Приложение № 2
к письму Министерства финансов Республики Башкортостан
от 6 июля 2011 года
№ 03-03/559
Методические рекомендации
по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования
Республики Башкортостан на 2012-2014 годы
1. Общие положения
Настоящие Методические рекомендации разработаны в соответствии с Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее – Положение), утвержденным постановлением Правительства Республики Башкортостан от 22 мая 2006 года № 136 (в редакции постановления Правительства Республики Башкортостан от 13 ноября 2010 года № 432)
, постановлением Правительства Республики Башкортостан от 22 апреля 2009 года № 152 «О разработке прогноза социально-экономического развития Республики Башкортостан на очередной финансовый год и плановый период, проекта бюджета Республики Башкортостан на очередной финансовый год, проекта бюджета Республиканского фонда обязательного медицинского страхования Республики Башкортостан на очередной финансовый год и среднесрочного финансового плана Республики Башкортостан» (в редакции постановления Правительства Республики Башкортостан от 25 мая 2011 года № 175), в целях методического обеспечения подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее – ДРОНД) при формировании проекта бюджета Республики Башкортостан на 2012 год и среднесрочного финансового плана Республики Башкортостан на 2012-2014 годы.
Предварительные ДРОНДы представляются субъектами бюджетного планирования до 20 июля 2010 года (согласно графика представления установленного пакета документов) в Министерство финансов Республики Башкортостан – в 2 экземплярах (1 – в сводно-аналитический отдел, 1 – в курирующий отраслевой отдел), в Министерство экономического развития Республики Башкортостан (в отдел стретегического управления) – в 1 экземпляре:
Текст и приложения к ДРОНДам также представляются в электронном виде (в форматах MS Word, Excel, PowerPoint) на адреса электронной почты P110130705@mfrb.bashkortostan.ru, minecon17-01@bashkortostan.ru.
Общий рекомендуемый объем основой части (текста) ДРОНДа определяется из расчета 10-15 страниц для каждого субъекта бюджетного планирования (далее - СБП).
В виде отдельных приложений к ДРОНДу представляются таблицы по формам в соответствии с приложениями к Положению, а также иные дополнительные таблицы, материалы, расчеты и обоснования. Объем приложений к ДРОНДу не ограничивается.
В ДРОНДе должны быть представлены следующие разделы:
1) цели, задачи и показатели деятельности;
2) формирование доходов;
3) бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность;
4) распределение расходов по целям, задачам и программам;
5) результативность бюджетных расходов.
Объемы расходов и (или) показатели, отражаемые в разделах предварительного ДРОНДа и прилагаемых таблицах, должны соответствовать представляемому субъектом бюджетного планирования в те же сроки распределению бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период по соответствующим главным распорядителям, распорядителям и получателям средств бюджета Республики Башкортостан в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей, видов расходов и операций сектора государственного управления классификации расходов бюджетов в формате реестра расходных обязательств Республики Башкортостан.
2. Подготовка раздела 1
"Цели, задачи и показатели деятельности"
2.1. В первом разделе ДРОНДа формулируются стратегические цели деятельности СБП, подведомственных ему республиканских служб и организаций, и тактические задачи, обеспечивающие достижение соответствующих целей (далее – программно-целевая структура).
Программно-целевая структура должна давать ясное представление об основных значимых для общества направлениях и результатах деятельности СБП и описывать важнейшие качественные и количественные характеристики состояния подведомственной сферы за отчетный период и состояния, которое должно быть достигнуто в плановом периоде.
Для каждой цели и задачи приводятся значения основных показателей деятельности субъекта бюджетного планирования, характеризующих достижение (реализацию) этой цели и выполнение задачи в отчетном и плановом периодах, а также целевые значения по установленной форме согласно Приложению № 1 к Положению.
Цели и задачи СБП должны быть согласованы с утвержденной распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 15 июня 2009 года № 595-р (в редакции распоряжения Правительства Республики Башкортостан от 5 мая 2011 года № 464-р) системой основных целей и задач деятельности органов исполнительной власти Республики Башкортостан на очередной финансовый год и плановый период. Субъект бюджетного планирования может также сформулировать дополнительно иные цели и задачи своей деятельности исходя из нормативно-правовых актов и иных официальных документов, определяющих основные задачи и принципы государственной политики в сфере компетенции СБП (Стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2020 года, картам приоритетных задач и ключевых показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Башкортостан, утвержденным Президентом Республики Башкортостан).
Субъект бюджетного планирования должен сформулировать свои цели применительно лишь к тем целям стратегического развития республики, которые имеют прямое отношение к сферам его деятельности.
2.2. В силу большого числа сфер ответственности и функций, выполняемых СБП, их непосредственной или косвенной связи с уровнем достижения значительного числа целей развития республики, количество целей СБП может быть значительным. В этом случае необходимо определить приоритетные цели для планового периода, количество которых, как правило, не должно превышать четырех, и они должны быть выделены при заполнении соответствующих форм.
При определении целей рекомендуется исходить из следующих критериев:
- специфичность (цели должны соответствовать области компетенции СБП);
- измеримость (достижение цели можно проверить, в том числе и прежде всего – с помощью количественных индикаторов);
- релевантность (наличие четкой связи цели с основной деятельностью субъекта бюджетного планирования);
- достижимость (цели должны быть потенциально достижимы).
Формулировка цели должна быть краткой и ясной и не должна содержать:
- специальных терминов, затрудняющих ее понимание лицами, не обладающими профессиональными знаниями в сфере деятельности, связанной с реализацией данной цели;
- терминов, понятий и выражений, которые допускают произвольное или неоднозначное толкование;
- указаний на иные цели, задачи, эффекты или результаты, которые являются следствиями достижения самой стратегической цели;
- описания путей, средств и методов достижения цели.
Рекомендуется формулировать стратегические цели так, чтобы из данных формулировок следовала направленность на улучшение состояния дел в определенной сфере. Стратегическая цель не должна формулироваться как функция исполнительного органа государственной власти из положения о нем либо как полномочие субъекта Российской Федерации, установленное Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Для каждой цели в ДРОНДе должен быть приведен количественно измеримый показатель (группа показателей – но не более трех-четырех), характеризующий уровень достижения цели, его значение для отчетного периода, оценка значения за текущий год и целевое (желаемое) значение, которое должно и может быть достигнуто в среднесрочной перспективе, а также значения для каждого года планового периода, которые будут достигнуты в случае реализации предлагаемых в ДРОНДе бюджетных целевых программ и непрограммной деятельности.Для выбранного количественного значения, достижение которого является целевым (желаемым) к концу среднесрочного периода, должно быть приведено его обоснование. Таким обоснованием могут служить межрегиональные сравнения, демографические прогнозы, оценки ожидаемых потребностей потребителей государственных услуг или иные расчеты.В случае если возможность достижения целевых значений существенно зависит от выделяемых бюджетных и иных ресурсов, могут быть предложены различные варианты динамики целевых индикаторов. Например: реалистичный (при сохранении текущего уровня финансирования, скорректированного с помощью индексов-дефляторов), оптимистичный (при повышении уровня финансирования) и другие, например, с учетом внебюджетных источников финансирования (гуманитарная или спонсорская помощь, гранты и т.п.), участия СБП в национальных проектах, федеральных целевых программах, международных проектах и т.д. 2.3. Тактические задачи СБП представляют собой конкретизацию выбираемых направлений и способов деятельности, обеспечивающих достижение поставленных целей в среднесрочном периоде. Каждая тактическая задача должна соответствовать лишь одной из целей СБП. Для каждой из целей следует сформулировать, как правило, от 1 до 5 тактических задач, которые в совокупности должны охватывать все направления деятельности СБП, необходимые для достижения соответствующей цели. Следует избегать постановки задач, направленных на обеспечение деятельности самого субъекта бюджетного планирования.
Выделение тактических задач должно производиться с учетом необходимости обеспечения подотчетности и ответственности за их реализацию в рамках установленной структуры органов исполнительной власти Республики Башкортостан и в соответствии с возложенными на них функциями.
2.4. Для каждой тактической задачи должны быть приведены количественно измеримые показатели, отражающие уровень ее решения в отчетном, текущем и плановом периоде.
Система показателей (индикаторов) должна включать показатели достижения целей и задач деятельности органов исполнительной власти Республики Башкортостан на очередной финансовый год и плановый период, утвержденные распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 15 июня 2009 года № 595-р (в редакции распоряжения Правительства Республики Башкортостан от 5 мая 2011 года № 464-р), а также ключевые показатели эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Башкортостан, утвержденные Президентом Республики Башкортостан.
При разработке дополнительных показателей (индикаторов) следует руководствоваться принципом использования показателей конечных общественно значимых результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей за счет оказания им субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств государственных услуг (далее - показатели конечных результатов). Под внешними потребителями услуг для целей составления ДРОНДа понимаются физические и юридические лица, их группы, а также органы государственной власти (местного самоуправления), за исключением органа исполнительной власти Республики Башкортостан - субъекта бюджетного планирования и подведомственных ему органов и учреждений.
Использование в ДРОНДе показателей непосредственных результатов деятельности, характеризующих объем и качество государственных услуг, оказанных субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств внешним потребителям, допускается только при обосновании невозможности применения показателей конечных результатов.
Используемые показатели должны в максимально возможной степени соответствовать следующим требованиям:
- адекватность: показатель (группы показателей) должен очевидным образом характеризовать прогресс в достижении цели или решении задачи и охватывать все существенные аспекты достижения цели или решения задачи;
- точность: погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах деятельности субъекта бюджетного планирования;
- объективность: не допускается использование показателей, улучшение отчетных значений которых возможно при ухудшении реального положения дел, используемые показатели должны в наименьшей степени создавать стимулы для субъектов бюджетного планирования и подведомственных организаций к искажению результатов их деятельности;
- достоверность: способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки программы;
- однозначность: определение показателя должно обеспечивать одинаковое понимание существа измеряемой характеристики как специалистами, так и конечными потребителями услуг, включая индивидуальных потребителей, для чего следует избегать излишне сложных показателей;
- экономичность: получение отчетных данных должно производиться с минимально возможными затратами, применяемые показатели должны в максимальной степени основываться на уже существующих программах сбора информации;
- сопоставимость: выбор показателей следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды и с показателями, используемыми для оценки прогресса в решении сходных (смежных) задач, а также с показателями, используемыми в международной практике;
- своевременность и регулярность: отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования (для использования в целях мониторинга отчетные данные должны предоставляться не реже 1 раза в год и, как правило, не более чем через 2-3 месяца после окончания отчетного периода);
- уникальность: показатели достижения цели не должны представлять собой объединение нескольких показателей, характеризующих решение отдельных относящихся к этой цели задач.
Допускается использование интервальных значений показателей в плановом периоде.
Если плановые значения показателей в представляемом ДРОНДе отличаются от плановых значений тех же показателей, зафиксированных в предыдущем ДРОНДе, то в ДРОНДе дается обоснование изменения плановых значений.
В ДРОНДе следует привести обоснование уровня целевого значения каждого из показателей, установленного на конец планового периода, а также оценить риски воздействия внешних (не зависящих от субъекта бюджетного планирования) факторов, воздействующих на этот уровень.
Целевые значения показателей могут устанавливаться с учетом и на основе:
- значений показателя за прошлые периоды;
- метода
- показателей аналогичных программ;
- показателей других республиканских органов исполнительной власти (организаций), являющихся примерами "лучшей практики", в том числе показателей частных (коммерческих) организаций;
- значений аналогичных показателей в развитых странах, других регионах, международных рейтингов и других показателей, применяемых для межстрановых и межрегиональных сопоставлений.
3. Подготовка раздела 2
«Формирование доходов»
Во втором разделе ДРОНДа дается оценка объема и структуры соответствующих платежей в бюджет Республики Башкортостан.
Субъекты бюджетного планирования, осуществляющие бюджетные полномочия главного администратора доходов бюджета Республики Башкортостан, а также субъекты бюджетного планирования, в ведении которых находятся государственные учреждения и (или) государственные унитарные предприятия, дополнительно представляют данные о фактических и планируемых объемах соответствующих видов доходов (администрируемые налоговые и неналоговые доходы, доходы от приватизации и использования имущества, находящегося в республиканской собственности; доходы от приносящей доход деятельности; часть прибыли государственных унитарных предприятий и др.) по форме согласно приложению № 2 к настоящему Положению.
Для каждого вида доходов приводится сопоставление плановых и фактических показателей за первые два года отчетного периода, проводится анализ причин расхождений между ними.
4. Подготовка раздела 3
«Бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность»
В третьем разделе ДРОНДа приводятся обоснование действующих и (или) планируемых бюджетных целевых программ (c выделением подпрограмм при их наличии), в том числе ведомственных целевых программ, направленных на решение задач СБП, описывается основное содержание непрограммной деятельности СБП.Для каждой бюджетной целевой программы необходимо указать: - статус программы (государственная, федеральная целевая, долгосрочная целевая, республиканская целевая, ведомственная целевая программа (утвержденная, аналитическая);- срок действия программы;- краткое описание целей программы в плановом периоде, включая целевые индикаторы для каждого года планового периода и на весь период реализации программы (для долгосрочных, республиканских и ведомственных целевых программ – согласно паспорту программы);- для реализуемых программ - краткое описание полученных в отчетном периоде результатов, включая целевые индикаторы (плановые согласно утвержденному паспорту программы и фактические/ожидаемые) для каждого года ее реализации. В случае существенного отклонения - обоснование причин, его вызвавших (внешние факторы, недостаточное финансирование и др.);- характеристику влияния программы на уровень решения тактических задач и достижения стратегических целей СБП, включая количественные оценки такого влияния, оценку результатов такого влияния в отчетном периоде; - краткую характеристику основных мероприятий программы и сроки их реализации;
- бюджет программы за отчетный и на плановый период (с разбивкой по годам).
Утверждаемые ведомственные целевые программы включаются в Доклад только после их рассмотрения и прохождения соответствующих процедур согласования, предусмотренных Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 8 июля 2008 года № 241.
В случае пересмотра объема финансирования на реализацию действующих программ значения показателей достижения целей программ должны быть скорректированы.
Каждая ведомственная целевая программа должна относиться лишь к одной тактической задаче субъекта бюджетного планирования, реализуемой одним главным распорядителем средств бюджета Республики Башкортостан. В случае, если при реализации бюджетной целевой программы предполагается достижение результатов, которые будут одновременно способствовать решению нескольких тактических задач (достижению нескольких целей субъекта бюджетного планирования), ВЦП следует относить к задаче, на решение которой непосредственно направлена программа.
Решение о выборе и обосновании состава планируемых к разработке ведомственных целевых программ субъект бюджетного планирования принимает самостоятельно исходя из принципа необходимости и достаточности для решения сформулированных в Докладе тактических задач с учетом Постановления Правительства Республики Башкортостан от 8 июля 2008 года № 241.
Краткая характеристика каждой действующей и (или) планируемой бюджетной целевой программы и краткая характеристика непрограммной деятельности субъекта бюджетного планирования приводятся по формам согласно приложению № 3 к Положению.
Описание непрограммной деятельности субъекта бюджетного планирования должно включать: - перечень мероприятий непрограммной деятельности;- краткую характеристику планируемых результатов этой деятельности, включая количественные значения показателей, отражающих эти результаты (с разбивкой по годам отчетного и планового периодов);- бюджет затрат на реализацию непрограммной деятельности (с разбивкой по годам отчетного и планового периодов).
В случае необходимости обосновываются предложения по существенному изменению действующих либо по принятию (в пределах бюджета субъекта бюджетного планирования) новых бюджетных целевых программ, производится оценка затрат, необходимых для осуществления предлагаемых изменений, оценивается значение предлагаемых изменений для ожидаемых результатов деятельности, рассматриваются внешние условия и риски, связанные с реализацией бюджетных целевых программ.
5.
Подготовка раздела 4
«Распределение расходов по целям, задачам и программам»
В четвертом разделе ДРОНДа приводится распределение отчетных и планируемых расходов СБП по целям, задачам и бюджетным целевым программам по форме согласно приложению № 4 к Положению, а также краткое пояснение (обоснование) сложившейся и (или) планируемой структуры расходов, дается характеристика тенденций ее изменения в отчетном и плановом периоде, рассматриваются факторы, влияющие на эти тенденции.
При отсутствии данных для полного распределения отчетных и планируемых расходов по целям и (или) задачам могут приводиться выборочные данные по отдельным целям, задачам и (или) бюджетным целевым программам с указанием объема (доли) не распределенных в соответствующем году расходов.
В случае, если при реализации бюджетной целевой программы предполагается достижение результатов, которые будут одновременно способствовать решению нескольких тактических задач (достижению нескольких целей СБП), расходы на реализацию указанной программы следует относить к задаче, на решение которой непосредственно направлена программа. В случае, если действующая (утвержденная) программа, подпрограмма предусматривает достижение ряда результатов, которые могут быть отнесены к различным тактическим задачам и целям СБП, и в рамках указанной программы невозможно провести однозначное аналитическое (экспертное) распределение объема бюджетных расходов по указанным задачам и целям:
- наименование программы указывается для каждой тактической задачи, решению которой способствует реализация программы;
- при втором и последующих упоминаниях программы к ее названию добавляется слово "повторно";
- сумма расходов по программе отражается во всех строках, в которых упоминается программа (с выделением в общей сумме "повторного счета");
- при определении общей суммы программных расходов объем расходов по программе учитывается один раз.
6. Подготовка раздела 5
«Результативность бюджетных расходов»
В пятом разделе ДРОНДа на основе оценки результативности бюджетных расходов субъекта бюджетного планирования даются анализ и обоснование взаимосвязи объема (структуры) расходов и результатов деятельности СБП в отчетном и плановом периоде, а также количественная оценка результативности бюджетных расходов и тенденций ее изменения, обосновываются меры, направленные на ее повышение (оптимизация бюджетного сектора, расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, распределение ассигнований между подведомственными распорядителями и получателями средств с учетом результатов их деятельности, совершенствование системы государственных закупок и т.д.).
Оценка результативности деятельности субъекта бюджетного планирования производится по следующим направлениям:
1) степень достижения целей, решения тактических задач субъекта бюджетного планирования;
2) степень соответствия запланированному уровню затрат;
3) отклонения показателей результатов деятельности и затрат на отчетный год от плановых показателей на этот год и аргументированное обоснование причин такого отклонения, включая:
- обоснование ситуаций, когда показатели по целям выполнены, а по соответствующим им задачам или программам - не выполнены, а также ситуаций, когда показатели по целям не выполнены, а по соответствующим им задачам или программам – выполнены,
- обоснование ситуаций, когда недостигнутые плановые показатели отчетного периода устанавливаются в качестве плановых показателей планового периода,
- обоснование ситуаций, когда сочетается значительное недовыполнение одних задач и перевыполнение других,
- обоснование ситуаций значительного перевыполнения по большинству плановых показателей;
4) отклонения плановых показателей результатов и затрат на очередной плановый год от плановых показателей на указанный год, определенных в предшествующем году, и аргументированное обоснование причин такого отклонения.
Для выявления степени достижения запланированных результатов и намеченных целей фактически достигнутые результаты сопоставляются с их плановыми значениями, с формированием абсолютных и относительных отклонений.
Для выявления степени достижения запланированного уровня затрат фактически произведенные расходы сопоставляются с их плановыми значениями, с формированием абсолютных и относительных отклонений. По капитальным затратам оцениваются объемы ввода в действие основных фондов на "вложенный рубль" и сокращение объемов незавершенного строительства.
При проведении оценки рекомендуется провести расчет и анализ динамики следующих аналитических показателей:
1) Экономическая эффективность, под которой понимается соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, полученных и планируемых для достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий, с затратами на их достижение (например, затраты на строительство/ремонт 1 км автодороги, сумма расходов на 1 человека). Оценки экономической эффективности формируются для отчетного периода и для планового периода.
2) Общественная эффективность, под которой понимается соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) по отношению к непосредственным показателям деятельности (например, рост доли граждан, получающих услугу). Оценки общественной эффективности формируются для отчетного периода и для планового периода.
3) Общественно-экономическая эффективность, под которой понимается соотношение величины достигнутого и планируемого в результате решения тактической задачи конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение. Оценки общественно-экономической эффективности формируются для отчетного периода и для планового периода.
По каждому направлению, в случае существенных различий (как положительных, так и отрицательных) между плановыми и фактическими значениями показателей, а также показателями разных лет, должен быть проведен анализ факторов, повлиявших на данное расхождение. При этом рекомендуется выделять две группы факторов:
- внутренние факторы (на которые субъект бюджетного планирования мог влиять);
- внешние факторы (на которые субъект бюджетного планирования не мог влиять, включая форс-мажорные обстоятельства).
При проведении анализа влияния внешних факторов на достижение плановых показателей отдельно указывается влияние, которое было оказано на достижение плановых показателей другими субъектами бюджетного планирования.
Для каждой группы факторов по возможности оценивается ее влияние на отклонение показателя от плановых (прогнозируемых) значений.
По результатам анализа факторов обосновывается изменение целей, тактических задач, целевых показателей (относительно показателей прошлых лет либо намеченных в прошлых бюджетных циклах), состава показателей, прекращение либо инициирование бюджетных программ, а также изменение расходов по сравнению с предыдущими периодами.
В данном разделе ДРОНДа должны также быть приведены мероприятия, которые субъект бюджетного планирования наметил осуществить с целью повышения эффективности бюджетных расходов и качества управления затратами и результатами, а также оценить количественно эффект от осуществления этих мероприятий (в виде экономии расходов или увеличения результатов при данном объеме расходов).
В число направлений, которые могут быть отражены в данном разделе, следует отнести:
1) меры по оптимизации бюджетной сети и (или) численности работников;
2) меры по расширению сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
3) меры по распределению ассигнований между подведомственными учреждениями с учетом результатов их деятельности;
4) меры по совершенствованию системы государственных закупок;
5) совершенствование механизма мониторинга эффективности бюджетных расходов;
6) меры по повышению экономичности отдельных статей бюджетных расходов, в т.ч. меры по энерго- и ресурсосбережению.
Указанные мероприятия должны соответствовать мероприятиям, включенным в отраслевой (ведомственный) план повышения эффективности бюджетных расходов, подготовленный в соответствии с совместным приказом Министерства финансов Республики Башкортостан, Министерства экономического развития Республики Башкортостан и Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан от 31 марта 2011 года № 13 / 53 / 645 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и реализации отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента» (зарегистрированным в Управлении Республики Башкортостан по организации деятельности мировых судей и ведению регистров правовых актов 27 апреля 2011 года № 1395).
Исп. Кутлугалямова Эльвира Мажитовна,
тел. 250-36-61, 48-37