Введение
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность проблемы. Арендная плата за землю и выкупная цена земли являются важными факторами эффективного использования городской собственности.
Необходимость научной разработки проблемы научно обоснованного определения арендной платы за землю и выкупной цены земли объясняется тем, что передача земли в частную собственность, развитие активно функционирующего рынка земли является стержневым элементом всех рыночных экономических преобразований и важнейшим фактором структурной перестройки экономики, так как основным содержанием и последствиями этого процесса являются: формирование единых объектов недвижимости, включающих земельный участок и расположенные на нем здания, строения, сооружения; регулирование использования недвижимости на принципах правового зонирования вместо нынешнего административного «целевого использования» земельных участков и других недвижимых объектов; вовлечение земельных участков в экономический оборот, в том числе активное использование конкурентных процедур предоставления земельных участков и прав по их использованию; содействие гражданскому обороту земли с целью обеспечения ее наиболее эффективного использования; содействие выявлению рыночной цены на объекты недвижимости, включая земельные участки; создание простой и понятной административной системы обслуживания участников рынка недвижимости. В настоящее время в результате отсутствия единых принципов определения базовых размеров арендной платы за землю на местах широко распространена практика искусственного занижения размеров арендной платы, установления многочисленных льготных категорий арендаторов с одновременным введением различных целевых муниципальных сборов, что сокращает доходы консолидированного бюджета от арендной платы за землю.
5 За счет выкупа земли город может получать средства, необходимые
для финансирования приоритетных городских инвестиционных, а недостаточно рационально используемая в настоящее время земля найдет более эффективных пользователей.
С развитием рынка земли более эффективно начинает использоваться территория города, собственники предприятий получают стимул к переносу производства из центра города на окраины; создаются условия для замены всех имущественных налогов единым налогом на недвижимость, который в перспективе может стать основой местного бюджета.
В городе, функционирующем в условиях рыночной экономики, цены на землю являются мощным стимулом для перераспределения земли и ее более эффективного использования. Конкурентные процедуры предоставления земельных участков в собственность или долгосрочную аренду способствуют привлечению инвесторов, позволяют уменьшить монопольную роль градостроительных и архитектурных бюрократических органов в разработке проектов частной застройки и способствуют продвижению рыноч-но ориентированных планировочных решений. При этом предоставляются равные возможности частным застройщикам различного масштаба и мощностей, снижаются издержки при передаче прав на землю, стоимость строительства и планировки, а также затраты на получение необходимых разрешений. Выявление базовых рыночных цен на городские земли способствует становлению маркетинговой среды в системе землепользования.
Повышение эффективности управления земельными ресурсами города требует создания рыночной системы оборота земельных участков, определения порядка ценообразования на земельные участки, установления нормативов землепользования, введения многообразных форм аренды земельных участков.
В трудах известных ученых-экономистов России, к которым следует отнести В.Р. Беленького, А.А. Варламова, С.Н. Волкова, П.Ф. Лойко, А.П.
6
Огаркова, А.Э. Сагайдак, И. Ф. Суслова, Ю. А. Цыпкина, нашли отражение многие аспекты эффективного использования городских земель. Однако на современном этапе развития экономики Российской Федерации из-за сложности возникающих проблем и неэффективного использования земельных ресурсов повышается актуальность научной разработки проблем, посвященных повышению научной обоснованности определения арендной платы за землю и выкупной цены земли, являющимися факторами эффективного использования городской собственности. Исследование проведено на примере города Москвы.
Целью исследования является разработка теоретических и методических основ повышения эффективности использования городской собственности на основе научно обоснованных подходов к определению арендной платы и выкупной цены земельных участков в условиях перехода к рынку.
Для достижения поставленной цели в диссертации решены следующие основные задачи:
- проведена оценка нормативно-правового обеспечения земельных преобразований в Российской Федерации;
- раскрыта актуальная проблема разграничения государственной собственности на землю городских поселений;
- показана роль приватизации и аренды земли;
- проанализировано современное состояние реформ в сфере земельных отношений;
- структурно выделены этапы в развитии приватизации земли в городах России;
- охарактеризована политика регионов по установлению выкупных цен и арендной платы при переоформлении прав на земельные участки;
- исследована динамика аренды городской земли в Москве;
- проведен анализ методик расчета размера платы за право на заклю-
7 чение договора аренды земельного участка в городе Москве;
- разработан и апробирован методический подход к определению размера выкупа права аренды городского земельного участка, теоретически обоснована целесообразность его использования.
Теоретической и методологической основой исследования являются законодательные акты Российской Федерации, города Москвы, труды ведущих ученых в области землепользования и землеустройства, развития экономики и инфраструктуры городских поселений, материалы научных конференций, совещаний, периодической печати.
В диссертационной работе использованы экономико-статистический (анализ группировок, сравнений, динамических рядов, графиков, факторный и корреляционно-регрессионный) анализ, расчетно-конструктивный, абстрактно-логический, экспериментальный методы.
Предметом исследования являются процессы выкупа и аренды земельных участков в системе факторов эффективного использования городской собственности.
Объектом исследования являются земельные ресурсы города Москвы и других крупных городов Российской Федерации.
Информационной базой исследования послужили законодательные, нормативно-правовые и нормативно-технические документы в области землепользования, землеустройства и градостроительства, приватизации и аренды земельных участков, материалы учетных, экономических и статистических исследований, данные, характеризующие процессы выкупа и аренды земельных участков города Москвы и других крупных городов Российской Федерации.
Научную новизну диссертации составляют следующие результаты:
- определены основные направления по ускорению работы по разграничению государственной земельной собственности на федеральную, субъектов федерации, муниципальную, что позволит установить и сфор-
8 мировать земельные участки городов;
- сформулированы конкурентные процедуры предоставления городских земельных участков в собственность или долгосрочную аренду в процессе перехода к рыночной экономике;
- предложен перечень мероприятий по преодолению недостатков действующего порядка и условий переоформления прав владения, пользования и распоряжения на городские земельные участки;
- разработан методический подход к определению размера выкупа права аренды городского земельного участка на основе методов парных сравнений и расстановки приоритетов и теоретически обоснована целесообразность его использования.
Научно-методическая и практическая значимость работы заключается в том, что она может найти применение в качестве:
- методологической базы для дальнейшего повышения научной обоснованности расчетов арендной платы и выкупной цены земельных участков как важных факторов эффективного использования городской собственности;
- рекомендаций по планированию экономического и инфраструктурного развития города, адаптированных к условиям рынка, в научных разработках проблем определения арендной платы за землю и выкупной цены земли при землеустройстве в условиях переходного периода;
Результаты исследований могут быть использованы органами государственной власти, вузами (по профилю), ассоциациями, предприятиями.
Внедрение результатов работы в практику планирования и в деятельность органов управления позволит повысить эффективность социально-экономического развития города и использования городской собственности.
Выводы и предложения исследования, касающиеся определения арендной платы за городские земельные участки, использованы Комиссией
9 Московской Городской Думы и Правительства Москвы по нормативной
базе земельных и имущественных правоотношений, Департаментом имущества города Москвы и структурными подразделениями Департамента земельных ресурсов города Москвы.
Основные положения диссертационной работы изложены, обсуждены и получили одобрение на научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава ГУЗ по итогам НИОКР за 2003-2005 гг.
Публикации. Основные положения работы нашли свое отражение на страницах 5 научных работ автора, отражающих основное содержание исследования, общим объемом 1,49 п.л.
Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, списка использованной литературы, приложений. Объем текстовой части составляет 145 страниц машинописного текста, иллюстрирован 16 таблицами и 3 рисунками. Список использованной литературы составляет 156 наименований.
10
1. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ВЫКУПА И АРЕНДЫ
ГОРОДСКОЙ ЗЕМЛИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
СТРУКТУРНОЙ ПЕРЕСТРОЙКИ ЭКОНОМИКИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Постановка проблемы, формулировка целей, описание структуры
проведенного исследования
Основными механизмами формирования рынка земли, используемой для предпринимательских целей, в городах являются:
—¦ оформление прав собственности или долгосрочной аренды земельных участков под приватизированными предприятиями;
- продажа в собственность или предоставление прав долгосрочной аренды земельных участков с целью их строительного освоения через конкурентные процедуры (аукционы, конкурсы) (Хахалин А.В., 2003 [78, с. 92]).
Это механизмы «прямого действия» по переходу земли из государственной (муниципальной) в частную собственность в городах. В качестве «опосредованно» создающих возможность формирования рынка городской земли коммерческого назначения могут рассматриваться следующие механизмы:
- заключение с органами государственной власти или органами местного самоуправления договора долгосрочной аренды, допускающего оборот прав аренды, приближенный к возможностям оборота прав собственности, включая право без согласия собственника (государства, муниципалитета) передавать права по договору аренды третьему лицу, передавать земельный участок в субаренду, закладывать права аренды,
11
вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и т.п.;
- заключение с органами государственной власти или органами местного самоуправления договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, с правом выкупа данного земельного участка;
- получение в заявительном порядке прав на пустующий земельный участок (договор краткосрочной аренды или его резервирование на период строительства), последующее строительство на нем здания или иного объекта недвижим
Рынок земельных участков, которые принято относить к категории «некоммерческих», формируется посредством предоставления гражданам в собственность безвозмездно или за плату участков для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, дачных участков, участков для содержания огородов и садов и т.п. Хотя именно последняя категория земельных участков, в последующем часто перепродаваемых, составляет основную часть вторичного рынка земельных участков в современной России, этот сегмент рынка недвижимости заслуживает отдельного изучения и не является предметом настоящего исследования.
Главным же предметом исследования являются первые два из перечисленных выше механизмов формирования первичного рынка земли в городах, которые еще в 90-х годах были в достаточной степени подкреплены федеральным законодательством (Указы Президента Российской Федерации .от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994
12 г.» [27]; от 16 мая 1997 г. № 485 «О гарантиях собственникам объектов
недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» [18];. от 26 ноября 1997 г. № 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды» [23]; Постановление Правительства Российской Федерации от 05 января 1998 г. № 2 «Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды» [28]). При этом не преследуется цель дать подробный обзор действующего в этой сфере федерального законодательства или представить подробные «методические указания» по выкупу земли либо проведению земельных торгов. Эти задачи в той или иной степени уже были выполнены в ряде разработок, в том числе и Институтом экономики города [145, 125, 82], описаны в Методических рекомендациях по проведению земельных торгов (аукционов, конкурсов), утвержденных письмом Госкомзема России от 30.09.1999 № СС-902. В представленной нами диссертационной работе ставится задача проанализировать долгосрочную динамику процессов земельных торгов и выкупа земельных участков собственниками предприятий, обозначить те конкретные проблемы, которые выявились в ходе развития этих процессов в отдельных городах и регионах, взглянуть на них с позиции непосредственных участников рынка земли в городах и предложить некоторые решения, обеспечивающие баланс интересов местных органов власти и субъектов земельного рынка (3 глава диссертации).
Арендная плата за землю и выкупная цена земли выступают важными факторами эффективного землеустройства и использования городской собственности. Без эффективного использования собственности
13 нормальное функционирование города невозможно. Эффективная система
использования городской собственности и землеустройства обеспечивают: гарантии и надежную защиту прав собственности на земельные участки и связанное с ними недвижимое имущество; поддержку системы земельных платежей; развитие и контроль земельного оборота; обеспечение залоговых гарантий под кредиты; охрану состояния земель; упрощение мероприятий земельной реформы; снижение количества земельных споров; обеспечение процесса планирования и развития инфраструктуры обустройства земель; поддержку рационального использования окружающей среды; формирование текстовой части и карт баз данных по земле, природным ресурсам и окружающей среде [Лойко П.Ф. Стратегия развития инфраструктуры системы землеустройства в России: Курс вводных лекций к проблеме [Текст] / П.Ф. Лойко - М., 2001. - С. 46]. Развитие системы эффективного использования городской собственности представляет собой сложный и трудоемкий процесс, который включает соответствующее законодательство, организационные структуры, финансовые механизмы, технические аспекты демаркации и съемок земельных участков, формирование кадастров, систем регистрации земель, земельных информационных систем, механизмов управления землепользованием и обустройство территории страны. Общепризнанно, что фактором является существенное обстоятельство в каком-либо явлении, процессе; исходная составляющая чего-либо. Исходя из вышеперечисленного, арендную плату за землю и выкупную цену земли можно отнести к важным факторам в системе факторов эффективного использования городской собственности.
Цель проведенного в ходе выполнения работы исследования -рассмотреть особенности процесса приватизации земли в городах России, выявить его основные этапы, объяснить неравномерность развития этого процесса в целом и между отдельными группами городов (регионов),
14 проанализировать причины, способствующие относительному успеху или
неуспеху преобразований в этой сфере.
В главе 1 целесообразно дать анализ нормативно-правовому обеспечению земельных преобразований в Российской Федерации, осветить актуальную научную проблему разграничения государственной собственности на землю, показать роль приватизации земли собственниками предприятий и конкурентных процедур предоставления земельных участков в процессе перехода к рыночной экономике, современное состояние реформ в этой сфере, постановочно выделить этапы в развитии приватизации земли в городах России.
В главе 2 диссертационной работы целесообразно провести анализ политики регионов по установлению выкупных цен и арендной платы при переоформлении прав на земельные участки, дать более обстоятельный анализ динамики приватизации земли в городах России, подробнее остановиться на особенностях каждого этапа приватизации, осветить особенности развития данного процесса в городе Москве, который является крупнейшим мегаполисом России. По результатам исследования, проведенного во второй главе диссертационной работы, нами предлагаются возможные шаги, направленные на решение выявленных проблем.
Третья глава диссертации посвящена совершенствованию методического подхода к определению размера платы за право аренды городского земельного участка.
Объектом исследования послужили крупные города Центрального федерального округа Российской Федерации. Для иллюстрации некоторых наиболее важных моментов в анализе отражена ситуация в других регионах, а также в таких городах-мегаполисах, как Москва и Санкт-Петербург.
15 1.2. Нормативно-правовое обеспечение земельных преобразований
в Российской Федерации. Разграничение государственной собственности на землю
Начало земельным преобразованиям в Российской Федерации было положено принятием в ноябре 1990 г. законов «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и «О земельной реформе». 25 апреля 1991 г. Верховным Советом РСФСР принят Земельный кодекс РСФСР [3]. С политической, экономической и правовой позиций эти законодательные акты содержали множество недостатков и не могли быть признаны достаточными для проведения эффективной земельной реформы. Нормы Земельного кодекса РСФСР и Закона РСФСР «О земельной реформе», касающиеся собственности на землю были несовершенны, так как предусматривали экономически нежизнеспособные формы собственности: колхозно-кооперативную и коллективно-долевую. Частная собственность на землю согласно этим законам могла быть установлена исключительно на садовые, дачные и подсобные земельные участки.
Данная ситуация привела к тому, что земельная реформа, главным образом, проводилась на основе подзаконных актов - указов Президента Российской Федерации и изданных в соответствии с ними актов Правительства Российской Федерации. В указанных актах содержались нормы, регулировавшие вопросы приватизации земельных участков, создания элементов рыночного оборота земельных участков и земельных долей.
Определяющее значение для развития земельной, реформы имеет Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г. [1], которая признала и гарантировала частную собственность на землю (статьи 9 и 36).
16
Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» были признаны недействующими Закон РСФСР «О земельной реформе» и значительная часть норм Земельного кодекса РСФСР. По существу была упразднена законодательная основа правового регулирования земельных отношений.
Появившийся правовой вакуум стал заполняться подзаконными актами, отдельными нормами федеральных законов, законами субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне земельные отношения регулировались 41 федеральным законом,, 33 указами Президента Российской Федерации и множеством постановлений Правительства Российской Федерации. Данные нормативно-правовые акты, регулирующие земельные отношения, зачастую противоречили друг другу, в разных регионах земельные отношения регулировались на диаметрально противоположных началах [92].
Основной вектор дальнейших преобразований земельных отношений и совершенствования земельного законодательства был определен в федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 гг.», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. № 694 [129]. В Программе были поставлены цели и задачи земельной реформы, намечены сроки и этапы ее реализации. Программа сыграла значительную роль при установлении приоритетов в работе над основными законодательными актами, регулирующими земельные отношения.
С принятием в 2001 г. Земельного кодекса Российской Федерации начался новый этап земельной реформы. Этот кодифицированный акт создает основу полноценной правовой базы, регулирующей земельные отношения в Российской Федерации. Земельный кодекс Российской Федерации развивает конституционные принципы многообразия форм
17 собственности на землю, а также учета, использования и охраны в
Российской Федерации земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земельный кодекс Российской Федерации позволяет заложить фундаментальные основы рыночных преобразований в сфере оборота земельных участков, упорядочить отношения по землепользованию и распоряжению земельными участками.
В частности, Земельным кодексом Российской Федерации определены основные принципы земельного законодательства, регулирования земельных отношений, охраны земли, определен перечень и режим вещных прав на землю, порядок и основания возникновения, прекращения и ограничения прав на землю, закреплены права и обязанности собственников земельных участков, а также лиц, владеющих земельными участками на иных правах, определен порядок возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, заложены основы платного землепользования, мониторинга * земель, землеустройства и государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля, ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель и др.
Важнейшим шагом на пути реформирования системы земельного законодательства наряду с Земельным кодексом Российской Федерации стало принятие Федеральных законов от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» [13], от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» [12], от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [126], от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» [10] и др., которые детализируют те или иные подотрасли и институты земельного законодательства.
Список литературы