Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр стратегия при поддержке гранта Общественной палаты РФ предложения по возможным направлениям реформы системы исполнения наказаний в РФ санкт-Петербург

Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр

СТРАТЕГИЯ

При поддержке гранта Общественной палаты РФ

Предложения

по возможным направлениям реформы системы исполнения наказаний в РФ

Санкт-Петербург

2009 г
.

Содержание

Введение

Раздел 1. Предложения по Концепции реформы существующей Уголовно - исполнительной системы России.

1. Цель реформы уголовно- исполнительной системы (УИС)

2. Задачи и принципы реформы УИС

3. Организационное обеспечение реформы УИС.

4. Способы проведения реформы УИС (с условным отнесением каждого мероприятия к определенной группе по целевой классификации).

5. Объемы и источники финансирования мероприятий настоящей Концепции

Раздел 2. Предложения по организации службы пробации в России

1. Актуальность вопроса для России

2. Зарубежные системы пробации.

3. Опыт реализации моделей пробации в России.

4. Продвижение института пробации в России

5. Предлагаемые принципы продвижения технологии пробации в России:

Раздел 3. Система исполнений наказаний и гражданское общество: Общественные советы и общественные наблюдательные комиссии.

1. Модели взаимодействия структур исполнительной власти и общественных

организаций.

2. Общественные советы

3. Общественные наблюдательные комиссии.

4. Некоторые предложения по совершенствованию деятельности Общественных советов и Общественных наблюдательных комиссий.

Приложения

Е.Б.Кузнецова. О социальном статусе и условиях труда сотрудников УИС в рамках реформирования УИС

И.В.Евдокимов. Центры социальной адаптации и ресоциализации лиц, освобождающихся из мест лишения свободы: место и роль в предотвращении повторной преступности

И.В.Евдокимов. О деятельности Общественных советов при ФСИН и при территориальных органах ФСИН России и их влиянии на процессы реформирования системы исполнения наказаний

Ю.И.Вдовин. Первые опыты общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания.

Введение

Система Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН) сегодня является одной из постоянных мишеней критики как российской, так и международной общественности. Основной причиной такой критики является несоблюдение стандартов содержания лиц, отбывающих наказание, что приводит к нарушению их прав и к жалобам в различные российские и международные организации. Среди причин такой ситуации можно выделить как объективные (например, нехватка соответствующих помещений), так и субъективные факторы (например, недостаточный уровень обучения и подготовки сотрудников ФСИН.

С другой стороны, очень часто нарушаются и права самих сотрудников ФСИН, при этом практически отсутствуют надлежащие механизмы из защиты.

Можно констатировать, что причиной ситуации является не недоработки каких-то отдельных руководителей системы (и уж тем более не их злая воля), а отсутствие реальных реформ системы исправления наказаний в целом, приведение ее в соответствие с реалиями начала XXI века. Действительно, системы была сформирована в 20-30 годы в условиях другого общественно-политического строя для решения вполне определенных задач (как хозяйственных, так и репрессивных). Отметим, что серьезный анализ причин появления и характеристик советской системы исполнения наказаний необходим в том числе и для понимания современной ситуации, и для поиска путей реформирования самой системы. Вместе с тем сама необходимость серьезной реформы российской системы исполнения наказаний, на наш взгляд, не вызывает сомнений.

Так, в нормативных документах ФСИН существуют декларации о направленности системы исполнения наказаний на реабилитацию и ресоциализацию заключенных, однако практическая деятельность направлена на достижение этих целей лишь в малой степени.

Мы уверены, что такая реформа не должна готовиться «изнутри» самой системы ФСИН, а разрабатываться и проводиться в том числе и силами заинтересованной общественности и научного сообщества. Сегодня, к сожалению, такие предложения практически отсутствуют. Ряд правозащитных организаций, критикуя, и часто вполне обосновано, отдельные стороны деятельности ФСИН, не предлагают при этом каких-либо системных изменений. Проекты же реформы системы, разрабатываемые внутри ФСИН, если они и есть, не становятся предметом публичного обсуждения. Общественные советы, созданные при ФСИН и территориальных Управлениях ФСИН (УФСИН), начинает обсуждать процессы реформирования системы исполнения наказаний в направлении внедрения программ реабилитации и совершенствования работы с кадрами, однако их влияние на эти процессы пока еще достаточно низкое.

Участие общественности в мониторинге деятельности ФСИН закреплено сегодня в недавно принятом Федеральном законе «Об общественном контроле в местах принудительного содержания», вместе с тем сама процесс мониторинга подразумевает соотнесение результатов наблюдений с нормативной моделью, которая пока в случае ФСИН отсутствует.

В заключение отметим, что важной частью реформы системы исполнения наказаний должны стать действия по защите прав самих сотрудники ФСИН, как необходимое условие гуманизации всей системы исполнения наказаний.

Все это определило актуальность проекта «Разработка предложений по возможным направлениям реформы системы исполнения наказаний в РФ», поддержанного грантом Общественной палаты РФ в 2009 г. Основной целью проекта является разработка предложений по возможным направлениям реформы системы ФСИН, которая бы подразумевала ее направленность на реабилитацию и ресоциализацию заключенных, включая предложения по улучшению условий деятельности и защите прав персонала ФСИН.

В процессе реализации проекта была сформирована рабочая группа, в которую вошли представители правозащитных и других общественных организаций, представители научного сообщества и министерств, а также сами сотрудники Системы исполнения наказаний. Эти эксперты принимали участие в обсуждении планов работы, участвовали в подготовке текста разделов Предложений к концепции реформы, а также в обсуждении итогового текста Предложений. Соответственно, все они являются соавторами представленных далее Предложений. Это (по алфавиту): В.Ф. Абрамкин директор региональной общественной организации «Центр содействия реформе уголовного правосудия», член Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека; А.С.Автономов, зав. сектором сравнительного правоведения Института государства и права РАН, профессор ГУ-ВШЭ; А.Г.Аракелян, эксперт СПб центра СТРАТЕГИЯ, менеджер проекта; А.В.Бабушкин, председатель правозащитной организации Комитет за гражданские права, член Общественного совета при МВД РФ; В.В.Борщев, председатель правления Московского регионального общественного фонда "Социальное партнерство"; Ю.И.Вдовин, заместитель председателя правозащитной организации «Гражданский контроль», член Общественного наблюдательного совета г. Санкт-Петербурга; В.М.Гефтер, исполнительный директор Института прав человека, член Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека; И.В.Евдокимов,
секретарь Общественного Совета при ФСИН РФ; О.В. Зыков, президент фонда «Нет алкоголизму и наркомании», член Общественной палаты РФ; М.В.Каннабих, президент «Фонда помощи заключенным», Председатель Общественного совета при ФСИН России по проблемам деятельности уголовно-исполнительной системы; член Общественной палаты РФ; Е.В.Кузнецова, помощник начальника ГУ ФСИН по Санкт-Петербургу и Ленинградской области по соблюдению прав человека; С.Ю.Пахомова - Руководитель молодежного общественного объединения «Поколение Lex» (г. Ростов-на-Дону); А.Ю.Сунгуров, президент СПб центра СТРАТЕГИЯ, зав. кафедрой прикладной политологии СПб филиала ГУ-ВШЭ, руководитель проекта; Ю.А.Чернышов – руководитель Чувашского отделения фонда «Нет алкоголизму и наркомании», сотрудник системы СИН Чувашской Республике и А.Е.Шадрин, заместитель директора Департамента анализа и мониторинга приоритетных программ Минэкономразвития России.

Подготовленные в результате реализации проекта предложения состоят из трех основных разделов.

Первый из них включает в себя Концепцию реформы существующей Уголовно - исполнительной системы России, которая основана прежде всего на отбывание наказаний, связанных с лишением свободы. Этот раздел является наиболее разработанным в настоящих Предложениях и основан на многолетней работе правозащитников, гражданских активистов, представителей науки, а также самих сотрудников ФСИН по подготовке реформирования системы исполнения наказаний. Многие из положений этого раздела уже обсуждались и нашли поддержку государственных органов, в частности, вошли в материалы Рабочей группы по реформе ФСИН, созданной в соответствии с распоряжением Президента РФ

Второй раздел состоит из систематизированных аргументов и конкретных предложений по развитию в нашей стране системы пробации. Под пробацией мы понимаем международной практике определение названия и деятельности службы, которая исторически создавалась для организации работы с людьми, столкнувшимися с законом, осужденными, но не лишенными свободы, или освобожденными из-под стражи. Это направление работы с лицами с лицами, преступившими закон, еще не завоевало пока сильной поддержки как в государственных структурах, так и в общественном мнении, поэтому этот раздел включает в себя и обоснование актуальности такой службы и имеющийся мировой опыт. Он завершается конкретными предложениями, которые, как мы надеемся, станут предметом серьезного обсуждения в государственных и общественных структурах.

Третий раздел предложений содержит краткий анализ уже накопленного опыта деятельности Общественных советов при ФСИН, а также Общественных наблюдательных комиссий, а также предложения по оптимизации участия гражданских организаций в гуманизации российской системы исполнения наказаний.

Кроме того, в Приложениях представлены четыре авторских текста участников проекта, подготовленных в процессе его реализации. Многие их положения использованы при подготовке основного текста, но представляется важным представить здесь также непосредственные точки зрения ответственного сотрудника регионального управления ФСИН, секретаря Общественного совета при ФСИН, правозащитника и члена общественной наблюдательной комиссии.

Мы надеемся, что представленные вниманию государственных органов, гражданского и экспертного сообщества Предложения по реформированию системы исполнения наказаний, включая и введение системы пробации, станут предметом заинтересованной дискуссии а основная их часть станет основой государственной реформы российской системы исполнения наказаний.

Раздел 1. Концепция реформы существующей Уголовно - исполнительной системы России.

«Жизнь в местах лишения свободы должна быть, насколько возможно, приближена к позитивным аспектам жизни в обществе»

ст.5 ЕПП, Комитет министров Совета Европы рекомендует всем государствам-членам Совета Европы придерживаться Правил «в законотворчестве, политике и практике»

Сотрудники пенитенциарных учреждений выполняют важную общественную функцию, и поэтому порядок их набора, профессиональной подготовки и условия работы должны обеспечивать им возможность поддерживать высокие стандарты обращения с заключенными

П. 8 ЕПП

Мечтая о свободе годы,

Не замечаем мы того,

Что нашей собственной свободы,

Боимся более всего.

И на растерянные лица –

Куда нам жизни деть свои?

Крылом спасительным ложиться

Власть государства и семьи.

В углу, за новою иконой

Вся в паутине, пустота.

Свободен, значит вне закона,

Как эта истина проста !

Входная дверь гремит, как выстрел,

В моем пустующем дому,

И жить всем вместе, словно листьям,

А падать вниз, по одному…

Черников Эдуард Эдуардович, ЖХ 385/17

1. Цель реформы уголовно- исполнительной системы (УИС)

Цель реформы уголовно- исполнительной системы (УИС) – повышение эффективности достижения целей уголовного наказания, провозглашенных ч. 2 ст. 43 УК РФ:

- исправления осужденных;

- недопущения совершения осужденными и иными лицами новых преступлений;

- восстановления социальной справедливости.

При этом под исправлением сужденных понимается такое устойчивое и стабильное изменение их поведения, когда такое поведение начинает соответствовать социальным и правовым нормативам.

Под недопущением совершения осужденными и иными лицами новых преступлений понимается:

- демонстрация лицам, способным к правопослушному поведению под угрозой насилия, опасности нарушения ими норм уголовного и административного законодательства;

- приобретения лицами, имеющими криминальный опыт реализации своих интересов, навыков достижения таких интересов правопослушным социально приемлемым путем.

Под восстановлением социальной справедливости понимается:

- восстановление прав и законных интересов потерпевших, когда такое восстановление является возможным в процессе;

- обеспечение соответствия между тяжестью и необратимостью наступивших последствий, данных о личности потерпевшего и иными факторами, указанными в ч. 3 ст. 60 УК РФ, с одной стороны, и размером и видом уголовного наказания, с другой;

- восстановление способностей осужденного, как субъекта социальной и правовой деятельности, его прав и законных интересов, если такое нарушение стало причиной или условием совершения им уголовного преступления.

2. Задачи и принципы реформы УИС

2.1. Задачи реформы УИС.

2.1.1. Обеспечение последовательного и преемственного социально - реабилитационного воздействия на правонарушителя с момента попадания лица в сферу уголовного правосудия;

2.1.2. Повышение исправительного потенциала УИС, как направленного и эффективного воздействия на социальные, психологические, нравственные, культурные и иные причины и условия совершения виновным уголовного преступления;

2.1.3. Гуманизация карательной политики, направленная на:

- снижение численности количества заключенных под стражу и осужденных к лишению свободы,

- обеспечение соответствия практики уголовно – правового воздействия на осужденного задачам развития положительных свойств его личности,

- развитие институтов досрочного освобождения и повышение способности освобожденного досрочно ;

2.1.4. Обеспечение трудовой занятости осужденных, их доступа к общему и профессиональному образованию, получения ими профессий, востребованных на рынке труда и обеспечивающих развитие своего потенциала;

2.1.5. Создание последовательной системы постпенитенциарной реадаптации лиц, освобожденных из учреждений УИС, направленной на их социальное, экономическое, нравственное, психологическое и правовое благополучие.

2.1.6. Повышение социального статуса и социально – психологического благополучия сотрудников УИС.

1.2.2.

Принципы проведения реформы УИС:

2.2.1. Внедрение различных компонентов реформы только после их экспериментальной отработки в нескольких регионах при обязательном участии в оценке результатов эксперимента со стороны членов Общественных наблюдательных комиссий, научного и правозащитного сообществ, органов представительной и исполнительной власти;

2.2.2. Использование положительно зарекомендовавшего себя отечественного ( в том числе дореволюционного и советского) и зарубежного опыта исполнения уголовного наказания и реабилитации освобожденных;

2.2..3. Широкое общественное обсуждение планируемой реформы с привлечением научной и правозащитной общественности, сотрудников УИС, проведение общественной экспертизы предлагаемых изменений;

2.2.4. Недопустимость пробельности правого регулирования и институционального обеспечения реформы УИС:

- нормативно- правовое регулирование должно охватывать деятельность всех субъектов уголовно- исполнительных (пенитенциарных) отношений;

- реализация каждой правовой нормы закреплена за определенным субъектом (или группой субъектов) указанных правоотношений;

2.2..5. Приоритет соблюдения прав человека над интересами ведомств и учреждений;

2.2.6. Учет прав и законных интересов потерпевших от совершения уголовных преступлений;

2.2.7. Использование потенциала общественных объединений, религиозны организаций, органов самодеятельности осужденных, самих осужденных, как лиц, заинтересованных в собственном социальном благополучии и развитии, как субъектов исправительного воздействия;

2.2.8. Направленность уголовного наказания на:

- преодоление нравственной, правовой, культурной, психологической и иных деформаций заключенных, произошедших с ними до совершения, во время подготовки и совершения преступления, а также в процессе привлечения к уголовной ответственности и исполнения наказания, отчуждения человека от правовых, социальных и нравственных ценностей общества;

- раскаяние и покаяние виновных.

3. Организационное обеспечение реформы УИС.

Для обеспечения реформы УИС необходимо:

- внесение изменений в Уголовный и Уголовно- исполнительный Кодексы РФ;

- внесение изменений в Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений и следственных изоляторов;

- внесение изменений в ведомственные нормативные акты Минюста РФ;

- внесения изменений в Закон РФ «Об органах и учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы…», Закон РФ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых…».

- проведение научных исследований, направленных на изучение форм и методов повышения эффективности исполнения уголовного наказания.

Этапами проведения реформы станут:

1) Испытательный этап продолжительностью 1 год, когда предложенные изменения должны быть апробированы в нескольких регионах;

2) Аналитический этап продолжительностью 6 месяцев, когда будут поведены итоги испытательного этапа;

3) Этап законотворческих изменений продолжительностью 6 месяцев , в течении которого законодательство России приводится в соответствие с положениями концепции, получившими положительную оценку в ходе проведенных экспериментов;

4) Этап реализации концепции продолжительностью 1 год , в течении которого нормативно- правовая база и практика деятельности УИС приводится в соответствие с положениями Концепции, доказавшими свою обоснованность и реализуемость.

5) Этап мониторинга результатов реформы, в течении которого будут устраняться допущенные в течении указанной реформы ошибки.

4. Способы проведения реформы УИС (с условным отнесением каждого мероприятия к определенной группе по целевой классификации).

4.1. Обеспечение последовательного и преемственного социально - реабилитационного воздействия с момента попадания лица в сферу уголовного правосудия.

4.1.1. Внесение изменений в Закон РФ «О содержании под стражей...» предусматривающих:

- паспортизацию граждан РФ, не имеющих паспортов на момент заключения под стражу,

- выдачу временных удостоверений личности лицам без гражданства, де- факто постоянно проживающим на территории РФ,

- постановку вопроса перед соответствующими Посольствами иностранных государств о выдаче паспортов подозреваемым и обвиняемым из числа не имеющих паспортов иностранных граждан.

4.1.2. Внесение изменений в Закон РФ «О содержании под стражей...» предусматривающих обязанность администрации СИЗО собрать и направить в органы медико- социальной экспертизы документы, необходимые для установления группы инвалидности подозреваемым и обвиняемым, имеющим стойкую утрату трудоспособности и нуждающихся в применении мер социальной защиты.

4.1.3. Внесение в УПК РФ изменений, направленных на возложение на органы уголовного преследования и суд обязанности получения, анализа и учета при решении вопросов о заключении под стражу, назначении вида и размера наказания, наложении на виновного предписаний и ограничений, рекомендаций субъектов профилактики правонарушений, а также заслуживающих внимания лиц и организаций в части способа и интенсивности уголовно- правового воздействия на виновного.

4.1.4. Законодательное закрепление при решении вопросов о покамерном (поотрядном) размещении заключенных под стражу и осужденных учета психологической совместимости между ними, раскрытие в законодательстве понятия психологической совместимости, духовных потребностей, связанных с исполнением религиозных обрядов.

4.1.5. Законодательное закрепление в Уголовном Кодексе РФ обязательного и объективного учета при назначении ему вида и размера наказания осужденному положительных или отрицательных изменений в его личности и поведении после совершения им преступления; разработка соответствующих критериев таких изменений;

4.1.6. Обеспечение отбытия осужденным наказания в максимально возможной близости к месту жительства его семьи, кроме случаев, когда направление осужденного в отдаленный регион диктуется требованиями: а) его безопасности; б) его изоляции от воздействия организованного преступного сообщества; в) безопасности потерпевшего или семьи самого осужденного, утратившей с ним социально – полезные связи. Для достижения этой задачи необходимо:

- разработать совместную Федерально – региональную программу развития учреждений УИС в тех регионах, где отсутствуют места для отбытия наказания осужденных , проживающих в данных регионах;

- разработать приказ по ФСИН РФ о том, в какие ближайшие регионы направляются осужденные, если по месту их проживания лимит наполнения учреждений исчерпан;

- при наличии такой возможности создавать при СИЗО участки исправительных учреждений для отбытия наказания лицами, которым до конца срока осталось не более 2 лет лишения свободы.

4.1.7. Изменение сроков хранения личного дела осужденного и уголовного дела осужденного за совершение преступления небольшой и средней степени тяжести до 10 лет.

4.2. Повышение исправительного потенциала УИС, как направленного и эффективного воздействия на социальные, психологические, культурные и иные причины и условия совершения виновным уголовного преступления.

4.2.1. Нормативное закрепление составления на основании судебного приговора, рекомендаций субъектов профилактики правонарушений, психологов, социальных работников и иных лиц, мнение которых заслуживает внимания, а также самого осужденного Программы исправления осужденного. Такая Программа должна составляться с согласия и с участием самого осужденного, а ее выполнение должно учитываться при решении вопросов досрочного освобождения. Содержанием Программы будет являться выявление, блокирование (нейтрализация), преодоление причин, условий и предпосылок, приведших или способствовавших совершению преступления, по возможности их замещение иными социальными, правовыми, нравственными и духовными ценностями. Составление и выполнение Программы должно происходить под контролем психологов учреждений, которым необходимо предоставить больший объем полномочий.

4.2.2. Введение системы зачета сроков, при которой действия осужденного, направленного на реализацию одного из предписаний Программы исправления (успехов в труде, учебе, общественной работе и т.д.) поощряется зачетом меньшего срока, как большего. Например:

- лицу, совершившему преступление по мотивам национальной розни, Программа предписывает изучить историю и культуру того народа, преступление в отношении которого он совершил. В этом случае, например, 6 месяцев лишения свободы засчитываются, как 8 месяцев;

- лицу, совершившему преступление в связи с ведением паразитического образа жизни, удается освоить профессию и работать по этой профессии в ИУ; в этом случаем также производиться зачет 6 месяцев лишения свободы за 8.

4.2.3. Пересмотр системы поощрений и взысканий для осужденных, в том числе в части:

- введения принципа соразмерности между допущенным нарушением и налагаемым за него взысканием;

- запрет на водворение в ШИЗО или ПКТ лиц, отбывших в учреждении менее 1 месяца;

- устранение ограничений на досрочное снятие взыскания в виде водворения в ШИЗО (ПКТ); исключение нормы о том, что к лицам, водворенным в ПКТ, может применяться только поощрение в виде досрочного освобождения из ПКТ; введение нормы, в соответствие с которой личное дело осужденного, не менее 2 раз водворенного в ШИЗО и ПКТ, ставится на контроль в воспитательном отделе Управления.

4.2.4. Изменение критериев оценки деятельности учреждения УИС, выдвижение на первый план таких критериев оценки деятельности учреждения, как:

- уровень постпенитенциарного рецидива среди освобожденных в течении 3 лет после освобождения;

- уровень смертности и самоубийств среди заключенных;

- соотношение лиц освобожденных досрочно и освобожденных по концу срока; соотношение числа лиц, освобожденных досрочно непосредственно перед окончанием назначенного им судом срока наказания, и вскоре после того, как такое право у осужденного возникло;

- возмещение ущерба, причиненного преступлением;

- получение осужденными профессий, востребованными на рынке труда;

- получение осужденными образования, в том числе среднего специального и высшего;

- количество осужденных, которым удалось восстановить ранее утраченные социально – полезные связи, в Ом числе с семьей, трудовым и учебным коллективом;

- участие институтов гражданского общества в исправлении осужденных.

4.2.5. Выведение медицинских работников и медицинских служб учреждений УИС из подчинения начальников учреждений с подчинением УФСИН субъектов Федерации или мед управления ФСИН.

4.2.6. Введение института отмены прекращения уголовного дела за примирением сторон, в случае, если потерпевший не исполняет принятых на себя обязательств по заглаживанию вреда.

4.2.7. Снятие грифа «ДСП» с нормативно- правовых актов Минюста и ФСИНа РФ, которые затрагивают права и свободы граждан, и не подпадают под ограничения, предусмотренные ст. 55 Конституции РФ ( в настоящее время гриф «ДСП» имеют Инструкция о работе спец частей, о надзоре за осужденными, о нормативных требованиях к оборудованию жилых помещений в учреждениях УИС и т.д.). В случае, если нормативный акт содержит фрагмент, раскрытие которого может нанести ущерб интересам безопасности в учреждении УИС, присвоение грифа «ДСП» может быть распространено только на данный фрагмент документа;

4.2.8. Преобразовать секции дисциплины и порядка, имеющих в настоящее время контрольные полномочия за поведением осужденных, не входящих в состав СДП, в секции правовой помощи и просвещения осужденных. Не допускать делегирования одной части осужденных права контроля за другими осужденными;

4.2.9. Ввести в практику деятельности каждого учреждения УИС ведение книги жалоб и предложений для заключенных и книги жалоб и предложений для родственников, доступную каждому заинтересованному лицу, ежедневно просматриваемую начальником учреждения. Контроль за заполнением данных книг возложить на помощников начальников Управлений ФСИН по правам человека.

4.2.10. Заменить разрешительный порядок встречи заключенных со священнослужителем на уведомительный с учетом возможностей священнослужителя;

4.2.11. Предусмотреть, что отказ встречи осужденного (осужденной) со своим гражданским супругом (супругой) возможно только при вынесении мотивированного постановления начальника ИУ, если такое свидание может воспрепятствовать целям отбытия наказания;

4.2.12. Считать необходимым дополнить Постановление Правительства РФ № 205 от 1996 года возможность назначения особого питания для осужденных, у которых существуют религиозные запреты на употребление определенных продуктов питания ( мусульмане, иудаисты, индуисты и т.д.).

4.2.13. Законодательно запретить:

- конвоирование в одной помещении автозака туб больных и здоровых осужденных;

- содержание в одном отряде здоровых осужденных с осужденными, больными венерическими заболеваниями и туберкулезом с 3 ГДУ; клиническое излечение туберкулеза не является анатомическим излечением, так как в любой момент, не очевидный для медицинских работников, у таких лиц может начаться бациллярный процесс;

- использование ЛИУ, где находятся или находились туб. больные для перевода в эти учреждения здоровых осужденных, так как в книгах микобактерии туберкулеза могут жить до 4, 5 лет, в организме человека – до 20 лет, в почве - до 5 лет.

4.2.14.Разработать концепцию исправления осужденного.

4. 2.15. Предоставить потерпевшему право получать информацию о месте отбытия осужденным наказания, характеристику на него с места отбытия им наказания, его представлении к досрочному освобождению, отношении к совершенному им преступлению, иным имеющим значение для потерпевшим существенным обстоятельствам.

4.2.16. Повышение статуса социальной, воспитательной и психологических служб УИС

4.3. Гуманизация карательной политики,
направленная на снижение численности количества заключенных под стражу и осужденных к лишению свободы, включая развитие институтов досрочного освобождения и практики их применения, развитие видов наказания, альтернативных лишению свободы, приведения условий отбытия наказания в соответствие с целями уголовного наказания.

Сокращение численности заключенных в течении 3 лет в 1, 5 раза с последующим поддержанием численности заключенных в России не более 500 тыс. человек.

4.3.1. Создать колонии – поселения в регионах и местностях:

- где имеет место дефицит трудовых ресурсов;

- где высока плотность населения;

4.3.2. Обеспечить право на получение пенсий по месту отбытия наказания пенсионерами по возрасту и инвалидами из числа иностранных граждан и лиц без гражданства.

4.3.3. Предусмотреть обязанность начальников УФСИН субъектов РФ устанавливать минимальный ассортимент продуктов питания и предметов первой необходимости в магазинах СИЗО, ВК, тюрем и ИК, включающий в себя овощи, фрукты, кисломолочные продукты, свежие хлебобулочные изделия, иные продукты и предметы первой необходимости;

4.3.4. Установить, что денежные переводы могут непосредственно зачисляться через бухгалтерию учреждения УИС в день обращения заявителя;

4.3.5. Дополнить Постановление Правительства РФ № 54 от 2004 года, устанавливающее заболевания и состояния, при наличии кготорых осужденный может быть освобожден по болезни, заболеваниями, угрожающими жизни человека, но не вошедшими в данный перечень. Предусмотреть, что основанием для освобождения могут стать заболевания, которые хотя и не представляют в момент обследования угрозы для жизни, однако в условиях отбытия наказания могут с высокой долей вероятности повлечь такую угрозу.

4.3.6. Установить право осужденных на получение лекарств из торговой сети или от родственников при отсутствии возражений мед работника учреждения без неразумных ограничений.

4.3.7. Подчинить медицинскую службу учреждений УИС напрямую руководству Медицинского Управления ФСИН РФ, выведя ее из подчинения администрации учреждения.

4.3.8. Конкретизировать понятие малозначительности преступления, предусмотренного ст. 14 УК РФ, с учетом того, что при малозначительности уголовно наказуемого деяния уголовное дело может не возбуждаться, а лицо не должно привлекаться к уголовной ответственности. В качестве критериев малозначительности деяния можно принять совокупность следующих критериев:

- потерпевший не настаивает на привлечении виновного к уголовной ответственности;

- виновное деяние не повлекло тяжких или необратимых последствий;

- виновный заглаживает причиненный вред.

4.3.8. Предоставить потерпевшему права:

- ходатайствовать о прекращении уголовного дела за примирением сторон при совершении виновным тяжкого и особо тяжкого преступления, которое не повлекло гибели человека при условии полного заглаживания вреда ,

- возражать против досрочного освобождения осужденного;

4.3.9. Внесение изменений в УИК РФ, направленных на применение европейского опыта по созданию Исправительных центров выходного дня, в которых осужденные будут отбывать наказание только в выходные и праздничные дни, самостоятельно прибывая туда, в течении срока от 1 месяца до 3 лет.

4.3.10. Восстановить институт исправительных работ, как одного из основных видов уголовного наказания, применяемого к лицам, имеющим место работы, которые не нуждаются в более суровых видах уголовно – правового воздействия.

4.3.1.. Ввести в уголовное право институт кратного (3- кратного, 5-кратного, 10-кратного) возмещения вреда за преступления, повлекшего ущерб, с распределением объема взыскания между потерпевшим и государством при согласии потерпевшего (аналогично норме УК Кирзыстана «Тройной айып»).

4.4. Обеспечение трудовой занятости осужденных, их доступа к общему и профессиональному образованию, получения ими профессий, востребованных на рынке труда.

4.4.1. Усиление трудовых гарантий для работающих осужденных, в частности, законодательное закрепление необходимости заключения с ними трудового договора, в том числе коллективного;

4.4.4. Предоставление права контроля за условиями труда осужденных Федеральной инспекции труда;

4.4.3. Произвести пересмотр расценок по оплате труда работающих осужденных, а также части заработанных денежных средств, направляемых на лицевой счет осужденного, в тем, чтобы на счет добросовестно работающего осужденного поступала сумма не менее 20 % от средней заработной платы по региону. В настоящее время эти расценки рассчитываются исходя из:

- норм времени на швейные виды продукции, установленных согласно сборникам «Нормативы времени по видам работ и оборудования при пошиве форменной одежды военнослужащих, спецодежды, белья и других швейных изделий на предприятиях УИС», разработанного ГУ ЦНИР «Комплекс» ГУИН МЮ РФ, Иваново, 1999 г., «Нормативы времени по видам работ и оборудования при пошиве спецодежды, форменной одежды военнослужащих, белья и других швейных изделий на предприятиях УИС», разработанного Центром «Легпром» НПО «Комплекс» ГУИН МВД России, 1998г.;

- норм времени по видам изделий деревообрабатывающей отрасли установленных согласно сборникам «Нормы времени на производство мебели (машинная обработка заготовок из древесины, облицовочные работы мебельного производства)», ЦНИБ при ГУИТУ МВД СССР, Москва, 1977 г., «Нормы времени на производство мебели (сборочные работы мебельного производства)», ЦНИБ при ГУИТУ МВД СССР, Москва, 1977 г., «Нормы времени на производство мебели (отделочные работы)», ЦНИБ при ГУИТУ МВД СССР, Москва, 1977 г.;

- норм времени по видам продукции металлообрабатывающей промышленности установленных согласно сборникам: «Общие машиностроительные нормативы времени на металлорежущих станках», Центральное бюро нормативов по труду государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам, Москва, 1988г., «Общие машиностроительные нормативы времени на газовую сварку, газоэлектрическую и кислородно-флюсовую резку черных, коррозийно-стойких и цветных металлов», Центральное бюро нормативов по труду государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам, Москва, 1988 г., Е22 «Сварочные работы» Выпуск 1 «Конструкции зданий и промышленных сооружений», ЕНИР, Москва, 1987г.;

- Расчета расценки производится с учетом тарифных ставок, установленных на основании Федерального закона РФ от 29.14.2004г. № 198-ФЗ, Постановления Правительства РФ от 29.04.2006г. № 256 и ст. 133 ТК РФ, согласно которым ставка 1 разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников с 1 мая 2006г. составляет 1,1 тыс.руб. в месяц. Так, ставка 1 разряда составляет 6,667 рубля за 1 час работы: при работе целый месяц и выполнении нормы выработки на 100%, размер среднемесячной зарплаты составит не менее установленного Правительством РФ минимального размера оплаты труда (6,667 рубля*6,64 часа*24,85 рабочих дня).

Однако в настоящее время средняя заработная плата добросовестно работающих осужденных, как правило, не превышает 3000 рублей по России, из которых на лицевой счет зачисляется, как правило, лишь 25 % от указанной суммы.

4.4.4. Внести изменение в УИК РФ в части того, что первоочередному взысканию подлежат средства, взыскиваемые в пользу потерпевшего по исполлнительным листам, а не расходов по содержанию осужденного в учреждении УИС;

4.4.5. Запретить еженедельную или ежемесячную замену работающим осужденным дневных и ночных рабочих смен с учетом того, что изменение режима работы доставляет осужденным трудности и лишения, не предусмотренные УИК РФ;

4.4.6. Вернуться к разрешенной в начале 1990 –х годов практике ведения в местах лишения свободы индивидуальной трудовой деятельности, организации создания и деятельности кооперативов. Создание системы государственной поддержки указанных производственных инициатив.

4.4.7. Размещение государственных заказов на предприятиях УИС в размере не менее 1 % от размера гос заказов по стране в течении 10 лет с момента принятия Концепции.

4.5. Создание системы постпенитенциарной реадаптации лиц, освобожденных из учреждений УИС, направленной на их социальное, нравственное и правовое благополучие.

4.5.1. Квотирование рабочих мест на предприятиях и организациях всех форм собственности для лиц, освобожденных из учреждений УИС с возложением контроля за наличием таких мест и содействия в их создании на органы уголовной – исполнительной инспекции ( до создания Федеральной службы пробации);

4.5.4. Отмена ограничений на получение гражданства России, вида на жительство в России (Постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. N 794 "Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство"), получения или восстановления статуса беженца или вынужденного переселенца для лиц, имеющих не снятую или не погашенную судимость либо отбывающих наказание в виде лишения свободы, если на момент совершения преступления или осуждения эти лица постоянно проживали на территории РФ, либо, если их семья постоянно проживала на территории РФ. Дополнить указание ФМС-1/10-7050 от 23.04.07 «О паспортизации отдельных категорий граждан»:

- разъяснением о том, что лица, находившиеся по состоянию на 06 февраля 1992 года в учреждениях УИС, должны рассматриваться, как проживавшие на территории РФ на законных основаниях;

4.5.3. Заключение с иностранными государствами договора о паспортизации граждан этих государств, отбывающих наказание в учреждениях УИС России, а также граждан РФ, отбывающих наказание на территории этих государств;

4.5.4. Изменение практики применения учреждениями УИС ст. 97 УИК РФ с тем, чтобы лицо, готовящееся к освобождению, имело возможность выехать в отпуск к месту будущей работы (учебы) для решения вопросов своего трудоустройства (обучения) после освобождения. В настоящее время эта норма повсеместно не работает;

4.5.5. Создание при каждой ВК, ИК и СИЗО ( для осужденных, отбывающих наказание в отрядах хоз обслуги) реабилитационных участков для положительно характеризующихся осужденных, готовящихся к освобождению досрочно или по концу срока, условия отбытия наказания в которых были аналогичны условиям в колонии – поселении;

4.5.6. Разделение институтов условного и досрочного освобождения с тем, чтобы:

- условное освобождение предусматривало освобождение осужденного, дальнейшее исправление которого возможно вне мест лишения свободы, с широким кругом обременений в части трудоустройства, надзора, учебы, запретов и предписаний, при которых условное освобождение являлось продолжением отбытия наказания в новых условиях;

- досрочное освобождение применялось аналогично действующему в настоящее время условно – досрочному освобождению, когда доказавший свое исправление осужденный освобождался под обязательство не совершения им новых преступлений и правонарушений , правопослушного и социально приемлемого поведения;

4.5.7. Введение института досрочного освобождения под надзор трудового коллектива, учебного коллектива, семьи, общественной или религиозной организации, когда осужденный досрочно освобождается под постоянное наблюдение со стоны заслуживающего доверие положительно зарекомендовавшего себя социального института; при этом суд, принимающий решение об освобождении под надзор, с согласия освобождаемого может устанавливать более длительный срок испытательного надзора, нежели не отбытый срок лишения свободы;

4.5.8. Введение института освобождения лиц, впервые осужденных за ненасильственные преступления, не связанные со сбытом запрещенных к обороту предметов и веществ, в связи с полным возмещением потерпевшему всех видов ущерба, включая материальный моральный;

4.5.9. Внесение изменений в Закон РФ «О праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства» в части введения института временного снятия с регистрации по месту жительства лиц, осужденных к лишению свободы, так как в настоящее время институт снятия с регистрации осужденных к лишению свободы является главным каналом утраты ими права на жилище;

4.5.10. Направление Федеральной миграционной службой РФ разъяснений о том, что лицо, снятое с регистрации с жилой площади в связи с осуждением, подлежит регистрации на данной или взамен нее приобретенной жилой площади без согласия проживающих на данной площади лиц старше 16 лет, кроме случаев, если данные лица являлись потерпевшими по уголовному делу или имеют иные основания опасаться за свою безопасность. Внесение дополнений в ЖК РФ о том, что в последнем случае на органы жилищного учета возлагается обязанность содействия в размене жилой площади ( Гос Дума РФ, ФМС РФ);

4.5.11. Введение для осужденных, не имеющих средств к существованию, института поэтапно выплачиваемых пособий. При этом первая часть пособия в размере 20 % выплачивается при освобождении осужденного; вторая, также в размере 20 % - при его трудоустройстве; третья – в размере 60 % - после того, как осужденный непрерывно проработал три месяца по месту трудоустройства (Правительств РФ, ФСИН РФ);

4.5.14. Введение для осужденных, проработавших не менее 1 месяца, возможности получения беспроцентного кредита на социально- бытовое обустройство в размере месячного заработка с удержанием 10 % суммы кредита из месячной заработной платы (Правительство РФ, Центробанк РФ);

4.5.13. Квотирование мест в образовательных учреждениях для освобожденных в размере не менее 1 % от учебных мест (Правительство РФ, Минобразования РФ);

4.5.14. Установление административного надзора за освобожденными от наказания после освобождения:

- условно – до окончания срока наказания;

- в связи с возмещением вреда потерпевшему – в течении 2 лет;

- допускавшим угрозы в адрес потерпевшего или свидетелей – в течении 3 лет;

- являвшимися злостными нарушителями порядка отбытия наказания – в течении 3 лет;

- совершившим преступление при особо опасном рецидиве – в течении 5 лет;

- осужденным за совершение особо тяжких преступлений – в течении 5 лет (Гос Дума ФС РФ);

4.5.15. Обеспечение освобожденных, следующих к месту жительства за пределы России, проездными документами до места жительства, а при отсутствии денежных средств на лицевом счету - также единовременным денежным пособием (Правительство РФ);

4.5.16. Оказание освобождаемым из мест лишения свободы бесплатной государственной услуги по розыску и предоставлению адреса родных и близких при наличии на это согласия последних (ФМС РФ);

4.5.17. Дополнение ЖК РФ нормой о предоставлении по нормам общежития жилой площади лицам, утратившим жилище в связи с осуждением, которое не может быть им возвращено (Гос Дума РФ);

4.5.18. Создание Центров временного размещения с правом проживания и получением питания в течении 1 дня для лиц, следующих транзитом к месту жительства, с правом проживания в таких Центрах освобожденных до восстановления их конституционного права на жилище – для лиц, прибывших к избранному месту жительства после освобождения (Минрегион РФ);

4.5.19. Дополнение УИК РФ положением о том, что освобожденным от наказания выдаются на руки трудовая характеристика, выписка из медицинской карты, а выписка из мед карты в обязательном порядке направляется в мед учреждение по месту убытия освобожденного (Гос Дума РФ).

4.5.20. Дополнение Основ законодательства об охране здоровья граждан положением о том, что лицо, освобожденное из мест заключения, подлежит обязательной диспансеризации по месту регистрации (Гос Дума РФ, Минздравсоцразвитие РФ).

4.5.21 Своевременное информирование органов местного самоуправления, органов занятости населения органов опеки, органов внутренних дел о лицах, которые освобождаются из мест лишения свободы с целью оказания им помощи в трудоустройстве, получении жилья и решении иных вопросов (Гос Дума РФ, ФСИН РФ. Минрегион РФ)

4.6. Повышение социального статуса и безопасности сотрудников УИС.

4.6.1. Разработка и осуществление комплекс мер, направленных на обеспечение безопасности службы и создания рабочих мест, оснащенных современными техническими и телекоммуникационными средствами управления процессами охраны, режима и надзора за осужденными, подозреваемыми и обвиняемыми (Министерство юстиции РФ, правительство РФ)

4.6.2. Распространение на сотрудников УИС обязательное медицинское страхование, распространение на медицинские службы учреждений и органов УИС Национального проекта «Здравоохранение» (Президент РФ)

4.6.3. Обеспечение свободный доступ сотрудников УИС к сети лечебно-профилактических и санаторно-курортных учреждений, региональных медико-реабилитационных центров для профилактики профессиональной деформации, психологической перегрузки и семейного отдыха сотрудников (Минздравсоцразвития).

4.6.4. Разработка и реализация мероприятий по дальнейшему развитию структуры профессионального образования в УИС и системы поддержания профессиональной компетентности сотрудников (первоначальная подготовка, служебная подготовка и т.п.), укрупнению действующих ведомственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, повышению уровня научного и научно-педагогического потенциала и качества образовательных программ, в том числе предусматривающих изучение:

этики пенитенциарной деятельности,
пенитенциарной психологии,
прав человека в учреждениях УИС.
опыта исполнения альтернативных видов наказаний,

(в том числе путем проведения тренингов) (Минюст РФ, Минобразования РФ);

4.6.5. Принятие Федеральной программы строительства жилой площади для сотрудников УИС, нуждающихся в улучшении жилищных условий либо в предоставлении жилых помещений (Правительство ОРФ)

4.6.6. Пересмотр нормативов штатной численности персонала исправительных учреждений и следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы на основе принятых норм трудового законодательства Российской Федерации и международной практики. В частности, ввести запрет на сокращение численности сотрудников УИС при сокращении численности осужденных и заключенных под стражу в течении 7 лет с момента изменения численности спецконтингента (Гос Дума ФС РФ);

4.6.7. Предоставление права любому сотруднику УИС получить бесплатное высшее образование без отрыва от работы (Правительство РФ, Минобразования РФ);

4.6.8. Предоставление сотруднику УИС права самостоятельно решать вопрос о том, желает ли он выйти на пенсию по достижении им пенсионного возраста;

4.6.9.Создание кадрового резерва директора ФСИН РФ, куда будут включаться перспективные сотрудники, в том числе выступающие с важными инициативы развития и преобразования УИС, обеспечение ротации руководящих кадров по всем направлением службы в уголовно-исполнительной системе (Минюст РФ)

4.6.10. Пересмотр нормативов штатной численности персонала исправительных учреждений и следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы на основе принятых норм трудового законодательства Российской Федерации и международной практики (Минюст РФ).

4.6.11. Разработка нормативов рабочего времени, затрачиваемого сотрудниками воспитательной, социальной и иных служб, занимающихся непосредственной работой с осужденными и заключенными под стражу, с тем, чтобы снизить до 20 и менее % от общего бюджета рабочего времени сотрудника время на документальное оформление проводимой им работы, составления справок, отчетов, характеристик и т.д.;

4.6.12. Снижение численности аппаратов ФСИН РФ, УФСИН субъектов федерации, штабных подразделений учреждений УИС, в том числе путем более эффективного использования технических средств, с тем, чтобы не менее 90 % штата сотрудников были заняты непосредственной работой с заключенными;

4.6.13. Активное поощрение добросовестных сотрудников ФСИН общественными наградами и иными знаками отличия, в том Общественной Палаты, общественных объединений, религиозных организаций;

4.6.14. Создание материально- бытовых условий для конкурсного приема на работу в учреждениях УИС, в том числе введение нормативов о том, что:

- заработная плата сотрудника ФСИН не может быть ниже средней заработной платы по субъекту Федерации;

- заработная плата офицера не может быть ниже 140 % от заработной платы рядового и сержантского состава.

4.6.15. Разработка Федеральной программы обеспечения жильем сотрудников и бывших сотрудников ФСИН России.

5. Объемы и источники финансирования

мероприятий настоящей Концепции

Для решения задач, поставленных в настоящей Концепции, предусматривается обеспечить увеличение финансирования расходов на:

- выплаты пособий для лиц, освобождаемых из мест лишения свободы;

- создания рабочих мест для осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы.

Источниками финансирования указанных расходов является бюджет России.

Вместе с тем реализация настоящей концепции приводит к снижению расходов федерального бюджета за счет снижения затрат, связанных с устранением последствий совершенных преступлений, увеличения доходов учреждений УИС за счет увеличения доходов от производственной деятельности учреждений УИС.

В качестве дополнительных источников финансирования УИС могли бы быть использованы:

- разовые взносы семьи осужденного или самого осужденного в размере до 30 МРОТ для создания условий отбытия им наказания, вблизи к месту жительства;

- создание условий для продолжения осужденным трудовой деятельности с сохранением занятости по прежнему месту работы после осуждения гражданина к лишению свободы;

- отчисления от работы Интернет – магазинов, созданных при ИК и СИЗО для приобретения продуктов питания, предметов первой необходимости и иных товаров, осужденным или и их родственниками;

- создания компании под условным названием «ФСИН – телеком», для оказания заключенным под стражу и осужденным услуг сотовой связи с учетом расходов на оперативное сопровождение телефонных переговоров, указанных категорий лиц;

- направление не менее, чем 20 % осужденных в колонии – поселения;, размещенные в местностях, где имеет место дефицит рабочей силы.

Раздел 2. Предложения

по организации службы пробации в России

1. Актуальность вопроса для России

В настоящее время в России общепризнанным и тревожащим общественность обстоятельством является сохранение высокого уровня преступности. Отдельные периоды некоторого сокращения числа совершенных преступлений не перерастают в какую-либо долгосрочную тенденцию, а сменяются периодами нового роста преступности. При этом, как полагают многие специалисты, реальное количество совершенных преступлений выше данных статистики, поскольку сохраняющийся критерий оценки работы органов внутренних дел – раскрываемость преступлений – стимулирует уклонение от регистрации преступлений. Опыт также показывает, что усиление репрессий в отношении преступников само по себе отнюдь не приводит к снижению преступности, в том числе и рецидивной преступности. Необходимы меры профилактического, реабилитирующего и восстановительного характера для обеспечения реального сокращения преступности.

При обсуждении концептуального поля тех социальных программ, которые сейчас развиваются в рамках уголовной политики в России, нужно учесть тот факт, что сегодня в профилактической работе с преступником основной упор делается на его бытовое обеспечение и на «воспитательную работу» внутри самой тюрьмы или колонии. Программы по ресоциализации «бедны». И речь идет не только материальных, но и гуманитарных ресурсах (т.е. распространении специальных знаний и привлечении самоопределённых на данную деятельность людей). Если не удерживать этот аспект - проблему грамотных и целеустремленных кадров - любая материальная поддержка работы будет соответственно поддерживать старую инфраструктуру работ (без создания элементов новой). Социальная инерция – только одна из проблем раннего этапа реформирования социальных структур, ответственных за профилактику. При этом планирование следующих этапов будет значительно более сложным, т.к. уже нужно будет учитывать такие факторы, как скорость и динамика современных гуманитарных процессов в не только в стране, но и в мире. Изучение современных европейских тенденций показывает, что такое направление, как, например, ювенальная юстиция все больше отдаляется от простого принципа приоритета социально-педагогического обеспечения в работе с трудными подростками, и переходит на другое понимание всей цепочки работы.

Внимание профессионалов все больше склоняется к рассмотрению концепций, посвященных улучшению внутрисистемной стратегии в подходах к деятельности по ресоциализации молодежи группы риска. Социальные сервисы на западе, например, имеют целый «веер» технологий и программ по очень широкому спектру социальных, медицинских, психологических, гендерных и других молодежных проблем. При этом достаточно успешно координируют их между собой, в том числе, с учетом социального заказа от ведомства пробации. При этом интенсивно ведется работа по выработке унифицированной системы оценки эффективности всей работы по профилактике. С одной стороны, акцент все больше делается на использование комплексных, сложных индивидуально-адресных технологий в работе с людьми (например, технология коучинга), а с другой - на создание единых для всех организаций и ведомств баз данных, стандартов работы и общего понятийно-терминологического языка.

В результате исследований, проведенных канадскими специалистами, по вопросу ювенальной преступности и работы с несовершеннолетними правонарушителями, оценки существующих реабилитационных программ и их эффективности (в международном масштабе), а также государственной политики в отношении несовершеннолетних, находящихся под надзором службы пробации были сделаны следующие выводы:

1. Программы в населенных пунктах снижают рецидивизм лучше, чем приговоры, предусматривающие заключение. Нарушители с невысокой степенью риска получают больше пользы на нижних уровнях интенсивных услуг, при этом если эти люди слишком долго находятся в системе правосудия, им наносится вред. Для нарушителей с высокой степенью риска наиболее полезными оказались самые интенсивные услуги.

2. Воздействие в населенных пунктах обеспечивает защиту общества в краткосрочной перспективе и снижает рецидивизм в долгосрочной.

3. Более длительная изоляция не оказывает такой запугивающий эффект на серьезных правонарушителей, как считалось раньше. Размытое, лишенное направлений и структуры консультирование не работает. Формальные приговоры без профилактики имеют очень незначительную связь с повторными правонарушениями.

4. Профилактические услуги, противоречащие клиническим принципам реабилитации и предотвращения, доказали свою бесполезность. Исследованиями доказано, что настоящая эффективность была там, где больше внимания уделяли предотвращению, а не воздействию уже после содеянного.

5. Характеристики несовершеннолетних, которые становятся на путь преступлений и продолжают вести преступную деятельность, удивительно похожи, даже если брать литературу других стран. Неудивительно - исследование также показало, что вероятность противозаконного поведения существенно увеличивается вместе с увеличением количества и разнообразия этих характеристик. Вмешательство и программы, нацеленные на эти характеристики - криминогенные факторы риска, были более эффективными. И наоборот, вмешательство, основанное на предотвращении правонарушений под страхом наказания, оказалось неэффективным. В профилактике правонарушений было малоуспешным или вовсе не принесло результат ужесточение наказаний.

6. Исследование явно показало, что для несовершеннолетних с повышенным риском повторного совершения преступлений требуется более высокий уровень социальной работы, в то время как для поднадзорных с низкой вероятностью рецидива более эффективен смягченный режим надзора.

Многими международными и российскими (в том числе советскими) исследователями неоднократно отмечалось отсутствие прямой корреляции между уровнем преступности и численностью заключенных в пенитенциарных заведениях страны. Давно и серьезно звучат мнения о том, что применение такой меры наказания как лишение свободы обусловлено скорее политическими и культурными факторами, нежели прагматическими соображениями или учетом эффективности работы какого-либо силового ведомства (например, системы исполнения наказаний). Никто не оспаривает тот факт, что тюрьма действует не только на реальном, но и на «символическом уровне». Неотвратимость наказания и страх перед ним всегда действовали сильнее, чем само наказание. Деятельность уголовных систем разных стран по-разному учитывала этот фактор. При том, что оценка «профилактической» действенности того или иного подхода во многом определялась, исходя из запросов конкретного исторического и политического момента, тем не менее, можно выделить определенные смысловые «траектории» в развитии пробационных концепций.

Как показывает мировой опыт, одной из служб, способных внести свой вклад в решение указанных проблем, является служба пробации. Возвращаясь к концептуальным обоснованиям, еще раз нужно подчеркнуть, что, исходя из первоначального замысла, пробация – это использование так называемой «ситуации страха» – ситуации угрозы поднятого над головой меча, но не сам меч в действии. Общепризнанно, что карательный подход разрушителен (например, два-три года пребывания человека в колонии влекут необратимые процессы в его психике). В связи с этим на западе используются преимущественно непродолжительные сроки лишения свободы за преступления не представляющие собой большой опасности. Признается, что основной инструмент воздействия – это сама угроза применения реального лишения свободы, которая и удерживает от совершения нового преступления.

Введение наказаний, альтернативных тюремному заключению, в систему уголовных санкций обусловлено недостатками применения наказания в виде лишения свободы, в особенности – невозможностью достижения таких провозглашаемых целей наказания, как исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений. Отбывание наказания препятствует последующей социальной адаптации личности, ее возвращению в общество, так как человек в условиях изоляции теряет социально-значимые навыки. Кроме того, в тюрьме правонарушитель, как правило, принимает криминальную субкультуру, которая способствует дальнейшей криминализации человека. Отбывание наказания без изоляции от общества под специальным надзором позволяет избежать негативных нравственных, психологических и физических последствий изоляции, так как при такой форме наказания навыки социального взаимодействия сохраняются и развиваются под воздействием социальной среды и при активном содействии работников службы пробации.

Также альтернативное уголовное наказание делает государственную уголовную политику более гибкой, позволяет применить более широкий спектр мер в отношении преступлений различной тяжести и различных правонарушителей, позволяет учитывать особенности личности преступника при определении меры наказания, и таким образом реализует принцип социальной справедливости и индивидуальности наказания. Развитие альтернативных наказаний позволяет разгрузить тюремную систему и направить усилия на адресную работу с правонарушителями по месту жительства. Реализация данного подхода очень важна для социальной реабилитации несовершеннолетних и молодежи, совершивших уголовно-наказуемые деяния, так как изоляция от общества и помещение в криминальную среду наносит психологическую травму и деформирует процесс их социализации[1]
.

Учитывая этот общий подход, применительно к современной ситуации в России, важно не только искать существующие возможности внутри самой системы уголовно-правовых инструментов (например, содействовать более широкому использованию в правоприменительной деятельности органов предварительного расследования и суда статьи 25 УПК РФ – прекращение уголовного дела в связи с примирением сторон), но и направить усилия на осознание правонарушителем «механизмов угрозы», дать ему шанс проникнуться пониманием последствий возможного запуска традиционной «машины правосудия».

Современные обоснования самого института пробации лежат, как правило, в контексте более широких «магистральных программ», таких, например, как концепция восстановительного правосудия. В Европе и на Американском континенте государство наделило общественные образования полномочиями разбирать криминальную ситуацию. Известные «круги правосудия» или «конференции восстановительного правосудия» предполагают анализ причин криминального конфликта и управление криминальной ситуацией силами общины, где ее члены фактически несут солидарную ответственность за случившееся.

Подобные формы развиваются в условиях так называемой стратегии «возложения ответственности», согласно которой органы государственного управления стараются воздействовать на преступность не напрямую – через государственные учреждения (полицию, суды, тюрьмы, социальные службы и т.п.) – а опосредованно, организуя работу со стороны негосударственных организаций. Основная идея заключается в том, что все мы – от владельцев недвижимости и предпринимателей до школы, семьи и отдельных граждан – отвечаем за уменьшение возможностей для преступлений и за улучшение неофициального (неформального) контроля.

В частности, деятельность службы пробации должна быть направлена на сокращение преступности, и основная работа с лицом, оказавшимся в сфере деятельности службы пробации, заключается в сотрудничестве с ним, направленном на позитивные результаты, заключающиеся в адекватной социализации или ресоциализации такого лица после на различных этапах судебного преследования, в ходе отбывания наказания, не связанного с лишением свободы и после отбывания наказания в виде лишения свободы, а также в обеспечении надлежащего контроля над поведением указанного лица. Работник пробации в отношении такого лица – это своего рода посредник, содействующий благоприятным социальным переменам в жизни такого лица, но не няня, родитель, друг или судья. В силу этого общение сотрудника службы пробации осуществляется с учетом всех этических норм при осознании границ взаимного сотрудничества.

В ряде стран служба пробации начинает заниматься проблемами того или иного лица еще до вынесения решения суда и представляет в суд доклад, который принимается во внимание при вынесении приговора. Служба пробации могла бы в России выступить в роли посредника между потерпевшим и правонарушителем, участвуя тем самым в процедурах восстановительного правосудия и содействуя реабилитации и восстановлению не только правонарушителя, но и потерпевшего еще на досудебной стадии. При подготовке досудебного доклада большая роль может отводиться сотрудничеству с органами местного самоуправления, местным сообществом, коллективом по месту работы или учебы того или иного лица, с неправительственными некоммерческими организациями. Это позволит лучше выявить потребности соответствующего лица и причины, приведшие его к совершению определенных деяний. Роль местного сообщества велика также в ходе реализации наказания, не связанного с лишением свободы, и в ходе осуществления мер по адаптации и ресоциализации после отбывания наказания в виде лишения свободы. Немалая роль может принадлежать и неправительственным некоммерческим организациям.

У несовершеннолетних чаще всего встречается криминально опасное «отчуждение», т.е. уход от социальной среды в результате самого факта столкновения человека с правоохранительными органами и судом. При этом недопонимать, что такая мера пресечения как содержание под стражей в России используется часто и повсеместно, и в корне противоречит принципу социально-реабилитирующего вмешательства в самом начале криминальной карьеры преступника (особенно это важно, когда совершаются неопасные проступки). Таким образом, происходит усиленная криминализация населения. Бороться с этим явлением можно только системно (юридически, психологически, социально), поскольку очевидно, что работа должна вестись с двух сторон: необходимо и общественное просвещение, и реформирование силовых ведомств и структур.

Система пробации охватывает весь спектр криминально-опасных ситуаций: от небольшого конфликта человека с законом до работы с рецидивной преступностью. При этом, нужно отметить, что необходимость интенсивной гуманитарной работы, связанной именно с профилактикой преступлений, была признана, в первую очередь, в отношении несовершеннолетних правонарушителей. Исторически специалисты по ювенальной юстиции являются наиболее активными сторонниками развития системы пробации, в том числе и в России. Имея огромный опыт работы с людьми в начале криминальной «карьеры», ювенальные специалисты хорошо понимают роль социально-психологического фактора в складывании общей криминальной ситуации в стране. Именно на примере ювенальной юстиции можно увидеть угрожающее значение такой криминальной проблемы как рост социального отчуждения у граждан (вторичной депривации).

Государственная служба пробации - это государственное учреждение, которое заботиться об общественной безопасности, работая с людьми, которые отбывают уголовное наказание не в местах лишения свободы, а в обществе (условные наказания, принудительные работы), и помогает бывшим заключенным вернуться в общество. Основными направлениями работы служб пробации являются развитие и организация политики исполняемых в обществе уголовных наказаний и оказание помощи лицам после освобождения из учреждений лишения свободы.

Задача службы пробации состоит в том, чтобы выявить все основные потребности и нужды лица, оказавшегося в поле ее деятельности, и начать содействовать их постепенному решению. Действия службы пробации не состоят в оказании какой-либо финансовой или иной материальной помощи, а нацелены на выполнение посреднических функций между упомянутым лицом и различными государственными и муниципальными органами и учреждениями.

Создание государственной службы пробации свидетельствует о намерении государства брать на себя ответственность за членов своего общества, а также о том, что правонарушитель не потерян для общества и что система наказания в нашем государстве не носит характер отмщения.

2. Зарубежные системы пробации.

Интерес к службе пробации возник в связи с ее функцией исполнения наказаний, не связанных с реальным лишением свободы, прежде всего, общественных работ (в российском законодательстве соответствует обязательным работам,
предусмотренным п. г ч.1 ст.44, ст.49 УК),. Данный вид наказания начал вводится в систему уголовного правосудия государств (в том числе и в России) сравнительно недавно – в конце XX века.

Впервые данный вид наказания был введен в Швейцарии (1971 г.), а затем получил распространение в других странах (в остальных скандинавских странах - Дании (1982 г.), Норвегии (1984 г.), Финляндии (1990 г.), Швеции (1991 г.)). Несмотря на различия материального и процессуального уголовного законодательства, а также законодательства об исполнении наказаний, можно с уверенностью говорить о существовании общей скандинавской модели уголовной политики.

Сегодня служба пробации является важнейшим институтом сферы уголовного правосудия и профилактики правонарушений во многих странах мира: США, Канада, Франция, Германия, Польша, Эстония, Латвия и т.д.

Создание системы пробации в Канаде было вызвано осознанной обществом необходимостью найти гуманную и экономически выгодную альтернативу тюремному заключению, которая бы способствовала реабилитации. В 1921 г. в Уголовный кодекс Канады внесены изменения, по которым офицер суда осуществлял надзор за исполнением условий пробации. Позднее в провинциях Канады были созданы службы пробации. В Канаде уголовное правосудие в отношении несовершеннолетних отделено от правосудия в отношении взрослых. С 1 апреля 2004 года, было создано министерство, отвечающее за предоставление востребованных услуг детям и юношеству. Оно было названо Министерством услуг для детей и юношества и приняло правовую ответственность за программы услуг для детей и юношества, в том числе за исполнение приговоров пробации в отношении несовершеннолетних. Сегодня в Канаде специалисты по пробации – это государственные служащие Министерства по делам детей и молодежи.

В Канаде под пробацией понимают судебный приговор, судебное решение, согласно которому подросток может оставаться, продолжать жить в своем «местном сообществе», однако выполнять определенные условия этого наказания. Пробационное наказание – условное наказание, все требования и условия которого предписаны и прописаны судом. Как правило, дело малолетнего правонарушителя ведет специалист по пробации, который начинает работу, как только дело попадает в суд. Он должен обеспечить прохождение подростком таких реабилитационных программ, которые помогут его социальной реабилитации и помочь возместить вред пострадавшей стороне в результате его противоправных действий.

Пробация в Канаде представляет собой эффективную форму социально-психологического сопровождения подростка, которая начинается с тщательного анализа и сбора самой разнообразной информации о подростке и выработке индивидуального плана работы (социально – психологического сопровождения) – это является краеугольным камнем для реализации всей работы с подростком. В провинции Онтарио используется стандартный документ «Оценка рисков и потребностей». Сбор и анализ соответствующей информации по этому стандартному документу дает возможность специалисту по пробации наполнить его правильным содержанием и подобрать соответствующие реабилитационные программы для подростка.

Пробация ко всему прочему дает еще и экономический эффект – снижение затрат. Отбывание условного наказания обходится Канаде в 5-6 раз дешевле, чем помещение и содержание подростка в системе «закрытого» учреждения. Условное наказание в рамках системы пробации адресовано тем подросткам, чьи правонарушения не требуют их помещения в «закрытые исправительные учреждения». Считается, что реализация пробационной модели положительно влияет на уровень профилактики, на уровень реабилитации, на уровень степени социальной интеграции и, что тоже немаловажно, позволяет не «вырывать» подростка из семьи, сохранять семью.

По данным службы пробации провинции Онтарио 63% заведенных дел заканчиваются условным наказанием. 28% заводимых дел заканчиваются направлением на общественные работы. В «закрытые исправительные учреждения» направляют по 9% заводимых дел. Срок пробационного наказания обычно равен 12 месяцам иногда и менее этого срока. Условия такого наказания включают в себя разные позиции: например, подростка могут обязать через какой-то определенный промежуток времени являться к своему специалисту по пробации для проверки, суд может прописать условия проживания для подростка – может обязать его проживать в семье, в каком-то другом месте, может обязать его устроиться на работу, вернуться в школу, может определить сроки «комендантского часа», может вменить подростку не встречаться с определенными лицами, имеющими криминальные наклонности, не употреблять алкоголь или наркотики. В провинции Онтарио сейчас действуют около 65 пробационных офисов, общая численность персонала – около 800 специалистов. Пробационная система Канады сейчас ориентирована на реализацию самых разных реабилитационных программ для подростков, цель которых – ресоциализация и реинтеграция ребенка в общество[2]
.

Пробация в Канаде – сочетание жестких правовых методов, использование различных техник интервенции (вмешательства), работа с кризисной ситуацией, работа с местными сообществами и связь с реабилитационными программами, действующими в рамках местных сообществ, предоставление в суд исчерпывающей, полной и объективной информации по подростку.

Для нас особенно интересен опыт Латвии и Эстонии в связи с тем, что до 1991 года мы имели общие основы уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства. Опыт данных стран представляет интерес еще и в связи с тем, что этим государствам пришлось формировать службу пробации «с нуля», их опыт законодательного регулирования, меры организационного характера и подготовки сотрудников службы пробации могут оказаться чрезвычайно полезным при решении аналогичных проблем у нас в стране.

С созданием Государственной службы пробации Латвия вступила в число тех государств, которые осуществляют свою уголовную политику с целью
достижения долговременных изменений в модели социального поведения правонарушителя, соблюдая права и нужды каждого индивида. Такая политика государства укрепляет общественную безопасность и сокращает число причин, побуждающих к совершению новых правонарушений»[3]
.

Для достижения поставленных целей и эффективного использования государственных ресурсов служба пробации Латвии в своей деятельности определяет уровни риска и нужд правонарушителя и организовывает мероприятия по снижению возможности совершения новых правонарушений.

Государственная служба пробации осуществляет следующие функции:

· предоставление отчета об оценке клиента пробации;

· производить качественный надзор за условно осужденным, условно досрочно освобожденным и условно освобожденным от уголовной ответственности лицом;

· оказывать постпенитенциарную помощь лицам, освобожденным из учреждения лишения свободы;

· организовать исполнение уголовного наказания - принудительная работа - и принудительного средства воспитательного характера для несовершеннолетних - общественная работа;

· организовать создание программ пробации и реализацию программ, а также обеспечить исполнение предупредительных мероприятий;

· обеспечить возможность пострадавшему и клиенту пробации добровольно приступить к процессу примирения.

Сообщение об оценке
является обобщенной должностным лицом службы детализированной информацией о лице, которое обвиняется или осуждается за совершение преступного деяния и о котором суд или прокуратура запросили информацию у Государственной службы пробации. Сообщение об оценке содержит информацию о настоящих условиях жизни, труда и других бытовых условиях клиента пробации, информацию в отношении последствий деяния для пострадавшего, то, старался ли клиент извиниться или возместить вред, а также мнение службы о соответствующем лице и информацию о возможных условиях надзора. К тому же, на основании взаимного соглашения Государственной службы пробации и Управления местами заключения, с 1 января 2006 года сообщение об оценке подготавливается и о лицах, которые претендуют на условно досрочное освобождение[4]
.

Функция надзора
- контроль за условно осужденными, условно досрочно освобожденными и условно освобожденными от уголовной ответственности лицами и общность мероприятий социально поддержки с целью добиться социально приемлемых изменений в поведении лица, чтобы предотвратить совершение новых правонарушений. Процесс надзора опирается и проходит в соответствии с планом надзора, который разрабатывает должностное лицо службы в сотрудничестве с клиентом пробации. План надзора состоит из двух существенных составных частей: первая - часть контроля за исполнением установленных в законе и возложенных судом или прокурором обязанностей, вторая - выдвинутые клиентом пробации и согласованные должностным лицом службы цели и действия, направленные на устранение причин, содействующих совершению правонарушений. На государственном уровне рассматривается вопрос о возможном использовании различных технических средств при осуществлении функции надзора - введении электронного надзора.

Примирение

является добровольным процессом переговоров, в котором участвуют пострадавший и правонарушитель, и который ведет нейтральное лицо - посредник, помогая вовлеченным сторонам договориться о взаимоприемлемом решении. Посредник является особо обученным по решению конфликтов человеком, который в процессе примирения помогает поддерживать мирные переговоры между пострадавшим и правонарушителем, не рекомендуя решение, никого не осуждая, соблюдая равное отношение, конфиденциальность и нейтралитет. Лицо, совершившее правонарушение или менее тяжкое преступление, может быть освобождено от уголовной ответственности, если состоялось примирение с пострадавшим или его законным представителем. В отдельных случаях примирение может быть обстоятельством, смягчающим вину. В основе примирения находится подход „Восстановления справедливости", при котором пострадавший и правонарушитель совместно вовлекаются в ликвидацию последствий преступного деяния, договариваясь о справедливом решении. Пострадавшему в процессе примирения предоставляется возможность изложить свое мнение о произошедшем, получить извинения и возмещение убытков, а также получить моральное удовлетворение.

Примирение предоставляет пострадавшему возможность активно участвовать в уголовном процессе, что до этого в Латвии было невозможным и считалось существенным недостатком судебной системы. В свою очередь, правонарушителя процесс примирения заставляет обдумать последствия своих действий и принять на себя ответственность за причиненное пострадавшему. Примирение помогает пострадавшему сохранить нейтральные отношения с правонарушителем, что в общем содействует безопасности общества. Особое значение участия в примирении с посредником имеет молодежь, так как встреча с пострадавшим является эффективным средством корректировки поведения, которое может предотвратить повторное совершение преступного деяния. Участи в примирении заставляет молодежь подумать, каким образом они могут изменить свое поведение. Также планируется привлечь к осуществлению примирения добровольных посредников, которые будут обучены и сертифицированы.

Постпенитенциарная помощь
является помощью лицам, которые освобождены из учреждений лишения свободы и заключили письменное соглашение со службой. Постпенитенциарная помощь необходима для того, чтобы лица после отбывания наказания в учреждении лишения свободы могли полноценно влиться в общество, не чувствовать себя социально отверженными и в дальнейшем не совершили нарушения закона. Для обеспечения получения единой постпенитенциарной помощи во всей Латвии и содействовать ходу социальной реабилитации и ресоциализации лиц после отбывания наказания в учреждениях лишения свободы, в 2005 году 28 территориальных структурных подразделения пополнены новыми работниками, которые отвечают за обеспечение постпенитенциарной помощи, а также созданы внутренние нормативные акты для регламентации оказания постпенитенциарной помощи. В рамках постпенитенциарной помощи к

лиенту оказывается помощь в улаживании документов, решении вопросов занятости и места жительства, а также предлагается возможность участвовать в программах корректировки социального поведения. Помощь оказывается в сотрудничестве с органами самоуправлений, негосударственными и государственными организациями.

Принудительная работа
является уголовным наказанием, которое предусматривает привлечение осужденного к необходимым для общества работам, которые осужденный несет как наказание, выполняя в окрестностях места жительства определенные работы в свободное от основной работы или учебы время и безвозмездно. Принудительная работа была введена в качестве альтернативного наказания лишению свободы, чтобы сэкономить деньги налогоплательщиков на содержание осужденного в заключении и уменьшить количество повторных правонарушений, так как эффективно организованная работа на пользу общества играет воспитательную роль. Государственная служба пробации полностью переняла от самоуправлений исполнение принудительных работ.

Общественная работа
для несовершеннолетних - принудительное средство воспитательного характера, которую несовершеннолетний безвозмездно в свободное время выполняет в каком-либо учреждении вблизи от своего места жительства. При организации исполнения общественной работы, учитывают возраст ребенка, образование, умения и навыки. Дети заняты на легких, безвредных для их здоровья работах, например, уборка и благоустройство школьной территории, складывание дров, вспомогательные работы в библиотеке и школьной кухне, изготовление декораций помещений и декорирование помещений, вспомогательные работы при организации семинаров.

Коррекция социального поведения
(разработка и проведение программ для правонарушителей) предназначена для того, чтобы добиться корректировки социального поведения совершивших преступное деяние с целью удержать их от дальнейших нарушений и содействовать вливанию в общество. Для обеспечения уменьшения расходов государственного бюджета, которые связаны с устранением последствий преступности, необходима коррекция поведения лиц, как во время заключения, так и после освобождения от заключения. Применение программ коррекции социального поведения предоставляет возможность изменить поведение человека, мотивируя его, научив иначе думать и реагировать на различные ситуации и проблемы, достигнув таким образом коррекции его поведения. Применяя различные программы коррекции социального поведения, можно достичь создания устойчивых изменений в поведении правонарушителя, целью которых является удержать его от нарушений и содействовать включению его в жизнь на свободе. При помощи программ коррекции социального поведения человек осваивает навыки контролировать свои эмоции, различать опасные ситуации и своевременно избегать их, принимая рациональные решения, создавая отношения, полные уважения и др. При разработке механизма реализации функции коррекции социального поведения в Латвии, учитывался опыт служб пробации Канады, Нидерландов, Дании, Ирландии и Швеции. Иностранный опыт и исследования свидетельствуют, что применение соответствующих программ пробации к правонарушителям является эффективным инструментом деятельности, с помощь которого можно успешно изменить их поведение.

В Эстонии служба пробации (уголовного надзора) интегрирована в судебную систему. Чиновники пробации (по уголовному надзору) объединены в отделы уголовного надзора, которые функционируют в составе практически всех судов 1-й инстанции. Отдел уголовного надзора подчиняется председателю суда, который осуществляет общее руководство и контроль. Отделы, как правило, имеют подразделения, которые призваны гарантировать доступность услуг на местах. Служба пробации Эстонии специально учреждена для применения наказаний, альтернативных тюремному заключению. К таким альтернативным видам наказаний относятся помещение под уголовный надзор (у нас это соответствует контролю за осужденными условно в соответствии со ст.73 УК РФ) и общественно полезные работы (у нас - обязательные работы в соответствии с п. г ч.1 ст.44, ст.49 УК). Целью альтернативных наказаний является уменьшение уровня преступности в обществе и предупреждение повторных преступлений поднадзорных лиц через систему социального сопровождения и оказания помощи в решении социально-бытовых проблем[5]
.

Функции службы пробации (уголовного надзора) в Эстонии:

· предоставляют прокурору и суду досудебного донесения (доклада, отчета) о личности обвиняемого или подсудимого, содержащее резюме личных качеств обвиняемого или подсудимого и данные о его социальном положении, а также заключение, касающееся испытательного срока и выбора возлагаемых на осужденного обязанностей; досудебное донесение состоит из фактов биографии обвиняемого или подсудимого и социально-психологического прогноза;

· на основании судебного решения осуществляют надзора за исполнением осужденными назначенных судом наказаний, не связанных с изоляцией от общества. Инспектор пробации (уголовного надзора) следит за исполнением обязанностей, указанных в приговоре суда, помогает поднадзорному и консультирует его при исполнении указанных обязанностей, а также оказывает ему помощь, способствующую его социальной адаптации, а именно: в течение испытательного срока поднадзорному оказывается помощь в поиске мест работы, учебы и жительства, а также в решении других личных проблем. Инспектор пробации (уголовного надзора) должен содействовать приобретению поднадзорным способности самостоятельно справляться с возникающими в повседневной жизни проблемами. Работник службы пробации занимается поиском мест по выполнению поднадзорным общественно полезных работ и оказывает посредничество в этой работе.

· предоставляют в суд периодическое донесение о поднадзорном, содержащее обзор исполнения приговора и информацию о его поведении;

· представляют в суд внеочередного донесения о поднадзорном в случаях, если поднадзорный не исполняет возложенные на него судом обязанности, совершает в период испытательного срока преступление или ведет себя препятствующим осуществлению уголовного надзора образом; в данном случае во внеочередном донесении инспектор пробации может поставить перед судом вопрос о возложении дополнительных обязанностей на поднадзорного либо об обращении приговора к реальному исполнению;

· готовят доклад (отчет) суду

в связи с ходатайством лица об условно-досрочном освобождении из тюрьмы, о возможности такого условно-досрочного освобождения; в данном случае в службу пробации (уголовного надзора) тюрьма представляет запрос в отношении лица, желающего получить условно-досрочное освобождение от наказания в виде лишения свободы, и инспектор пробации начинает готовить информацию об осужденном;

· надзирают за лицами, условно-досрочно освобожденными из мест лишения свободы, контроль за их поведением и оказание им помощи в социальной адаптации.

· надзирают за несовершеннолетними, к которым применены воспитательные меры, оказывают им помощь в социальной интеграции.

Цель пробации (уголовного надзора) состоит в содействии социальной адаптации поднадзорных и предупреждении совершения ими повторных правонарушений. Задачей инспектора пробации является содействие улучшению и стабилизации положения поднадзорного в обществе. В ходе уголовного надзора осуществляется не только контроль за поведением поднадзорных и исполнением возложенных на них судом обязанностей, но принимаются меры и по их социальной адаптации, оказанию им необходимой помощи, обеспечивается социальное сопровождение. Инспектор пробации сотрудничает с организациями, предлагающими социальную помощь и действующими вне системы пробации (уголовного надзора). Государственные и муниципальные учреждения обязаны оказывать работникам пробации (уголовного надзора) необходимую для выполнения их обязанностей помощь в сфере социального обеспечения поднадзорных. В структуре службы пробации (уголовного надзора) имеются психологи, которые оказывают необходимую консультационную помощь работникам этой службы. К работнику службы пробации (уголовного надзора) предъявляются очень строгие требования по уровню образования, прохождению им специальной подготовки для работы в этой сфере, особенно - наличие необходимых знаний и навыков социальной работы. Перед назначением на должность инспектора пробации (уголовного надзора) претендент обязательно сдает экзамен, участвует в публичном конкурсе для замещения этой должности, имеет испытательный срок при приеме на работу, а после утверждения в должности обязан периодически проходить курсы повышения квалификации и подтверждать свое соответствие должности. Одно из важнейших составляющих работы службы пробации - это не только сотрудничество с государственными учреждениями и органами местного самоуправления, но и с частными лицами, общественностью, а именно: с добровольцами для оказания содействия в социальной адаптации поднадзорных. В сотрудничестве с общественностью работник службы пробации следует принципам, действующим в системе уголовного надзора. Целью сотрудничества с общественностью является ознакомление общества с принципами, целями и результатами пробации (уголовного надзора). Немаловажно и то, что выполнение функций пробации (уголовного надзора) может быть передано некоторым подходящим для этого некоммерческим общественным объединениям, которые располагаются в районе деятельности соответствующего суда и изъявили соответствующее желание. В Эстонии такое решение принимает Министр юстиции на основании административного договора. Такое общественное объединение, получившее функции пробации (уголовного надзора), в Эстонии называется «общество по уголовному надзору», и в своей работе руководствуется тем же законодательством, что и государственные служащие пробации. Для оказания услуг, необходимых поднадзорным, особенно в сфере социальных услуг, инспекторы службы пробации (уголовного надзора) могут сами разрабатывать различные проекты, либо участвовать в проектах с другими органами и организациями[6]
.

Практически во всех европейских странах, а также в Канаде и США в структуре службы пробации обязательно имеется специализация по осуществлению уголовного надзора за несовершеннолетними.

Рассмотрение зарубежного опыта работы служб пробации дает возможность оценить возможность создания в России Федеральной службы пробации. Изучение опыта служб пробации различных государств, особенно Канады, Эстонии и Латвии предоставляет важную информацию о возможных путях формирования службы пробации в России и особенностях ее деятельности.

3. Опыт реализации моделей пробации в России.

В настоящее время в России не существует служба, аналогичная зарубежным службам пробации. Но существует система уголовно-исполнительных инспекций, уполномоченных исполнять наказания, не связанные с изоляцией осужденного от общества, такие как обязательные и исправительные работы, осуществлять контроль за осужденными условно.

Самое главное отличие уголовно-исполнительных инспекций (далее – УИИ) от государственных служб пробации упомянутых выше стран является то, что УИИ являются чисто исполнительными структурами. УИИ сегодня не выполняет функцию организации и координации индивидуальной социально-реабилитационной работы специалистов с конкретным правонарушителем. Это закономерно, так как сотрудники инспекций не обладают необходимыми специальными знаниями и технологиями социально-психологической реабилитации правонарушителей и не имеют соответствующих полномочий. Сегодня сотрудники УИИ воспринимаются гражданами скорее в качестве «котроллеров».

Уголовно-исполнительные инспекции в России не выполняют следующие функции зарубежных служб пробации, а именно: не представляют досудебные доклады суду и прокурорам, в том числе, при решении судом вопроса о мере пресечения в виде ареста; не организовывают процедуры примирения между потерпевшим и жертвой преступления; не разрабатывает и не осуществляет программы коррекции социального поведения поднадзорных лиц; не решают задач наилучшего обеспечения интересов осужденного несовершеннолетнего. Но, главное, уголовно-исполнительные инспекции
не оказывают реальную помощь своим поднадзорным в социальной адаптации, не обеспечивают их социальное сопровождение. Сделать уголовно-исполнительные инспекции этого не могут, потому, что существующее уголовно-исполнительное законодательство России таких функций для них не предусматривает, и в своем нынешнем виде предусматривать не может хотя бы потому, что исполнение общепризнанных норм международного права и международных обязательств России в сфере исполнения наказаний нашим законодателем, принявшим Уголовно-исполнительный кодекс, поставлено в прямую зависимость от « экономических и социальных возможностей» (наступление которых в обозримом будущем в России, судя по всему, не ожидается). Достаточно обратиться к статье 3 Уголовно-исполнительного кодекса РФ, согласно которой уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации учитывает международные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными, в соответствии с экономическими и социальными возможностями. Рекомендации (декларации) международных организаций по вопросам исполнения наказаний и обращения с осужденными реализуются в уголовно-исполнительном законодательстве Российской Федерации при наличии необходимых экономических и социальных возможностей[7]
.

Полагаем, что данная статья УИК РФ в своей нынешней редакции прямо противоречит части 4 статьи 15 Конституции России, которая предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. При этом соответствующие положения Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов РФ признают безоговорочно примат международного права.

Сегодня Верховный Суд РФ ориентирует суды на применение норм международного права, в том числе, при рассмотрении дел о преступлениях несовершеннолетних, есть специальное Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» №5 от 10.10. 2003 г. Сегодня можно совершенствовать технологии работы с осужденными несовершеннолетними в соответствие с международно-правовыми стандартами. В первую очередь, Конвенцией ООН о правах ребенка, «Пекинскими правилами», Правилами ООН, касающихся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы, Венскими руководящими принципами в отношении действий в интересах детей в системе уголовного правосудия, Руководящими принципами ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних («Эр-Риядские Руководящие принципы»). Эта работа нуждается в ускорении, поскольку в сентябре 2005 года Комитет ООН по правам ребенка, рассмотрев представленный Россией доклад об исполнении Конвенции ООН о правах ребенка, в адрес России направил Замечания, указав на несоблюдение в нашей стране международных стандартов в сфере правосудия в отношении несовершеннолетних и работы с осужденными подростками[8]
.

В России необходимость службы пробации была осознана в ходе внедрения ювенальных технологий и реализации элементов ювенальной юстиции в систему уголовного правосудия. Инициативы по развитию элементов пробации начались в отдельных регионах в 1999 – 2000 гг. Необходимо отметить, что большое значение в этом деле сыграла активная позиция судейского сообщества отдельных регионов, в первую очередь, Ростовской области и г. Санкт-Петербурга. В ходе реализации пилотных проектов Программы развития ООН «Поддержка осуществления правосудия по делам несовершеннолетних в Российской Федерации», «Развитие правосудия в отдельных регионах Российской Федерации» в период 1999 - 2005 гг. были опробованы и введены в Ростовской и Саратовской областях, в г. Санкт-Петербург службы социальных работников, которые выполняли одну из функций службы пробации – предоставляли суду доклады о социальной ситуации несовершеннолетнего, совершившего уголовно-наказуемые деяния.

В Ростовской области при реализации в 2001-2003 г.г. проекта Программы Развития ООН «Поддержка осуществления правосудия по делам несовершеннолетних» в помощь специализированным (ювенальным) судьям в суды были введены социальные работники для подготовки досудебного доклада о несовершеннолетнем правонарушителе, привлечения к оказанию ему необходимой помощи органов и служб системы профилактики, проведения процедур примирения, применения судами, в основном, наказаний, не связанных с изоляцией от общества, контроля за оказанием несовершеннолетним, осужденным к наказаниям, отбываемым в обществе, реабилитационной помощи.

Сегодня такие социальные работники занимают должность помощника судьи с функциями социального работника в 14 районных (городских) судах Ростовской области , в том числе, в 2-х ювенальных судах г.г. Таганрога и Шахты. Вот статистика, характеризующая их работу: в 2005 г. всеми судами Ростовской области было осуждено 2092
несовершеннолетних, из них в отношении 1085
лиц дела рассматривались 14 судами (имеющими помощников с функциями социального работника). Социальное сопровождение помощниками было обеспечено в отношении 911

несовершеннолетних, в адрес органов профилактики этими 14 судами вынесено 98

частных постановлений ( а всего всеми судами области их вынесено 159

). Этими 14 судами освобождены от уголовной ответственности за примирением (прекращено дел по ст.25 УПК РФ) 196

несовершеннолетних, помощниками были проведены примирительные процедуры с участием 128

несовершеннолетних лиц[9]
.

В настоящее время в Российской Федерации элементы службы пробации (проведение социального расследования, подготовка досудебного доклада о социальной ситуации несовершеннолетнего, совершившего преступление, проведение примирительных процедур) в своей работе используют суды Ростовской, Иркутской, Ленинградской, Брянской, Липецкой, Камчатской, Владимирской, Ивановской, Саратовской, Оренбургской, Волгоградской, Московской областей, Еврейской автономной области, Пермского края, Республик Хакасия и Карелия, городов Санкт-Петербурга и Москвы). Наибольшее количество районных (городских) судов, привлеченных к поэтапному изменению подхода к судопроизводству в отношении несовершеннолетних, развивают данное направление работы в Санкт-Петербурге (20), в Саратовской (10) и Ростовской областях (12+3 модельных ювенальных суда).

В целях совершенствования судопроизводства в отношении несовершеннолетних в данных регионах развиваются инициативы в сфере пробации по внедрения отдельных методик и технологий в деятельность самых разнообразных ведомств, органов и учреждений. Подготовкой досудебного доклада в указанных регионах занимаются либо помощники судей с функциями социального работника, либо работники социальных учреждений. В г. Санкт-Петребург эту функцию осуществляет государственное учреждение "Городской центр профилактики безнадзорности и наркозависимости несовершеннолетних "КОНТАКТ".

Эффективность применения ювенальных технологий для устранения негативных тенденций в формировании и развитии личности несовершеннолетних отмечается всеми судами, использующими ювенальные технологии, в связи с положительной динамикой сокращения случаев рецидива среди подростков. Например, из числа осужденных с применением ювенальных технологий в 2004 году по приговору модельного ювенального суда города Таганрога повторно совершили преступление только 3,5 % несовершеннолетних, в 2005 году-3,5 %, в 2006 - 5,4%, 2007- 4,5% несовершеннолетних.

Однако проблемы совершенствования правосудия в отношении несовершеннолетних не ограничиваются только рамками совершенствования уголовно-процессуальной деятельности судов и изменения законодательства о судоустройстве (введения ювенальных судов). Одним из важнейших звеньев правосудия в отношении несовершеннолетних, непосредственно реализующих его цели, являются система органов и учреждений, исполняющих решения суда. Опыт деятельности регионов РФ по совершенствованию судопроизводства в отношении несовершеннолетних, созданию механизма взаимодействия судов с социальными службами показывает, что назрела необходимость создания системы непрерывного социального сопровождения и реабилитации несовершеннолетних, совершивших преступления.

Апробация элементов технологии пробации на примере целевой группы – несовершеннолетних, имеет ряд положительных сторон. Выбор несовершеннолетних в качестве целевой группы является стратегически верным, поскольку применение наказаний, не связанных с изоляцией от общества, позволяет избежать негативных последствий применения других видов наказаний в отношении этой незащищенной группы населения. Проведение таких экспериментов не противоречит ни общим, ни частным целям уголовной политики РФ, поскольку смягчение неблагоприятного воздействия наказания на несовершеннолетних, безусловно, является одним из базовых принципов назначения и исполнения уголовных санкций. Кроме того, именно на данной целевой группе возможно в максимальной степени отработать всю технологию пробации, которая включает в себя следующие компоненты: подготовка досудебного доклада; проведение примирительных программ; участие в судебных заседаниях; вовлечение несовершеннолетнего в мероприятия реабилитационного характера в период следствия и судебного разбирательства; разработка индивидуальных программ реабилитации несовершеннолетнего (далее – ИПР), в отношении которого состоялось решение суда; координация и контроль работы с несовершеннолетним отдельных специалистов по выполнению мероприятий ИПР; мониторинг реабилитационных услуг территории, поддержка и развитие социальных услуг и реабилитационных программ для несовершеннолетних группы риска; надзор за осужденными, к которым применены меры, не связанные с реальным лишением свободы, административные меры и принудительные меры воспитательного характера; социальное сопровождение несовершеннолетних и их семей в период отбывания наказания в воспитательной колонии ФСИН России; постпенитенциарная помощь.

В Чувашской Республике в 2006 – 2008 гг. в ходе реализации регионального компонента российско-канадского проекта «Усовершенствование работы с молодежью группы риска в Российской Федерации» (далее – проект «МГР») по развитию ювенальных технологий была осознана необходимость усовершенствования системы уголовного правосудия в отношении несовершеннолетних посредством постепенного внедрения технологии пробации в отношении несовершеннолетних – ювенальной пробации. В рамках проекта благодаря партнерству Чувашского отделения Российского Благотворительного Фонда «Нет алкоголизму и наркомании», Верховного Суда ЧР, Министерства здравоохранения и социального развития ЧР, УФСИН России по Чувашской Республике – Чувашии, Прокуратуры ЧР, МВД по Чувашии, Администраций районов города Чебоксары и других структур удалось внедрить важнейшие элементы ювенальной юстиции в систему профилактики и уголовного правосудия в отношении несовершеннолетних г. Чебоксары. С целью дальнейшего совершенствования системы работы с несовершеннолетними, совершившими уголовно-наказуемые деяния, был разработан проект «Соблюдение прав ребенка – будущее России!», реализованный в период июнь 2008 г – февраль 2009 г. на территории г. Чебоксары. Он имел целью формирование региональной модели ювенальной пробации несовершеннолетних, совершивших уголовно-наказуемые деяния.

В ходе теоретического анализа и практической деятельности по реализации проекта «МГР» были определены основные факторы, отрицательно сказывающиеся на эффективности системы уголовного правосудия в отношении несовершеннолетних:

1. Недостаточное эффективное взаимодействие органов уголовного правосудия с социальными службами.

2. Прерывистость и непоследовательность работы специалистов и органов с несовершеннолетними.

3. Отсутствие единого подхода к оценке социально-криминальной ситуации несовершеннолетнего (к оценке его потенциала и риска совершения повторных преступлений).

4. Неразвитость методико-технологического обеспечения органов и учреждений в системе уголовного правосудия.

5. Отсутствие системы мониторинга и поддержки реабилитационных программ и социальных услуг для несовершеннолетних, совершивших преступления.

6. Ограниченность внутренних (кадровых, организационно-управленческих, технологических) ресурсов КДНиЗП для выполнения установленных законодателем задач.

Данные факторы предопределили принципы, на основе которых была сформирована региональная модель ювенальной пробации. Это:

1. Непрерывность работы с подростком;

2. Преемственность в деятельности структур;

3. Адресность услуг;

4. Комплексность и согласованность услуг;

5. Реабилитация вместо наказания;

6. Максимальное использование ресурсов местного сообщества.

Реализацию данных принципов обеспечивают внедряемые в настоящее время две технологии ювенальной пробации:

1. Непрерывное индивидуальное социальное сопровождение

несовершеннолетних, совершивших уголовно-наказуемые деяния по методике «кейс-менеджмент». Данная методика, используемая в настоящее время службой пробации провинции Онтарио Канады, адаптирована к местным условиям в ходе проекта «МГР».

Термин «кейс-менеджмент» означает «работа со случаем» («кейс» - «случай»). Кейс-менеджмент - это:

- ювенальная технология: технология работы с конкретным несовершеннолетним, попавшим в поле ювенальной юстиции;

- совокупность выстроенных в определенной последовательности методов и действий (обобщение информации; привлечение всех людей и поставщиков услуг; управление процессом), направленных на снижение риска совершения повторного правонарушения/преступления.

В рамках эксперимента работники Чувашского отделения РБФ НАН, являющиеся членами комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрациях районов г. Чебоксары, осуществляют отдельные функции специалистов по пробации:

- анализ социальной ситуации несовершеннолетнего,

- Оценка Рисков и Потребностей несовершеннолетнего (по форме оценки рисков и потребностей несовершеннолетнего – форма ОРП),

- составление и предоставление следователю Карты Социального Сопровождения (КСС) несовершеннолетнего, который включает информацию о социальной ситуации несовершеннолетнего и рекомендации по его реабилитации (аналогично досудебному отчету, который готовят работники зарубежных служб пробации),

- участие в судебных заседаниях по делам несовершеннолетних,

- разработка индивидуальных программ реабилитации (ИПР) несовершеннолетних, в отношении которых состоялись решения (приговоры) суда;

- координация и контроль работы лиц, ответственных за выполнение мероприятий ИПР.

Принципы внедрения ювенальных технологий и модели ювенальной пробации заключаются в неукоснительном применении норм действующего законодательства, соблюдении общепризнанных принципов и норм международного права, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних. В соответствии с положениями главы 50 УПК РФ судом должна исследоваться личность несовершеннолетнего, условия его жизни и воспитания, выясняться причины и условия, способствовавшие совершению преступления. Однако зачастую документы и иная информация, получаемая от органов предварительного расследования, вопреки нормам уголовно-процессуального законодательства (в частности, пункту 3 части 1 и части 2 статьи 73 и статьи 421 УПК РФ), носят формальный характер. На основании данных о личности несовершеннолетнего, обвиняемого в совершении преступления, составляется карта социально-психологического сопровождения. Указанная Карта Социального Сопровождения (КСС) является интерпретацией положений, закрепленных в законодательстве, и представляет собой совокупность материалов, характеризующих подростка с разных сторон, собираемых в процессе досудебной подготовки уголовного дела. В нее включаются данные о несовершеннолетнем, полученные в процессе изучения его личности, о материально-бытовых условиях жизни семьи, информация из ОВД, из центров психологической реабилитации (на предмет обращений за помощью), а также из медицинских учреждений (о состоянии здоровья подростка). Несовершеннолетний в рамках проводимого исследования отвечает на вопросы, выявляющие уровень его интеллектуального развития, состояние его эмоционально-волевой сферы. Собранная информация позволяет представить индивидуально-психологические особенности личности несовершеннолетнего, его социальной среды, установить причины и условия, способствовавшие совершению преступления.

Собранная в КСС информация может быть использована уже на досудебной стадии производства по делу для проведения мероприятий по социальной адаптации подростка, для принятия мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступления, а также для более качественного проведения в отношении подростка судебно-психиатрической экспертизы (в необходимых для этого случаях). Суду такая информация позволяет более мотивированно, качественно и максимально индивидуализировано подойти к вопросу назначения наказания (его вида и размера, возложения определенных обязанностей) либо применения принудительных мер воспитательного воздействия, а главное – к вопросу определения объема и наполняемости предлагаемой подростку реабилитационной программы.

Всего за период июнь 2008 г. – 17 августа 2009 г. проводилось непрерывное индивидуальное социальное сопровождение в отношении 100 несовершеннолетних. Из них: проведено 87 социальных расследований, составлены и направлены в органы следствия 87 КСС на несовершеннолетних; в отношении 13 несовершеннолетних (по состоянию на 17 августа 2009 г.) социальные расследования находились в стадии проведения.

Особенностью применяемой в Чувашии технологии непрерывного социального сопровождения несовершеннолетних, совершивших уголовно-наказуемые деяния, является то, что указанная работа начинается с момента возбуждения уголовного дела, то есть уже на досудебной стадии производства по делу, - с направления органом предварительного следствия или дознания в КДНиЗП по месту жительства несовершеннолетнего запроса о сборе и предоставлении характеризующего материала, включающего в себя сведения о материально-бытовых условиях жизни семьи несовершеннолетнего, о круге знакомств, характере взаимоотношений со сверстниками, родителями, учителями, о его занятости, об уровне интеллектуального развития и т.д.

2. Мониторинг социальных услуг и реабилитационных программ на территории и их привлечение для социальной реабилитации несовершеннолетних,

совершивших уголовно-наказуемые деяния, в том числе и несовершеннолетним, отбывающим срок в воспитательных колониях ФСИН России.

Специалистами по пробации проведен мониторинг и составлен Банк Реабилитационных Программ (далее – БРП) для несовершеннолетних группы риска. Банки реабилитационных программ имеются в каждом районном КДНиЗП и районных судах г. Чебоксары. БРП используются специалистами по пробации при разработке ИПР несовершеннолетнего, а судьями – при принятии судебных решений (вынесении приговоров).

Описанные две технологии являются лишь частью системы ювенальной пробации, реализуемой на региональном уровне.

Реализация на практике указанных выше принципов осуществляется путем планомерной и последовательной адаптации передовых методик служб пробации зарубежных стран, разработки и внедрении новых инновационных технологий, в комплексе образующих единую систему социальной реабилитации несовершеннолетних, совершивших преступления – ювенальную пробацию.

На региональном уровне система ювенальной пробации представляется в следующем виде. Региональная система ювенальной пробации – новая система исполнения уголовных наказаний в отношении несовершеннолетних, имеющая своей целью предотвращение преступности среди несовершеннолетних посредством исполнения уголовных наказаний и координации индивидуальной социально-реабилитационной работы.

Региональная система ювенальной пробации призвана решать задачи:

1. Исполнение уголовных наказаний, не связанных с реальным лишением свободы.

2. Организация и координация социально-реабилитационных услуг для несовершеннолетних, совершивших преступления (непрерывное индивидуальное социальное сопровождение несовершеннолетних).

3. Развитие мер, альтернативных реальному лишению свободы (разгрузка пенитенциарной системы).

4. Поддержка и развитие социальных услуг и реабилитационных программ для несовершеннолетних, совершивших преступления, по месту жительства и местах лишения свободы.

5. Постпенитенциарная помощь несовершеннолетним, освободившимся из мест лишения свободы.

6. Развитие медиации - программ примирения правонарушителя и пострадавшего.

Функцию исполнения уголовных наказаний, не связанных с реальным лишением свободы сегодня выполняют уголовно-исполнительные инспекции. В связи с тем, что федеральное законодательство очень жестко регламентирует задачи и полномочия уголовно-исполнительных инспекций, внедрение новых технологий в ее работу на региональном уровне представляется практически невозможным. Вместе с тем, законодатель определил задачи и установил широкий круг полномочий комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – КДНиЗП) по проведению индивидуальной реабилитационной работы с несовершеннолетними правонарушителями и координации деятельности заинтересованных структур. Однако в связи с ограниченностью кадровых, организационных, технологических ресурсов они сегодня не могут в полном объеме пользоваться своими полномочиями и решать установленные задачи. В связи с вышесказанным считаем оправданным и целесообразным в качестве эксперимента реализовать на региональном уровне технологию ювенальной пробации на базе КДНиЗП. Необходимо отметить, что методики и инструменты, разработанные для использования в сфере уголовного правосудия, были адаптированы и успешно применяются КДНиЗП в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В настоящее время в Чувашии идет развитие технологии ювенальной пробации в части расширения пилотных территорий, функций, осуществляемых специалистами по пробации КДНиЗП и категорий несовершеннолетних, охваченных социальным сопровождением. Так в 2009-2010 гг. предполагается расширить территориальные рамки эксперимента, внедрить медиацию и охватить социальным сопровождением несовершеннолетних, ставших жертвами преступлений.

В целях совершенствования судопроизводства с участием несовершеннолетних, внедрения в Чувашской Республике ювенальных технологий, развития восстановительного правосудия и формирования региональной модели пробации (непрерывного социального сопровождения детей – жертв преступлений и несовершеннолетних, совершивших преступления) Постановлением Верховного Суда Чувашской Республики от 16.01.09. создан Координационный Совет по ювенальной юстиции, в состав которого вошли руководители заинтересованных министерств, ведомств и руководители общественных организаций.

Чувашским отделением Российского Благотворительного Фонда «Нет алкоголизму и наркомании» разработан и поддержан Фондом поддержки детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации (далее – Фонд) проект «Модель ювенальной пробации в Чувашии». Также в настоящее время идет реализация мероприятия «Внедрение региональной модели ювенальной пробации» направления «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» региональной целевой программы «Дети Чувашии» на 2007-2011 г. которое стало победителем конкурса региональных программ, проводившегося Фондом.

Поскольку речь идет об эксперименте, который имеет целью апробацию технологии ювенальной пробации на региональном уровне посредством внедрения новых социально-правовых технологий, методик и инструментов в действующую систему уголовного правосудия, мы пока не говорим о создании отдельной структуры – службы пробации. Главная задача, решаемая сегодня – апробировать разработанную технологию ювенальной пробации на региональном уровне. По результатам данного эксперимента можно будет говорить об эффективности технологии, и ее нормативно-правовом оформлении на федеральном уровне.

Касаясь вопроса создания службы пробации, где целевой группой кроме несовершеннолетних являются и взрослые, необходимо отметить, что в целом технология пробации, используемая в отношении несовершеннолетних, представляется применимой в отношении взрослых, осужденных к уголовным наказаниям, не связанным с лишением свободы.

Опыт в сфере внедрения элементов ювенальной юстиции свидетельствует о том, что элементы службы пробации, применимые к несовершеннолетним могут успешно внедряться в рамках действующего законодательства и отрабатываться в рамках проектов и программ на региональном уровне. Внедрение новой технологии на ограниченной территории и в отношении ограниченной категории правонарушителей (несовершеннолетних) не является финансово обременительным, позволяет проводить эффективный мониторинг осуществления проекта и по мере необходимости своевременно вносить в него изменения.

4. Продвижение института пробации в России

Сложности продвижения института пробации в России

Необходимо также помнить целый ряд отличий в сложившейся уголовно-правовой практике зарубежных стран и России. Необходимо помнить то, что, как правило, пробация применяется только при условии признания обвиняемым своей вины в совершенном преступлении. Однако, как правило, в российском суде и адвокат, и прокурор нацелены на жесткую состязательность в процессе. Неверным будет обращаться к технологиям пробации (например, медиации), когда сторона защиты готова представить суду сильную доказательственную базу и обвиняемому, пользующемуся услугами адвоката, целесообразней доказывать свою невиновность, используя традиционные способы защиты, прописанные в процессуальном законе, или когда сторона обвинения изначально нацелена только на судебное разрешение спора. В современных российских условиях подозреваемому целесообразно отрицать свою вину в большинстве случаев «до последнего». В отличие от западных, в уголовной системе России отсутствует официальная процедура договоренности адвоката с прокурором (и в случае признания подсудимым вины прокуратура не гарантирует смягчение запрашиваемых санкций). Таким образом, психологическая работа с правонарушителем практически исключена (так как требует, прежде всего, открытости и доверия).

Сложности и первого и последующих этапов продвижения нового социально-правового института пробации во многом связаны с минимальностью аналитического обеспечения и отсутствием международных площадок полноценного обсуждения многих российских проблем и стратегий. При этом общемировые тенденции достаточно динамичны.

Очевидно, что заинтересованные сообщества в России еще очень далеки от данного этапа работ. Но пройти его необходимо. Например, уже сейчас мы сталкиваемся с общей проблемой - отсутствием единого понимания многих рабочих терминов (в частности, самого понятия «пробация»). Понятно, что и остальные вопросы требуют определенных усилий, и «не потом», а «сейчас».

При этом, простым заимствованием западных образцов здесь вряд ли можно обойтись. Во многих случаях перенос опыта может напоминать ситуацию «вкручивания лампочки в подсвечник». Наработки опыта – это уже результат, возникающий на определенном этапе работы какой-либо системы. Воспользоваться ими легко, а воспроизвести – сложно. Как правили, возникает соблазн самых разнообразных профанаций. В России анализ гуманитарных работ слабо развит, а в отношении комплексных программ и проектных предложений - не развит вообще.

Следует отметить, что в России некоммерческий (добровольческий) сектор пока еще довольно слаб, а работа муниципалитетов основана на всё том же принципе прямого администрирования. При этом ни у местного сообщества, ни у подавляющего большинства неправительственных организаций нет нацеленности именно на борьбу с преступностью. Такова общая ситуация в стране, и её социокультурная и политическая составляющие еще долго будут неизменными. Таким образом, для укоренения целого ряда подходов, апробированных в западных странах, у нас в стране нет необходимой социальной почвы.

В конце 70-х годов доктрина социального обеспечения сменяется новой моделью исправительного воздействия по типу «наказание преступления, а не преступника». Многие стратегии начинают снова склоняться к приоритетному учету именно объективных, а не субъективных факторов правонарушения. Некоторые исследователи называют данную тенденцию – возвратом к суду в классическом его понимании. Таким образом, основной акцент на гуманитарную и социально-психологическую работу (т.е. на наиболее эффективный элемент пробационного воздействия) смещается на самое начало уголовного процесса – на точку, в которой воспитательное воздействие имеет самые большие перспективы. Как известно, легче уберечь от ошибки, чем исправить ее. Очевидная целесообразность этого простого тезиса была дополнительно подтверждена на Западе и социальными мониторингами, и экономическими подсчетами, и ростом общественных профилактических программ. В российской стратегии продвижения пробации она по-прежнему рассматривается в качестве работ, которые концентрируются вокруг суда, колонии и выхода из нее.

Таким образом, разрабатывая программы профилактики криминальных ситуаций в стране, нужно по возможности избегать стратегий, при которых мы окажемся в роли тех, кто постоянно «догоняет ошибки запада». Выполняя работы на каждом этапе продвижения пробации, необходимо параллельно корректировать их с новейшими тенденциями гуманитарной мысли. Поэтому внедрять в России пробацию необходимо с учетом всего накопленного опыта и отечественных традиций. В силу этого, как уже отмечалось, служба пробации должна начинать работу с подозреваемыми, потерпевшими и свидетелями еще на досудебной стадии, продолжать работу с осужденным после вынесения приговора и с лицом, отбывшим назначенное наказание.

Перспективы формирования службы пробации в России

В целях формировании государственной политики, соответствующей международным стандартам, считаем, что необходимо развить систему альтернативных мер уголовного наказания, основанную на правовых и социально-реабилитационных технологиях.

Анализ уголовно-исполнительных систем зарубежных стран и результаты реализации проектов и программ в субъектах РФ по усовершенствованию системы уголовного правосудия дают основания полагать, что наиболее эффективной и применимой в российских условиях системой предупреждения преступлений и правонарушений является система пробации. Пробация – комплексная социально-правовая технология реабилитации правонарушителей, решающая задачи качественного выполнения и координации в обществе уголовных наказаний, способствующая снижению нагрузки других правоохранительных органов и пенитенциарной системы. Кроме того, пробация экономически более выгодна, чем система исправительных учреждений ФСИН.

Считаем целесообразным создание в России отдельной службы – Федеральной службы пробации в системе Министерства юстиции РФ.

Федеральная служба пробации могла бы осуществлять следующие функции:

1. Исполнение уголовных наказаний, альтернативных лишению свободы.

2. Подготовка отчетов о социальной ситуации правонарушителя: по заказу органов следствия, суда и прокуратуры, а также по запросу суда при рассмотрении вопроса о его условно-досрочном освобождении из мест лишения свободы.

3. Непрерывное индивидуальное социальное сопровождение правонарушителей и лиц, освобожденных условно-досрочно из мест лишения свободы: разработка и координация деятельности работников ведомств и учреждений по реализации индивидуальных программ реабилитации поднадзорных лиц, привлечение реабилитационных ресурсов территории.

4. Поддержка и развитие социальных услуг и реабилитационных программ для правонарушителей по месту жительства и местах лишения свободы.

5. Постпенитенциарная помощь лицам, освободившимся из мест лишения свободы.

6. Медиация (примирение правонарушителя и пострадавшего.

Цели, задачи и используемые технологии и формы работы предопределяют требования к статусу работников. Работники федеральной службы пробации должны иметь статус гражданских государственных служащих, так как их основная функция – содействовать социальной реабилитации правонарушителей посредством индивидуального социального сопровождения и вовлечения реабилитационные программы по месту жительства. Исполнение ими функций надзора за исполнением решений суда (приговора) правонарушителем позволяет применять жесткие санкции в отношении правонарушителей, которые не выполняют предъявляемые требования.

Считаем, что работники федеральной службы пробации на местах должны иметь высшее образование (желательно квалификацию «специалист по социальной работе»). На начальном этапе целесообразно организовать централизованные курсы начального обучения работников основным методам и технологиям работы.

Предложения по продвижению института пробации в РФ:

Выход из достаточно сложной ситуации проектирования нового для России феномена пробации как целостной системы видится в целом ряде мер и шагов, направленных, в первую очередь, на уяснение реальной «карты» человеческой активности и ведомственных интересов в сфере зарождения нового социально-правового института. Безусловно, необходим анализ и точечного «живого» опыта, и формализованных программ.

Что касается анализа структурных программ и сопутствующих им нормативных актов, то он сильно затруднён желанием ведомств «сохранить лицо» в любой ситуации. Что в программе является рабочим, а что нет, и насколько легитимны те или иные акты – определить достаточно сложно. В основном, остается надеяться на квалифицированность, компетентность и хотя бы минимальную независимость отдельных специалистов-экспертов. Однако необходимо разработать критерии, которыми они могли бы пользоваться при оценке ситуации.

Что касается аналитической работы в сфере общественных инициатив, то общепринятая практика конференций и круглых столов кажется малоэффективной. Просто собрать воедино лучший опыт по профилактике преступлений в регионах и содействовать интенсивному информационному обмену между территориями в данном случае – не лучший выход. Эмпирические наблюдения без обобщений дают основания для оптимизма, но не для выводов. «Разрозненные общественные инициативы», центры помощи и даже НКО при структурах, ответственных за профилактику правонарушений, как правило (возможно, по инерции) придерживаются принципа «хорошо там, где нет традиционно въедливого бюрократического контроля» и неохотно обрастают процедурами согласований, отчетов, томами первичной переписки. Не всегда возможно проанализировать работу новаторских коллективов, в которых, например, отсутствует постоянная рефлексия оснований своей деятельности. Есть предположение, что многие хорошо работающие НКО на местах могут быть своего рода «эндемиками» – то есть их деятельность основана на использовании только местных, особых «человеческих» ресурсов. Например, волонтерские группы естественным образом складываются в основном в регионах с по-настоящему сильным добровольческим движением.

Возможно, на первом этапе один из важных шагов – это составление сбалансированных, аналитически проработанных, концептуально обоснованных программ регулярного взаимодействия не только структур, но и частных лиц, объединений, движений и т.д. – всех, у кого есть реальный опыт разрешения проблем в данной сфере. Таким образом, пилотные площадки разной направленности и различного статуса в их постоянной связи между собой (например, на междисциплинарных аналитических сессиях) – могут стать итогом первого этапа развития пробации в России.

В западных странах получили широкое развитие так называемые «альтернативы уголовному преследованию», и внимание многих социальных сервисов сфокусировано именно на ранних стадиях уголовного процесса. Даже в благополучной Европе власти стараются уравновесить возрастающее в геометрической прогрессии экстенсивное направление материальных ресурсов в систему исполнения наказаний за счет постоянных «гуманитарных вложений» в, несомненно, более эффективную систему пробации. Финансовые расходы в данном случае уравновешены живыми человеческими усилиями. Таким образом, задействуются «неосязаемые активы», используется активный человеческий интерес, задействуются большие накопления знаний, привлекаются ресурсы местного сообщества и т.д. Наше мнение склоняется к тому, что подобное соотношение (скажем, 50/50) видится как наиболее оптимальное для развития гуманитарных технологий в любой сфере. Применительно к пробации, это означает, что вложения в людей и в реорганизацию укоренившихся систем социальной работы должны предшествовать созданию организационных структур.

При этом уповать на естественный исход событий не приходится (рост самосознания граждан, повышение интереса у профессиональных сообществ, развитие НКО – все это очень медленные процессы). Своим темпом процесс гуманитарных преобразований в уголовной сфере (у тех же самых западных стран) занял не менее тридцати лет.

Соответственно для ускорения процесса, нам необходимо выработать определенный проектный подход к проблеме становления пробации. Идея о необходимости проектирования и «запуска» естественно-искусственных процессов в России не нова, но, на наш взгляд, до конца не принята. При этом, обсуждение сложных социально-правовых объектов (таких, как, например, пробация) нуждается в применении сложных методов современного социально-культурного проектирования и планирования. Сама ситуация «запуска» новых масштабных гуманитарных механизмов возлагает повышенную ответственность на всех участников данного процесса и требует установления определенных норм гуманитарной аналитической и проектировочной работы. Определенные смысловые блоки работы могут быть намечены в соответствии с наиболее значимыми проблемными точками, возникшими в последние несколько лет. Следует отметить, что развивать службу пробации можно как сравнительно компактный государственный орган, который выступает в качестве государственного заказчика и контролера исполнения государственного социального заказа, а исполнителями такого заказа могут выступать некоммерческие организации, работающие в данной сфере и располагающие необходимыми квалифицированными кадрами и опытом деятельности.

Необходима основательная подготовка и переподготовка кадров для работы в службе пробации. Например, давно говорится о том, как важно изменить подход и точку зрения самого суда на преступление (что судья, например, должен видеть в криминальном событии не только уголовно наказуемое преступное деяние, но и реальную жизненную ситуацию конкретного человека). Об этом в России говорится часто и много. Однако существенных сдвигов в этой сфере добиться пока не удается. Карательный подход – он не только в УПК и УК, в системах отчетности и в установках вышестоящих чиновников, он – основа основ всей уголовной цепочки и проявлен во всех ее составляющих, видимых и невидимых (часть звеньев при этом срослись между собой практически неразрывно). На изменение сложившейся ситуации также должны быть направлены действия в рамках мер по созданию службы пробации.

Предложения на основе опыта Чувашской Республики

На основе опыта по реализации региональной модели ювенальной пробации в Чувашии считаем, что при формировании Федеральной службы пробации целесообразно придерживаться следующих положений:

Изучение истории становления служб пробации в зарубежных странах (особенно примечателен в этом плане опыт Латвии) показывает, что наиболее эффективным подходом является проектный подход, предполагающий апробацию на местном (региональном) уровне передовых зарубежных технологий и российских инноваций на базе традиционных форм и методов работы. При этом общая координация и управление проектами осуществлялась межведомственной либо межсекторной группой при правительствах или ведомствах (Координационные Советы, Консультативные Советы и т.д.)

5. Предлагаемые принципы продвижения технологии пробации в России:

5.1. Использование проектного подхода.

Предполагает государственный заказ на разработку моделей службы пробации в России. Сегодня в России на федеральном и региональном уровнях идут пилотные проекты и программы одновременно в двух направлениях: реализуются программы развития альтернативных уголовных наказаний; апробируются модели пробации в отношении несовершеннолетних правонарушителей. В связи с этим, целесообразно провести анализ данных инициатив и разработать федеральную программу развития моделей пробации, определив приоритетные регионы в качестве пилотных площадок.

Использование проектного подхода позволит поддержать инициативы, апробировать различные модели службы пробации в регионах, и самое главное – развить и внедрить технологии, методики и инструменты, необходимые для организации деятельности федеральной службы. Кроме того, в результате реализации проектов в регионах будут подготовлены специалисты, которые станут первыми работниками Федеральной службы пробации.

Считаем целесообразным определить в качестве пилотных площадок для апробации моделей пробации Чувашскую Республику, Ростовскую область, г. Санкт-Петербург, Саратовскую область, Пермский край.

5.2. Выбор главного ведомства, заинтересованного и ответственного за создание Федеральной службы пробации и координация усилий остальных заинтересованных структур на федеральном уровне.

Ведомство, заинтересованное в формировании Федеральной службы пробации, могло бы лоббировать вопрос создания службы пробации и осуществлять общее руководство реализацией проекта (программы) формирования Федеральной службы пробации в России, соответствующими проектами и программами регионов.

Считаем, что таким ведомством должно выступить Министерство юстиции РФ.

5.3. Формирование межсекторных площадок и рабочих групп на федеральном и региональном уровнях

для обсуждения вопросов создания Федеральной службы пробации, мониторинга процесса реализации проектов и разработки проектов законов и других нормативных документов.

Подобные площадки на федеральном уровне можно создать при Правительстве РФ, Министерстве юстиции РФ, Общественной палате РФ. На региональном уровне наиболее эффективной технологией межведомственного и межсекторного взаимодействия является, на наш взгляд, Координационные советы при ведомствах. Например, в сфере развития технологий социальной реабилитации несовершеннолетних правонарушителей в ряде регионов России были образованы и эффективно работают Координационные советы при областных, краевых, верховных судах регионов.

5.4.

Принцип содержательного расширения
границ программы и проектов в регионах.

Данный принцип означает постепенное плановое (на основе промежуточных результатов реализации проектов и программ) расширение:

- функций, осуществляемых работниками службы пробации: от составления отчетов по запросу органов следствия и суда до осуществления государственного социального заказа на разработку и реализацию социально-реабилитационных программ для правонарушителей;

- целевой группы проектов и программ: от несовершеннолетних, осужденных к мерам, не связанным с лишением свободы, до различных категорий взрослых правонарушителей;

- территориальных границ программы и проектов.

Соблюдение данного принципа позволит не допустить искусственного увеличения количества лиц, выполняющих функции работников службы пробации, а вовлекать в программу и проекты новых лиц в связи с увеличением нагрузки.

5.5.

Принцип обеспечения общественной и политической поддержки
продвижению технологии пробации.

Данный принцип предполагает лоббирование и продвижение идеи формирования Федеральной службы пробации в различных политических кругах, обсуждение с общественностью вопросов формирования Федеральной службы пробации и информирование населения о событиях и результатах в соответствующей сфере. Соответствующим образом ориентированная и ориентирующая информация о системе пробации и о ходе ее апробации должна быть не только доступной для массового потребителя, но и активно проникающей в сознание возможно более широких слоев общества и требующей от граждан встречной интерактивности.

5.6. Научно исследовательская работа по развитию инновации – системы пробации.

Необходимо непрерывно проводить научные исследования в области исполнения альтернативных наказаний и социальной реабилитации правонарушителей.

5.7. Разработка требуемых нормативно-правовых актов и содействие их принятию.

Нормативно-правовые документы должны стать закрепляющим итогом, результатом усилий, продемонстрировавших жизнеспособность и эффективность инновации – технологии пробации

Представляется, что на первом этапе необходимо разработать Концепцию совершенствования системы альтернативного уголовного наказания, предусматривающую апробацию различных моделей службы пробации в регионах РФ в течение 2 - 3 лет.

Содержание правовых документов определится в ходе и по результатам проведенной программы и проектов. Считаем, что правовую основу Федеральной службы пробации могут составить следующие документы:

1. Федеральные законы:

- «О Федеральной службе пробации»;

- Уголовный Кодекс РФ (с соответствующими внесенными изменениями);

- Уголовно-процессуальный Кодекс (с соответствующими внесенными изменениями);

- Уголовно-исполнительный кодекс (с соответствующими внесенными изменениями).

2. Положение о Федеральной службе пробации.

Раздел 3. Система исполнений наказаний и гражданское общество: Общественные советы и общественные наблюдательные комиссии.

1.
Модели взаимодействия структур исполнительной власти и общественных организаций.

Третий раздел предложений по возможным направлениям реформы системы исполнения наказаний посвящен формам взаимодействия этой системы со структурами гражданского общества. Как известно, сегодня выделяют несколько основных моделей взаимодействия власти и гражданских организаций: Это модели сотрудничества, игнорирования и конфронтации. При этом сотрудничество может быть как партнерским, подразумевающим равенство (в определенном смысле) сторон, так и сотрудничеством, построенном на доминировании власти. К первой группе могут быть отнесены «модели садовника», когда органы власти целенаправленно поддерживают развитие структур гражданского общества, партнерскую модель и «модель архитектора», когда гражданские организации сами участвуют в реформировании органов государственной власти (примером последней модели могут служить и настоящие Предложения по реформе системы исполнения наказаний).

Вторая группа моделей сотрудничества, основного на доминировании органов власти – это патерналистская модель, когда государство разрешает определенную автономию неправительственных организаций при условии, что те не вмешиваются в дела власти, а также обеспечивают поддержку ее решений в обществе, а также модель «приводных ремней», реализованная в тридцатые-семидесятые годы в СССР.[10]

Практически для всех правоохранительных органов преобладающей моделью взаимодействия с неправительственными организациями в 90-е годы прошлого века была модель игнорирования. Ситуация изменилась и достаточно быстро в начале 2000 гг., точнее, после Московского гражданского форума 2001 г., в рамках которого была успешно реализована система «переговорных площадок», на которых встречались, обсуждали проблемы и пути их решения как представители властных структур, так и общественники. Наиболее открытой из всех силовых структур в этой ситуации оказалось Министерство юстиции, в которое незадолго до этого была передана из МВД вся громадная система исполнения наказаний.

2.
Общественные советы

Одной из причин, по которой система исполнения наказаний оказалась хотя бы относительно открытой по сравнению с другими правоохранительными органами, является на наш взгляд понимание руководством многих учреждений Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН) потенциальной полезности деятельности общественных и, особенно, благотворительных организаций, как источника дополнительных ресурсов. Действительно, гуманитарная помощь и другие благотворительные акции, которую многие организации оказывают заключенным, помогает решать достаточно острые социальные проблемы в колониях, а благотворители оказываются реальными помощниками руководства ФСИН и ее территориальных управлений (УФСИН).

Существенно более сложным и неоднозначным было и частично остается отношение многих руководящих сотрудников ФСИН и УФСИН к попыткам общественников контролировать соблюдение прав осужденных, а также вносить предложения по реформированию системы исполнения наказаний в сторону ее гуманизации.

Наиболее институциализированной формой взаимодействия органов ФСИН и общественных организаций являются Общественные советы, деятельность которых мы рассмотрим в динамике. В июле 2003 года был создан Общественный совет при Министре юстиции РФ по вопросам развития уголовно-исполнительной системы. В его задачи входило содействие учреждениям и территориальным органам уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ в создании гуманных условий отбывания наказаний; соблюдение прав и законных интересов сотрудников УИС Минюста РФ, осужденных и лиц, содержащихся под стражей; социальная реабилитация лиц, освободившихся из мест лишения свободы, в том числе оказание помощи в их трудовом и бытовом устройстве; получение юридической консультационной и иной помощи осужденным и сотрудникам уголовно-исполнительной системы; защита прав человека в местах лишения свободы; оказание юридической помощи в совершенствовании нормативной правовой базы в части защиты прав и законных интересов сотрудников УИС, осужденных и лиц, содержащихся под стражей; обеспечение взаимодействия с органами власти по отстаиванию гражданских прав и законных интересов осужденных и сотрудников УИС Минюста РФ.

В состав совета вошли многие известные правозащитники, включая и некоторых из авторов настоящих Предложений, представители других общественных организаций, церкви. Как отмечал председатель Совета, правозащитник В.Борщев: «задача подобных органов – обратить внимание власти на проблемы, которые она не замечает, или не хочет решать, скажем, из-за отсутствия времени. Нам удалось добиться пересмотра многих уголовных дел. В декабре 2003 года были приняты поправки в Уголовный кодекс РФ, смягчающие наказания осужденным. В связи с этим должны были быть пересмотрены тысячи дел. Эту роль взял на себя Общественный совет. Вместе с министерством были подготовлены рекомендации по пересмотру дел»[11]
. Важно также, что по примеру Общественного совета при Минюсте стали создаваться территориальные советы при начальниках ГУИН: в Перми, Нижнем Новгороде, Казани, Вологде, Карелии, Краснодаре и в других городах. Ежемесячные заседания Общественного совета продолжались около года, до осени 2004 г., но сущностная работа под эгидой Совета продолжалась: проводились выездные заседания, семинары в рамках Школы общественных инспекторов, созданной с целью реализации положений закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений в их деятельности", который готовился при активном участии членов Общественного совета и уже несколько лет находился на обсуждении в Государственной Думе. Можно констатировать, что в этот период в системе исполнения наказаний реализовывалась близкая к партнерской модель взаимодействия государственных структур к партнерской модель взаимодействия власти и структур гражданского общества.

В августе 2006 г. появился Указ Президента РФ (№842 от 02.08.2006 г.) «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим министерствам», который создавал правовую основу для создания общественных советов при правоохранительных органах. Можно предположить, что одним из оснований для появления подобного указа был положительный опыт деятельности Общественного совета при Министре юстиции.

Полгода спустя, 26 января 2007 г., появился приказ о создании Общественного совета при Федеральной службе исполнения наказаний по проблемам деятельности уголовно-исполнительной системы. В соответствии Положением о совете, утвержденном

этим приказом, «основной целью совета является привлечение общественности к участию в решении задач, стоящих перед уголовно-исполнительной системой (далее – УИС), защите прав и законных интересов сотрудников, работников и ветеранов УИС, а также осужденных и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах.». Уже в этих строках мы видим определенный сдвиг в приоритетах задач по сравнению с Общественным советом при Минюсте в сторону переноса внимания от заключенных к сотрудникам системы ФСИН.

Еще показательней изменение состава Общественного совета. По доступной нам информации, этот Совет увеличился практически вдвое – с 11 до 21 человек, при этом из прежнего состава в новый совет вошли только трое – О.Зыков, М.Каннабих и священник Д.Смирнов. Ни одного правозащитника, включая и бывшего председателя Совета Валерия Борщева в составе нового совета уже не оказалось. Зато в него вошли четыре бизнесмена, четыре представителя СМИ, несколько докторов юридических наук и т.д. Эти изменения были связаны, на наш взгляд, с таким политическим фактором, как рост настороженности в 2005-2006 гг в органах государственной власти по отношению к правозащитным организациям, опасением реализации сценариев «цветных революций» и т.д.

В регионах летом в течении 2007 года проходил активный процесс создания аналогичных общественных советов при территориальных управлениях ФСИН. Такие советы были созданы при в Архангельске, Пензе, Дагестане, Москве и Московской области, в Алтайском и Хабаровском краях, в республиках Карелия, и Мордовия и т.д. Там же, где такие советы уже существовали ранее, они были существенно переформатированы, при этом, в рядке случаев многие активные правозащитники-общественники не вошли в новые составы советов. Частично этому причиной стал общий сдвиг политики в сторону реализации патерналистской модели взаимодействия, частично неготовность самих правозащитников конструктивно сотрудничать с сотрудниками системы исполнения наказаний.

На наш взгляд, все же полностью патерналистская модель, для которой характерно допущение властью общественников для выполнения определенных благотворительных или образовательных миссий, при исключении реального общественного контроля или, тем более, выдвижения альтернативных программ для государственных органов или предложений по их реформированию, так и не была реализована. Аргументом является, в частности, сама возможность реализации настоящего проекта по подготовке предложений по реформе системы исполнений наказаний, инициаторами и активными участниками которой были председатель Общественного совета при ФСИН М.В.Каннабих, член Общественного совета О.В.Зыков, и который реализовывался при поддержке руководства ФСИН.

Подробная информация о деятельности Общественного совета при ФСИН и о работе Общественных советов при УФСИН представлена в Аналитической записке, подготовленной специально для этого проекта ответственным секретарем Общественного совета при ФСИН И.В.Евдокимовым, приведенном в Приложениях к тексту настоящих предложений, здесь же приведем кратко итоги анализа состава одиннадцати Общественных советов при УФСИН, информацию о которых нам удалось получить в соответствующих регионах. Предметом анализа был персональный состав ОС при ФСИН в Республиках Алтай, Мордовия, Северная Осетия – Алания, Удмуртия и Чувашия, в Пермском крае, в Ивановской, Томской, Тюменской и Ульяновской областях и в Санкт-Петербурге (совместный совет с Ленинградской областью).

В состав этих советов входит от семи до двадцати двух человек (в среднем по всем регионам России – средняя численность Совета – одиннадцать человек). Если рассматривать процентное соотношение различных групп его членов, но на первом месте оказываются представители общественных организаций – 20%, на втором – представители различных конфессий – 14%, на третьем – ветераны системы исполнения наказаний и иных силовых структур – 13%, далее следуют представители университетов и науки – 11%, бизнес-структур – 9%, представители учреждений культуры, соц-защиты и творческой интеллигенция – 8%, исполнительной власти – 7%, СМИ – 6%, спорта – 5%.

Вместе с тем мы на примере состава рассмотренных общественных советов мы видим существование нескольких моделей, принципов их формирования, существование которых следует и из Аналитической записки И.В.Евдокимова. Так, например, в случае Пермского края, Томской и Тюменской областей и республики Чувашия мы можем говорить об Общественном совете с преобладанием представителей общественных организаций, которые составляют от 30 до 70% от общего числа их членов. В случаях Ивановской области и Республики Мордовия преобладают представители различных конфессий, составляющие от 30 до 40%, при этом в Общественном совете Ивановской области нет ни одного представителя НКО. В случае Республик Алтай и Северная Осетия-Алания в составе советом преобладают ветераны системы исполнения наказаний, составляя от 40 до 50% от общего числа, при этом в них не входит ни одного представителя общественных организаций. Особый случай представляет общественный совета при УФСИН по СПб и Ленинградской области – здесь 50% - половину членов совета составляют представители бизнеса.

Можно предположить, что столь различный состав Общественных советов отражает приоритеты, цели, с которыми они были сформированы – повышение престижа самой системы исполнения наказаний и ее сотрудников, благотворительная помощь, духовное кормление или общественный контроль и предложения по гуманизации системы исполнения наказаний.

3.
Общественные наблюдательные комиссии.

Весной 2008 г. Государственной думой был принят, а 1 сентября этого же года вступил в действие Федеральный закон от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Принятие этого закона стало итогом многолетних усилий правозащитников и лидеров других общественных организаций по легализации системы общественного контроля мест лишения свободы.

С 1 января 2009 года уже в 51 субъекте РФ приступили к работе общественные наблюдательные комиссии, утвержденные Общественной палатой Российской Федерации (в количестве от 5 до 20 человек).

В половине этих комиссий есть члены территориальных общественных советов из числа представителей общественных организаций, входящих в их состав. Они подготовлены, имеют уже опыт работы, знают систему и могут принести большую пользу в проводимом контроле и оказании содействия общественными объединениями лицам, находящимся в местах принудительного содержания. В 39 субъектах РФ в состав общественных наблюдательных комиссий вошли 64 члена общественных советов при территориальных органах УИС.

В целом в состав этих комиссий вошли существенно больше правозащитников – общественников, чем их входило и входит в состав Общественных советов при УФСИН. Эта положительная тенденция связана на наш взгляд как с изменением общего вектора политики в связи с приходом нового Президента РФ, так и с тем, что в рамках деятельности этих комиссий требуется реальная и кропотливая работа по посещение мест заключения – на которую, по-видимому, оказались не готовы многие из тех, кто с готовностью вошли в состав Общественных советов.

Первый год деятельности таких комиссий выявил определенные проблемы в развитии системы общественного контроля лишения свободы. Так, в соответствии с принятым Законом «Об общественном контроле…» ведомства, в которых есть места принудительного содержания, должны разработать Положения о порядке посещений учреждений такого рода в соответствующих ведомствах. В настоящее время еще не подготовлены и не пущены в оборот положения о порядке посещений в учреждениях ФСБ, Министерства образования и здравоохранения, поэтому эти учреждения пока остаются вне зоны общественного контроля.

. Уже выявилась проблема, связанная со сроком деятельности этих комиссий. По закону она создается на два года. Опыт показывает, что созданная комиссия только к концу первого года работы приобретает какой-то опыт и наблюдения, и сбора и анализа информации, и организации разумного диалога с УФСИН и администрациями учреждений. Остается год, и комиссия подлежит замене в каком-то объеме. Допустим только двухразовый срок. Если все члены комиссии останутся на второй срок, то через три года надо кому-то начинать все сначала. Возможно, что стоит определить такой алгоритм замены: первый раз половину, и так через следующие два года заменять половину состава, что позволит осуществлять преемственность опыта и знаний в работе.

Далее, статья 9 Закона определяет, что «Общественное объединение, выдвинувшее в соответствии со статьей 10 настоящего Федерального закона кандидатуру в состав общественной наблюдательной комиссии, в случае назначения выдвинутого кандидата членом общественной наблюдательной комиссии возмещает расходы, связанные с осуществлением его полномочий, и оказывает содействие в материально-техническом и информационном обеспечении деятельности соответствующей общественной наблюдательной комиссии». Если реально посмотреть на ситуацию, то существует очень мало общественных объединений, которые могли бы реально обладать возможностями возмещать расходы на поездки к местам расположения учреждения УФСИН, проживание в гостиницах. Эти расходы не предусмотрены в грантах, а значит, их не позволит осуществлять ни налоговая служба, ни аудиторская проверка, ни грантодатель. Это же относится к расходам на связь, к канцелярским расходам.

В ст. 12 Закона сказано: «Члены общественной наблюдательной комиссии осуществляют свою деятельность на общественных началах». Это командировки, отсутствие на работе, от которой работодатель без ущерба для себя не может освобождать работника. Если же член комиссии является сотрудником общественного объединения, то и в этом случае его работа создает дополнительные трудности в работе его организации и в выполнении им своих обязательств перед организацией. Конечно, следует понимать, что и организация, выдвинувшая человека в общественную комиссию, и человек, согласившейся войти в комиссию, более или менее понимают, на что идут, и согласны на какие-то жертвы.

И, тем не менее, все эти обстоятельства приводят нас к выводу, что условия для работы комиссий достаточно жесткие, подчас реально исключающие более или менее реальную возможность осуществления общественного контроля за местами принудительного содержания граждан.

Ст. 15, п.4 говорит: «О планируемых посещениях мест принудительного содержания общественная наблюдательная комиссия уведомляет соответствующий территориальный орган уголовно-исполнительной системы, орган внутренних дел, пограничный орган федеральной службы безопасности, орган управления образованием Российской Федерации, указывая намеченные к посещению места принудительного содержания и даты посещения, а также вправе уведомить прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации, приравненных к нему военных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур (по предметам их ведения)». По непонятным причинам, в законе отсутствуют ФСБ и Минздрав, которые обладают учреждениями с принудительным содержанием граждан, или их присутствие в Законе скрыто в формулировке: «а также вправе уведомить прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации, приравненных к нему военных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур (по предметам их ведения)»? Возможно, именно по этой причине до сих пор нет «Положений о порядке посещений» этих учреждений, аналогичных «Положению о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий», разработанному м выпущенному ФСИН.

Опыт первых же визитов показал, что для осуществления действительно продуктивного общественного контроля члены комиссии должны очень многое знать не поверхностно, а глубоко профессионально. Перечень вопросов, по которым необходимо осуществлять общественный контроль, требует знаний в области права, медицины, образовательных процессов, производственных процессов. Возможно, целесообразно дать право привлекать к работе комиссий специалистов, хоть и на том же принципе общественных начал?

Важно отметить, что постепенно накапливается и опыт взаимодействия членов Общественных советов при УФСИН с региональными общественными наблюдательными комиссиями. Во многих регионах этот опыт положителен и конструктивен, тем более что, как отмечалось ранее, в 39 субъектах РФ в состав общественных наблюдательных комиссий вошли члены общественных советов при территориальных органах УИС. Однако такая ситуация наблюдается менее чем в половине субъектов РФ. А как быть с теми регионами, где в состав общественных не вошло ни одного представителя общественных организаций?

Есть и такие примеры, когда даже председатель Общественного совета при УФСИН, активный общественник, не знает о точном составе соответствующих наблюдательных комиссий, и даже о вручении им мандатов он узнал из сообщений в региональных СМИ.

4.
Некоторые предложения по совершенствованию деятельности Общественных советов и Общественных наблюдательных комиссий.

Руководству ФСИН России совместно с членами Общественного Совета при ФСИН, членами Общественной палаты и представителями экспертного и правозащитного сообщества подготовить методическое письмо о создании Общественных советов при УФСИН, в которых бы оговаривались такие, например, принципы, как необходимость включения в их состав правозащитных и иных общественных организаций, а также ограничения на представленности в них ветеранов самой системы исполнения наказаний.
Руководству ФСБ, министерств образования и здравоохранения разработать Положения о порядке посещений мест принудительного содержания.
Общественной Палате РФ и Министерству финансов РФ разработать предложения о формах компенсации расходов членов Общественных наблюдательных комиссий, которые они несут в процессе реализации задачи этих комиссий.
Общественной палате РФ и экспертно-правозащитному сообществу разработать предложения о порядке ротации членов Общественных наблюдательных комиссий, который помог бы сохранить преемственность в их работе и накопленный опыт.

5. Во всех ведомственных «Положениях о порядке посещений мест принудительного содержания» предусмотреть размещение в доступном для содержащихся месте информации об ОНК и контактах с ней.

6. Во всех ведомственных «Положениях о порядке посещений мест принудительного содержания» зафиксировать право членов наблюдательных комиссии знакомиться с документами регистрационной формы (читать, делать выписки), с другими журналами – дисциплинарными, медицинскими журналами, с регистрацией обращений и жалоб.

7. В «Положениях о порядке посещений мест принудительного содержания» исключить требование к разрешению посещения ИВС согласие следователей на встречи членов наблюдательных комиссий с подследственными и подозреваемыми.

8. Общественной палате и экспертно-правозащитному сообществу подготовить поправки в Федеральный закон от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания», которые зафиксировали бы обязанность соответствующих ведомств реагировать на замечания, рекомендации и отчеты Общественных наблюдательных комиссий.

Общественной Палате РФ, Уполномоченному по правам человека в РФ, Уполномоченным по правам человека в субъектах РФ, общественным организациям, имеющим опыт такой работы в сфере общественного контроля организовать систему обучения вновь назначенных членов общественных наблюдательных советов.
Общественной палате РФ, Общественному совету при ФСИН, Уполномоченному по правам человека в РФ, Ассоциации независимых наблюдателей – разработать программу мероприятий по развитию сотрудничества и обмена опытом между Общественными советами при УФСИН и Общественными наблюдательными комиссиями в субъектах РФ.
Органам государственной власти в целом и органам системы исполнения наказаний – переходить от патерналистской модели взаимодействия с общественными организациями к одному из вариантов партнерской модели.

[1]
Обзор законодательства скандинавских и балтийских стран по службе пробации (уголовному надзору
). Серия «Права человека» - СПб. Составитель – Санкт-Петрербургская общественная правозащитная организация «Гражданский контроль», 2005. СС. 6-7.

[2]
Презентация Гейл Стидс (Канада) «Обзор: принципы системы ювенальной юстиции и федеральное законодательство» на всероссийской конференции «Стратегия развития ювенальной юстиции в Российской Федерации», состоявшейся в г. Москва 9-10 июня 2009 г.

[3]
«Служба пробации Латвии».-Рига.-2004.-с.4.

[4]
Презентация А. Дементьева (Латвия) «Государственная служба пробации» на всероссийской конференции «Стратегия развития ювенальной юстиции в Российской Федерации», состоявшейся в г. Москва 9-10 июня 2009 г.

[5]
Воронова Е.Л. «Создание службы пробации для несовершеннолетних в России» //Вопросы ювенальной юстиции», №2, 2006 г.

[6]
Обзор законодательства скандинавских и балтийских стран по службе пробации (уголовному надзору). Серия «Права человека»-СПб. Составитель - Санкт-Петербургская правозащитная организация «Гражданский контроль», 2005.-с.52-65.

[7]
Комментарий
к Уголовно-исполнительному кодексу РФ /Под общ.ред. С.В. Степашина._ Изд.2-е, перераб. и доп.- М.: Юристъ,1999.-с.44-45.

[8]
В Сб-ке:: «О судебной практике по делам о преступлениях и материалам о правонарушениях несовершеннолетних». Методические рекомендации./ Под научной ред. В.Н. Ткачева. Ростов-на-Дону: ЗАО «Книга»», 2005. С. 76-107.

[9]
Воронова Е.Л. «Создание службы пробации для несовершеннолетних в России» //Вопросы ювенальной юстиции», №2, 2006 г.

[10]
Более подробно о моделях взаимодействия – см.: Сунгуров А.Ю. Модели взаимодействия структур гражданского общества и органов власти: российский опыт. // Модернизация экономики и глобализация: В 3 кн. /Отв. ред. Е.Г.Ясин. Кн. 1. – М.: Изд.дом ГУ-ВШЭ, 2009, с. 500-508; Сунгуров А.Ю. Взаимодействие власти и структур гражданского общества: возможные модели. // Гражданский диалог, 2008, №3, с. 37-39.

.

[11]
Общественные советы при органах власти. /Ред. Л.Грибанова, Е.Крючкова; Агентство социальной информации. – Москва, 2006, с. 7.