Формы финансового контроля в РФ и за рубежом

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ТИХООКЕАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

Кафедра бухгалтерского учёта, анализа и аудита

Реферат

По: Контролю и ревизии

Тема : Формы финансового контроля в РФ и за рубежом

Выполнила: Колесник Е.С., 141-Б

Проверила: Магдич Г.М.

Владивосток

2010

1. ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ И ЕЕ СТРУКТУРА

В настоящее время государственный финансовый контроль в России осуществляется законодательными и исполнительными органами власти всех уровней, а также специально созданными учреждениями, наблюдающими за финансовой деятельностью всех экономических субъектов, так или иначе связанных с бюджетной (форой — либо в качестве налогоплательщиков, либо в качестве получателей бюджетных средств. В соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» (1995) этот орган государственного финансового контроля действуете I996 г. и накопил значимый опыт.

Поскольку государственный финансовый контроль подчинен реализации финансовой политики государства, созданию условий ДЛЯ финансовой стабилизации страны в целом, он распространяет­ся как на государственные организации, так и на негосударствен­ную сферу экономики, поскольку она участвует в формировании походов бюджетов и может использовать бюджетные средства и го­сударственное имущество. Деятельность органов финансового кон­троля регламентируется юридическими нормами, закрепленными и следующих законодательных актах: Конституция РФ; Граждан­ский кодекс РФ; Налоговый кодекс РФ; Бюджетный кодекс РФ; Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». Задачами государственного финансового контроля являются:

• обеспечение правильности составления и исполнения бюджета;

• соблюдение налогового и бюджетного законодательства;

• оценка правильности ведения бухгалтерского учета и состав­ления отчетности;

• проверка эффективности и целевого использования бюджет­ных средств и средств внебюджетных фондов;

• содействие улучшению бюджетной и налоговой дисциплины;

• выявление резервов роста доходной базы бюджетов разных уровней;

• исполнение федерального законодательства в процессе меж­бюджетных отношений;

• проверка движения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;

• контроль за формированием и распределением бюджетных фондов;

• пресечение незаконных действий по предоставлению налого­вых льгот, государственных дотаций, субвенций, трансфертов и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам;

• выявление расточительства и финансовых злоупотреблений, принятие адекватных мер наказания к виновным лицам;

• проведение профилактической, информационно-разъясни­тельной работы с целью повышения бюджетно-финансовой дисциплины.

Финансовый контроль со стороны представительной власти на федеральном уровне осуществляет Федеральное Собрание РФ. Финансовый контроль со стороны исполнительной власти прово­дится Президентом и Правительством РФ и его органами.

КОНТРОЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РФ

Государственный финансовый контроль, осуществляемый' Президентом РФ, за соблюдением бюджетно-налоговой дисцип­лины служит важным элементом государственного управления, проведения единой финансовой политики на территории всей страны. Он осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым, бюджетным и налоговым вопросам, подписания федеральных законов, назначения и ос­вобождения от должности министра финансов РФ, представле­ния в Государственную Думу РФ кандидатуры для назначения на должность председателя Центрального банка РФ. Контрольным органом в Администрации Президента РФ является Контрольное управление Президента РФ, действующее на основании положения, утвержденного Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г. № 383. Основные функции Контрольного управления:

• контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ;

• контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и руководителя Администрации Президента;

• подготовка на основе проведенных проверок информации Президенту РФ о предупреждении нарушений и совершен­ствовании деятельности исполнительных органов.

Н необходимых случаях Контрольное управление направляет в органы прокуратуры, органы внутренних дел РФ, органы федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалы о выявленных нарушениях. Контрольное уп­равление решает стоящие перед ним задачи во взаимодействии с органами государственной власти, помощниками Президента РФ. Результатом контрольных мероприятий, проводимых Контроль­ным управлением, является подготовка аналитических, справоч­ных и информационных материалов для Президента РФ.

КОНТРОЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ

Федеральное Собрание РФ осуществляет финансовый контроль через специальные бюджетные комитеты: I) в Государственной Думе — Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам; 2) в Со­нете Федерации — Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию. Данные органы создают соответ­ствующие подкомитеты и комиссии, которые дают заключения по различным финансовым вопросам. Так, например, подкомитет по бюджету дает заключение по федеральному бюджету. Другие под­комитеты разрабатывают предложения по налогообложению, бан­ковской и финансовой деятельности. В функции парламента и его комитетов входят проверка правильности и полноты предусмотрен­ных в проекте бюджета государственных доходов и расходов, рас­смотрение и утверждение бюджета, а также контроль за рациональ­ным и целевым расходованием государственных средств. Парла­мент может осуществлять выборочную проверку через специальные отраслевые комитеты и комиссии, через деятельность отдельных звеньев финансовой системы (министерств, ведомств и государ­ственных комитетов). По депутатскому запросу парламент вправе получить информацию о нарушениях и недостатках, допущенных при формировании и использовании государственных средств.

КОНТРОЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ

Правительство РФ осуществляет следующие функции:

1) обес­печение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики;

2) разработку и представление в Государственную Думу РФ федерального бюджета и обеспечение его исполнения;

3) пред­ставление в Государственную Думу РФ отчетов об исполнении федерального бюджета;

4) разработку и реализацию налоговом политики;

5) информирование Государственной Думы РФ о ходе исполнения федерального бюджета в установленные сроки;

6) пре­доставление информации Счетной палате РФ для осуществления ею контрольных функций.

Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ контролирует и регулирует деятельность министерств и ведомств. При Правительстве РФ действует Контрольно-на­блюдательный совет, выполняющий ряд контрольных функций в области финансов, бюджета и налогов.

КОНТРОЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ РФ

Министерство финансов РФ занимает важное место в системе финансового контроля со стороны Правительства РФ. Это фе­деральный орган исполнительной власти, обеспечивающий про­ведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирующий деятель­ность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Положением о Министерстве финансов РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 273, его основными задачами являются:

• совершенствование бюджетной системы РФ;

• разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики РФ;

• концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направ­лениях социально-экономического развития России;

• разработка проекта и обеспечение исполнения федерального бюджета РФ, составление отчета об его исполнении;

• разработка программ государственных заимствований и их реализация;

• осуществление в пределах своей компетенции государствен­ного финансового контроля.

Министерство финансов РФ осуществляет контроль над целе­вым использованием средств федерального бюджета, главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. Кроме того, оно организует проверки и ревизии юриди­ческих лиц — получателей гарантий Правительства РФ, бюджет­ных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций. По ре­зультатам контроля Министерство финансов РФ вправе требовать устранения выявленных нарушений, ограничивать и приостанав­ливать финансирование из федерального бюджета предприятий и организаций при наличии у них фактов незаконного расходования средств, а также в случае непредставления ими соответствующем! отчетности, взыскивать государственные средства, использован­ные не по назначению, с наложением предусмотренных штрафов. Проведению эффективного финансового контроля содействую! методическое руководство Минфином России организацией бух­галтерского учета в стране, а также проведение аттестации по ау­диту и лицензированию аудиторской деятельности (кроме аудита банков).

Оперативный контроль в рамках Министерства финансов РФ осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), пришедшая на смену Департаменту государствен­ного финансового контроля и аудита, который был образован на базе Контрольно-ревизионного управления Минфина России со­гласно Постановлению Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 276. В соответствии с постановлением Правительства Москвы «О тер­риториальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов РФ» от 6 августа 1998 г. № 888 на базе аппарата главных контролеров-ревизоров в пределах существующей численности создавались территориальные контрольно-ревизионные управле­ния в качестве самостоятельных юридических лиц. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора продолжает выполнять функции, которые раньше выполнял Департамент государствен­ного финансового контроля и аудита Министерства финансов:

• осуществляет контроль за целевым использованием феде­рального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;

• участвует в разработке порядка организации и проведения контроля за поступлением доходов от имущества, находяще­гося в федеральной собственности;

• проводит в пределах своей компетенции комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета бюджетными организациями;

• организует и проводит самостоятельно и с привлечением территориальных контрольно-ревизионных управлений по субъектам Федерации документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоохранительных органов, обращениям орга­нов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

• руководит деятельностью территориальных контрольно-ре­визионных управлений по субъектам Федерации и контроль за организацией этой деятельности;

• участвует в разработке единой политики в области аудита и обеспечивает формирование, функционирование и развитие системы аудита в России.

Концепция повышения эффективности межбюджетных отно­шений и качества управления государственными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 гг., одобренная распоряже­нием Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р, ориентирует на повышение роли Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в проверке эффективности использования бюджетных средств, особенно выделяемых из федерального бюджета в форме финансовой помощи регионам. Такая помощь является насто­ятельной необходимостью и продиктована чрезвычайной диф­ференциацией доходов бюджетов регионов. По итогам 2006— 2007 гг. доля собственных доходов регионов в общем объеме доходов бюджетов в среднем по России была на уровне 65%. При этом мак­симальное значение составляло 97,1% (Москва), минимальное — 9,35% (Республика Ингушетия).

Ежегодно Министерство финансов РФ утверждает план кон­трольной и надзорной работы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, составляемый в соответствии с Основными направлениями деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. В плане предусматривается:

• использование средств федерального бюджета, государ­ственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, главными распо­рядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств;

• использование средств, выделяемых по федеральным целевым программам;

• использование государственной собственности;

• соблюдение резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного зако­нодательства РФ.

По соответствующим разделам плана предусматриваются кон­кретные проверки с указанием их сроков. В частности, использо­вание бюджетных средств может включать проверку получения и использования финансовой помощи, предоставляемой за счет федерального бюджета бюджетам закрытых административных образований; проверку использования органами власти терри­ториальных образований бюджетных кредитов, получаемых за счет средств федерального бюджета, и т.п. Могут планироваться и осуществляться проверки финансово-хозяйственной деятель­ности федеральных государственных унитарных предприятий, проверки использования бюджетных средств на мероприятия, связанные с реализацией любой федеральной целевой програм­мы. В плане Федеральной службы на 2005 г., например, значились проверки целевого использования бюджетных средств Главным военно-медицинским управлением, медицинскими службами ро­дов войск, военных округов (флотов), военно-медицинскими уч­реждениями Министерства обороны РФ, в том числе полученных на военное образование в этой сфере.

В России стратегический по сути и предварительный по форме контроль, предупреждающий скрытые финансовые потоки, связан с деятельностью Росфиннадзора. В марте 2008 г. он предпринял ряд мер по предотвращению незаконного вывоза валюты, особен­но по каналу невозврата при экспорте и при авансовых платежах по импорту. Как уполномоченный орган валютного контроля он значительное внимание уделяет проблематике возврата валюты. До последнего времени возврат валюты проводился в соответ­ствии с дополнениями к контрактам, оформлявшимися «задним» числом, что фактически является подделкой документов и может быть квалифицировано как преступление.

КОНТРОЛЬ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫМ КАЗНАЧЕЙСТВОМ

Статьей 267 Бюджетного кодекса РФ предусмотрен финансо­вый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством. Оно осуществляет контроль:

• за непревышением лимитов бюджетных обязательств, рас­пределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распо­рядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

• за непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами

источников финансирования дефицита федерального бюдже­та, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;

• за непревышением кассовых расходов, осуществляемых полу­чателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

• за непревышением кассовых выплат, осуществляемых ад­министраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;

• за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указан­ному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

• за наличием у получателя средств федерального бюджета до­кументов, подтверждающих в соответствии с порядком санк­ционирования расходов, установленным Министерством фи­нансов РФ, возникновение у него денежных обязательств.

Статьей 269 Бюджетного кодекса РФ предусмотрен финансовый контроль, осуществляемый главными распорядителями бюджет­ных средств, главными администраторами доходов бюджета и глав­ными администраторами источников финансирования дефицита бюджета. Главные распорядители бюджетных средств
осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения право­мерного, целевого и эффективного использования бюджетных средств. Они осуществляют контроль за использованием субси­дий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета; вправе проводить проверки подведомственных рас­порядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Главные администра­торы доходов бюджета
осуществляют финансовый контроль за подведомственными администраторами доходов бюджета по осу­ществлению ими функций администрирования доходов. Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета
осуществляют финансовый контроль за осуществлением подве­домственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета кассовых выплат из бюджета по погашению источников финансирования дефицита бюджета; вправе проводить проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

Внутренний финансовый аудит, предусмотренный ст. 270 Бюд­жетного кодекса РФ, предполагает, что органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подраз­деления внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутрен­них стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, В также подготовку и организацию осуществления мер, направ­ленных на повышение результативности (эффективности и эко­номности) использования бюджетных средств.

КОНТРОЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ НАЛОГОВОЙ СЛУЖБЫ

Федеральная налоговая служба
(ФНС) России в 2004 г. пришла На смену Министерству по налогам и сборам РФ, которое было преобразовано из Государственной налоговой службы РФ согласно Указу Президента РФ от 23 декабря 1998 г. № 1635. ФНС России представляет собой единую централизованную и независимую систему инспекционных органов, входящую в систему централь­ных органов государственного управления и осуществляющую контрольные действия за соблюдением налогового законодатель­ства юридическими и физическими лицами, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налоговых и неналоговых платежей в бюджет и во внебюджетные фонды. Деятельность налоговых служб регламентируется Налоговым ко­дексом РФ. Налоговые органы имеют право проверять любые денежные документы юридических и физических лиц, получать от них необходимые справки и сведения, обследовать любые ис­пользуемые для извлечения доходов производственные, складские и торговые помещения, применять меры принудительного воздей­ствия в отношении должностных лиц и граждан, включая изъятие соответствующих документов и приостановление операций по счетам в банках. Налоговые инспекции также имеют право нало­жения административных штрафов и принудительного взыскания недоимок по налогам в бюджет.

В Бюджетном кодексе РФ определен статус органов финансового контроля, составляющих систему бюджетного контроля. К се соста­ву и функциям не сводится состав и функции органов финансового контроля в широком смысле. Например, в систему контроля и широком смысле входит Росфинмониторинг. Аналогичные орга­ны имеются и в других странах. Органы контроля, выполняющие функции на грани причастности к финансовому контролю, фак­тически создают для него соответствующую среду деятельности. Нередко они предупреждают нарушение интересов национальной безопасности и тем самым делают излишним непосредственно финансовый контроль. Это характерно для систем контроля в разных странах. Например, в феврале 2008 г. контролирующие органы США по соображениям национальной безопасности за­блокировали приобретение пакета акций американской высоко­технологичной компании, работающей на оборону (3Com),
при участии двух компаний — американского инвестиционного фонда Bain
Capital
и китайской компании Huawei
Technologies
.
Опасались доступа китайцев к секретам, который при миноритарном пакете акций указанных компаний (21,5%) был практически невозможен. Фактически исключался коррупционный контакт с правитель­ственными чиновниками и менеджерами 3Com.

КОНТРОЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РФ

Центральный банк РФ организует и контролирует денежно-кредитные отношения в стране. С целью надзора за деятельностью коммерческих банков создан Департамент банковского надзора. При установлении фактов нарушений или предоставлении бан­ками неполной или недостоверной информации Центральный банк РФ в зависимости от вида нарушения вправе прибегнуть к определенным методам воздействия:

• штраф в размере от 0,1 до 1 % от минимальной величины ус­тавного капитала;

• реорганизация, замена руководства коммерческого банка;

• применение более жестких нормативов;

• запрет на проведение определенных операций и на открытие филиалов;

• назначение временной администрации в банке на срок до полутора лет;

• отзыв лицензии и ликвидация банка.

Основанием для принятия соответствующих мер являются фе­деральные законы: Гражданский кодекс РФ; «О банках и банков­ской деятельности» от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ (в ред. Закона от 29 декабря 2006 г. № 246-ФЗ); «О Центральном банке (Банке России») от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ; «О кредитных историях» от 13 декабря 2004 г. № 218-ФЗ; «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» от 29 декабря 2004 г. № 192-ФЗ; «О страхо­вании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» ОТ 20 августа 2004 г. № 106-ФЗ; «О валютном регулировании и валют­ном контроле» от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ; «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, п финансированию терроризма» от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ. 11оследний из названных законов подготовлен и принят с учетом рекомендаций ФАТФ, как и Закон «О валютном регулировании и валютном контроле». Он предусматривает, в частности, что рези­дентам РФ разрешено без ограничений открывать счета (вклады) в банках на территории стран — членов ОЭСР при уведомлении об этом налоговых органов не позднее месяца со дня заключения договора об открытии счета за пределами РФ (с подтверждением налогового органа этого факта специальным уведомлением). По таким счетам резидентам РФ разрешены валютные операции.

В деятельности Центрального банка контрольные полномо­чия проявляются прежде всего в надзорных полномочиях в соот­ветствии с Базельскими принципами эффективного банковского надзора (1997), одобренными Базельским комитетом по банков­скому надзору, в редакцию которых в октябре 2006 г. внесены существенные изменения. «Базель-2» ориентирован также на существенное улучшение мониторинга банковских операций в банковских системах разных стран. В принципах «Базеля-2» четко прослеживается реагирование на возрастание объема трансгранич­ных финансовых потоков, которые так или иначе ведут к крупным приобретениям собственности самих банков и к изменению контроля над банками в результате концентрации пакетов акций.
Этот во­прос имеет чрезвычайно важное значение, поскольку банковский надзор должен предполагать запрет на крупные приобретения, если в той или иной стране действуют нормы, не обязывающие раскрывать информацию о приобретателе доли (инвесторе). Это направлено против «ракушечных» банков, имеющих панцирь (не­прозрачность), если, например, предприятие — акционер банка имеет в своем уставном капитале долю представителя этого банка. В документе «Базель-2» содержится требование к банковскому мо­ниторингу: особо выделять информацию о политических деятелях и лицах, состоящих с ними в родственных связях. С учетом этого 8 ноября 2007 г. в Государственной Думе Федерального Собрания РФ был принят в первом чтении и далее в последующих чтениях Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О противодействии (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Предусмотрена идентификация российскими организациями и банками всех зарубежных клиентов, совершающих финансовые операции, а среди них — прежде всего обладающих публичными полномочиями, в том числе политиков и лиц, состоящих с ними в родственных связях.

Результативность надзорных полномочий Центрального банка проявляется в конечном счете в снижении рисков банковской системы в целом, связанных с качеством управления коммерчес­кими банками. Это связано прежде всего с ликвидацией банков, не соблюдающих нормативные ограничения Центрального банка.

КОНТРОЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ И ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РФ

Особое место в системе финансового контроля со стороны органов представительной власти принадлежит Счетной палате РФ, деятельность которой определяется Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ. Это независимый от Правительства РФ постоянно дей­ствующий орган государственного финансового контроля, наде­ленный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному собранию РФ. Счетная палата РФ осуществляет следующие кон­трольные функции:

• организует и проводит контроль за своевременным исполне­нием федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов по объему, структуре и целевому назначению;

• определяет эффективность и целесообразность расходом государственных средств и использования федеральной соб­ственности;

• дает оценку обоснованности проектов федерального бюджета и внебюджетных фондов;

• проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов;

• проводит анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и занимается подготов­кой предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса;

• производит контроль за законностью и своевременностью дви­жения средств федерального бюджета в финансово-кредитных учреждениях;

• обеспечивает регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения фе­дерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и другие виды де­ятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполне­нием федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов. Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды; на органы местного самоуправления, предприятия и организации. На деятельность негосударственных некоммерческих организа­ций контрольные полномочия Счетной палаты РФ распростра­няются в части, связанной с получением и использованием ими средств федерального бюджета, с использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставлен­ных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и других льгот и преимуществ.

Очевидно, что важнейшее значение в деятельности Счетной палаты РФ имеет внешний контроль. Однако ни в прежней, ни в новой редакции Бюджетного кодекса РФ нет нормы о внешнем государственном и муниципальном финансовом контроле. Норма ст. 265 Бюджетного кодекса РФ о праве законодательных (представительгых) органов на «создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) орга­нов)» имеет определенную двусмысленность. С одной стороны, законодательным (представительным) органам собственный кон­трольный орган в области финансов необходим прежде всего с их регулирующими функциями в бюджетном процессе, участниками которого являются многочисленные организации, по отношению к которым контроль может быть только внешним. С другой стороны, понятие «собственные контрольные органы» хотя и подчеркивает (соответствующий уровень контрольного органа, но ставит под сомнение его независимость. Фактически это нередко проявлялось в деятельности субфедеральных органов контроля.

Счетная палата РФ является эффективно функционирующим независимым органом, обеспечивающим возврат в бюджет значи­тельных ресурсов, объем которых многократно превышает расходы па ее содержание.

Счетная палата РФ — постоянно действующий орган государ­ственного финансового контроля, образуемый Федеральным Соб­ранием РФ и подотчетный ему. Компетенция этого органа опреде­лена названным выше федеральным законом, учитывающим мно­гие положения Лимской декларации. Она связана с комплексом контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осущест­вляемых в рамках предварительного, оперативного и последующе­го внешнего контроля. Это и формирует каркас единой системы контроля Счетной палаты за формированием и использованием федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджет­ных фондов, является основой всей ее контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности.

Принципиальное отличие Счетной палаты РФ от всех иных действующих в России органов государственного финансово

го контроля состоит в том, что она является субъектом внешнего контроля федерального уровня,
т.е. контролирует исполнительную власть от имени и в интересах общества. Именно поэтому в рабо­те Счетной палаты заинтересованы Федеральное Собрание РФ, Президент РФ и налогоплательщики. По сравнению с федераль­ными органами исполнительной власти Счетная палата обладает контрольными полномочиями, но не имеет распорядительных полномочий в отношении исполнения бюджетов. Поэтому по отношению к указанным выше органам она выступает как орган внешнего государственного финансового контроля по доходам федерального бюджета и использованию государственных средств и форме «запаса» (материальные ресурсы) и «потока» (бюджетные средства и финансовые активы). Отсюда вытекает один из ос­новных принципов деятельности Счетной палаты РФ — принцип независимости.
Независимость деятельности Счетной палаты РФ

обеспечивается:

• руководством Счетной палаты в своей деятельности только Конституцией и законодательством РФ, что позволяет ей са­мостоятельно планировать свою контрольную деятельность;

• наделением этого контрольного органа статусом юридическо­го лица, самостоятельно планирующего и осуществляющего контрольно-аналитическую деятельность;

• избрание высших должностных лиц контрольно-счетного органа на срок, превышающий срок действия выборных лиц законодательной власти;

• невозможностью отстранения высших должностных лиц (председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты) никем иным, кроме Совета Федерации и Государственной Думы, которые назначили на должности этих лиц;

• обязанностью всех контролируемых организаций и учрежде­ний предоставлять Счетной палате всю информацию, которая необходима ей для проведения контрольных мероприятий по доходам федерального бюджета;

• коллегиальностью принятия всех решений в области конт­рольной деятельности по доходам федерального бюджета;

• гласностью деятельности Счетной палаты;

• финансированием функционирования Счетной палаты в соот­ветствии с отдельной строкой федерального бюджета. В связи с этим должно исключаться выделение средств для обеспечения ее деятельности органами, которые Счетная палата обязана контролировать (например, Министерство финансов РФ), а также проверка финансовой деятельности Счетной палаты со стороны контролируемых его органов.

Счетная палата РФ, обладая организационной и функциональ­ной независимостью, в то же время подотчетна Федеральному Собранию. Его палаты имеют право на участие в планировании контрольных мероприятий Счетной палаты РФ. Более того, Счет­ная палата формируется так, что половина ее аудиторов назнача­ется Советом Федерации (он же назначает заместителя председа­теля Счетной палаты), половина — Государственной Думой (в ее компетенции — назначение на должность председателя Счетной палаты). Однако тех и других аудиторов и руководителей Счетной палаты РФ обе палаты Федерального Собрания назначают по пред­ставлению Президента РФ. Федеральным законом «О внесении изменений в статьи 5 и 6 Федерального закона "О Счетной пала­те Российской Федерации"» от 29 марта 2008 г. № 29-ФЗ преду­смотрено, что «предложения о кандидатах на должность аудиторов Счетной палаты, назначаемых Советом Федерации, могут вносить­ся Президенту Российской Федерации комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации. Предложения о кандидатах на долж­ность аудиторов Счетной палаты, назначаемых Государственной Думой, могут вноситься Президенту Российской Федерации фрак­циями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы».

Принцип объективности
в деятельности Счетной палаты пред­полагает недопущение предвзятости оценок и выводов, исключе­ние особых мотивов и корыстных действий, политической анга­жированности, а также обоснованность выводов и заключений, подтверждение их официальной достоверной и исчерпывающей информацией. Принцип объективности тесно связан с реали­зацией принципа ответственности
всех имеющих отношение к контрольным мероприятиям сотрудников Счетной палаты, их действия в рамках закона, учет всей совокупности обстоятельств и факторов, обусловливающих выявленные нарушения, граждан­ская, административная, дисциплинарная и иная ответственность, предусмотренная законодательством.

В конечном счете все указанные принципы связаны с деятель­ностью людей, работающих в системе финансового контроля, важ­нейшим требованием по отношению к которым является высокий профессионализм. Наличие соответствующего профессионального опыта и навыков, необходимый и достаточный уровень профес­сиональной подготовки, отвечающей особенностям той или иной контролируемой сферы, является обязательным требованием к персоналу органа финансового контроля. Принцип системности
предполагает использование всех форм и методов контроля в их органическом единстве и взаимосвязи, периодичность Контроля и оценку реализации основных рекомендаций ранее проведен­ных контрольных мероприятий, использование в контрольной де­ятельности материалов внутреннего контроля. Принцип гласности
означает законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контрольных мероприятий, открытость деятельнос­ти контрольного органа, доведение до сведения общественности результатов контрольных мероприятий, в том числе и путем их открытой публикации, предоставление годовых и текущих отчетов в органы власти, образовавшие Счетную палату.

Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятель­ности, обеспечивает единую систему контроля формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Это предполагает целый комплекс конт­рольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляе­мых по всем направлениям деятельности Счетной палаты. В соот­ветствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ Счетная палата интегрирована в основные составляющие бюджетного процесса и предполагает непрерывный трехлетний контрольный цикл за ис­полнением бюджета каждого финансового года, реализуемого на трех последовательных стадиях — стадии предварительного конт­роля проектов бюджета очередного финансового года, стадии опе­ративного контроля непосредственно в ходе исполнения бюджета текущего финансового года и стадии последующего контроля уже исполненного бюджета истекшего финансового года, который представлен на рисунке (рис. 5.1).

Рис. 1. Схема контроля Счетной палаты за исполнением бюджета

Комплекс контрольных и экспертно-аналитических меропри­ятий, осуществляемых в рамках предварительного, оперативно­го и последующего контроля, составляет каркас единой системы контроля Счетной палаты за формированием и исполнением фе­дерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Он является основой всей контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты, обеспе­чивается по всем направлениям ее деятельности, возглавляемым аудиторами, и координируется председателем Счетной палаты и его заместителем. Счетной палатой обеспечивается весь не­обходимый комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, позволивших осуществить предварительный конт­роль ежегодно формируемых федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, оперативный контроль исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, последующий контроль исполнения фе­дерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

2. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СТРАНАХ ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ

В европейских странах система финансового контроля, как уже отмечалось, формируется под влиянием интеграционных процес­сов, и в частности формирования и развития Европейского Союза. При сохранении в его рамках государственной самостоятельности каждой страны — члена ЕС и национальных бюджетов развивают­ся государственные системы финансового контроля. Для России наибольший интерес представляют системы финансового контро­ля, сложившиеся в федеративных государствах (Германия, США и Канада), а также во Франции и Великобритании.

Предварительно отметим, что системы финансового контро­ля различаются в зависимости от отражения вопросов государ­ственного контроля в конституциях различных государств. Если в конституции страны финансовый контроль связывается с деятель­ностью парламента и оговаривается его право формировать соот­ветствующий орган контроля, то эта система считается парламент­ской.
(Аналогично формируется система контроля в России.) Если в конституции страны нормы, регламентирующие деятельность органа финансового контроля, включены в раздел, в котором со­держатся основополагающие нормы функционирования судебной ветви власти, то эта система считается судебной
(примером могут быть Греция и Турция). Если создание и регламентация деятель­ности высшего органа финансового контроля отражена в разделе конституции, регулирующем деятельность контрольных органов, включая контроль функционирования финансово-бюджетной сис­темы, эта система считается специализированной
(Швеция, Ирлан­дия, Бразилия и Польша).

С учетом включения основополагающих норм организации и функционирования финансового контроля в раздел конституции, где речь идет о полномочиях президента страны, включая и пол­номочия по формированию высшего контрольного органа, мо­дель финансового контроля может быть названа президентской.

Примером является система финансового контроля Португалии и Узбекистана. В чистом виде указанные модели ИСПОЛЬЗУЮТСЯ редко и являются смешанными,
в которых содержатся элементы всех перечисленных систем в их весьма различном соотношении. Примером смешанных систем являются системы финансового контроля Австрии, Чехии, Китая (сочетают черты парламентской и специализированной систем), Италии и Франции (сочетают эле­менты парламентской, президентской и судебной систем).

Для систем, в основе построения которых лежит парламентская модель (иначе ее называют Вестминстерской коллегиальной модель),
характерно оптимальное соотношение единоначалия (полная ответственность генерального аудитора за деятельность высшего органа государственного финансового контроля) с коллегиаль­ностью обсуждения проблематики контроля в парламенте. Глава органа финансового контроля представляет парламенту соответствующие доклады, которые являются основанием для разработки рекомендаций парламента этому органу (применяется в Японии и Южной Корее). Наполеоновская (французская) модель
сочетает эле­менты специализированной и судебной систем и является наибо­лее громоздкой, поскольку в ней все структуры функционируют в режиме контроля законности выполнения финансовых операций с государственными средствами. Должностные лица системы го­сударственного финансового контроля независимы как судьи.

Сложившиеся к настоящему времени модели организации вы­сших органов государственного финансового контроля постепен­но развиваются под влиянием рекомендаций ИНТОСАИ, однако остаются консервативными по сути, т.е. изменяются не слишком радикально.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В ГЕРМАНИИ

Проблематика организации государственного финансового контроля в Германии и деятельности Федеральной Счетной па­латы представляют большой интерес с точки зрения использования этого опыта в России. Как показывает анализ, германская систе­ма государственного финансового контроля является достаточно эффективной, позволяет выявлять большую часть нарушений на­логового законодательства и достаточно жестко наказывать винов­ников, что имеет профилактическое значение. В Германии хорошо понимают, что только такими мерами решить проблему соблюде­ния финансово-налоговой дисциплины невозможно, что нужен комплекс мер. Именно этим в значительной степени обусловлено проведение в Германии радикальной налоговой реформы, которая должна облегчить налоговое бремя на физические и юридические лица, существенно улучшить рамочные условия для бизнесменов, сделать Германию привлекательнее для инвесторов.

Принципы организации системы финансового контроля и инс­трументы реализации соответствующих целей в России и Германии во многом сходны. Это в значительной степени определяется фе­деративным типом государства и общностью социальных проблем, связанных с трансформационным процессом в России и процес­сом объединения восточных и западных земель в Германии с ис­ходно различным уровнем социально-экономического развития. Германия как федеративное государство предполагает единство федерации, земель и коммун. Эти субъекты федерации наделены четко обозначенными в Конституции полномочиями. Федерации касаются все проблемы, связанные с существованием государства как единого Целого. При этом на переднем плане стоят социальная защищенность граждан внутри страны, представление и защита общегосударственных интересов на международной арене. Важной государственной задачей является регулирование экономики в соответствии с конъюнктурной и структурной политикой.

Федеральные земли несут ответственность за выполнение пол­номочий и функций, которыми они наделены в соответствии с Конституцией. Важнейшие задачи земель лежат в области культу­ры, правосудия, здравоохранения и охраны правопорядка. Низшим уровнем и одновременно наименьшей административной едини­цей являются коммуны (города, поселки и поселковые объеди­нения). Они регулируют все вопросы обслуживания населения. Основную административную деятельность осуществляют земли, которые через свои органы проводят в жизнь и федеральные за­коны. В Конституции закреплено четкое разделение ответствен­ности за расходы федерации и земель. Соблюдение принципа раздельной ответственности и связанное с этим осуществление бюджетного права парламентов предполагает должное распреде­ление налоговых поступлений между субъектами федерации. Это распределение должно учитывать структурные отличия отдельных регионов. Конституционно-правовое регулирование (финансовое выравнивание) является результатом политического компромисса между федерацией и землями.

Регулирование при распределении налоговых поступлений по пути вертикального финансового выравнивания закреплено в Конституции. Согласно этому федерация получает большую часть поступлений от налога на потребление. Земли получают в основном поступления от поимущественного налога, налога на наследство, налога при покупке земельного участка, налога на автотранспорт, налога на пиво и налога с игорных домов. Коммунальными налогами являются промысловый и поземельный налоги а также мелкие местные налоги (например, налоги, уплачиваемые владельцами собак). Поступления от подоходного и корпоративного налогов распределяются между федерацией и землями поровну. От подоходного налога получают свою долю также и коммуны (около 15%). Доли федерации и земель в поступлениях от налога с оборота определяются федеральным законом.

Налогами управляют федеральные финансовые органы и зе­мельные финансовые органы, имеющие соответствующие фи­нансовые службы. Если налогоплательщик или выплачивающий пошлину не согласен с размером налога, то эти вопросы прове­ряются финансовыми судами. Финансовые службы управляют по поручению федерации поимущественным налогом и налогами, вытекающими из товарно-денежных отношений (средства от них полностью получает федерация), а также земельными налогами и определенными коммунальными налогами. В задачи финансовых служб входит также установление налоговой стоимости хозяй­ственных единиц, например земельной собственности или ремес­ленных предприятий. От этой величины напрямую зависит размер некоторых налогов (например, поземельного налога). Главные таможенные службы в соответствии с федеральными законами управляют пошлинами, налогами на потребление, налогами с обо­рота импорта и выплатами, осуществляющимися в рамках ЕС. В их компетенцию входит также таможенный контроль за движением товаров через границу, надзор за границей и другие задачи.

Высшим контрольным органом в Германии в области государ­ственных финансов является Федеральная счетная палата
(ФСП). Конституционная компетенция ФСП в вопросах контроля связана с правовым статусом федерации, от имени которой ФСП контро­лирует:

• высшие федеральные учреждения (федеральная служба пре­зидента, управления германского бундестага и бундесрата, а также федерального конституционного суда);

• канцелярию федерального канцлера, федеральные министерства (высшие федеральные службы) и подчиненные службы (федеральные верховные службы, среднее и низшее звено);

прочее имущество федерации (федеральная железная дорога и федеральная почта);

• федеральные предприятия (например, федеральная типография).

Законом предусмотрено также выполнение ФСП и других задач. Проверке со стороны ФСП подлежат органы социальною страхования (по болезни, от несчастного случая, пенсионное страхование), если они на основании федерального закона получают от федерации выплаты или если гарантийное обязательство федера­ции законно обосновано (например, федеральная страховая служба для служащих, федеральное горняцкое товарищество, страховые службы земель). Большое значение имеют также полномочия ФСП контролировать службы федерального руководства, если они ис­полняют части федерального бюджета, получают от федерации компенсацию расходов, распоряжаются федеральными средствами или предметами собственности федерации или получают дотации из бюджета федерации.

Предметом проверки являются учет, ведение бюджета и рен­табельность федерации или юридических лиц общественного и частного права. В ходе проверки рентабельности изучаются соот­ношения между преследуемой целью и затраченными средствами. Самые существенные цели ФСП состоят в том, чтобы на основе регулярных проверок избежать финансового ущерба, уменьшить его или противодействовать необоснованным преимуществам. Проверки предполагают анализ причин просчетов и ошибок, не­эффективного использования средств, разработку рекомендаций по улучшению работы. Широко практикуется проверка реализации ранее предложенных мер по улучшению управления использова­нием бюджетных средств.

Ежегодно президент Федеральной счетной палаты представляет бундестагу, бундесрату и правительству отчеты о результатах реви­зий с выводами и оценками, а также с формулировкой перспек­тивных проблем. В ежегодных докладах ФСП обобщает результаты своих проверок в виде «Замечаний», что очень существенно для оценки бюджетной и хозяйственной деятельности федерации. За­мечания служат: 1) законодательным органам в качестве основы для обсуждения и решений при списывании средств со счетов, а также как инициатива и информация для консультаций для пред­стоящих или будущих решений; 2) федеральному правительству в качестве обзора наиболее существенных сведений, полученных в результате проверок ФСП, и в качестве ссылок на проблемы и недостатки в управлении, а следовательно, на необходимые в ном направлении меры. Принято парламентское обсуждение за­мечаний.

Федеральная счетная палата осуществляет также консультирование контролируемых учреждений и парламента, его Бюджетно­го комитета. Это направление деятельности ФСП представляет интерес для системы финансового контроля в России. Основное направление деятельности ФСП — ревизии и проверка счетов. В Германии широко практикуются так называемые поперечные (перекрестные) проверки. При этом темы проверок рассматрива­ются не в одном, а в нескольких ведомствах или службах. В итоге появляются общие проблемные ситуации, обусловленные сложив­шимися условиями, включая финансовые. Использование систем­ных и программных проверок предполагает не только проверку правильного и экономного проведения отдельных предписаний или решений, но и целесообразности увязки реализуемых мероприятий как концептуально стройной системы. Это особенно важно при корректировке политических установок.

Ориентировочные проверки не имеют своей целью создать «итоговое» впечатление от работы с бюджетом. Такие проверки ФСП подчинены определению тенденций развития. Они долж­ны, к примеру, приниматься во внимание при новых принципи­альных подходах к организации контрольной деятельности. При проверке бюджетной и хозяйственной деятельности федерации ФСП обязана следить за тем, чтобы федеральное правительство, или федеральные министры, или иные компетентные ведомства сделали необходимые выводы из замечаний и результатов сове­щаний бундестага. Все замечания должны быть зафиксированы в документах.

Помимо ежегодного сообщения ФСП в любое время может ин­формировать законодательные органы и федеральное правитель­ство о делах особого значения. Подобные специальные сообще­ния служат актуализации проверок и сообщению полученных с их помощью сведений, на основе анализа которых законодательные и исполнительные органы улучшают управление государствен­ными финансами. Одна из основных задач ФСП — проведение совещаний на основании результатов проверки. Они проводятся, как правило: 1) в форме сообщений по наиболее значительным в финансовом отношении единичным мерам и по важным законо­дательным проектам; 2) в рамках ежегодного составления и парла­ментского обсуждения бюджета. Очевидно, что опыт контрольной деятельности ФСП Германии представляет интерес для органа высшего финансового контроля России.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ ВО ФРАНЦИИ

Во Франции государственный бюджетный контроль осуществляет Счетный суд, глава которого назначается президентом страны. Счетный суд в соответствии с Конституцией 1958 г. и законом о высшем контрольном органе страны от 22 июня 1967г. дает оценку эффективности финансовой отчетности и деятельности государственных бухгалтеров, реагирует на апелляции региональных счетных палат по вопросам финансовых нарушений. Для Росси именно это из опыта работа высшего контрольного органа представляет наибольший интерес, поскольку в России пока не сложилось формы эффективного взаимодействия контрольных органов федерального центра и регионов.

При Счетном суде Франции функционирует служба обер-прокурора, выступающего в качестве представителя интересов государства в этом контрольном органе. Члены этого контрольного органа, имея статус судей, независимы в своей деятельности при проведении контроля государственных корпораций, системы социального страхования, при подготовке заключений по проектам ежегодных законов о бюджете и об исполнении бюджета. Счетный суд представляет ежегодно Президенту страны отчет, распространяемый в Парламенте с приложением отзывов министров, в ведении которых находятся проверенные и отмеченные в отчете организации. Во Франции также существенное значение придается аудиту эффективности использования бюджетных средств.

ОРГАНЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В США

В США финансовый контроль инкорпорирован в государ­ственно-правовую систему и осуществляется в значительной сте­пени ведомственно в рамках исполнительной и законодательной власти. Контроль за финансовой и административной деятельно­стью федеральных органов исполнительной власти осуществляется Административно-бюджетным управлением президента
(АБУ). Не­посредственно бюджетный контроль осуществляет действующее по поручениям Конгресса и Сената США Главное контрольное управление (ТКУ),
имеющее 37 специализированных контрольных подразделений (направлений), которые подчинены решению задач бюджетной политики и контролируют использование бюджет­ных средств во всех отраслях экономики. Поэтому независимые группы ГКУ имеются практически во всех министерствах. Они значительное внимание уделяют экспертно-аналитической и науч­ной деятельности, в связи с чем штатная численность работников данного контрольного органа превышает 5000 человек. С учетом развитости внешних связей и участия США в финансировании расходов НАТО имеются филиалы во Франкфурте-на-Майне и Гонолулу. В крупных городах страны расположены 14 филиалов ГКУ.

В сфере компетенции ГКУ — оценка эффективности реали­зации правительственных программ, контроль обоснованности использования при этом финансовых ресурсов. ГКУ осуществляет контроль реализации всех правительственных проектов, программ и контрактов, а также правительственных органов (кроме ФБР и ЦРУ). Эти органы имеют «закрытые» позиции бюджета, что противоречит мировой практике публичности и открытости кон­троля. Кандидатура генерального контролера проходит процедуру трехэтапного отбора комиссией Конгресса США и предлагается затем к назначению президентом страны на 15 лет. Генеральный контролер утверждается Сенатом. Он независим в своей деятель­ности и может быть отстранен от исполнения обязанностей только в форме импичмента Конгрессом США. По завершении службы лицо, исполнявшее обязанности Генерального контролера, не мо­жет занимать должности в государственном аппарате. Эта норма закона «О бюджете и финансовом контроле» 1921 г. имеет анти­коррупционное значение и представляет интерес для России.

Внутренняя организация ГКУ является довольно сложной и включает семь крупных отделов, в состав которых входят упо­мянутые выше 37 проблемных направлений, в связи с чем руко­водителем каждого направления является директор проблемы, являющийся крупнейшим специалистом в данной области. В не­посредственном подчинении директоров имеются группы старших ревизоров, которым подчиняются, в свою очередь, конкретные исполнители-ревизоры. Направления имеют состав, соответству­ющий структуре бюджета. Кроме того, наряду с семью отделами ГКУ имеет три службы — генерального экономиста, генерального советника и специальных расследований.

Высший контрольный орган США в своей работе существенное значение придает контролю эффективности функционирования мобилизации в бюджет государственных доходов. В июле 2008 г. в Комитете по финансам Сената США обсуждался доклад конт­рольного органа о ситуации с оффшорным налогообложением, и в частности на Каймановых островах. Предлагалось в 2009— 2010 гг. принять соответствующие меры по ограничению «работы с островами» на том основании, что налоговая система США от этого теряет порядка 100 млрд долл. в год.

Опыт США для России интересен организацией взаимодей­ствия контрольного органа страны с министерствами и ведомствами. В США имеется более эффективно действующая «вертикаль» централизованного финансового контроля. В России Счетная па­лата «вертикали» в регионах не имеет.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В КАНАДЕ

В Канаде функции государственного финансового контроля выполняет такой высший орган, как Управление генерального ау­дитора
(УГА). Глава этого органа — генеральный аудитор назна­чается сроком на 10 лет и независим от правительства. Это прояв­ляется в выделении средств на его финансирование парламентом и в полной самостоятельности в решении кадровых вопросов. В соответствии с законом о генеральном аудиторе его служба имеет широкие полномочия и обязана привлекать внимание Па­латы общин парламента ко всем важным процессам в области государственных финансов. Особое внимание уделяется аудиту программ правительства, реализуемых за счет бюджетных средств. Управление работает по плану и все подконтрольные направле­ния деятельности правительства, всех государственных ведомств и учреждений проверяет не реже одного раза в пять лет. Посколь­ку указанная служба функционирует с 1878 г., ею накоплен ко­лоссальный опыт, заслуживающий внимания и изучения. Этот опыт отражен в ежегодных докладах УГА, которые на системати­ческой основе заслушиваются в парламенте. Это весьма трудоем­кие, информационно насыщенные, всесторонне аргументирован­ные материалы, содержащие анализ использования бюджетный средств и государственного имущества. В отчетах нет «мелочей», все определяет объем расходов и операций — от оплаты обмун­дирования для военнослужащих до крупных международных го­сударственных кредитов.

Специальное направление деятельности высшего контрольного органа Канады — проверка деятельности центрального прави­тельства и его структур (около 70 министерств и ведомств, регио­нальные правительственные органы). В соответствии с принятым в 1984 г. «законом об управлении финансовой деятельностью» все государственные корпорации (их в 2007 г. было свыше 50) ежегодно проверяются УГА. В рамках аудита эффективности ис­пользования финансовых ресурсов и другого имущества провер­ки проводятся один раз в пять лет. Существенной особенностью деятельности УГА является учреждение в 1996 г. специального уполномоченного генерального аудитора по охране окружающей

среды и устойчивому развитию и накопление весьма поучитель­ного опыта в изучении и постановке перед парламентом проблем охраны окружающей среды.

Заслуживающим внимание в российских условиях представ­ляется опыт УГА по оценке эффективности и обоснованности финансовых отчетов в рамках годового отчета об исполнении государственного бюджета. Специально выделяются непродуктивные расходы — объективно обусловленные и финансируемые на законной основе, но не изменившие ситуации к лучшему. По инициативе генерального аудитора кроме одного обязательного доклада могут быть представлены еще три доклада по вопросам комплексных проверок министерств и ведомств, если наблюдает­ся неадекватное реагирование их руководителей на критические замечания контрольного органа.

«Закон о генеральном аудиторе Канады» 1977 г. фактически закрепляет за его службой стратегический аудит эффективности функционирования государственного механизма, хотя именно это понятие не употребляется. Это означает, что руководитель дан­ной службы вправе в рамках отчета перед Палатой общин вносить предложения, направленные на радикальное совершенствование государственного механизма в рамках существующей политичес­кой системы. На повышение профессионального уровня финансо­вой деятельности направлены вносимые УГА в соответствии с его компетенцией предложения по совершенствованию подготовки специалистов высшей квалификации в области финансов и бух­галтерского учета.

По докладу генерального аудитора Комитет по контролю за расходованием государственных средств Палаты общин прини­мает соответствующие решения. В рамках аудита эффективности правительственных программ осуществляется аудит соответствия
требованиям организации учета и отчетности, соответствия ре­альных процессов реализации программ целям, определенным парламентом, соответствия результатов использования бюджетных средств критериям экономичности и эффективности. Управление генерального аудитора воздерживается от политических оценок деятельности правительства. Однако контролируя указанный орган власти, УГА не может быть вне политики.