — 60-е годы задача строительства Европы, обеспечивающей благосостояние и социальные гарантии всем гражданам, в дальнейшем была дополнена разработкой социальной политики как самостоятельного направления политики, проводимой на общеевропейском уровне. Парижский саммит 1972 г. впервые обсудил вопрос об этом, а принятие первой программы социальных действий (1974— 1976 гг.) послужило импульсом для развития указанного процесса. Развертыванию действий Сообщества в социальной сфере препятствовали колебания экономической конъюнктуры, ряд кризисных потрясений. Не существовало законодательной базы и гибкого механизма принятия решений на уровне Сообщества.
Как бы там ни было, но в рассмотренный период европейская социальная идея, проделав длинный исторический путь, стала постепенно материализоваться, приобретая зримые черты в рамках Сообщества западноевропейских государств. Исподволь складывалось представление о содержании социального измерения, достаточно широком и емком.
Контуры будущей "социальной Европы" обозначились в документах, фиксировавших этапы ее строительства. Принципиальное значение имело то, что эти документы (договоры об учреждении ЕОУС, ЕЭС, Евратома, ЕЕА, Хартия основных социальных прав трудящихся и др.), несмотря на расплывчатость и зауженность многих формулировок, способствовали реальному формированию социальной политики как самостоятельного направления в деятельности Сообщества. Они содержали программу продвижения Сообщества в социальной области; обозначили параметры, пределы и возможности социальной деятельности ЕС, впервые поставив в центр социального измерения ЕС проблему трудящихся.
Тем не менее, ситуация, развивавшаяся в Западной Европе в 80-е годы, эволюция внутренних и внешних факторов, недостатки в реализации первой программы социальных действий показали необходимость пересмотра некоторых концептуальных обоснований интеграционного процесса, признания его усиливающейся связи с созданием соответствующего социального пространства, потребовали дальнейшего совершенствования подходов к конкретным сторонам социального бытия Сообщества.
К концу 80-х годов почти полностью был создан фундамент коммунитарной социальной политики. Действия институтов ЕС постепенно оформлялись в централизованную систему. Но она нуждалась в концептуальном обосновании, в теоретической базе, опираясь на которую можно выработать долгосрочную стратегию в социальной области. Социальное измерение показало свои возможности и открыло перспективы, чрезвычайно важные для дальнейшего развития процесса интеграции.
В жизни Европы наступил новый этап. На базе Европейского сообщества был учрежден Европейский Союз, призванный "организовать с помощью методов, характеризуемых сплоченностью и солидарностью, отношения между государствами-членами и между народами и имеющий целью содействовать устойчивому и гармоничному экономическому и социальному прогрессу, особенно путем создания пространства без внутренних границ, экономического и социального сплочения и создания Экономического и валютного союза".
Применительно к социальной сфере такая постановка вопроса означала необходимость:
• разработки четкой социальной стратегии, основанной на осмыслении уже имеющихся результатов деятельности ЕС на социальном направлении;
• дальнейшей реализации и подготовки новых социальных программ;
• совершенствования коммунитарной социальной политики, придание ей статуса самостоятельного направления в деятельности Сообщества.
Договор, учреждающий Европейский Союз, подписанный 7 февраля 1992 г. в Маастрихте, особо обозначил существование коммунитарной социальной политики. Договор и его приложения — Соглашение о социальной политике и Протокол о социальной политике предусматривают ряд изменений институционального характера и определяют поле действий Союза в социальной области. Если Парижский саммит 1972 г. лишь поставил вопрос о разработке коммунитарной социальной политики, а Хартия основных социальных прав трудящихся 1989 г. только декларировала основные социальные права, то эффективная социальная политика Союза требовала опоры на имеющие юридическую силу документы. Именно поэтому еще в ходе выполнения упоминавшихся выше социальных программ Европарламент и Совет принимали директивы, регламенты и решения, призванные обеспечить реализацию предусматриваемых мер. Перечень таких документов, одобренных руководящими органа- ми ЕС или предлагаемых им на рассмотрение, а также данные о степени их выполнения публиковались в Общих док- ладах о деятельности Европейского Союза, ежегодно представляемых Комиссией'.
Большое значение имело то, что Договор о ЕС, развив положения Единого европейского акта, касающиеся социальной сферы, предусмотрел создание юридической основы для коммунитарной социальной политики. Помимо Соглашения и Протокола о социальной политике в основном тексте Договора имеются разделы, относящиеся непосредственно к социальной области: раздел ЧШ "Социальная политика, образование, профессиональное обучение и молодежь" и раздел XIV "Экономическое и социальное сплочение".
Следует отметить, что обсуждение вопросов социальной политики столкнулось с серьезными трудностями.
Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии отказалось поставить свою подпись как под Соглашением, так и под Протоколом. Тем не менее эти документы были одобрены остальными 11 государствами-членами, более того, был принят и признан законным принцип так называемого ограниченного единогласия при голосовании, когда решения, одобренные 11 государствами-членами, подписавшими Соглашение, считались принятыми, несмотря на неучастие Великобритании. Это относилось к вопросам социального обеспечения, представительства на предприятии, условиям занятости иностранцев — выходцев из третьих стран. Процедура принятия решений была облегчена Договором также через расширение круга вопросов, подлежащих голосованию квалифицированным большинством; под это правило подпадали вопросы улучшения условий труда, производствен- ной среды, равенства между мужчинами и женщинами, интеграции в рынок труда социально отторгнутых лиц, информирования и консультаций трудящихся.
Однако еще целый ряд вопросов оставался в исключительной компетенции государств-членов: вознаграждение за труд, право на объединение в союзы, право трудящихся на забастовки и право предпринимателей на локауты.
В Соглашении о социальной политике прежде всего подчеркивалось стремление государств-членов претворить в жизнь социальную Хартию 1989 г. на основе достижений Сообщества (acquis communautaires), отражались понимание государствами-членами своевременности создания общей социальной политики и желание обеспечить ее адекватным механизмом.
В ст. 1 Соглашения четко сформулированы соответствующие цели Сообщества и государств-членов: "содействие занятости, улучшению условий жизни и труда, надлежащей социальной защите, диалогу между управлением и трудом, развитию человеческих ресурсов, имея в виду поддержание высокого уровня занятости и борьбу с исключением [из сферы труда]. Для этого Сообщество и государства-члены осуществляют меры с учетом различных форм национальной практики, особенно в области договорных отношений, и необходимости поддерживать конкурентоспособность экономики Сообщества".
Для достижения этих целей Сообщество намерено поддерживать и дополнять деятельность государств-членов в следующих областях:
"— улучшение, в особенности, качества производственной среды для защиты здоровья и безопасности трудящихся;
— условия труда;
— информирование и консультации трудящихся; — равенство между мужчинами и женщинами в отношении возможностей на рынке труда и обращения на работе;
— вовлечение людей, исключенных из сферы рынка труда, в экономическую деятельность".
За Советом было оставлено право посредством директив устанавливать минимальные социальные стандарты и требования к условиям труда и техническим правилам. Предусматривалось постепенное введение таких стандартов в государствах-членах, с учетом национальной специфики. При этом также ставилась задача не наносить ущерба национальной экономике, особенно малым и средним предприятиям.
Соглашением устанавливались процедуры принятия решений в социальной сфере с учетом интересов и возможностей государств-членов. Был расширен круг вопросов, по которым решения принимаются квалифицированным большинством. Однако сохранялся ряд областей, где требовалось применение принципа единогласия, хотя и в видоизмененном варианте.
Так, п. 3 ст. 2 Соглашения гласил: "Однако Совет принимает решения единогласно, по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом и Экономическим и социальным комитетом, в следующих областях:
— социальное обеспечение и социальные гарантии для трудящихся;
— защита трудящихся в тех случаях, когда срок их трудового соглашения закончился;
— представительство и совместная защита интересов трудящихся и работодателей, включая соучастие в принятии решений;
— условия найма граждан третьих стран, проживающих на законных основаниях на территории Сообщества;
— финансовая помощь для содействия занятости и созданию рабочих мест..."
В Соглашении особое место отводилось социальному диалогу между предпринимателями и трудящимися как одному из важных инструментов социальной политики.
Статья 7 Соглашения предусматривала составление Комиссией ежегодного доклада по социальным вопросам и представление отчета в Европейский парламент, Европейский совет и Экономический и социальный комитет.
За Европейским парламентом оставалось право привлекать Комиссию для составления докладов по особым проблемам, касающимся социального положения трудящихся.
Во время обсуждения и подписания текста Маастрихтского договора выявилось намерение высших руководящих органов Союза не просто зафиксировать социальные права трудящихся и дать перечень норм социальной защиты, но сформировать социальную политику, которая позволила бы на коммунитарном уровне решать насущные проблемы и регулировать процесс через наднациональный механизм социальной защиты.
Вступление в силу с 1 ноября 1993 г. Договора о Европейском Союзе автоматически повлекло за собой применение положений Протокола о социальной политике и Соглашения о социальной политике. Таким образом, деятельность Сообщества в социальной сфере базируется с тех пор на трех основных принципах, сформулированных Комиссией в докладе о Хартии основных социальных прав трудящихся Сообщества и о Протоколе о социальной политике, приложенном к Договору, учреждающему Европейское сообщество (Брюссель, май 1995 г.). Это:
• принцип субсидиарности, реализуемый с учетом специфической природы социальной сферы, согласно которому каждой сфере деятельности должен соответствовать наиболее подходящий ответ (т. е. гармонизация, координация, конверсия, кооперация и т. д.), принимая во внимание установленные потребности и потенциальную дополнительную пользу действий Сообщества;
• принцип уважения различий национальных систем, культур и практической деятельности в том случае, когда такое развитие позитивно сказывается на реализации внутреннего рынка;
• принцип сохранения конкурентоспособности предприятий, принимая во внимание необходимость согласования экономических и социальных мотивов. Во всяком случае, при любой инициативе должен быть найден соответствующий баланс.
Для претворения в жизнь вышеперечисленных принципов были необходимы усилия всех заинтересованных сторон, конкретные действия и их координация. Причем базу для выработки решений составляет практика предварительных консультаций как на межгосударственном уровне, так и на уровне отношений с социальными партнерами в рамках разнообразных консультативных комитетов. Результатом плодотворных и длительных консультаций, подготовки согласованных мнений и деклараций стало появление большого числа документов, в число которых вошли:
Совместное мнение о создании европейской зоны географической и профессиональной мобильности и улучшении функционирования рынка труда в Европе (13 февраля 1990 г.); об общем и начальном образовании, профессиональном обучении и профессиональной подготовке взрослых (19 июня 1990 г.); о новых технологиях, организации труда, гибкости рынка труда (10 июня 1991 г.); о переходе от школы к взрослой жизни и профессиональной деятельности (15 апреля 1991 г.); о наиболее широком и эффективном подходе к решению проблем доступа к профессиональному обучению (20 декабря 1991 г.); о системе оценки профессиональной квалификации и сертификации (13 октября 1992 г.); о действиях Сообщества и его будущей роли в области образования и профессиональной подготовки, имея в виду роль социальных партнеров (28 июля 1993 г.); о профессиональном обучении женщин (3 декабря 1993 г.); Соглашение от 13 октября 1991 г. о роли социальных партнеров; Новая согласованная стратегия, способствующая развитию и повышению занятости (3 июля 1992 г.); Совместная декларация о перспективах социального диалога (3 июля 1992 г.); Рекомендация Европейской конфедерации профсоюзов (ЕКП), Союза конфедерации промышленников ЕС (АНИСЕ) и Европейского центра государственных предприятий (СЕЕП) относительно функционирования межотраслевых консультативных комитетов (июнь 1993 г.); Предложения социальных партнеров, касающиеся реализации Соглашения, приложенного к Протоколу о социальной политике Договора о Европейском Союзе (29 октября 1993 г.); Руководство по основным направлениям развития экономической политики (5 декабря 1993 г.); Сообщение КЕС о про- грамме действий Сообщества в области безопасности труда, гигиены и охраны здоровья на рабочем месте (1995, # 282); Сообщение о равенстве возможностей для людей с врожденными физическими недостатками (1996, # 406); Сообщение о модернизации и реализации социальной защиты в ЕС (1997, # 102).
Несомненно, большая ответственность ложилась на руководящие институты Союза. Придавая особое значение социальному законодательству, Парламент обозначил два варианта, в рамках которых могут рассматриваться юридические аспекты европейской социальной модели. Один вариант базировался на Хартии основных социальных прав трудящихся, а второй — на будущем европейском гражданстве, которое должно возникнуть вместе с созданием политического союза и экономического и валютного союза'.
Руководствуясь целью способствовать эволюции социальной политики Сообщества и претворять в жизнь положения Протокола и Соглашения о социальной политике, Комиссия представила Европейскому совету и Европарламенту доклад, в котором объяснялось, каким образом она намерена реализовать эти цели. В частности, речь шла о намерении "развивать социальное измерение Европы в таком же темпе, в каком развиваются экономическое, торговое и валютное измерения". Комиссия подчеркнула, что социальная политика должна строиться на единой правовой базе.
Соглашение о социальной политике действительно предусматривало солидную правовую основу, принимая во внимание то обстоятельство, что Протокол о социальной политике, ставший дополнением к Договору о ЕС, имел договорный статус. А институты Союза, как это зафиксировано в Протоколе, могли прибегать при решении вопросов социальной политики к положениям Договора о ЕС, в которых предусмотрены процедуры, затрагивающие все государства- члены.
Таким образом, для социального измерения значение Маастрихтского договора состоит в том, что он определил юридическую базу социальной политики Сообщества, позволив на правовой основе продолжать путь, проложенный Хартией основных социальных прав трудящихся. В тексте Протокола о социальной политике были обозначены общие задачи, области вмешательства коммунитарных социальных институтов и границы этого вмешательства, роль социальных партнеров в претворении в действие директив, принятых на общеевропейском уровне.
С введением в действие Договора о Европейском Союзе коммунитарная Европа получила в свое распоряжение все базовые элементы, необходимые для обеспечения европейского социального законодательства. Оно позволяло при осуществлении экономических задач, связанных с созданием единого внутреннего рынка, защищать социальные права граждан.
К этому времени большинство теоретиков интеграции стали подчеркивать, что социальному измерению должно уделяться особое внимание. "Новая коммунитарная социальная политика, — отмечал в этой связи французский исследователь Ж. Синт, — создается при учете тесной связи между понятия- ми экономическими и социальными, между понятиями социального и гражданского. Внутренний рынок не может реализоваться вне гражданского пространства; а гражданственность предполагает создание европейского социального пространства. Успех внутреннего рынка, политического союза, экономического и валютного союза зависит от создания этого социального пространства".
Интеграционный процесс в Европе шел не только вглубь, но и вширь. В начале 90-х годов начались процедуры по присоединению к Сообществу Австрии, Швеции и Финляндии. Естественно, что все страны, входящие в ЕС, обязывались применять коммунитарное право на своих территориях, в частности законы, касающиеся свободного передвижения лиц и социальной политики. Что касается трех самых молодых членов ЕС,то применение законодательства ЕС в социальной области не представляло для них проблем, так как это были страны с высоким уровнем жизни, со многими показателями, превосходящими средние показатели по ЕС, и "располагающие передовыми системами социальной защиты". В социальном плане они вполне вписывались в рамки, определенные документами ЕС. Однако среди членов Союза были государства с разными уровнями социальной защиты. Поэтому вопрос о создании единого социального пространства и осуществлении общей социальной политики оставался острым. Трансформация Европейской социальной модели в модель, отражающую интересы всех граждан объединенной Европы, и главное, ее реализация требовали детального обсуждения и усилий на всех уровнях.
В результате этой сложной работы появились три документа, сыгравших огромную роль в формировании европейской социальной политики и оформлении ее концепции. Так, были опубликованы "Белая книга о росте, конкурентоспособности и занятости: вызовы и пути для вступления в XXIв." (1993 г.)", Зеленая книга, получившая название "Европейская социальная политика, размышления для Союза" (1993 г.)" и Белая книга "Европейская социальная политика: путь для Союза" (1994 г.)".
"Белая книга о росте, конкурентоспособности и занятости" была одобрена на сессии Европейского совета в Брюсселе в декабре 1993 г. и явилась продолжением принятых ранее (в июне 1993 г.) документов, посвященных планам экономического развития Союза. Сессия Европейского совета в Копенгагене (21 — 22 июня 1993 г.), обсудив перспективы Сообщества, вступающего в XXI в., и экономического обновления Европы, пришла к заключению о необходимости особого внимания к социальной сфере. В частности, наиболее остро встал вопрос об экономическом росте и его последствиях для занятости и защиты прав трудящихся. Комиссии было поручено подготовить Белую книгу, отразив итоги обсуждения на копенгагенской сессии, и с учетом предложений государств- членов, используя также консультации с социальными партнерами. Белая книга состояла из двух частей: в первой излагались цели, к которым необходимо стремиться, и намечались пути их достижения, с тем чтобы Европейский Союз достойно подготовился к вступлению в ХХ1в.; во второй части содержались обзор и анализ условий экономического роста и повышения конкурентоспособности, а также последствий этих процессов для занятости.
Основное внимание Белая книга уделила поиску средств сокращения негативных явлений, связанных с безработицей, этой "болезнью европейского общества". В документе характеризовались три формы существующей безработицы: безработицы конъюнктурной, связанной с замедлением экономического роста; структурной, вызванной трудностями включения Европы в систему международного разделения труда, сравнительно высокой стоимостью малоквалифицированного труда, устаревшими системами занятости, слишком сложными и лишенными гибкости; и, наконец, безработицы технологической, связанной с разрывом между скоростью технического прогресса и способностью сочетать его с новыми общественными потребностями.
Учитывая приоритетность проблемы занятости, Белая книга основной задачей на пороге XXIв. провозгласила решение именно этой проблемы.
Белую книгу отличала масштабность в постановке социальных проблем Европейского Союза на пороге XXIвека.
Однако интегрирующаяся Европа постоянно сталкивалась с новыми ситуациями. Поэтому неудивительно, что в 1993 г. для всеобщего обсуждения и широких консультаций был предложен еще один документ, связанный с социальной политикой. Речь идет о Зеленой книге "Европейская социальная политика, размышления для Союза". Появление Зеленой книги и начавшиеся на ее основе дебаты были вызваны целым рядом причин. Главным было то, что социально-экономическая обстановка в Сообществе, связанная с высоким уровнем безработицы, требовала принятия скорых и конкретных мер для стабилизации положения. В то же время срок действия программы социальных действий, принятой вскоре после появления Хартии основных социальных прав трудящихся, истек. Но появились новые возможности для интенсификации работы в этой области, поскольку со вступлением в силу Маастрихтского договора социальное измерение обрело правовую базу.
Чрезвычайно важным концептуальным моментом, зафиксированным в Зеленой книге, был вывод о том, что осуществление социальной политики Европейского Союза несовместимо с идеей ограничения социального прогресса ради усиления конкурентоспособности экономики. В документе содержались предложения, направленные на развитие социального измерения Сообщества, которое нуждается не только в решении текущих вопросов социальной защиты, но, прежде всего, в выработке стратегии социальной политики и ее осуществлении с помощью механизма, ориентированного на достижение всесторонней стабилизации общества. Последняя включает в себя сбалансирование действий как в экономической, так и в социальной областях, гармонизацию национальных систем социальной защиты на всех уровнях и по отношению ко всем группам общества, особенно наиболее затронутым реструктуризацией экономики. Подчеркивалась необходимость постановки задач на общеевропейском уровне, поскольку именно коммунитарные действия способны законодательным путем и через распространение соответствующей информации урегулировать такие проблемы, как мобильность трудящихся в рамках единого рынка, ускорить конвергенцию социальной и экономической политики в условиях Экономического и валютного союза, обеспечить введение минимальных социальных стандартов для всех государств-членов, содействовать развитию общеевропейского социального диалога и снять ряд проблем, решение которых может быть найдено только на национальном уровне.
Положения Зеленой книги нашли широкий отклик в Сообществе. В связи с ее появлением во всех государствах-членах развернулись дебаты о будущих направлениях социальной политики в Европейском Союзе. В них вовлекались все заинтересованные стороны, включая социальных партнеров, а также группы со специфическими интересами. Это происходило в тот момент, когда внимание Сообщества было сфокусировано на том, как совместить экономические и социальные задачи в условиях растущей безработицы и усиливающейся тревоги относительно сохранения конкурентоспособности Европы в XXI веке.
Комиссия получила более 150 дополнений и предложений, авторами которых были национальные правительства, социальные партнеры на всех уровнях, различные профессиональные ассоциации и неправительственные организации (НПО). На этой основе и был выработан еще один документ, сформулировавший в наиболее полном виде основные контуры социальной политики ЕС,— "Европейская социальная политика: путь для Союза. Белая книга", появившаяся в июле 1994 г.
В дополнительном томе были опубликованы отклики и предложения, полученные от институтов ЕС и государств- членов, а также доклады, подготовленные по заказу Комиссии Европейским фондом за улучшение условий жизни и труда.
Намечалось, что весь последующий период должен пройти под знаком реализации средне- и долгосрочных социальных программ, разрабатываемых институтами Союза на базе положений, содержащихся в Белой книге.
Основная идея, заложенная в Белой книге, состояла в том, чтобы, не ограничивая деятельность государств-членов по повышению жизненного уровня своих граждан, не посягая на их ответственность в социальной области, расширить горизонты и открыть перспективы совместной деятельности в этой сфере. Речь шла о преимуществе широких обменов и диалога на европейском уровне.
Белая книга на первое место ставила проблему занятости во всем ее многообразии. Важное место отводилось проблеме образования и профессионального обучения, решение которой напрямую связано с борьбой против безработицы, с расширением рынка труда, повышением качества рабочей силы. Большое значение придавалось вопросам, связанным с интересами специфических групп общества молодежи, женщин, престарелых, инвалидов. Вопросы здоровья и безопасности предлагалось рассматривать более широко, чем раньше, при- давая одинаково важное значение безопасности на рабочем месте и условиям повседневной жизни, окружающей среде, установлению баланса между профессиональной и семейной жизнью, т. е. всему, что принято называть качеством жизни и что является необходимым условием для сохранения человеком своей социальной и профессиональной активности. Особо освещались в Белой книге вопросы социальной защиты населения, борьбы против социального отторжения и бедности, предоставления равных шансов для всех, используя для этого такие достижения Сообщества, как свобода передвижения трудящихся.
Особый акцент делался на необходимости более полного применения социального законодательства. Прежде всего речь шла о распространении информации об уже существующем законодательстве Сообщества и социальных правах, которыми располагают европейцы. Указывалось, что на данном этапе приоритетным является использование уже имеющегося социального законодательства.
В суммированном виде правовые аспекты социальной практики были изложены в п. 22 Предисловия, где говорилось:
"Учитывая солидную основу уже существующего европейского социального законодательства, Комиссия полагает, что нет необходимости в развернутой программе подготовки новых законодательных предложений на предстоящий период. Рассмотрение таких мер потребуется только в том случае, если это будет абсолютно необходимо для решения соответствующих задач Союза и если эти проблемы не могут быть решены на уровне государств-членов. На основе уже принятых законов следует найти рамочное решение, позволяющее различным национальным системам определить конкретные методы практического применения коммунитарного законодательства, чему должна предшествовать оценка экономических и социальных издержек и выгод для всех заинтересованных сторон. В предложениях должно учитываться также их возможное влияние на конкурентоспособность в промышленности, особенно в том, что касается малых и средних предприятий".
Отмечалось, что процесс адаптации трудового законодательства происходит во всех государствах-членах, но идет неодинаковыми темпами и его пока еще нельзя назвать стабильным, в то же время в ЕС задачу видят в том, чтобы все граждане Европы знали свои социальные права и имели возможность ими пользоваться.
В Белой книге впервые было проанализировано понятие Европейской социальной модели, в основе которой, как указывалось, лежат общие и понятные для всех граждан ЕС ценности. В их числе демократия и права личности, свободная рыночная экономика, равенство возможностей для каждого, благополучие и социальная защищенность для всех, сплочение и солидарность. Всеэто, в частности приобретающий в последние годы особое значение принцип солидарности и социального сплочения, определяет сегодняшний вариант социальной модели, которую необходимо реализовать для успешного строительства "Европы будущего".
Провозглашая своей целью совершенствование Европейской социальной модели, Белая книга в качестве главного условия социального прогресса подчеркивала важность солидарных действий и партнерства на всех уровнях при обязательном уважении принципа субсидиарности, принятого в ЕС.
Европейская социальная модель предполагает эффективное сочетание и взаимодействие всех измерений жизни общества.
Руководящие институты Союза поддержали план развития и претворения в жизнь Европейской социальной модели, поскольку увидели в этом возможность завоевать доверие всех граждан Европы и получить их поддержку на пути дальнейшей всесторонней интеграции, другими словами, обеспечить социальную базу своей политики. Главным притягательным моментом данной модели считается то, что она призвана обеспечить защиту интересов самых разных групп и слоев общества, не ограничиваясь поддержкой наиболее обездоленных.
Чрезвычайно важно, что все государства-члены заявили о своем намерении совместными усилиями способствовать воплощению в жизнь Европейской социальной модели, предложенной в Белой книге.
Вся последующая деятельность ЕС в социальной сфере развивалась с опорой на стратегические положения, содержащиеся в трех рассмотренных документах, которые на сегодняшний день являются наиболее содержательными в концептуальном плане документами ЕС по социальным вопросам.
5. Трансформация ЕСМ в свете вызовов ХХI века
С самого начала процесса европейской интеграции ее «отцы-основатели» стремились к воплощению в жизнь социально-ориентированной и социально-ответственной модели развития общества, способной обеспечить его устойчивое экономическое и политическое развитие. Они всячески подчеркивали социальную сущность общества, которое намеревались построить, подписывая в 50-е годы Парижский и Римские договоры, которые заложили фундамент ЕС. По сути, тогда, приступая к строительству интегрированного Сообщества, государства Западной Европы взяли на себя обязательство не только обеспечить безопасность своих граждан, что было главным мотивом после П мировой войны, но и достичь равновесия между экономическим ростом и социальной справедливостью. Несмотря на определенные различия между европейскими странами, все они декларировали стремление соответствовать модели, получившей название Европейская социальная модель, и гордились своей приверженностью европейским гуманитарным ценностям, интересам и правам человека.
Исторические и культурные традиции европейских государств, их экономические достижения сделали возможной разработку Европейской социальной модели, опиравшейся на социальную солидарность и сплочение. Она была призвана обеспечить эффективное функционирование экономики и справедливость в распределении общественного богатства.
В сущности, такая модель - это некий социальный идеал, образец, к которому следует стремиться, опираясь на социальную идею, воплотившую в себе традиционные ценности европейской цивилизации и совокупность конечных целей социального развития. При этом Европейская социальная модель никогда не рассматривалась как застывшая схема, хотя и построенная на идеях социальной справедливости и обеспечении основных прав человека. Она постоянно совершенствуется и дополняется, отражая изменения, происходящие в обществе.
Подобная модель строилась на основе капитализма, определяемого самими европейцами как «солидарный», в отличие от американской и японской моделей, сформировавшихся в условиях «либерального» и «патерналистского» строя.
Макет Европейской социальной модели и основные направления социальной политики изложены в важнейших документах Европейского Союза, в частности в Хартии основных социальных прав трудящихся Сообщества 1989 года, дополненной в 2000 году Хартией основных прав ЕС, в текстах Договоров о ЕС, а также в Конституции, подписанной в Риме в 2004 году главами государств и правительств ЕС и находящейся в непростом процессе ратификации.
Постулаты этой модели были определены еще после Второй мировой войны, когда Европу охватило широкое движение за экономическое возрождение и было продекларировано стремление построить справедливое социальное Сообщество. Форма организации Западной Европы, предложенная Ж. Моне и Р. Шуманом – в виде Сообщества – не только сделала возможным примирение между победителями и побежденными, что было особенно важно после Второй мировой войны, но и позволила им вместе пойти по пути восстановления экономики, создания основ благосостояния своих стран, формирования новой социальной политики. «Три славных десятилетия» -1950-1980 годы привели к серьезным социальным завоеваниям для населения и весомым экономическим успехам, определенным как «aquis communautaire».
В ведущих странах Европы – Франции, Германии, Франции и др. сложились эффективные и надежные системы социальной защиты, которые были результатом как борьбы левых сил и профсоюзов, так и целенаправленными действиями правительств. Немаловажную роль сыграла и международная обстановка, когда каждая из существующих на континенте политических систем стремилась доказать свою жизнеспособность и социальную привлекательность. Европейская социальная модель, предложенная Западом, должна была еще раз продемонстрировать преимущества капитализма над социализмом.
Таким образом, Европейская социальная модель явилась одновременно плодом завоеваний массовых организаций трудящихся и превентивной политики предпринимателей и государств. Большинство населения воспользовалось социальными достижениями, предусмотренными Европейской социальной моделью. На западе континента удалось создать многочисленный средний класс, к которому себя причисляют две трети граждан Сообщества. Пошедшие на определенные уступки правящие круги старались представить достаточно высокий уровень жизни населения как неотъемлемую характеристику «цивилизованного капитализма». Это был их продуманный стратегический выбор. Последовательность такого курса привела к несомненному положительному результату.
Ныне Европейский Союз как качественно новое наднациональное объединение, представляющее собой новый тип экономически и политически регулируемой структуры, располагающей развитой идеологией «европеизма», демонстрирует достижения социальной политики и ее эволюцию в новых условиях. По данным Евростата, до 30% ВВП Европейского Союза расходуется на социальную защиту населения. В отдельных странах еще больше. Например, в Швеции – 59%. Европейцы гордятся так называемым «социальным стержнем» Европы, несмотря на то, что ряд политологов и экспертов (по большей части американских) рассматривают его как тормоз на пути развития конкурентоспособной экономики и даже определяют как «социальную болезнь».
Но Европа следует своим путем, приступив вслед за экономической к социальной интеграции. Можно сказать, что Европа предстает показательным и многоплановым полигоном, где проходят испытания разные типы государств, работающих в условиях социально ориентированной рыночной экономики в рамках Европейской социальной модели.
В настоящее время весь цивилизованный мир идет по пути создания или совершенствования социального государства. Типы государств, существующих в Европе, отличаются друг от друга по организационной структуре и формам деятельности, но в целом соответствуют Европейской социальной модели: корпоративная модель в ФРГ и Франции, либеральная в Великобритании, социал-демократическая в Северной Европе и т.д. Каждая из них отличается особенностями, связанными с политической ситуацией внутри страны или региона, с национальными традициями, менталитетом населения, уровнем развития экономики и социальной сферы.
В долгосрочном плане социальное измерение ЕС, в котором фокусируются и пересекаются социальные последствия любого направления деятельности, Сообщества, связано с концепцией устойчивого развития. Суть ее состоит в эволюционном переходе от индустриального к социально-ориентированному постиндустриальному обществу. Нормы, диктуемые модернизирующимся обществом, и то, что называется вызовами ХХ1 века, меняют детерминанты социального измерения, заставляют расширять сферу действий и интересов социальной политики, учитывая глобализацию многих проблем, изменение промышленных отношений и социальной структуры общества.
Главная задача социального государства – обеспечить стабильность в стране и социальную защиту граждан. Его предназначение – строить свою политику с учетом интересов всех, без исключения, социальных слоев и групп, составляющих современное общество, а также создать условия для воспроизводства отвечающей новым требованиям рабочей силы, способной обеспечить необходимую материальную базу страны. Каждый гражданин должен чувствовать себя под правовой защитой государства. Заботу с его стороны должны ощущать не только бедные, но и вполне благополучные группы населения, тем более что роль последних в экономическом развитии страны определяющая.
Только имея поддержку и доверие общества, государство может успешно реализовывать свою политику, как экономическую, так и социальную, и иметь право называться социальным государством. Социальное государство стоит как бы на трех китах: социальная справедливость, социальная ответственность и социальное партнерство. Внедрение этих идей и их реализация во многом зависят от наличия гражданского общества в стране и уровня его развития. Социальная ответственность государства – это выработка и реализация социального законодательства, обеспечивающего надежную социальную защиту граждан.
Хотелось бы упомянуть еще об одной стороне социальной ответственности государства – обеспечении социальной безопасности, т.е. стабильности, создании комфортного социального фона, на котором люди получили бы возможность реализовываться в своих собственных интересах и в интересах общества в целом. Распад системы социальной защиты и социальных институтов становится одной из причин роста экстремистских настроений и движений. Если посмотреть на карту Европы, то можно заметить, что большинство «горячих точек» появляется в регионах, относящихся к так называемой «дуге нестабильности». Неспособность ряда государств справиться с острыми социальными проблемами, в первую очередь, социальной защитой населения, в сочетании с другими факторами: кризисными явлениями в экономике, безработицей, поляризацией доходов, углублением социальных и экономических дисбалансов и негативными последствиями глобализации провоцирует столкновения религиозных и национальных интересов и политические конфронтации. Становится понятно, что корни всего этого лежат в социальном измерении.
Глобальность современных проблем неразрывно связана с системой взаимодействия государств, взаимной помощью, с тем, что называется международной солидарностью и социальным сплочением. Здесь решающую роль может сыграть потенциал, заложенный в продуманной политике государств, соответствии их требованиям, предъявляемым к современному социальному государству.
При решении такой задачи нельзя переоценить роль детально прописанной и неукоснительно соблюдаемой законодательной базы. Именно она делает возможным урегулирование проблем, порожденных несовпадением интересов, сглаживание социальных конфликтов и обеспечивает поступательное развитие общества. В настоящее время, тщательно разработанное социальное право заняло свое место в правовой системе Европейского Союза, что позволяет говорить о формировании на его территории единого социального пространства. Существующее социальное законодательство ЕС вменяет в обязанности государств-членов приводить свои правовые системы в соответствие с общеевропейской. Процесс гармонизации законодательств, в общем, идет неплохими темпами. Цифра по применению социальных директив (а именно этот вид документов чаще всего используется в социальной сфере) в целом по Европейскому Союзу достигла 90%.Четыре страны – Дания, Испания, Финляндия и Швеция являются «рекордсменами»: в их законодательства включены 100% юридических документов ЕС.
Результативно работает разветвленный механизм реализации социальной политики Евросоюза. Во многих случаях желаемый эффект достигается применением принципа субсидиарности, распределяющего ответственность и компетенции между различными уровнями власти. Согласно ему коммунитарные органы, признавая право на свободу действий на любом уровне, берут на себя решение поставленных задач лишь в том случае, если те не могут быть решены самими государствами-членами или когда в силу масштаба и ожидаемого эффекта предложенные действия могут быть лучше осуществлены на уровне ЕС.
Неправильное толкование принципа субсидиарности ведет к неправомерному растаскиванию по национальным квартирам социальной практики в ущерб требованиям интеграции. Признание же верховенства права ЕС над национальным заставляет правительства иногда идти на непопулярные меры, что неизбежно вызывает негативную реакцию населения и провоцирует массовые протестные выступления. К сожалению, объективные причины (стремление решить острую проблему занятости, обеспечить максимальный рост экономики, сохранить ее конкурентоспособность на международном уровне) все чаще вынуждают европейские государства делать шаг назад – ставить вопрос об уменьшении доли социальных расходов, пересмотре условий получения социальной поддержки и сокращении числа ее получателей. К подобным мерам вынуждены прибегать даже такие мощные, исторически апробированные социальные государства, как ФРГ и Франция. Однако речь в данном случае идет не о разрушении Европейской социальной модели и не о демонтаже социального государства, а о его реформировании в новых условиях. Этот подход не означает, что государство должно отказаться от своих обязательств, а подразумевает поиск более разнообразных, гибких форм деятельности с привлечением новых партнеров.
Облегчение социальной нагрузки, лежащей на государстве, которая становится порой для него неподъемной, должно компенсироваться, как считают в Европейском Союзе, увеличением социальной ответственности бизнеса и наемных работников. В результате, хотя и с немалыми трудностями, формируется современная упреждающая стратегия, позволяющая, как правило, избегать крупных социальных конфликтов и конфронтаций, используя компромиссы и политику социального партнерства.
По-новому ставится вопрос и об участии населения в социально-экономическом развитии. Акцент с благотворительности и социальной поддержки наиболее ущемленных групп населения переносится на предоставление каждому возможности участвовать в создании общественного богатства и пользоваться его плодами в условиях самого продвинутого на сегодняшний день этапа развития – инновационного.
Принятие новой стратегии – показатель стремления общества дать адекватный ответ на вызовы ХХ1 века. В обобщенном виде этот ответ заключается в том, что ответственность за успех реформ, обеспечение социальной безопасности и стабильности ложится в равной степени на государство, бизнес, неправительственные организации, гражданское общество в целом и отдельных граждан в частности. А осознание своей социальной ответственности всеми субъектами следует признать важнейшим фактором общественного развития в ХХ1 веке.
Европейская интеграция, как и любой процесс, имеющий место в глобализирующемся мире, подвержена влиянию целого ряда внутренних и внешних факторов. Убежденный в привлекательности и непогрешимости своей Социальной модели Евросоюз не раз заявлял о намерении экспортировать ее в остальные страны континента. Определенные объективные показатели для этого существуют. Ведь и Европейская социальная модель, и социальная политика ЕС, выстраиваемая в соответствии с ее принципами, вполне соответствуют практике, проводимой такими международными организациями как ООН, Совет Европы, ОБСЕ, МОТ, ВТО. Однако при этом нельзя упускать из виду экономические возможности, государственные особенности и национальные традиции разных стран.
Глобализация несет с собой как широкие возможности, так и последствия, не всегда благоприятные для человечества. На специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН (Женева, 2000 г.) по вопросам социального развития было подчеркнуто: «Проблема, которую, несомненно, придется решать современному поколению, заключается в обеспечении гарантий того, чтобы человеческие и социальные ценности руководили ходом экономической глобализации».
Однако и на сегодняшний день еще нет оснований говорить о единой, четко сформулированной концепции социальной политики в условиях глобализации. Налицо разброс мнений относительно функций социального государства, современной социальной политики. По истечении десяти лет после принятия Копенгагенской декларации в документе под названием «Расширить преимущества социального измерения глобализации» группа экспертов ЕС, формулируя позицию Евросоюза, отмечала: «Преимущества глобализации распределяются еще неравномерно как между странами, так и внутри их. Результаты экономической интеграции на мировом уровне несбалансированны и зачастую неблагоприятны для основных ее акторов, идет ли речь о регионах, отраслях промышленности или трудящихся. Чтобы быть процессом стабильным, глобализация должна обеспечить равномерное социальное развитие для всех. Европейский Союз уже длительное время старается как внутри себя, так и на международном уровне, добиться того, чтобы экономические успехи глобализации сопровождались социальным прогрессом. Исходя из собственного опыта региональной интеграции, ЕС представляет действенную модель экономической, политической и социальной интеграции».
Для того чтобы глобализация служила социальному прогрессу, необходимо, чтобы все элементы активного общества нашли способы управлять ею, а не следовать за ней. Старый и испытанный способ сотрудничества в виде политики социального партнерства продолжает оставаться востребованным для достижения совместных действий всех составляющих сил общества в рамках Европейской социальной модели.
Социальное партнерство и социальный диалог являются важнейшими инструментами регулирования не только трудовых отношений, но и реализации социальной политики в целом. Европейский Союз имеет длительный опыт ведения такого диалога на разных уровнях: предприятие, отрасль, национальный и коммунитарный уровни. Его возможности, кстати, представители капитала и менеджмента оценили быстрее, чем профсоюзы, осознав преимущества компромиссов над конфликтами и уяснив пользу объединения усилий ради развития производства и получения дополнительной прибыли. Именно они в свое время инициировали политику социального партнерства, а профсоюзы, выступавшие традиционно их несговорчивыми оппонентами, были вынуждены принять ее как необходимость. Ведь стратегия рабочего движения изначально была построена на борьбе в защиту интересов трудящихся и на конфронтациях с предпринимателями на этой почве, отвоевывания своей доли прибыли. Однако оказалось, что в рамках социального партнерства, капитал не исключал возможность поступиться частью прибылей ради стабильного развития экономики. Естественно, что предприниматели стремились уменьшить эту часть, а наемные работники – соответственно увеличить. Постепенно складывалась система и шкала ценностей, баланс взаимных уступок. Дальновидные предприниматели просчитывали возможные варианты, вырабатывали превентивные меры сглаживания конфликтов.
Со временем профсоюзы здраво оценили возможности социального партнерства и сейчас используют их весьма результативно. Об этом свидетельствует содержание многих коллективных договоров и соглашений, появление социальных кодексов предприятий, закрепление достигнутых договоренностей в трудовом праве ЕС. Конечно, разность интересов партнеров сохранилась, это логично. Но предприниматели заинтересованы в применении обоюдоприемлемых форм улаживания конфликтов и снятии социальной напряженности без ущерба для развития производства.
Правда, одновременно предприниматели намерены перекладывать на наемных работников и профсоюзы как их представителей долю ответственности за здоровье и конкурентоспособность экономики, за обеспечение социальной стабильности. Другими словами, бизнес взял на вооружение так называемую «упреждающую стратегию». В этом его поддержало государство, и в 1980-х годах в ЕС социальный диалог получил официальное признание и определенный статус. Многие западные эксперты с удовлетворением отметили, что социальные партнеры приспосабливают свои организации к условиям новой экономики.
Одной из заявивших о себе тенденций явилось возрастание роли государства в системе социального партнерства. Это логично: ведь современное государство обладает административным ресурсом, бюджетными средствами, соответствующим законодательством, структурами исполнительной власти и возможностями и может реально использовать их для достижения социальных компромиссов, поддержки или, наоборот, сдерживания других социальных партнеров на основе социальных пактов, заключаемых с представителями бизнеса и профсоюзов.
В любом государстве все слои и группы общества стремятся обеспечить свои интересы и благосостояние, будучи вынужденными взаимодействовать в ходе социального партнерства. Но сегодня очевидно, что к последнему следует подходить не только как к способу защитить эти интересы, но и как к возможности соединить усилия социальных партнеров, сконцентрировать их на задачах, жизненно необходимых обществу для устойчивого развития, на каком бы уровне партнерство ни осуществлялось: предприятие, отрасль, регион, государство, сообщество. Особенно важно определить участок работы и долю ответственности, которая ложится на каждого социального партнера. На практике нередко при решении возникающих вопросов и в спорных ситуациях партнеры не учитывают потребности экономики и общества в целом, не говоря уже о международной ситуации.
Политика социального партнерства на новом витке европейской интеграции меняет формы своей деятельности, расширяет диапазон. Поднявшись с договорных отношений на уровне отдельного предприятия, она выливается в сотрудничество между государственными структурами, ассоциациями предпринимателей и организациями трудящихся не только национального, но и международного масштаба. Это нашло свое отражение в социальном законодательстве и в аналитических документах, обнародованных руководящими институтами Сообщества.
Постоянно возрастает роль социальной ответственности бизнеса и его партнеров (организаций трудящихся и государства) В 2001 году в Великобритании было создано Министерство по социальной ответственности в корпоративном секторе. В Дании Министерство по социальным вопросам разработало специальный индекс для оценки степени социальной ответственности компаний. Специальные статьи французских правовых документов посвящены регламентирующим требованиям к компаниям с учетом экологических и социальных последствий их деятельности. «Социальная повестка дня» (Social Agenda), принятая на Ниццском саммите 2000 года, особо подчеркивала роль корпоративной социальной ответственности. 10) Европейская комиссия внесла предложения по совершенствованию социальных стандартов и технических правил, а также по введению критериев социальной ответственности интегрированного менеджмента в контексте глобализации.
ООН еще в1999 году разработала международный стандарт АА в состоянии определить необходимость и степень регулировать на уровне Сообщества. 1000. В него были включены индикаторы, по которым проводится социальный и этический аудит. 11) Цель стратегии корпоративной ответственности – взаимодействие для достижения желаемых результатов с теми, с кем приходится совместно работать: наемные работники, инвесторы, потребители, неправительственные организации и т.д. Взаимодействуя с этими группами населения, компании как бы инвестируют в будущее и просчитывают степень допустимых уступок для решения проблем партнеров. Инвестиции в рабочую силу предполагают финансирование образования и профессиональной подготовки, поддержку сферы социальных услуг и многое другое, что связано с модернизацией и структурной перестройкой производства. Социальные инвестиции начинают рассматриваться не как дополнительные расходы и социальные издержки, но как вклад в будущее. Развивается процесс промышленной демократии. Необходимость и целесообразность информирования и участия трудящихся в принятии решений была зафиксирована еще в 1989 году в параграфе 17 Хартии основных социальных прав трудящихся Сообщества и конкретизировано в соответствующей директиве.
Несмотря на очевидные успехи европейской политики социального партнерства, следует признать, что противостояние партнеров не исчезло, хотя приняло иные формы и выражается по-новому. Оно сохранится, пока существует экономическое и социальное неравенство. Конечно, далеко не все проблемы регулирования социально-трудовых отношений и взаимодействия социальных партнеров решены даже в наиболее благополучных странах и процветающих компаниях. Противодействие некоторых предпринимателей доступу к информации и включение в управление производством партнеров, вызвало крупные социальные конфликты. Их приходилось регулировать на уровне Сообщества. Достаточно вспомнить о позиции Парижской торгово-промышленной палаты, которая дала резко негативную оценку инициируемой Европейской комиссией политике информирования и консультаций трудящихся на основе социального диалога. Французские предприниматели сочли это посягательством на принцип субсидиарности, заявив, что они сами в состоянии определить необходимость и степень вовлечения трудящихся в управление. Такую позицию поддержала и ассоциация «Еврокоммерс», представляющая интересы оптовиков и международную торговлю. Она заявила, что решение о том, какую информацию и в каком объеме предоставить рабочим, это прерогатива предпринимателей, которые опираются на сложившуюся практику и традиции.
В то же время ряд компаний и ассоциаций реализуют в своих внутрикорпоративных отношениях принципы социальной ответственности и партнерства, заложенные в Европейской социальной модели, распространяя их на все общество. Они демонстрируют понимание того, что в условиях «новой экономики», все большее значение приобретают человеческие ресурсы, тот самый интеллектуальный капитал, который способен освоить высокотехничное производство, инновации, обеспечить конкурентоспособность предприятий. В то же время рабочая сила такого типа требует иного отношения к себе. Социально-трудовые отношения уже не могут строиться по старым образцам, а экономия на социальных издержках приводит не к дополнительным доходам предпринимателей, а к снижению конкурентоспособности производства.
Новый уровень социального партнерства, о котором речь шла выше, - одно из проявлений социальных инноваций, без которых сегодня нельзя обойтись. Внедрению новых социальных технологий способствуют возможности информационного общества, которые выступают как информационное обеспечение социальной политики. Структуры Европейского Союза довольно результативно пользуются этим. Свидетельством является создание разнообразных сетей, позволяющих расширить базу исходных данных для реализации международных проектов. Среди них, помимо Интернета, можно упомянуть компьютерную сеть ЕС – ECSANET, Европейскую информационную сеть по международным отношениям и региональным исследованиям – EINIRAS, региональные сети типа EURES и TESS, которые регулируют области занятости и социального обеспечения на едином экономическом пространстве. В ЕС введены также, кроме европейского гражданства, единые европейские карты здравоохранения. Население пользуется преимуществами европейского информационного и образовательного пространства, программами социальных инвестиций.
Имея ориентиром европейскую модель развития, руководящие институты Европейского Союза, справедливо рассматривавшие интеграцию как часть глобализации, стремились работать именно в таком направлении и совершенствовать эту модель.
Однако со временем у населения появилось чувство, что европейское строительство не принесло ожидаемых результатов. В контексте слабых темпов экономического роста в последние годы, ненадежности сложившейся системы занятости и непредсказуемых последствий глобализации экономики, расширения за счет десяти новых государств-членов, где стоимость рабочей силы была заметно ниже, чем в Сообществе 15-ти стран «старой Европы», явственной угрозы «социального демпинга» в этой связи социальная стабильность Европейского Союза подверглась серьезным испытаниям. На повестку дня встал вопрос, может ли Европейская социальная модель обеспечивать социальный прогресс и способствовать сохранению европейской социальной идентичности в ХХ1 веке без ущерба для экономического роста и при сохранении конкурентоспособности в модернизирующемся мире.
Столкновения приверженцев европейского строительства и «евроскептиков» имели место на многих мероприятиях, где обсуждались эти сюжеты: от научных и профсоюзных конференций до саммитов руководящих структур ЕС. Так, будущему Европейской социальной модели было посвящено неформальное заседание глав государств и правительств в Лондоне в октябре 2005 г. Участники пришли к выводу, что растущий скептицизм может нанести ей серьезный ущерб. Однако необходимость продолжать заданный курс не была подвергнута сомнению, как и само существование этой оригинальной и зарекомендовавшей себя модели. На 10-м съезде Европейской конфедерации профсоюзов (ЕКП) в мае 2003 года в пражском конгресс-центре европейские профсоюзы заявили о готовности отстаивать социальную модель Европы, несмотря на изменения, которые в последние годы произошли в политике и экономике. Показательно, что съезд проходил в стране, которая тогда еще только готовилась стать членом ЕС. Участники отметили важность принятия Конституции Европейского Союза, справедливо считая, что если социальная модель найдет свое отражение в Конституции, которая станет генеральной программой ЕС, отдельные национальные законодательства не смогут от нее уклоняться и, следовательно, допускать ухудшения уровня соблюдения основных человеческих и социальных прав своих граждан.
ЕКП полагает, что именно Европейская социальная модель способна обеспечить поступательный экономический рост и постоянное улучшение условий граждан жизни и труда. Это предполагает полную занятость, создание качественных рабочих мест, равенство шансов, социальную защиту для каждого, социальную реадаптацию и участие граждан в принятии всех решений, которые их касаются. Социальный диалог, коллективные переговоры и защиты трудящихся являются решающими факторами для продвижения инноваций, повышения производительности труда и повышения конкурентоспособности экономики.
Позиции традиционно находящихся в оппозиции социальных партнеров
показывают, что Европейская социальная модель по-прежнему имеет поддержку большинства европейского общества. Более того, существует мнение, что провозглашенное ею положение о том, что экономическое развитие должно сопровождаться социальным, требует модернизации: из сопровождающего фактора социальное измерение в новом веке претендует на превращение в опережающий, который может и должен стимулировать развитие экономики. Решение социальных проблем в послевоенный период, за которым последовал экономический рост, являлось особенностью Европы и отличало ее, например, от американской модели. В свое время «отец германского экономического чуда» канцлер Эрхард не мыслил себе финансовой политики без учета социального фактора.
Сессия Европейского совета в Лиссабоне в марте 2000 года наметила стратегическую задачу на ближайшее десятилетие: построить экономику, основанную на знаниях, самую конкурентоспособную и самую динамичную в мире, способную обеспечить поступательный экономический рост, сопровождаемый социальным сплочением. Руководители ЕС подтвердили необходимость реформ, которые должны быть реализованы в контексте стратегии, сочетающей конкурентоспособность и социальное сплочение. Социальная же модель с ее развитыми национальными системами социальной защиты рассматривалась как база этой стратегии.
Так называемая Лиссабонская стратегия, нацеленная на решение проблемы занятости в ЕС к 2010 году, показала социальные амбиции европейских правительств. Однако ее реализация оказалась сложной задачей, а возможные неудачи могут нанести ущерб репутации Европейской социальной модели. Опасения эти небезосновательны. В своем докладе Европейскому совету и Комиссии бывший премьер-министр Нидерландов Вим Кок в ноябре 2004 года подверг критике деятельность национальных правительств в области занятости и заявил, что задачи, поставленные в Лиссабоне, вряд ли будут выполнены главным образом из-за отсутствия политической воли национальных лидеров и плохой координации на наднациональном уровне. Вряд ли можно полностью согласиться с мнением В.Кока относительно оценки деятельности национальных правительств. Однако сегодня правительства в Европе озабочены, каким образом соответствовать вызовам, связанным с глобализацией в области экономики, и сохранить уровень социальной защиты населения. Поддержание конкурентоспособности требует глубоких реформ, которые неминуемо затрагивают условия жизни и труда широких масс. Это ведет к дополнительной нагрузке на государство и к так называемой «национальной десолидаризации», осложняет отношения между государствами-членами и внутри отдельных стран.
Социальная стабильность, которую призвана обеспечить Европейская социальная модель, дает трещины. Зачастую объективно необходимые реформы, в том числе и в социальной области, вызывают недовольство населения и ведут к социальным конфликтам. Примером могут служить события последних лет. Массовые протесты 2006 года во Франции против «контракта первого найма» свидетельствуют о том, что попытки правительства решать проблему занятости были восприняты как посягательства на социальные права молодежи. В 2003 году реформа «HARTZ 1V» в Берлине, когда вместо обычного пособия по безработице долговременным безработным предложили урезанные выплаты с обязательством принять любую предлагаемую работу, была оценена многими как «дестабилизация рейнской модели».
Однако, как уже отмечалось, основные принципы, на которых построена Европейская социальная модель, не подвергаются сомнению со стороны европейского общества. Многие социальные конфликты, наносящие ущерб поступательному развитию экономики – материальной базы развития социального, могут быть предотвращены или улажены с помощью системы коллективных договоров. По определению Ф. Гарабьоля, руководителя социальных исследований парижского Института политических исследований: «Коллективные договоры являются подпоркой свода архитектурного сооружения Европейской социальной модели».
Колдоговорная практика позволяет сбалансировать соотношение сил между предпринимателями и наемными работниками, предусмотреть сохранение за каждым из акторов своих прав и интересов. В отличие от стран англо-саксонской культуры, где нормой до сих пор остаются индивидуальные контракты, Европейская социальная модель поддерживает коллективный характер гарантий. В условиях социально-ориентированной рыночной экономики коллективные договоры претворяют в жизнь в социальной сфере принцип субсидиарности, отражая лозунг ЕС: единство в многообразии. Права, гарантированные по коллективному договору, могут быть различными в зависимости от отрасли промышленности, или страны (например, Эстония и Австрия). Законодательно закрепленный минимум зарплаты существует лишь в 18 государствах-членах из 25. Кстати, переговоры о введении в Европейском Союзе общего минимального уровня заработной платы с учетом инфляции уже начались.
Главная же ценность системы коллективных договоров в том, что они нацелены на то, чтобы по мере экономического роста и внедрения технического прогресса улучшать условия жизни труда, сохранять социальные гарантии в изменяющихся условиях с учетом территориальных и отраслевых особенностей. Поощряя колдоговорную практику на местах, руководящие структуры Европейского Союза поддерживают тенденцию перенесения ее на коммунитарный уровень, закрепляют наиболее значимые соглашения юридическими актами и тем самым поддерживают модернизацию Европейской социальной модели.
Европейская социальная модель предусматривает борьбу против социального отторжения, любой дискриминации, что отличает ее от других существующих моделей.
Итак, Европейский Союз старается постоянно совершенствовать свою социальную модель, вносит поправки в свою социальную политику с учетом изменения международной обстановки или, например, в связи с расширением Сообщества. Не случайно саммит в Ницце (2000 год) не только внес много дополнений в Договор о Европейском Союзе, принял текст Хартии основных прав ЕС, включив ее в проект текста Конституции, но и разработал целый пакет документов, призванных определять социальную политику в ХХ1 веке. Тем не менее, несмотря на очевидные успехи, некоторые социальные проблемы остаются достаточно острыми и ждут своего решения в новых условиях. Более того, необходимые, но непонятые населением реформы в экономической и социальной сферах порождают вспышки социальных конфликтов. Зарекомендовавшие себя социальные государства подвергаются критике и нападкам. В последние годы ЕС одобрен целый ряд рамочных проектов, касающихся выстраивания общей стратегии в области занятости, пенсионного обеспечения, социальных пособий. Однако их реализация вызвала массовое недовольство в Италии, Франции, Германии. Кстати, во Франции, ставшей в 2005-2006 годах ареной молодежных и профсоюзных протестных выступлений, политика социального партнерства, с помощью которой можно было бы найти взаимоприемлемый компромисс, всегда использовалась недостаточно. Результаты расширения ЕС 2004 года также послужили поводом для волнений. Население ЕС увеличилось на 20% в то время как ВВП лишь на 4,5%. Оказалось, что две трети «бедных» (по критериям Сообщества, это люди с доходом менее 75% от среднего по ЕС) живут в новых государствах-членах. В эту категорию входят 95% их населения.
Кстати, трансформации экономик стран Центральной и Восточной Европы, присоединившихся к Европейскому Союзу, уже продемонстрировали, что Европейская социальная модель и модель экономического развития вполне приемлемы и для стран с переходной экономикой.
В общем, Европейская социальная модель, даже в рамках ЕС (наиболее благополучной части континента), так и не сумела решить целый ряд важных для социального развития общества проблем, например, преодолеть негибкость рынка труда, и испытывает сложность в связи с нарушением баланса стоимости системы социальной защиты и поддержанием конкурентоспособности экономики. Активно дебатируется и часто критикуется роль современного социального государства, бизнеса и массовых неправительственных организаций (в первую очередь, профсоюзов), их взаимоотношения. Не определена доля социальной ответственности, возлагаемая на каждого из социальных партнеров в условиях интеграции. Остро встает вопрос о возможности контролировать друг друга в процессе неизбежного взаимодействия.
Оценивая историю, эволюцию и потенциал Европейского Союза, не следует считать наличие нерешенных проблем в социальной области чем-то роковым и непреодолимым. ЕС не собирается отказываться от своей социальной модели и принципов, сформулированных в ней. Он доказал свою способность преодолевать трудности и кризисные моменты в своем развитии и намерен продолжать строительство новой Европы, положив в ее основу фундаментальные принципы Европейской социальной модели. Во всяком случае, эта мысль прослеживается во всех последних документах руководства ЕС. Так в Сообщении Еврокомиссии под названием «Европейские ценности в эпоху глобализации», представленном Европарламенту, Европейскому совету, Экономическому и социальному комитету и Комитету регионов, говорится: «Современная Европа обеспечит экономическое процветание и социальную справедливость. Через модернизацию мы сохраним наши ценности».
6. Возможности использования европейского опыта для повышения эффективности социальной политики России
Теперь время ответить на вопрос: подходит ли Европейская социальная модель сегодняшней России, России, находящейся на переходном этапе, на пути к социально-ориентированной рыночной экономике, России, приступившей к реформированию по всем азимутам? Мы оказались перед лицом множества реформ: экономических, административных, социальных. Перед страной стоит задача выполнения национальных проектов, самым тесным образом связанных с социальной сферой, которая признана приоритетной. Может ли быть нам полезен европейский опыт и приемлема ли Европейская социальная модель для российского общества? Принципы, на которых она основана, объективно неоспоримы. Она на деле доказала свою жизнеспособность и притягательность. Однако она закладывалась и развивалась в условиях, которых в России нет. Нам еще предстоит дотягиваться до исходного экономического уровня, с которого стартовала Европейская социальная модель.
В то же время появилась возможность использовать преимущества ХХ1 века. Так новые информационные технологии, доступ к Всемирной паутине – Интернету позволяют наглядно увидеть преимущества и недостатки Европейской социальной модели, но и выявить сложные моменты, просчеты и ошибки, допущенные европейцами при решении жизненно важных социальных проблем, оценить их и проанализировать.
Современные технические возможности позволяют создать базу данных по России и в компаративном плане обработать их. Отсутствие такой базы данных, подробных расчетов и объективной статистики уже негативно сказалось при проведении реформ в области здравоохранения и пенсионного обеспечения (122-й закон). Опыт европейского Союза доказывал не раз: как только без должного обоснования и разъяснений создается угроза уровню доходов населения, вспыхивают социальные волнения (последствия расширения ЕС для «старых» государств-членов, непродуманные реформы в области занятости, закон о первом найме во Франции и пр.)
Опыт Европы свидетельствует о том, что социальная стабильность в обществе нарушается, когда встает вопрос о доверии к государственной политике. Непонимание и, как следствие, протест населения против планов правительства, хотя бы и объективно необходимых, может привести к самым серьезным последствиям (провал ратификации Конституции во Франции и Нидерландах). Россия имеет возможность извлекать уроки из европейского опыта. Достижение социального контракта между государством, бизнес-сообществом и гражданским обществом – задача, зафиксированная в Европейской социальной модели, актуальна и для России. Только через взаимодействие и договоренность между социальными партнерами может быть обеспечено устойчивое социально-экономическое развитие общества. Инструменты политики социального партнерства, апробированные в рамках Европейской социальной модели, могут и должны сыграть существенную роль в этом плане.
Разумеется, интересы России и ЕС не могут всегда и во всём совпадать. Конкуренция - обратная сторона сотрудничества и неотъемлемая часть процесса глобализации.
Особенно важен для России вопрос о роли современного социального государства. Ведь в нашей стране государство традиционно играло особую роль, многие десятилетия, являясь фактическим монополистом в области социальной политики. Для развития социального партнерства в его современных формах, определения доли социальной ответственности, лежащей на государстве, бизнесе и гражданском обществе, для достижения социального контракта, на основе которого успешнее реализуется любая политика, европейский опыт может быть использован весьма плодотворно.
Конечно, каждая страна имеет свои особенности развития, традиции, свои национальные интересы. Но все живут по объективным историческим законам и в условиях глобализации оказываются перед необходимостью решать сходные проблемы. Поэтому полезно изучать, критически осмысливать, оценивать и по возможности использовать опыт друг друга.
Как отмечалось в Послании Президента РФ В.В. Путина по случаю 50-летия создания ЕС, «выбор народа России на рубеже 90-х годов ХХ века не просто расширил пространство свободы на континенте, но фактически – определил пути дальнейшей европейской интеграции».
«Нельзя допустить, чтобы в европейской политике возобладали блоковые подходы, чтобы на нашем континенте появились новые разделительные линии, чтобы реализовались односторонние проекты в ущерб интересам и безопасности соседей. Также расчитыва6ем, что эволюция Евросоюза будет служить укреплению единства нашего общего континента, развитию широкого сотрудничества в Европе» - подчеркнул В.В. Путин.
В свете вышеизложенного европейского опыта создания социальной модели представляется возможным сделать следующие предложения, которые могли бы быть использованы при проведении социальных реформ в России.
Опыт ЕС убедительно свидетельствует о необходимости выработки стратегии социальной политики для поступательного развития общества. Россия нуждается в такой стратегии, ей следует переходить от практики «латания дыр» в социальной сфере или принятия «пожарных решений» для предотвращения социальных конфликтов к продуманной, комплексной и долговременной социальной стратегии развития общества. Выработка такой стратегии невозможна как без опоры на науку, так и без её тесной связи с практикой.
При выработке социальной стратегии развития российского общества необходимо максимально использовать возможности информационного общества, современных цифровых технологий, без которых невозможны ни создание массива статистических данных, ни точный расчёт необходимых финансовых ресурсов. Все реформы в социальной сфере взаимосвязаны и требуют комплексного решения. На повестке дня – создание широкой общедоступной базы данных.
Пример Европы говорит о том, что успешное проведение реформ в социальной области возможно только при активном участии в них гражданского общества – организаций трудящихся, предпринимателей, НПО, экспертного и научного сообщества. В силу неразвитости в России социального партнёрства (в его современном понимании), представляется, что налаживание диалога представителей гражданского общества с различными уровнями государственной власти является приоритетной задачей.
Европейская социальная модель ХХI века рассматривается ЕС как Модель развития общества знаний. В этой связи разработка социальной стратегии России и её реализация невозможны без возрастания роли науки, её тесной связи с практикой, при умелом поиске баланса различных сил. Европейская социальная модель на современном этапе наиболее адекватна современным представлениям мирового сообщества об устойчивом развитии, как развитии, гармонично сочетающем его экономические, социальные и экологические параметры.
Необходимо правильно понимать и разъяснять такой основополагающий принцип Европейской социальной модели, как принцип субсидиарности. Этот принцип позволяет правильно распределять полномочия и финансовые ресурсы, избегать излишней иерархичности и параллелизма в принятии решений. Представляется целесообразным проведение тренингов по использованию принципа субсидиарности в российских условиях.
Учитывая расширение международных связей России, в частности прямых контактов российских регионов с соответствующими регионами ЕС, создать банк данных для российских пользователей. Это позволит, с одной стороны, находить интересных зарубежных партнёров, а с другой – предусмотреть возможные социальные последствия как для инвесторов, бизнесменов, так и для наёмных работников сотрудничающих регионов.
Организовать постоянно действующий семинар для работников госструктур, связанных с социальной сферой, по вопросам Европейской социальной модели. Работа данного семинара могла бы способствовать распространению знаний об особенностях социального развития Европы в условиях глобализации, о реформах в социальной сфере, проводимых в ЕС, а также о закономерностях социального развития и специфики России в данной области. Такой семинар может функционировать на базе ИЕ РАН.
Приложение
(Перевод)
Европейский Парламент
Комитет по занятости и социальным вопросам
Доклад«О будущем европейской социальной модели»
Дата утверждения: 13.07.2006 Ф6-0238/2006
Докладчики: Жозе Альбино Силва Пенеда и Проиншас Де Росса
Изложение мотивовКак продолжить улучшение уровня жизни граждан ЕС, оставаясь при этом конкурентоспособными на международной экономической сцене? Как сочетать экономическую политику, политику в области занятости и социальную политику таким образом, чтобы обеспечить устойчивое развитие и социальное сплочение? Как гарантировать всем их часть от плодов экономического роста?
Европейская социальная модельПрежде всего европейская социальная модель – это сумма ценностей. Какую бы европейскую социальную систему мы ни рассматривали, все они основаны на общих ценностях равенства, недискриминации, солидарности и перераспределения доходов. К этому можно добавить бесплатное или недорогое и доступное для всех образование и медицинскую помощь, а также другие общественные услуги. Всё это можно рассматривать и как права гражданина, и одновременно как главные элементы, составляющие базу для современной процветающей экономики и справедливого общества. В этом отношении наша европейская модель отличается, например, от модели американской.
Социальная политика (включая социальную защиту, здравоохранение, образование и помощь престарелым) очень развита в ЕС, что свидетельствует о большом внимании уделяемым вопросам социального сплочения.
Университетские круги выделяют четыре модели (северную, англосаксонскую, континентальную и средиземноморскую) с их различиями (по уровню защиты, степени индивидуальной инициативы), но также и общими свойствами.
Все 25 государств-членов разделяют одни и те же ценности и одну цель, заключающуюся в единстве экономических достижений, конкурентоспособности и социальной справедливости. Они располагают различными инструментами для достижения одинаковых целей. Национальные модели являются плодом сложных и долгих исторических процессов.
Ваши содокладчики полагают, что следует признавать не только единство ценностей, но также и разнообразие социальных систем государств-членов.
Достижения европейской социальной моделиЕС находится в процессе строительства. Его границы и ответственность предстоит ещё окончательно утвердить; дебаты о его демократическом управлении и дальнейшей эволюции продолжат ещё несколько поколений. Даже если создание единой Европы основывалось на стремлении исключить между европейскими государствами возникновение войн, тем не менее, очевидной вытекающей из этого задачей было обеспечение благополучия народов Европы и остального мира.
Следует подчеркнуть, что несмотря на неудачи и необходимость дальнейших реформ, строительство европейской социальной модели является несомненным успехом. Она известна во всём мире как модель гарантирующая высокое качество жизни. Модель ЕС расценивается другими странами, регионами (Ближний Восток) и организациями (Mercosur, Anase) как успешная модель.
Хотя в Союзе более 80 млн. человек в трудоспособном возрасте находятся без работы, а более 70 млн. мужчин, женщин и детей живут на грани бедности, общее процветание, а также политическая, социальная и экономическая стабильность отдельных государств-членов существенно усилились благодаря вступлению в ЕС.
ВызовыКак никогда ранее, совершенно очевидно, что принципы создания и развития ЕС должны быть переформулированы с тем, чтобы лучше отражать нынешние политические, экономические и социальные реалии. Это тем более справедливо в момент, когда под действием технологической революции меняется занятость и социальные отношения, а постепенное старение населения Европы становится угрозой, ставящей под вопрос поддержание европейского присутствия на международной сцене.
Что касается демографических изменений, Европа сталкивается с беспрецедентными сложностями. В 2030 г. в ЕС будет проживать на 18 млн. молодых людей меньше, чем сейчас; в 2050 – на 60 млн.
Между 2005 и 2030 гг. число пожилых людей старше 65 лет возрастёт на 52,3% (+40 млн.), в то время, как число людей в возрастном диапазоне от 15 до 64 лет снизится на 6,8% (-21 млн.).
Соотношение между экономически неактивным населением (молодёжь, пожилые люди, лица неспособные работать) и экономически активным возрастёт с 49% в 2005 до 66% в 2030 г.
Такая эволюция является следствием двух факторов.
Первый фактор – это увеличение продолжительности жизни. С 1960 г. средняя продолжительность жизни, составлявшая 60 лет, увеличилась на 5 лет для женщин и почти на 4 года для мужчин. Следовательно к 2050 г. число пожилых людей старше 80 лет увеличится на 180%.
Второй фактор – снижение уровня рождаемости. На протяжении последних десятилетий уровень фертильности заметно уменьшился в Европе. В то время, как минимальный уровень рождаемости, необходимый для поддержания нынешней демографической ситуации должен составлять 2,1 ребёнка на одну женщину, в 2003 г. коэффициент фертильности в ЕС составил 1,48.
Такая динамика оказывает сильное воздействие на благополучие и отношение между поколениями.
Среди вызовов, с которыми столкнулась европейская модель, следует упомянуть различные аспекты глобализации и технологической революции. Эти процессы дают предприятиям больше возможностей и финансовых интересов для перемещения производства в соседние страны с дешёвой рабочей силой, где защита работников, потребителей и окружающей среды менее развиты.
Под влиянием глобализации некоторые страны добились значительных темпов экономического роста, что способствует снижению общей бедности в мире.
Тем не менее, другие страны сталкиваются с трудностями адаптации к этой новой реальности, которая усилила растерянность граждан, в особенности в странах с высоким уровнем безработицы и в государствах, испытывающих также сложность с интеграцией работников-мигрантов и их семей.
РеформаИменно в силу названных выше причин, а также многих прочих, реформа европейской социальной модели сегодня находится в центре дискуссий, развернувшихся в Европе.
Сдвиги в демографии (старение населения, снижение рождаемости, увеличение продолжительности жизни), технологические изменения, глобализация, появление новых индустриальных стран и давление, оказываемое этими факторами на общественные расходы, требуют срочной реформы социальной системы с тем, чтобы они играли конструктивную роль в нашей экономике.
Поле применения этой очень ожидаемой реформы обширно. Она должна охватывать законодательную сферу, бюджет, область управления и индустриальные отношения.
В противоположность тому, что некоторые думают, европейская социальная модель не является главной проблемой ЕС. Пожалуй, с ещё большей настоятельностью следует проводить экономические реформы. Пока ЕС будет иметь темпы роста в 1-2%, возможность действий будет ограничена, а снижение социальных выплат неминуемо.
ЕС может способствовать необходимой реформе следуя по пути развития внутреннего рынка, создавая тем самым огромные возможности для граждан ЕС и для роста благосостояния. Внутренний рынок должен быть оживлён путём значительного увеличения инвестиций и развития финансовых институтов до 2013 г., необходимых для территориального и социального сплочения всех 25 государств-членов, для продолжения либерализации рынков и свободного перемещения людей, что позволит избежать выравнивания по нижнему уровню.
РешенияЛиссабонская стратегия попыталась ответить на необходимость глобальных реформ, охватывающих как рынок, так и социальную область, для того, чтобы создать Европу, способную противостоять этим вызовам. Затем, в декабре 2001 г. Лекенская декларация также ясно подчеркнула императивы строительства Европы в контексте нового мирового порядка.
В этих двух решениях социальное измерение Европы рассматривалось как основное для вовлечение граждан в европейский проект. Хотя на сегодняшний день конституция была ратифицирована 15 государствами-членами, она была отвергнута в двух странах. Мотивы неприятия конституции во Франции и Нидерландах вызвали многочисленные дебаты, но ясно одно – преамбула, которая констатирует задачи Союза, равно как и ценности и цели, изложенные в I части, Хартия фундаментальных прав трудящихся во II части, полностью отражают убеждения граждан, рассматривающих себя как Европейцев.
Настоящий проект доклада о будущем европейской социальной модели берёт за отправную точку тот контекст, который мы описали выше, и излагает понятие европейской социальной модели, также как и способа, которым мы можем представить это понятие в начале XXI века в рамках реализации амбиций Европейцев в масштабе нашего континента и мира в целом.
Ваши содокладчики подчёркивают, что эта реформа не должна состоять в том, чтобы придать забвению достижения европейской социальной модели, но, напротив, сохранить её фундаментальные ценности, что гарантирует жизнеспособность европейской модели.
Жизнеспособность модели зависит как от успеха стратегии в вопросах экономического роста и занятости, так и от модификаций непосредственно в самой модели. База реформы и жизнеспособности модели заключается в нахождении динамики, ориентированной на инновации и содействие предприятиям, которые соблюдают равновесие между профессиональной и частной жизнью работников, признают потребность в безопасности граждан в стремительно меняющемся обществе.
Проблема сохранения жизнеспособности больше относится к континентальным и средиземноморским моделям, сталкивающимися с необходимостью изыскивать дополнительные средства для финансирования режимов соцстраха, в частности путём использования добавочной стоимости, созданной предприятиями. При этом необходимо сохранять в головах мысль о том, что конкурентоспособность и социальная модель Европы не антагонистичны, но, скорее, взаимозависимы. Программа модернизации должна базироваться на принципе, согласно которому продуманная социальная политика является продуктивным фактором экономического роста и процветания. Следовательно, государства-члены должны претворять в жизнь всю лиссабонскую стратегию, которая составляет главное направление реформы. Необходимо срочно предпринимать должные меры, чтобы сделать Европу более конкурентоспособной и создать действительно общество знания.
В этом плане понятие «flexsecurity» играет важную роль. Речь идёт о стратегии, направленной на усиление гибкости рынка труда, модернизацию его организации и трудовых отношений, связанных с безопасностью и социальной защитой наёмных работников, равновесием между производственной и частной жизнью наёмного работника, возможностью обучения и переквалификации в течение всей жизни. Потребуется принятие мер по переквалификации и помощи уязвимым и обездоленным группам работников, присутствующих на рынке труда или испытывающих трудности при вхождении на этот рынок.
Это соответствует трём задачам Лиссабонской стратегии в сфере занятости:
Усилить способность работников к адаптации;
Способствовать как можно большему приходу населения на рынок труда;
Больше инвестировать в человеческий капитал, образование и обучение в течение всей жизни.
Европе не следует отказываться от своей амбициозной социальной политики, но, наоборот, полнее использовать её положительное влияние на экономические показатели и качество жизни:
Усилить эффективность социальной политики;
Ликвидировать «ловушки бедности» и другие препятствия занятости;
Инвестировать в развитие (образование, проф. обучение), поддержание (здравоохранение) и мобилизацию человеческих ресурсов (посредством активной политики на рынке труда);
Обеспечить такое финансирование социальной политики, чтобы она способствовала занятости и экономическому росту при сохранении принципа взаимной поддержки и солидарности между поколениями.
Образование, здравоохранение, улучшение профессиональных знаний, обучение в течение все жизни, а также ликвидация препятствий к доступу на рынок труда приобретают ключевое значение. Развитие человеческого потенциала не только необходимо для создания общества, основанного на знании, но является также ключевым этапом социальной интеграции и улучшения качества жизни всех граждан. Возрастание инвестиций в человеческий капитал и его мобилизацию повышает также качество и количество трудовых ресурсов. Это аспект исключительно важен для экономического роста в той мере, в какой индивидуальные знания и компетенция повышают производительность и способность общества вырабатывать новые технологии и адаптироваться к ним. Ускорение возникновения и распространения новых технологий таково, что требуется как никогда ранее срочно обеспечить повышение компетенции всех граждан с помощью образования и обучения в течение всей жизни, что повысит их шансы в борьбе с вызовами мировой конкуренции со стороны экономик, всё более основанных на знании.
Представляется крайне важным, чтобы европейские граждане понимали необходимость реформирования социальных систем и поддерживали этот процесс. Публичные кампании, проводимые институтами ЕС, государствами-членами и властями должны способствовать информированию населения, проведению переговоров с профсоюзами и представителями гражданского общества. Европейская социальная модель и её преимущества прекрасно иллюстрируют для граждан ЕС те конкретные дела, которые ЕС может сделать для них. Занятость, экономический рост, процветание и социальная справедливость необходимы для граждан ЕС.
Социальная модель ЕС в будущем должна стать такой системой, которая интегрирует в себя лучшие аспекты каждой национальной системы, не исключая при этом национальные особенности и условия.
Роль Европейского Союза и компетенция государств-членовСоциальная политика и политика занятости относятся, прежде всего, к компетенции государств-членов и их ответственность в этой области не должна быть недооценена. Тем не менее, Европейский Союз может сыграть заметную роль, поддерживая в финансовом плане национальные политики через структурные фонды, а также через усилия по координации действий в рамках Лиссабонского процесса, основных направлений действий по стимулированию экономического роста и занятости, равно как и использование метода открытой координации в области социальной защиты и образования. Роль национальных парламентов должна быть усилена в рамках метода открытой координации, также как и роль Европарламента.
Внешнее измерениеСоциальная модель ЕС была своеобразным мотором мира внутри ЕС и одновременно служила примером для подражания для остального мира. В этом контексте ЕС должен попытаться помочь новым быстроразвивающимся странам найти глобальное равновесие между экономическим ростом и повышенными нормами в социальной сфере и охране окружающей среды.
Использованная литература
Conseil europeen de Barcelone du 15 et 16 mars 2002. Conclusions de la Presidence. (http://ue.eu.int/ueDocs/)
Fondation Shuman . Questions d’Europe N 5, 10 oct. 2005
European Social Policy. A way Forward for the Union. A white Paper. Luxemburg, Office for Publications of the European Communities, 1994.
Европейский Союз: прошлое, настоящее, будущее. Социальная политика. М., АЕВИС, 1996
Servais Jean-Michel. Quelques reflexions sur un modele social europeen// Relations industrielles, 2001, vol.56, N4
Ferrera M. The “Southern Model” of Welfare State in social Europe// Journal of European Social Policy, 6 (1), 1966, pp. 17-37
Sapir A. Globalisation and the Reform of European Social Models (Background document for the presentation at ECOFIN informal Meeting in Manchester, 9 Sept. 2005)// http: //www.bruegel.org/Repositories/Documents/Publications/working_paper/SapirPaper080905.pdf
Тэтчер М. Искусство управления (стратегия для меняющегося мира) – М., Альпина паблишер, 2003
Parlement Europeen. Commission de l’emploi et des affaires sociales. Rapport sur un modele social europeen pour l’avenir (2005/2248(INI)), FINAL A6-0238/2006
Esping-Andersen G. The three worlds of welfare capitalism, Cambridge, Polity Press, 1990
Vaughan-Whitehead D. L’Europe a 25. Un defi social, Documentation francaise, Coll. “Les Etudes”, 2005
Vaughan-Whitehead D. EU enlargement versus social Europe, the uncertain future of the European social model, E. Elgar, Cheltenham, 2003
Comite economique et social europeen. Avis “Cohesion sociale: donner du contenu a un modele social europeen” (avis d’initiative), Bruxelles, le 12 juillet 2006, SOC/237
Commission des Communautes europeennes. “L’Agenda Social”, Communication de la Commission, Bruxelles, le 09.02.2005, COM (2005) 33 final
Commission europeenne, Direction generale de l’emploi et des affaires sociales. Rapport du groupe de haut niveau sur l’avenir de la politique sociale dans une Union europeenne elargie, Luxembourg: Office des publications officielles des Communautes europeennes, 2004
16) II Conferenza Internazionale sul Modello Sociale Europeo, 13-15 Maggio 2007
1 Тэтчер М. Искусство управления (стратегия для меняющегося мира) – М., Альпина паблишер, 2003, стр. 463
2 Ferrera M. The “Southern Model” of Welfare State in social Europe// Journal of European Social Policy, 6 (1), 1966, pp. 17-37
3 Sapir A. Globalisation and the Reform of European Social Models (Background document for the presentation at ECOFIN informal Meeting in Manchester, 9 Sept. 2005)// http: //www.bruegel.org
4 Ibid., p.5
5 Le Modele social francaise est-il viable?// Le Monde, 12.10.05
6 Servais Jean-Michel. Quelques reflexions sur un modele social europeen// Relations industrielles, 2001, vol.56, N4, p.702
7 European Social Policy. A way Forward for the Union. A white Paper. Luxemburg, Office for Publications of the European Communities, 1994.
8 Европейский Союз: прошлое, настоящее, будущее. Социальная политика., М., АЕВИС, 1996, стр. 147
9 Там же, стр. 149
10 Conseil europeen de Barcelone du 15 et 16 mars 2002, Conclusions de la Presidence ( http://ue.eu.int/ueDocs/)
11 Fondation Shuman . Questions d’Europe, N 5, 10 oct. 2005
12 Meyer H. The Reform of the European Model is also a Reform of Globalisation/ II Conferenza Internazionale sul Modello Sociale Europeo