Условия устойчивого развития финансового сектора: регулирование и саморегулирование финансовых рынков; механизмы гарантирования (страхования); унификация надзорных требований

Условия устойчивого развития финансового сектора: регулирование и саморегулирование финансовых рынков; механизмы гарантирования (страхования);

унификация надзорных требований

Москва 2004

СОДЕРЖАНИЕ

Введение.. 5

Глава 1. Современное состояние и комплексный прогноз развития финансовых рынков в России.. 8

1.1. Экономический подъем и новые задачи развития. 8

1.2. Проблемы развития и функции ФР. 8

1.3. Стадия развития и специфика ФР. 8

1.4. Проблемы накопления и неравномерность спроса на финансовые ресурсы.. 8

Глава 2. Назначение, формы и пределы регулирования финансовых рынков 8

2.1. Вводные замечания. 8

2.2. Базовые аксиомы и дефиниции. 8

2.3. Регулирование: элементы, структура и возможные сочетания. 8

2.4. Идеальные принципы регулирования. 8

Глава 3. Банковский сектор: текущее состояние и система регулирования 8

3.1. Структура банковской системы РФ.. 8

3.2. Описание регулирования банковской системы.. 8

3.3. Проблемы банковской системы и пути их решения. 8

Глава 4. Страховой рынок: текущее состояние и система регулирования 8

4.1. Состояние рынка страховых услуг в 2003 году. 8

4.2. Спрос и предложение страховых услуг: оценка потенциала российского страхового рынка 8

4.3. Общая оценка состояния страхового права в Российской Федерации. 8

4.4. Правовая природа регулятора. 8

4.5. Особенности входа на рынок страховых услуг. 8

4.6. Деятельность страховщика на рынке: взаимодействие с клиентами. 8

4.7. Взаимодействие страховщика с собственниками и регулирование собственников. 8

4.8. Надзор за выполнением правил. 8

4.9. Перспективы унификации надзора за институтами финансового, фондового и страхового рынков 8

Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг. 8

5.1. Российский рынок ценных бумаг: итоги развития и текущее состояние. 8

5.2. Система регулирования рынка ценных бумаг в России. 8

5.3. Необходимые нововведения в сфере регулирования на рынке ценных бумаг. 8

Глава 6. Коллективное инвестирование: текущее состояние и система регулирования.. 8

6.1. Вопросы терминологии. 8

6.2. Состояние рынков коллективного инвестирования в 2003 году. 8

6.3. Текущее состояние регулирования институтов коллективного инвестирования в РФ и направления его совершенствования. 8

Глава 7. Государственное участие на финансовых рынках. 8

7.1. Секъюритизация как инструмент повышения надежности финансовых операций. 8

7.2. Содержание и механизмы инвестиционной политики государства. 8

7.3. Институты развития. 8

7.4. Меры по развитию законодательной базы и регуляторных механизмов институтов развития и применяемых ими инструментов. 8

Глава 8. Проблемы налогообложения участников финансового рынка и пути их решения.. 8

8.1. Основные проблемы.. 8

8.2. Налогообложение доходов физических лиц при осуществлении операций с ценными бумагами и финансовыми инструментами. 8

8.3. Налогообложение профессиональных участников рынка ценных бумаг и юридических лиц – инвесторов на рынке ценных бумаг. 8

8.4. Налоговые проблемы рынка негосударственного пенсионного обеспечения. 8

Глава 9. Основные рекомендации по совершенствованию системы регулирования.. 8

Приложение 1. Обзор литературы по регулированию финансовых рынков 8

А. Модели регулирования финансового рынка. 8

Б. Опыт дореволюционной России. 8

В. Варианты регулирования. Страновой опыт. 8

Г. Реформы регулирования в Европе. 8

Д. Конкуренция права. 8

Е. Регулирование в Швейцарии. 8

Ж. Пути увеличения эффективности регулирования развивающихся стран. 8

З. Пути увеличения эффективности регулирования в России. 8

Литература.. 8

Введение

Финансовые рынки являются одним из важнейших компонентов современной рыночной экономики, ее «кровеносной системой», обеспечивающей перелив капитала между отраслями, регионами и хозяйствующими субъектами в поисках наиболее эффективного его применения. Именно финансовые рынки создают инфраструктуру для процесса трансформации сбережений в инвестиции, без которого невозможно само функционирование народного хозяйства; обеспечивают возможность аккумулирования капиталов для реализации крупных инвестиционных проектов; способствуют отбору наиболее качественных и эффективных проектов; позволяют диверсифицировать риски хозяйственной деятельности и управлять ими.

В начале 90-х годов XX века финансовые рынки в России развивались в целом достаточно динамично, что не соответствовало состоянию реального сектора экономики. С другой стороны, развитие регулирования финансовой сферы отставало от развития собственно финансовых институтов, что создавало предпосылки для конфликтов и кризисных явлений. Финансовый кризис, принявший открытую форму во второй половине 1998 года, в целом привел в соответствие уровень развития финансового сектора с состоянием дел в реальном секторе экономики. К настоящему времени послекризисное восстановление финансовой системы по многим параметрам завершено - как в отношении положения самих финансовых институтов, так и в отношении их регулирования.

Вместе с тем в некоторых аспектах финансовые рынки начинают отставать от потребностей национальной экономики. Они сталкиваются с серьезными проблемами, которые оказывают и будут оказывать негативное влияние не только на состояние конкуренции и развитие финансового сектора, но и экономики в целом, если не будут приниматься адекватные и комплексные меры по их преодолению.

«Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы)», утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р, указывает: «Доступность долгосрочных инвестиционных и кредитных ресурсов - важнейшее условие диверсификации и модернизации экономики. В настоящее время российская финансовая система в значительной мере удовлетворяет потребность экономики в краткосрочных инвестиционных и кредитных ресурсах, но пока не способна предоставлять в достаточной мере долгосрочные ресурсы». Долгосрочные капиталовложения в настоящее время в большей мере основываются на самофинансировании, чем на привлечении капиталов на финансовых рынках.

При этом обмен потоками капитала с внешними рынками носит парадоксальный характер: в силу специфики внешнего долга и положительного сальдо торгового баланса Россия экспортирует прямой капитал и одновременно ввозит портфельный (через кредиты зарубежных банков, выпуск еврооблигаций и АДР). Национальные сбережения не используются напрямую для обеспечения экономического роста. Необходимо принципиально поставить вопрос о том, какие финансовые рынки, какие финансовые институты и инструменты нужны в современной российской экономике. В свою очередь, решение этого вопроса требует понимания того, каким образом можно эффективно регулировать финансовые рынки, как обеспечить устойчивость их развития.

Регулирование финансовых рынков в настоящее время сильно сегментировано и характеризуется множественностью регуляторов, приоритетом формальных подходов, слабостью стимулирующих рычагов по сравнению с запретительными. В результате ни один из секторов финансового рынка (коммерческие банки, страховой рынок, рынок ценных бумаг, рынок коллективных инвестиций) не свободен от проблем в своем регулировании.

Многочисленность государственных ведомств, в функции которых входит регулирование тех или иных секторов финансового рынка (по состоянию на момент начала исследования – Центральный Банк, Министерство финансов, Министерство по антимонопольной политике[1]
, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг[2]
, Инспекция негосударственных пенсионных фондов[3]
) и отсутствие должной координации между ними всегда приводила к созданию излишних барьеров для входа на рынок и необоснованные издержки в процессе функционирования финансовых институтов. Административная реформа привела к некоторому перераспределению полномочий между регуляторами, в частности, к сосредоточению многих регулирующих функций в рамках Федеральной службы по финансовым рынкам, но не решила всех проблем в этой области.

Помимо совершенствования собственно системы государственного регулирования, нуждается в развитии и система механизмов гарантирования и страхования на финансовых рынках: система выдачи государственных гарантий, создание банков развития, использование секъюритизации как механизма управления рисками, использование рынка производных финансовых инструментов для целей хеджирования. В свою очередь, для запуска этих механизмов они также должны стать объектом государственного регулирования.

Характер перечисленных проблем позволяет утверждать, что к настоящему времени назрела потребность в разработке единой концепции развития финансовых рынков России, которая смогла бы преодолеть ведомственную ограниченность и предложить комплексное решение ключевых вопросов, от которых зависит будущее финансового сектора, а значит, и всей российской экономики.

Бюро экономического анализа в разные годы проводило ряд исследований в области финансовых рынков. Они были посвящены восстановлению российской банковской системы после кризиса 1998 года; развитию институциональной инфраструктуры пенсионной реформы; тенденциям и перспективам развития страхования в России; анализу страхового рынка; проблемам конкуренции и антимонопольной политики на рынках финансовых услуг и др. Однако все эти исследования носили либо отраслевой (секторный) характер, либо акцентировали внимание преимущественно на одном аспекте регулирования - на конкурентной политике. Ни одно из этих исследований не преследовало цели комплексной оценки регулирования финансовых рынков и разработки системы мер, обеспечивающих их устойчивое развитие, с учетом взаимосвязей и взаимовлияния различных секторов.

Общая цель проекта - определить принципы и механизмы построения государственной политики в финансовом секторе. Специальные цели проекта: выявить значение устойчивого развития финансового сектора для эффективного функционирования экономики и обеспечения экономического роста, разработать методологические подходы к созданию единой концепции развития финансовых рынков в России, определить оптимальное соотношение между государственным регулированием и саморегулированием в различных секторах финансового рынка, выяснить возможность и пределы унификации надзорных требований к финансовым институтам, оценить эффективность использования механизмов гарантирования и управления рисками для целей развития финансовых рынков. Кроме того, результатом проекта должны стать рекомендации по внесению изменений и дополнений в законодательные и нормативные акты по регулированию финансовых рынков.

Структура работы следующая. В главе 1 дается макроэкономический анализ финансовых рынков и их воздействия на другие сектора экономики, обсуждаются основные функции финансовых рынков на разных стадиях развития национальной экономики, анализируется структура спроса на финансовые ресурсы и существующие ограничения на его удовлетворение. Глава 2 содержит теоретические подходы к проблемам регулирования финансовых рынков: анализируется назначение регулирования, его возможные формы, а также пределы регулирования. Главы 3 – 6 посвящены исследованию регулирования на четырех основных сегментах финансового рынка: банковском секторе, страховом рынке, рынке ценных бумаг и в сфере коллективного инвестирования (инвестиционные фонды, негосударственные пенсионные фонды). В главе 7 рассматриваются вопросы государственного участия на финансовых рынках, включая осуществление инвестиционной политики государства, создание и функционирование институтов развития; в это же главе анализируются проблемы секъюритизации. Глава 8 посвящена проблемам налогообложения участников финансовых рынков. Глава 9 содержит основные рекомендации по совершенствованию системы регулирования финансовых рынков в России, включая предложения по разработке новых нормативно-правовых актов или по внесению изменений и дополнений в существующие нормативно-правовые акты. В Приложение вынесен обзор литературы по регулированию финансовых рынков.

Глава 1. Современное состояние и комплексный прогноз развития финансовых рынков в России

Данный раздел опирается на работу, выполненную в 2002 году в рамках проекта ТАСИС «Состояние и прогноз развития финансовых рынков до 2010 года» и аналитические обзоры состояния и развития секторов финансовых рынков РФ в 2000-2003 годах, приведенные ниже в соответствующих разделах. Данный раздел аргументирует следующие тезисы (выводы):

– Модель самофинансирования капиталовложений компаний России сохраняет свое значение и после пятилетнего подъема 1999-2004 гг. Она не может обеспечить эффективное решение проблем масштабной модернизации экономики России;

– Развитие финансовых рынков (далее по тексту – ФР) в период текущего подъема шло опережающими темпами и после тяжелого краха 1998 г. в целом вышло (а в некоторых областях превзошло) на уровень 1997 года по относительным показателям и рейтингам;

– Специфика развития ФР в стране с огромным неравенством секторов и регионов, «голландской болезнью» и длительным положительным сальдо торгового баланса и бюджета затрудняет применение стандартных подходов – рост активов ФР сохраняет их структурные дисбалансы;

– При оценке успеха развития ФР в стране нужно опираться не на рост абсолютных показателей активов, а на изменение структурных показателей, в особенности на приближение структуры предложения кредитных ресурсов к спросу в экономике;

– Характер российского корпоративного контроля в результате приватизации и законодательные особенности ограничивают роль биржи, акционерного капитала в целом как института оценки стоимости компаний и привлечения капитала, поскольку действуют противоположная тенденция к консолидации контроля (свыше 75%) с целью, в частности, внебиржевой продажи и получения «приватизационных выигрышей»;

– Малая изученность спроса реального сектора вынуждает опираться на анализ инвестиционного процесса на отраслевом и проектном уровне;

– Конкуренция со стороны финансовых схем от частных пирамид до ГКО, массовый уход от налогов в течение первого десятилетия переходного периода создали устойчивый внутренний отток капитала в краткосрочные рискованные высокодоходные инструменты;

– Большой объем постоянного вывоза капитала из страны и флуктуирующий поток ввоза портфельного капитала означают большую степень интеграции экономики страны в мировые финансовые рынки, чем это выглядит на поверхности (по доле иностранных банков и проч.). ФР российской экономики должны рассматриваться как часть мировых ФР со всеми вытекающими отсюда последствиями (конкуренция на российских рынках с зарубежными игроками, участие российских финансовых институтов на иностранных и международных рынках, и т.п.);

– Ключевая проблема нехватки долгосрочных капиталов не создает условий для конкуренции банковского сектора с фондовым рынком или рынком облигаций в рамках единых временных сегментов; комбинированное финансирование только стартует;

– Прогноз развития ФР в будущем должен опираться на анализ корпоративного контроля (концентрации собственности), целей и стратегий российского бизнеса, структуры рисков;

– Нынешние условия развития ФР в большой степени ведут к фиксации дисбалансов в развитии сегментов ФР и ограничению посредничества российских ФР в развитии.

1.1. Экономический подъем и новые задачи развития

Развитие российских финансовых рынков в период после краха 1998 г. представляется достаточно успешным с точки зрения сохранения стабильности платежной системы (восстановление работы банковской системы после лета 1998 г.) и поддержания стабильности страхового сегмента. В определенной мере удалось сохранить доверие населения ко всем сегментам ФР, хотя оно не развилось до такой степени, чтобы изменить сложившийся баланс между организованными и «домашними» сбережениями. Улучшение состояния финансовых рынков в эти годы в значительной мере было естественным компонентом подъема экономики, подкрепленного устойчивостью макроэкономической ситуации, укреплением надзорных органов (то есть ограничением пирамид и злостных банкротств кредитно-финансовых организаций). Экономический рост и значительный приток доходов от экспорта привели к падению процентных ставок и расширению доступности кредита. Усилия государственных органов были направлены на преодоление кризисных явлений в финансовом секторе, но не проводилось какой-либо комплексной реформы на финансовых рынках. Реструктурирование банковской системы не проводилось в сколько-нибудь серьезных масштабах, рост активов финансовых институтов шел с опережением роста реального сектора, что совершенно естественно после глубокого финансового кризиса.

Второй по важности финансовый сектор страны – страховой – также находится в настоящее время на подъеме. Российские страховщики практически без потерь прошли финансовый кризис 1998 года. Им удалось сохранить численность компаний на рынке, достаточно быстро восстановить величину активов, частично утраченных в связи с неисполнением обязательств по государственным ценным бумагам. За эти годы размер страховой премии вырос в три раза. Произошло изменение структуры сектора: более трети собираемых взносов приходится на страхование жизни. Введено обязательное страхование автогражданской ответственности. В то же время сохраняется проблема суррогатного страхования, в частности, использования схем страхования жизни для «оптимизации» налогов.

Рост индексов фондового рынка в 2003-2004 гг. был весьма значителен, но его не надо переоценивать. На фондовом рынке обращалось незначительная доля акций, инсайдерская торговля не исчезала. В структуре собственности эмитентов наблюдалась тенденции к концентрации собственности (до 75% и более), что отражало стратегию перепродажи с прибылью активов, полученных в период приватизации. Фондовый рынок не стал пока средством финансирования даже для проектов крупных компаний, выход на биржу компаний «второго эшелона» идет медленно. Как отмечается в главе 5 настоящей работы, несмотря на преодоление основных последствий кризиса 1998 года и устойчивого развития практически всех секторов российского фондового рынка, он по-прежнему не способен в полной мере выполнять свои основные функции – трансформацию внутренних сбережений в инвестиции, межотраслевое перераспределение капитала и распределение рисков. Отсутствие долгосрочных финансовых инструментов, высокие барьеры выхода предприятий на рынок ценных бумаг, информационная закрытость и асимметричность являются основными причинами фактической стагнации на сегменте долгосрочных инвестиций и ориентацией всего рынка ценных бумаг на краткосрочные операции.»

Капитализация фондового рынка на конец 2003 г. достигла уровня 39% от ВВП за год, что уже близко к мировым показателям (см. График 1.1). Правда, значение этого показателя существенным образом отличается от большинства стран в связи с высокой концентрацией собственности и низкой долей торгуемых акций. Он скорее отражает стремление владельцев компаний поднять капитализацию за счет часто инсайдерской (оффшорной) торговли небольшими объемами акций, часто с целью перепродажи активов. Ликвидность рынка остается ограниченной.

График 1.1

Рыночная капитализация (53 основные биржи мира)

Источник: The Significance of the Exchange Industry. World Federation of Exchanges, July 2004, p.3.

Влияние новой накопительной пенсионной системы на развитие финансовых рынков и экономику страны – дело будущего. Пока основной проблемой является именно нехватка надежных инструментов для вложения средств пенсионных фондов. Существенно отстает от нужд рынка развитие двух важнейших инструментов – корпоративных облигаций и закладных. Быстро развивается потребительский кредит, но он может создать проблемы в случае общих финансовых осложнений в стране.

Процессы восстановления ФР в условиях экономического подъема 1999-2004 гг. отражены в приведенных ниже материалах. Они также были описаны и осмыслены в многочисленных работах исследовательских центров (в частности Центра Развития в части банковской системы), а также более или менее систематически изложены в докладе «Состояние и прогноз развития финансовых рынков до 2010 года» (ТАСИС, М. 2003). В то же время сохраняются проблемы, отмеченные в Программе социально-экономического развития на среднесрочную перспективу (август 2003 г.): «Доступность долгосрочных инвестиционных и кредитных ресурсов - важнейшее условие модернизации и диверсификации экономики. В настоящее время российская финансовая система в значительной мере удовлетворяет потребность экономики в краткосрочных инвестиционных и кредитных ресурсах, но пока не способна предоставлять в достаточной мере долгосрочные ресурсы.

Эту проблему можно решить путем развития банковского сектора, повышения его капитализации, развития рынка долговых ценных бумаг, создания благоприятных условий для деятельности институциональных инвесторов (инвестиционных и пенсионных фондов, страховых компаний), рынка ипотечных услуг, для лизинга, а также организованных рынков товаров и производных финансовых инструментов.»

Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2008 года, утвержденные 28 июля 2004 г. (далее - «Основные направления…»), трезво оценивают ситуацию, сложившуюся в российской экономике в ходе подъема: «Сложившаяся модель роста, опирающаяся на наращивание экспорта сырья, не сможет в дальнейшем обеспечить высокие темпы экономического роста на уровне 7-8 процентов, а также высокий уровень доходов для большинства населения и создать условия для формирования среднего класса. Даже при благоприятной конъюнктуре мировых рынков сырья и энергоносителей темпы роста валового внутреннего продукта могут в перспективе составить 5-6 процентов в год. Вместе с тем российская экономика обладает значительными возможностями для ускорения экономического роста, в том числе сформированной нормативной правовой базой, научно-техническим, кадровым и природным потенциалом.» Одним из важнейших факторов роста экономики являются ФР, которые имеют собственные закономерности развития, могут создавать проблемы в ходе этого развития, но обеспечивают финансирование реального сектора.

Неразвитость финансовых рынков и ограниченная роль банковской системы к 1998 г. в кредитовании российских предприятий стали причиной сравнительно умеренной глубины экономического кризиса 1998 г. (тогда как многие страны Юго-Восточной Азии с более глубоким развитием финансовых рынков после Азиатского финансового кризиса 1997 г. испытали двузначные величины падения ВВП).

С точки зрения финансовых рынков и институтов крах 1998 г. охватил всю действующую на тот момент финансовую систему: банки, фондовый рынок, внутренний государственный долг (единственный массовый обращающийся инструмент), национальную валюту. В период кризиса далеко назад была отброшена вся система государственного внутреннего долга и банковская система. Меньше пострадал страховой сектор экономики. Отсутствие в то время накопительной пенсионной системы и многих долгосрочных инструментов, естественно, предотвратили их банкротство. При этом падение показателей реальной экономики в 1998-1999 гг. было относительно небольшим и стало исходной точкой последующего подъема при более благоприятных внешних условиях.

Обесценение внутреннего долга государства, обесценение рублевых налоговых обязательств и неизбежное реструктурирование налоговой задолженности предприятий довольно быстро разрешили проблему неплатежей в бюджет и между предприятиями. В ходе подъема резко сократился неистребимый ранее бартер, радикально уменьшилась задолженность по зарплате, почти исчезли забастовки. По-видимому, увеличился горизонт планирования как у бизнеса, так и у домашних хозяйств. Нормализация экономической жизни на микроуровне стала одним из важнейших факторов роста.

Главное достижение последнего четырехлетия – снятие с повестки дня большинства острейших макроэкономических проблем 1997–1999 гг. Многолетний рост привел постепенно к ослаблению синдрома кризиса, постоянного ожидания (политиками, СМИ и гражданами) крупных экономических неприятностей. Если в 2000 г. сильны были ожидания массовых техногенных катастроф, падения цен на нефть и обострения проблемы обслуживания внешнего долга, то к настоящему времени даже угроза падения нефтяных цен выглядит отдаленной.

Экономический подъем в РФ 1999-2003 годов обеспечил значительный рост экономики – среднегодовые темпы прироста ВВП за эти годы составил 6,8%, средний прирост капиталовложений составил более 10% (см. Таблицу 1.1). В 2004 году бум продолжается более высокими темпами. Фактически большой набор проблем макроэкономической стабилизации и бюджетной реформы был решен за это время. Но норма накопления страны выросла не слишком значительно и осталась в пределах 20–21% ВВП при 35% норме сбережений.

Таблица 1.1

Макроэкономические показатели 1997–2003 гг.

Показатели	Средняя за 1997–1999 гг.	Cредняя за 2000–2003 гг.	1999	2000	2001	2002	2003
Темпы прироста, %
ВВП	0,7	6,8	6,4	10,0	5,1	4,7	7,3
Промышленное производство	2,4	6,8	11,0	11,9	4,9	3,7	7,0
Инвестиции в основной капитал	–2,3	10,2	5,3	17,4	8,7	2,6	12,5
Конечное потребление домохозяйств	–0,5	8,4	–2,9	7,3	10,1	8,8	7,4
Инфляция (декабрь к декабрю), потребительские цены	40,8	16,4	36,5	20,2	18,6	15,1	12,0
Уровень безработицы (МОТ), %	12,5	8,8	12,6	9,8	8,9	8,6	7,9
Дефицит федерального бюджета, % ВВП («+» – профицит)	–4,7	1,8	–1,1	1,3	3,0	1,4	1,6
Внешний долг, % к ВВП	59,2	41,0	82,0	57,5	44,1	35,9	26,4
Торговый баланс, млрд. долл.	22,5	53,6	36,0	60,2	47,9	46,3	60,0
Цена на нефть (сорт «Юралс»), долл. за баррель	15,9	25,1	17,2	26,6	22,9	23,6	27,3
Валютный курс, руб./долл., на конец периода	17,9	29,9	27,0	28,2	30,1	31,8	29,5
Золотовалютные резервы, млрд. долл.	14,0	47,3	12,5	28,0	36,6	47,8	76,9
Рейтинг S&P (конец года)	SD	B–	B+	BB	BB+
Рейтинг Moody's (конец года)	B3	B2	Ba3	Ва2	Baa3

Источники: Госкомстат, Банк России, Минфин.

Результаты экономического подъема, поддержанного девальвацией рубля, обесценением долгов предприятий (особенно экспортных) и высокими экспортными ценами на сырьевые товары, представлены в таблице 1. Существенным результатом стало восстановление рейтингов докризисного периода, валютных запасов. Это стало основой роста ФР (прогноз Минэкономразвития август 2004 г.): «В начале 2004 года произошел качественный скачок в кредитовании инвестиционного процесса банковским сектором. Его доля в структуре инвестиций возросла до 8% по сравнению с 4,3% в I квартале 2003 года. Суммарная доля банковских кредитов и заемных средств других организаций (страховых и инвестиционных компаний, промышленных и торговых предприятий и т.д.) составила в I квартале 2004 года 18,9%, что в 2 раза больше, чем по итогам 2001 года (9,3 процента). Вместе с тем в последние месяцы темпы роста банковских кредитов замедлились под влиянием негативных явлений в банковском секторе. Резко расширились вложения банков в иностранные активы, заметно сократился приток зарубежных кредитов и займов в банковскую систему.»

Позитивная динамика в экономике в целом и рост роли финансовых институтов в финансировании экономического роста отражают естественные процессы развития ФР в условиях длительного подъема. Но они не снимают вопросов формирования более адекватной структуры ФР, доступности долгосрочных кредитов, крупных кредитов и кредитов для малых и средних предприятий.

Главной целью Правительства остается формирование модели российской экономики, обладающей долгосрочным потенциалом динамичного роста, способной обеспечивать последовательное повышение благосостояния населения, эффективное воспроизводство и модернизацию производственного аппарата, укрепление конкурентоспособности и безопасности страны. Это предполагает постепенный уход от сырьевой модели, «голландской болезни» и развитие наукоемких секторов. «Основные направления…» подчеркивают этот аспект: «Конкурентоспособность России на мировых рынках определяется темпами внедрения новейших научно-технических решений и развития наукоемких производств, эффективностью инновационных процессов. Эффективное использование интеллектуальных ресурсов и развитие технологической базы являются важнейшими общенациональными задачами, требующими принятия новых решений, определения государственных приоритетов научно-технологического и инновационного развития страны. Необходимо определить оптимальный состав государственного сектора науки и сосредоточить усилия на ограниченном числе стратегически важных направлений, решить проблемы повышения эффективности управления и финансирования научно-технической и инновационной деятельности.

Финансирование сферы НИОКР и фундаментальной науки в настоящее время составляет около 1 процента валового внутреннего продукта против 2-3 процентов валового внутреннего продукта в технологически развитых странах, доля инновационной продукции в структуре промышленного производства оценивается соответственно в 4-5 процентов против 30-35 процентов. Структурные и технологические преобразования, необходимые для повышения темпов роста экономики до 7 - 8 процентов в год, также требуют партнерства бизнеса и государства в сфере научно-исследовательской деятельности на основе широкого привлечения внебюджетных ресурсов, но при условии сохранения в государственной собственности стратегических объектов. Оно должно ориентироваться на реализацию крупных национальных инфраструктурных проектов и создание новых источников роста в сфере высоких технологий и "экономики знаний".»[4]

Принципиально важны три структурных параметра инвестиционного подъема: отраслевое распределение инвестиций, их характеристики с точки зрения длительности, рентабельности и риска, а также их региональное распределение. В идеальном варианте накопление идет с захватом ключевых отраслей, направлено на создание новой продукции и новых эффективных мощностей, а также охватывает ключевые регионы страны. Для России принципиально важно перейти к инновационному развитию, начать обновлять изношенные инфраструктурные сети и начать восстанавливать способность производить инвестиционные товары. Успех инвестиционного процесса в этих аспектах был бы эквивалентен формированию институциональной базы для широкого накопления и снизил бы потребность в любых подстраховках рынка с помощью государственных инвестиций и различных промежуточных инструментов промышленной политики.

На протяжении последних лет лишь несколько отраслей демонстрировали очень высокие темпы прироста инвестиций, причем отраслевые взлеты были в значительной мере разрозненны и связаны со специфическими отраслевыми факторами. Отрасли, подверженные интенсивной иностранной конкуренции и зависящие от реального курса рубля, испытывали существенные затруднения. Напомним, что падение реального накопления в 90-х годах составило величину в три четверти начального уровня. В целом при высоких, часто двузначных темпах прироста капиталовложений, трудно говорить о полноценном инвестиционном буме. Так что основными движущими силами подъема в основном были личное потребление и экспорт. Об ограниченности инвестиционного роста говорят следующие важные характеристики подъема:

– низкая общая норма накопления (20-21% ВВП);

– низкие показатели образования новых действующих фирм (малых в том числе);

– относительно небольшие объемы импорта промышленного оборудования и его внутреннего производства;

– медленный процесс радикальной реконструкции предприятий;

– недостаточное количество новых крупных инвестиционных проектов;

– низкий уровень расходов на инновации.

Характеристики финансирования инвестиций в России в годы подъема были схожи с показателями середины 1990-х годов. Сокращение доли самофинансирования при росте роли прибыли не сопровождалось ростом традиционных для рыночных экономик источников финансирования. Вместо этого мы видим рост роли местных бюджетов, естественно, пытающихся поддержать жилищное строительство, подтолкнуть производственные инвестиции. Сокращение внебюджетных фондов (прежде всего дорожного) было перекрыто резким ростом «прочих» привлеченных источников финансирования (которые состоят в основном из средств вышестоящих организаций). Хотя и наблюдается некоторый прогресс в использовании внешнего финансирования, но даже более развитая, чем другие сектора финансового рынка, банковская система явно не успевает за инвестиционным процессом.

При бесспорном улучшении инвестиционного климата страны за счет общих политических и макроэкономических факторов, большая часть регионов, отраслей и типов проектов остается вне того процесса модернизации, который выступает как естественная цель развития страны. Значительный рост производства и накопления улучшил обстановку в стране, но не решил проблему перехода к инновационному типу развития. Тем самым правительство остается перед сложным, но хорошо знакомым всему миру выбором: продолжать политику дальнейшего улучшения инвестиционного климата и терять время в ожидании, или пытаться найти специфические средства решения проблем развития в соответствии с приоритетами и рисковать в проведении политики повышения конкурентоспособности. Потребности современного развития и в большой степени потерянные с этой точки зрения пятнадцать лет переходного периода вынуждают вновь вернуться к рассмотрению целей и инструментов политики в области финансовых рынков.

1.2. Проблемы развития и функции ФР

Можно считать давно признанным фактом наличие тесной связи между уровнем развития финансовой системы и интенсивностью экономического развития той или иной страны. Вместе с тем, характер этой связи до сих пор остается предметом дискуссий экономистов. Одна позиция (которая, по-видимому, впервые была четко сформулирована Й.Шумпетером) исходит из активного влияния финансовых институтов на экономику за счет более эффективной трансформации сбережений в инвестиции. Важным продвижением в данной области стала недавняя серия исследований, проведенных экспертами Мирового банка, где на основе обширного материала эмпирически исследовалась связь между показателями финансовой системы и темпами экономического роста. При этом анализ влияния проводился на нескольких уровнях: путем сопоставления значений и динамики показателей по большим выборкам стран, отраслей и отдельных предприятий. Важное значение имеют также недавние публикации, рассматривающие взаимосвязь между развитием финансовой системы и институциональной средой (включая тип законодательной системы, ее ориентацию на обеспечение прав инвесторов, обеспечение контрактного права и т.д.). Эти работы убедительно продемонстрировали, что показатели развития финансовой системы не просто коррелируют с долгосрочными темпами экономического роста, но что связь между ними носит устойчивый причинно-следственный характер. Кроме того, были получены новые важные данные относительно механизмов влияния финансовых институтов на экономику. Сравнительное значение различных механизмов определяет угол зрения, под которым целесообразно рассматривать перспективы развития финансовой системы в России.

Для выхода на устойчиво высокие (7-8 % в год) темпы роста экономики необходимо завершение институциональных и структурных преобразований в соответствии с потребностями рыночной экономики, в частности формирование современных развитых, многосекторных финансовых рынков с развитым инструментальным рядом. В конечном итоге для страны, активно экспортирующей капитал в течение пятнадцати лет переходного периода, создание надежных, пользующихся доверием финансовых институтов и рынков является необходимым условием превращения национальных сбережений в национальные инвестиции. Финансовые рынки в России характеризуются крайне неравномерным развития их сегментов. Если банковская система, страховой сектор, потребительский кредит развиваются опережающими темпами, то пенсионная система, рынок облигаций, ипотека проходят намного более ранние стадии развития. Отдельной важной задачей остается связь накопления с корпоративным контролем и капитализацией российских компаний. Особую роль играет фондовый рынок, на котором доминируют либо интересы контроля над активами (а не финансирования), либо интересы крупных зарубежных фондов, формирующих доходные портфели для своих клиентов в развитых странах. Структура предложения долговых инструментов должна соответствовать структуре накопления и дополнять самофинансирование. Это в свою очередь позволило бы повысить устойчивость положительной экономической динамики.

В практической жизни и аналитической литературе анализ российских финансовых рынков по понятным причинам часто сводится к описанию существующих сегментов рынка, их проблем и проблем их регулирования. Такой анализ неизбежно имеет фрагментарный характер. Разумеется, эта ситуация имеет объективные основы в неразвитости ФР страны, которая лишь пятнадцать лет развивает рыночную экономику. В то же время проблема того, какие ФР страна хотела бы иметь, какую они могли бы играть роль в условиях глобальной конкуренции, остается за кадром. В дальнейшем необходимо также отделить общую конкуренцию стран за свое развитие и благосостояние своего населения, экономический рост, занятость, - от собственно внутриотраслевой конкуренции на финансовых рынках между финансовыми институтами разных стран за клиентов.

Неослабевающее внимание бизнеса, общественности и исполнительных органов власти к проблеме развития финансовых рынков имеет глубокие основания, которые необходимо, по крайней мере, систематизировать в целях дальнейшего анализа:

– озабоченность регуляторов (государства) состоянием банков и других финансовых компаний с точки зрения их надежности, качества капитала;

– проблема качества услуг финансовых институтов;

– роль финансовых институтов в вопросах «оптимизации налогообложения»;

– постоянная необходимость крупных компаний прибегать к услугам западных финансовых институтов (недостаток крупных кредитов);

– дороговизна кредита (положительный реальный процент);

– недостаточная длительность кредитов реальному сектору;

– ограниченная доступность кредита малому и среднему бизнесу;

– зависимость многих кредитных учреждений от учредителей в отборе проектов (кэптивность);

– значительный вывоз капитала (легальный и нелегальный);

– сложность получения средств на фондовом рынке;

– характер и роль иностранного капитала в финансовых институтов страны в условиях вступления в ВТО.

Функции финансовых рынков могут быть описаны различным образом. Нобелевский лауреат Дж. Стиглиц дал их следующий список в специальной работе по переходным экономикам в самом начале 90-х годов[5]
:

– Передача ресурсов (капитала) от сберегающих агентов к заемщикам и инвесторам.

– Агломерация капитала, поскольку проекты требуют больше капитала, чем может быть у одного или группы сберегающих агентов.

– Отбор проектов.

– Мониторинг использования средств по проекту.

– Обеспечение выполнения контрактов (возврата).

– Передача, разделение, агрегирование рисков.

– Диверсификация рисков.

Недостаток (содержательный) обычного обсуждения в России проблемы ФР состоит в том, что обсуждается только первые один-два пункта. Доклад ФКЦБ на заседании Правительства РФ (ноябрь 2003) утверждает: «Основной проблемой современного российского финансового рынка является его неспособность обеспечить потребности экономики в инвестициях финансовыми ресурсами. Финансовый рынок недостаточно эффективно опосредует потоки, направляемые на экономическое развитие, не выполняет функции трансформации сбережений в инвестиции и перелива капитала.»

Российская литература сосредоточена на проблеме перелива свободных капиталов сырьевых отраслей. Эта проблема постоянно обсуждается в аспекте ренты, которую получают сырьевые компании, их влияния на спрос внутри страны и вывоз капитала. Сформировавшийся за годы переходного периода сравнительно либеральный режим движения капиталов при слабом фактическом контроле позволяет экспортным секторам размещать свои средства достаточно свободно. С помощью трансфертных цен компании могут (хотя мы не утверждаем, что они это делают) перемещать свободные ресурсы как внутри страны между регионами, так и за рубежом.

В данном случае под «свободными ресурсами» мы понимаем не остатки на счетах в банках, а средства, высвобождаемые при вывозе капитала. Специфика российского вывоза капитала, размеры и последствия которого обсуждаются в следующем параграфе, заключается в том, что пересечение границы РФ означает не только автоматическое инвестирование соответствующих средств в зарубежные активы. Есть еще две важные особенности данного процесса, которые, вероятно, не являются уникально российскими, но для целей нашего исследования представляются исключительно важными с точки зрения взаимоотношений финансового и реального сектора экономики страны. Первой из их является природа вывозимых средств, а вторая - изменение характера собственности на вывозимый капитал при пересечении границы.

Использование подставных фирм и трансфертных цен, широкое использование оффшоров с точки зрения движения средств промышленного (или любого иного) предприятия представляет собой вывоз средств сверх уровня текущих издержек производства. В данном случае несущественно, какова политика предприятия в области поддержания и обучения рабочей силы, социальных расходов или ремонта оборудования. Предполагая вполне нормальное ведение дел на предприятии, вывод средств из непосредственного оборота означает объективно вывод инвестируемого дохода: прибыли и амортизации плюс, естественно, «оптимизированные» элементы налогов. Отдельные крупные предприятия при выводе «свободных средств» могут делать это непосредственно. Предприятия в составе интегрированных бизнес-групп (ИБГ) действуют в рамках единой холдинговой системы, что предположительно включает централизацию средств.

Вторая особенность ситуации заключается в том, что вывезенные средства, как правило, меняют формального собственника: та или иная оффшорная компания оказывается не только промежуточным звеном, но представляет собой финальный адрес ресурсов. С этого момента мы оказываемся перед своеобразной ситуацией: если средства остаются вне страны, они представляют собой обычный элемент мировой финансовой системы и могут рассматриваться как потребительский доход собственника. Если они возвращаются в Россию как портфельные инвестиции – они неотличимы от любых зарубежных портфельных вложений. Но при реинвестировании этих средств в ту же группу предприятий они замаскированы как приток прямого или портфельного капитала (или коммерческий кредит), хотя по существу должны рассматриваться как элемент самофинансирования (которое и без того велико). Естественно также, что вывезенный капитал в принципе оперирует по другим стандартам рисков. Смена собственника, таким образом, не является нейтральной по отношению к дальнейшему процессу движения средств. Анализ этой ситуации в сравнении с предположительной ситуацией более развитых финансовых рынков («как в стране с более развитыми рынками») дает достаточно ясную картину:

– Средства в основном минуют внутреннюю банковскую систему (кроме как для «отмывки») и не создают дополнительного предложения финансовых ресурсов;

– Нет понижающего давления на ставку процента;

– Налоговые средства минуют казну;

– Средства теряют связь с предприятием, которые было первичным источником дохода, и становятся формально иностранным капиталом;

– Использование собственных зарубежных финансовых ресурсов фирмами увеличивает фактический уровень самофинансирования реального сектора и сокращает спрос на услуги финансовой системы.

Господство самофинансирования производственных инвестиций в капиталоэкспортирующей стране создает существенные ограничения на возможности привлечения кредита. Тем самым как на практике, так и в обсуждении проблем ФР весьма ограниченная роль отводится другим ведущим функциям ФР применительно к инвестиционному процессу в стране по «списку Стиглица»: отбор и мониторинг реализации проектов и возврата средств, разделение и диверсификация рисков.

Огромная потребность страны в капиталовложениях охватывает весьма широкий спектр отраслей и проектов, необычный для развивающихся стран, которые зависят от небольшого набора отраслей, в большинстве случаев имеют проблемы финансирования платежного баланса и пытаются использовать государственные средства, частный и государственный долг для финансирования развития. В российских условиях отбор проектов по принципам финансовых рынков сталкивается с высокими политическими и коммерческими рисками (а исторически и с инфляционными проблемами), что в условиях переходного периода сузило горизонт частных инвестиций, ограничивало вложения как на уровне предприятий, так и на уровне отраслей и регионов лишь совершенно очевидными быстроокупаемыми проектами, которые обеспечивали высокий доход.

Огромную тормозящую роль в развитии ФР как совокупности систем отбора проектов сыграли финансовые схемы всего переходного пятнадцатилетия, в которых сколько-нибудь серьезный отбор проектов развития (прямые внутренние инвестиции) подрывался необычайно высокой нормой прибыли спекулятивных вложений. Этот аспект часто игнорируется, хотя необычайно высокая доходность «финансовых пирамид», управления государственными средствами, использования пирамиды ГКО создали устойчивые ожидания инвесторов в отношении высокой нормы прибыли (40% и более по отзывам бизнесменов в 2001-2003 гг.).

Роль ФР в области передачи и диверсификации рисков в условиях ограниченной защиты прав собственности, большого риска невозврата кредита, особенностей законодательства по очередности взыскания долгов оказалась крайне ограниченной. Банки, которые имели широкие промышленные вложения перед крахом 1998 года пытались частично распределить риски за счет отраслевой и региональной диверсификации, что могло стать моделью на будущее. Однако в целом эта ветвь финансовых учреждений понесла, пожалуй, наибольшие потери в 1998-1999 гг. по сравнению с более спекулятивными ветвями. Бизнес пошел по другим путям перераспределения рисков: доминирование самофинансирования, в том числе финансирование капиталовложений через подчиненные (кэптивные) банки и страховые компании, концентрация сбережений своих предприятий в рамках ФПГ для вложений в контролируемые предприятия.

Другим радикальным путем стал вывоз капитала. Фактически складывалось необычное «разорванное» соотношение доходности и риска: либо очень высокий доход на «домашний» риск, либо низкий безрисковый доход после вывоза капитала за рубеж. Риск государственной экспроприации был достаточно низок в ее явных формах (национализация, выкуп) - во всяком случае, до «дела ЮКОСа». Скорее речь шла об установлении рентных отношений со стороны государственных соучастников процесса приватизации. Но риск частного захвата собственности с использованием судов и искусственных банкротств, зачастую при косвенном участии государственных органов, был высок в условиях ослабления как государства в целом, так и правоохранительной системы в особенности.

В современных условиях состояние ФР выглядит противоречиво: с одной стороны, наблюдается значительный рост в годы подъема, с другой стороны, возникает «институциональная ловушка» в отношении роли кредита в накоплении. Постепенный рост внешнего финансирования капиталовложений (см. соответствующие данные роста банковских кредитов реальному сектору) во многом обеспечен растущими инвестициями со стороны государственных банков, прежде всего Сбербанка. Последний объективно оказался в тяжелейшем положении после краха 1998 г. как основной держатель государственных облигаций. Необходимость платить по депозитам большинства населения вынудила его играть роль своего рода квази-банка развития. Он имеет многие параметры банка развития: государственная собственность, государственные гарантии, крупные вложения в ведущие компании страны при возможном и вероятном влиянии политических соображений.

Важной проблемой в обсуждении роли ФР является проблема государственного финансирования капиталовложений или системы методов снижения риска и повышения рентабельности тех проектов (экспорт, инновации и др.), которые выступают приоритетными с точки зрения развития страны. С этой проблемой сталкиваются все развивающиеся страны и страны с переходной экономикой. Вступление стран Центральной и Восточной Европы в ЕС снимает вопрос о способе отбора проектов, поскольку в короткое время интеграция финансовых рынков приведет к обслуживанию сколько-нибудь значительных фирм этих стран иностранными или скорее интернациональными банками и другими финансовыми институтами. Обеспечение единой правовой среды и снижение страновых рисков облегчат эту задачу.

Новые проблемы развития в РФ вызвали значительную дискуссию вокруг проблем промышленной политики. Инструментарий промышленной политики на уровне отдельных проектов носит явно компенсаторную роль по отношению к недостатку развития ФР. Например, гарантии правительства для снижения политических рисков (недавний пример с компанией СУАЛ) снижают стоимость зарубежного финансирования крупного промышленного проекта, которое необходимо из-за недостаточности общей мощности внутренней банковской системы для поддержки проекта. Аналогичную роль играет субсидирование ставки процента: стимулирование роли внутреннего кредита и сокращение ставки для снижения риска банков.

По нашему мнению, возможность и необходимость промышленной политики в большой степени зависит от развития ФР. Чем больше длина выдаваемых кредитов и ниже ставка, тем выше доступность кредита для широкого круга заемщиков, тем меньше поле для государственных банков и инструментов. Условно говоря, меры финансирования капиталовложений в рамках промышленной политики и возможности ФР в сумме составляют константу: развитые ФР снимают нужду в методах промышленной политики и связанных с ней рисках, уменьшают сферу ее возможного применения. При этом важно не сбрасывать со счетов еще один институциональный риск: укоренение методов промышленной политики или расширение роли государственных банков немедленно создает специальную группу интересов в поддержании и сохранении этих методов надолго.

1.3. Стадия развития и специфика ФР

Проблема стадии или характера развития страны относится к одной из серьезных проблем развития, причем споры вокруг попыток международных финансовых организаций (особенно МВФ) выработать единые подходы к решению однотипных проблем вызывают значительную критику. 1990-ые годы, видимо, дали достаточно материала, чтобы убедиться в важности институтов, определяющих фактическое поведение экономических агентов. Предсказанные результаты того или иного законодательного акта, реформы или мер политики часто оказывались недостижимыми в силу того, что подлинные цели и мотивация экономических агентов (на микроуровне) отличались от тех, которые предполагались разработчиками нововведений.

Нужно более четко определить специфику России среди иных стран с формирующимися рынками. Такое определение должно охватывать специфику структуры экономики, уровень развития и характер институтов собственности. Россия – это страна с малопрозрачными (недавними) отношениями собственности, высокой концентрацией собственности в ИБГ, сырьевыми перекосами в экспорте и «голландской болезнью», большим незагруженным человеческим капиталом и уровнем общего развития, характерного для стран с 5-10 тысячами долларов ВВП на душу населения, а также с огромными социальными и региональными неравномерностями и дисбалансами.

Права собственности большой массы российских ведущих компаний в результате особого пути приватизации оказалась в конечном итоге номинально в руках оффшорных юридических лиц, обеспечивающих бóльшую правовую защиту своим фактическим собственникам. Во-первых, приватизация - это спецификация прав собственности, а в России был применен метод максимальной деспецификации. Во-вторых, Россия - это самая большая экономика, в котором основная часть собственности представлена оффшорами, а не национальными владельцами. В-третьих, имеется масса «соучастников» в контроле на производственными активами, которые претендуют на ренту. Часто они участвовали в приватизации или способствовали ей лично, но не могли предъявить права явно. В-четвертых, отечественная приватизация все еще не завершена полностью формированием устойчивой системы собственности. Проблема в том, что не сложилась система стимулов к максимизации текущей стоимости фирмы за счет текущих усилий управления и инвестирования. Для многих собственников на данной стадии легче перепродать и реализовать «приватизационные выигрыши», чем инвестировать ради будущих доходов. Короткие сроки, прошедшие со времени приватизации, и явные социальные дисбалансы еще более повышают неустойчивость ситуации.

Наконец, в-пятых, имеет место феномен (институт) «квази-скрытого собственника», который явно присутствует в жизни компании, управляет ею, но на собраниях акционеров и в Совете Директоров действует на основании доверенностей от оффшоров. «Квази-скрытый собственник» - обычно физическое лицо (или группа таких лиц), которого все знают и которое фактически реально контролируют и управляют активами в России (часто здесь и находятся), но юридически экранировано офшорными юридическими лицами, поэтому предъявить к нему претензии проблематично[6]
. При этом его все знают, он пользуется своим правами, владеет и распоряжается активами - в том числе продает их, если хочет.

Данный феномен существенным образом влияет на корпоративный контроль, цели осуществления бизнеса, использование прибылей, миграцию капитала, глобальную аллокацию активов и характер заимствований предприятиями в России. Если говорить о глобализации, то в области контроля собственности и связи с зарубежными финансовыми институтами (и правовым полем) российские собственники, возможно, вовлечены в нее в больших масштабах, чем это можно фиксировать в других областях. В частности эта структура собственности существенным образом облегчает заимствование за рубежом в форме банковских или коммерческих кредитов – эти кредиты либо обеспечены собственными средствами российских компаний (через иные юридические лица), либо просто представляют собой очищенные от налогов российские доходы (не обязательно сводимые к прибыли). Такие отношения, в сущности, требуют переопределения понятия самофинансирования российских компаний. Если учесть реинвестирование собственных зарубежных активов, то приток портфельного капитала в условиях подъема частично может рассматриваться как скрытое самофинансирование.

Понятно, что формирование товарных рынков с сильнейшим влиянием международной торговли – экспорт сырья и импорт инвестиционных и потребительских товаров и услуг – шло на ранних стадиях переходного периода легче и быстрее, чем формирование финансовых рынков. Мы не можем здесь восстанавливать всю историю приватизации, развития банков и других финансовых институтов в России. Важно, что общий фон формирования ФР со стороны компаний нефинансового бизнеса характеризовался в течение пятнадцати лет доминированием непрозрачных отношений собственности у заемщиков. В ходе приватизации спецификация прав собственности и их защита были снижены ради эффекта скорости. Частая и далеко не всегда юридически чистая смена собственников при слабых судах и недостаточной защите прав собственности в целом представляет собой серьезный фактор торможения развития ФР.

Тенденция к концентрации контроля основных собственников (принципалов) до 75% ярко проявилась в ходе подъема после краха. Перераспределение собственности в этот период было стимулировано тем, что впервые на фоне политической и макроэкономической стабилизации появилась возможности реализовать «приватизационные выигрыши». Поскольку приватизация оставила сложную систему взаимоучастий, основная проблема собственников оказалась не столько в качественном ведении бизнеса, сколько в сокращении посторонних влияний на характер контроля. Наличие блокирующего пакета (25% плюс одна акция) затрудняла перепродажу активов, что также проявилось в скупке (изъятии) акций у миноритариев. Хотя влияние таких операций на курс акций в российских условиях проследить нелегко, общая тенденция к росту биржевых индексов стимулировалась как общестрановыми факторами, так и консолидацией контроля. В этой связи значительный рост индексов отражал не столько признание высокой эффективности и доходности российских предприятий (их биржевая оценка все еще на порядок ниже мировых аналогов), сколько ограничение предложения. Это тем более верно, что второй эшелон предприятий только начинает выходить на биржу. Важно также отметить, что продажа крупных пакетов зачастую формально происходит между иностранными юридическими лицами. Средства, получаемые в таком случае, не всегда или редко проходят через российские домашние банки и ФР, что является еще одним примером опосредования внешними ФР российских финансовых операций.

В той же системе формирования рынков банковская система в значительной мере использовала лоббизм для доступа к государственным средствам. Кэптивность финансовых частных институтов исключала свободную конкуренцию. Если мы вернемся к «списку Стиглица», то хорошо видно, что основной проблемой прошедшего переходного периода в России является не какая-то одна функция ФР, а скорее их комплекс.

Проблема развития финансовых рынков в принципе связана с накоплением и развитием экономики, а также структуры экономики: это вопрос о типе доминирующих отраслей. Способность различного типа экономик расти при той или иной конфигурации финансовых рынков – явление, привязанное к типу и стадии развития страны. Страны с избытком финансовых ресурсов в связи с положительным торговым (текущим платежным) балансом вывозят капитал по определению, и их финансовая система формируется на базе ресурсов основных отраслей экономики. Соответственно, импортирующие капитал страны притягивают долговые ресурсы извне для финансирования своего развития.

Проблема аккумуляции свободных ресурсов у финансовых посредников неоднозначно влияет на развитие нефинансового сектора в зависимости от положения страны, структуры ее экономики и экспорта. Стартовые различия стран лежат на стороне платежного баланса. В этом смысле результаты многочисленных межстрановых исследований стоило бы контролировать по знаку сальдо текущего платежного баланса. Правда, большинство стран мира за исключением нефтеэкспортеров и весьма развитых стран имеют отрицательный платежный баланс и вынуждены искать способы привлечения прямого капитала, заимствовать средства на развитие на частном или на государственном уровне.

В этом отношении принципиально важна развилка по общему соотношению финансовых потребностей нефинансового и финансового секторов страны: страны с положительным сальдо текущего баланса располагают по определению инвестируемыми сбережениями, которые они экспортируют. При этом в целом для экономики – на первый взгляд - не так важно, проходят ли эти сбережения через национальную финансовую систему или нет. Основной факт здесь состоит в том, что по тем или иным причинам внутренняя экономика производит ресурсы и располагает финансовыми ресурсами, избыточными для текущего процесса внутреннего накопления. В случае с Россией длительность процесса вывоза капитала заметна в том аспекте, что вывоз капитала в значительной мере осуществляется в форме «бегства» или просто прямого вывоза самим нефинансовым сектором. То есть избыток капитала абсорбируется финансовыми институтами и рынками вне страны. ФР вне страны конкурируют за клиентов и финансовые ресурсы страны с избыточными ресурсами, причем они предлагают выше качество защиты прав собственности, выше качество услуг и выше миграционные возможности. Эта конкуренция за обслуживание российских клиентов происходит как вне страны, так и на ее территории (в основном между банками).

Реинвестирование эмигрировавших капиталов оказывается менее рискованным видом вложений (в том числе долговых), нежели прямые вложения на той территории, где финансовые ресурсы были произведены. Соответственно в этом случае у правительства страны и бизнеса с избыточными капиталами намного меньше стимулов повышать уровень защиты прав собственности и качество домашних финансовых институтов, чем у капиталодефицитной страны. Последняя вынуждена повышать уровень институтов, которые могли бы абсорбировать на приемлемых условиях зарубежные сбережения.

Различие между капиталопринимающей и капиталоэкспортирующей страной оказывает огромное влияние на формирование системы взаимоотношений между нефинансовым сектором, промышленными группами и ФР. Фактически страна (в данном случае - Россия), экспортирующая капитал, оказывается перед принципиально важным тормозом развития ФР, связанным с неравномерностью развития своей экономики. Можно говорить о своего рода побочном явлении «голландской болезни».

Экспортный сырьевой сектор, естественно, легко приобретает доступ к мировым ФР, создает систему сбытовых компаний, финансовых компаний, которые с базой внутри и вне страны (легче в офшорах) в состоянии обслуживать свободные средства для реинвестирования их в рамках мировых процессов перелива капитала. Потребность в национальных финансовых рынках для этого сектора достаточна ограничена. В современных условиях, в которых большинство экспортеров сырья и сырьевых материалов представляют собой крупные компании, они могут легко вести процесс накопления на основе самофинансирования или долгового заимствования на основе экспортных контрактов. Тем самым создается сфера конкуренции зарубежных финансовых институтов с российскими, косвенно препятствующая развитию внутренних ФР. Действительно, в условиях низких рисков, инфляции и ставок процента в странах ОЭСР вложения в ценные бумаги формирующихся рынков дают международным институциональным инвесторам дополнительный умеренный риск (распределенный по странам и отраслям) при значительном росте доходов. При повышении рейтинга страны на первый взгляд отпадает даже и потребность в ускоренном развитии собственных ФР, поскольку указанные предприятия могут решать свои проблемы с помощью международных банков и облигационных займов уже сейчас. При более детальном рассмотрении, однако, только ограниченный контингент российских компаний в состоянии выполнить требования международных финансовых институтов, а представления о российских рисках за рубежом достаточно высоки.

По оценкам, Россия экспортирует порядка 2-3 миллиардов долларов прямого капитала в год – первое место среди развивающихся рынков Востока Европы, но одно из последних в притоке прямых инвестиций (общий приток в регион – порядка 30 млрд. долл.)[7]
. Таблица 2 указывает на рост вывоза легального прямого и портфельного капитала и рост доли легального экспорта в общем вывозе за годы подъема. В общем увеличение легального вывоза есть совершенно нормальное явление для страны с таким гигантским положительным торговым сальдо, подпитываемым высокими нефтяными ценами. В конце концов экспорт легального капитала – это: респектабельно – это раз; помогает нашему ЦБ сдерживать повышающее давление на рубль и держать остаточную защиту внутреннего рынка; наконец, это увеличивает влияние российских компаний и позволяет им занять более прочные позиции в глобальной конкуренции.

Таблица 1.2 показывает, что размер вывоза капитала колеблется в некоторых пределах все эти годы. По отношению к валовому товарному экспорту колебания между 17 и 33%. А вот по отношению к торговому сальдо относительный размер вывоза показывает уже удивительные вещи: в 1996-1998 гг. он был выше 100%.

Таблица 1.2

Показатели ввоза и вывоза капитала из России в 1999-2003 годах (в миллиардах долларов, если иное не указано)

1999	2000	2001	2002	2003
1. Прямые инвестиции за границу	-2,2	-3,2	-2,5	-3,5	-9,7
2. Портфельные инвестиции (активы)	0,3	-0,4	0,1	-0,8	-2,5
3. Экспорт прямого и портфельного капитала из РФ (1 + 2)	-2,0	-3,6	-2,5	-4,3	-12,3
4. Ввоз прямого капитала в РФ*)	3,3	2,7	2,7	3,5	6,7
4а) Справочно: прирост прямых инвестиций**	4,3	4,4	4,0	4,0	нд
5. Превышение ввоза над вывозом (3 + 4) ***	1,4	-0,9	0,3	-0,9	-5,5
6.Своевременно не полученная экспортная выручка и не поступившие товары и услуги в счет переводов денежных средств по импортным контрактам	-5,1	-5,3	-6,4	-12,2	-15,4
7.Торговые кредиты и авансы предоставленные	-3,3	-4,2	0,8	0,6	-3,9
8. Чистые ошибки и пропуски	-8,6	-9,2	-9,5	-6,5	-7,4
9. "Бегство" капиталов (6 + 7 + 8)	-16,9	-18,7	-15,0	-18,2	-26,8
10. Валовой вывоз капитала (3 + 9)	-18,8	-22,3	-17,5	-22,5	-39,1
11. Чистый вывоз капитала (5 + 9) ***	-15,5	-19,6	-14,8	-19,0	-32,3
12. Отношение легального вывоза к валовому, % (3./9.)	10,4	16,1	14,0	19,2	31,4
13. Экспорт	75,6	105,0	101,9	107,3	135,9
14. Сальдо торгового баланса	36,0	60,2	48,1	46,3	60,5
15. Отношение вывоза капитала к экспорту, %	25	21	17	21	29
16. Отношение вывоза капитала к торговому сальдо, %	52	37	36	49	65

*прямые иностранные инвестиции в Россию; портфельные инвестиции не учитываются,

**прирост прямых инвестиций по методике расчета ГКС включает реинвестирование,

***не учитываются портфельные инвестиции в российскую экономику.

Рассчитано по данным платежного баланса ЦБ.

Специфика структуры экономики РФ, в которой несколько секторов экономики производят основную массу экспорта, дополняется тем, что сырьевые экспортные компании одновременно являются и наиболее политически влиятельными, и реализуют стратегии глобального позиционирования. В этой ситуации вывоз капитала ведущими компаниями в легальной форме (например, покупка компаний в цепочке вертикальной интеграции) может рассматриваться как совершенно нормальное явление, обеспечивающее позиции национального бизнеса в глобальной конкуренции. Аналогичные действия с освоением крупных рынков США, ЕС, Юго-Восточной Азии, как в сфере энергетики, так и в сфере торговли, информационных технологий, осуществляют компании многих развивающихся и развитых стран. В этом отношении проблема российской экономики состоит не в легальном экспорте капитала, а в утечке по другим «экзотическим» статьям платежного баланса (вроде «пропусков и ошибок»).

Вывод капитала по этим статьям эквивалентен вывозу прямого капитала, поскольку – как было отмечено выше – смена собственности при пересечении границы «убегающим» капиталом делает его юридически иностранным капиталом. Реинвестиции вывезенного ранее российского капитала в форме портфельного капитала (включая кредитные линии и коммерческий кредит) подчиняются общим правилам движения капитала и могут, как это уже было продемонстрировано, оттекать довольно быстро.

Огромная роль вывоза (и ввоза) капитала в Россию была особенно характерна годам текущего подъема – 2002 и особенно 2003 гг. Как и при всяком подъеме, возрастает потребность в быстром наращивании внешнего финансирования при внутренних ограничениях, связанных с господством самофинансирования. В этом проявляется специфика российской экономики: часть отраслей вывозит капитал, а другая ввозит; многие предприятия, видимо, «рециклируют» свои собственные средства через оффшорные операции для большей надежности и оптимизации налогов.

При норме накопления в ВВП в 20,2-20,6% ВВП РФ валовой вывоз капитала вырос в последние годы в связи в ростом положительного сальдо торгового баланса и другими факторами с 6,5% до 9% ВВП. Если в соответствии с произведенным выше анализом рассматривать это как вывоз прямого капитала, то соответственно «глобальная» норма накопления российской экономики составит – при понятной условности такого подхода – соответственно 26,7 и 29,6% ВВП соответственно. Фактически «глобальная норма накопления» представляет собой внутреннюю норму сбережений в ВВП за вычетом накопления резервов ЦБ РФ и выплат по внешнему долгу. Она указывает на потенциально максимальную норму накопления, возможную при данных сбережениях и обязательных выплатах.

Одновременно росло внешнее финансирование российской экономики через банковский сектор и ссуды и кредиты нефинансовому бизнесу. Нехватка средств на внутреннем рынке, малые размеры большинства банков, ограничивающие размер кредита одному заемщику, слабость правовой базы для развития банковских консорциумов обусловили резкий рост внешнего финансирования подъема. Экономика в условиях быстрого роста испытывала значительную потребность в средствах, так что и предприятия нефинансового сектора и банковская система вместе получили в 2002 и 2003 годах, соответственно 12 и 26, 4 миллиарда долларов или 3,5 и 6,1% ВВП (по платежному балансу ЦБ). Отметим, что внешнее финансирование по своим размерам сопоставимо с приростом российского внутреннего долгового кредитования. При сопоставлении с нормой накопления можно отметить резкое увеличение внешнего оборота средств: вывоз капитал плюс внешнее финансирование. В 2002 г. оно равнялось почти половине (10% ВВП на 20,2% накопления), а в 2003 г. достигло трех четвертей (15,1% против 20,6% ВВП). Такое развитие событий отражает более глубокое вовлечение российских банков и предприятий во взаимодействие с ФР вне страны. Одновременно оно демонстрирует качественную слабость российских ФР не только в отношении общеизвестной нехватки длинных денег и высокой стоимости кредита, но неспособность банковской системы и ФР развиваться в ногу с подъемом. Огромный опережающий рост активов банков и страхового сектора не адекватен идее формирования ФР как фактора, обеспечивающего определенную независимость от мировых ФР для защиты от внешних колебаний и более полного использования собственных сбережений экономики.

С учетом вышесказанного можно вернуться к сравнительным (структурным) характеристикам российских ФР. Ключевой показатель развития на ранней стадии формирования институтов прав собственности, - это все-таки объем кредитов банковского сектора нефинансовому сектору. В России (см. соответствующий раздел ниже) он достиг 19%, хотя прирост, видимо, можно приписать большей активности крупных государственных банков. Но в странах ЕС (15) он составлял в 2002 г. 104% ВВП, а в восьмерке вступающих в ЕС стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) держится с 1996 по 2002 гг. на уровне 32-34% ВВП.

График 1.2

Распределение накопленных вложений прямых иностранных капиталовложений (%) у развивающихся стран и по регионам в 2002 г.

Источник
: Global Development Finance, World Bank, 2004, Figure 3.6, p.82.

График 1.2 показывает, что в восьми странах[8]
ЦВЕ с населением примерно в 60 миллионов жителей размер активов финансовой системы приближается к полутриллиону, а банковский сектор составляет примерно две трети этой величины (54% активов в России в 2003 г.). При отсутствии нефтегазовых компаний в этих странах рыночная капитализация не представляет серьезной абсолютной величины, зато банковский сектор намного превосходит российский. Намного больше также и активы страховых, пенсионных и взаимных фондов.

В заключение отметим, что современные российские ФР отражают специфику российской экономии и переходного периода в силу важнейших факторов: специфика приватизации и корпоративного контроля; специфика доминирования экспортных секторов и экспорта капиталов; последствия краха 1998 г.

Нынешнюю стадию развития ФР (с учетом нового законодательства в ряде сегментов ФР) можно рассматривать как стартовую перед развитием их до уровня потребностей развития российской экономики, модернизации.

1.4. Проблемы накопления и неравномерность спроса на финансовые ресурсы

В годы текущего подъема обсуждалось довольно много новых инвестиционных проектов, но это по-прежнему главным образом или завершение долгостроев, или сырьевые проекты на экспорт, остальное – транспорт, связь, пищевая промышленность и торговля, а также жилищное строительство[9]
. «Голландская болезнь» душит обрабатывающую промышленность, особенно отрасли, работающие на внутренний рынок и конкурирующие за спрос со стороны своего (в основном состоятельного) населения – легкая, автомобильная и прочее.

Структура накопления в России отражает фундаментальный факт, что за пятнадцать лет переходного периода структура экономики страны сдвинулась по производству и накоплению в сторону сырьевых отраслей. Интересно, как распределяются прямые инвестиции по трем группам отраслей по континентам. Характерна высокая доля вложений в обрабатывающую промышленность в Азии – то, что, видимо, хотели бы видеть большинство специалистов в России. С другой стороны большинство вложений в первичный сектор в Европе и Средней Азии приходится на Россию и Казахстан, а остальные сектора – на страны, вступающие в ЕС.

Принципиально важны три структурных параметра инвестиционного подъема: отраслевое и региональное распределение инвестиций и характер проектов с точки зрения их длительности, рентабельности и риска. В идеальном варианте накопление идет с захватом ключевых отраслей, направлено на создание новой продукции и новых эффективных мощностей, а также охватывает ключевые регионы страны. Для России принципиально важно перейти к инновационному развитию, начать обновлять изношенные инфраструктурные сети и восстанавливать способность производить инвестиционные товары самим. Успех инвестиционного бума в этих аспектах был бы эквивалентен формированию институциональной базы для широкого накопления и снизил бы объективную потребность в любых подстраховках рынка с помощью государственных инвестиций и различных промежуточных инструментов промышленной политики.

Таблица 1.3

Показатели инвестиционного процесса, 1997–2003 гг.

Показатели	Средняя за 1997–1999 гг.	Средняя за 2000– 2003 гг.	1999	2000	2001	2002	2003
Темп прироста валового накопления основного капитала, %	–5,0	10,9	6,3	18,1	10,3	3,0	12,9
Норма накопления, % ВВП	17,3	20,3	14,8	18,7	21,9	20,2	20,6
Собственные средства, %	52,2	47,6	52,4	47,5	49,4	48,0	45,6
Прибыль	13,4	21,4	15,9	23,4	23,9	20,5	18,0
Амортизация	н.д.	21,0	н.д.	18,1	18,5	23,5	23,8
Прочие собственные	н.д.	5,2	н.д.	6,0	7,0	4,0	3,8
Привлеченные средства	42,4	52,4	47,6	52,5	50,6	52,0	54,4
Кредиты банков	4,5	4,3	4,2	2,9	4,4	4,8	5,3
Заемные средства других организаций	5,0	6,8	5,6	7,2	4,9	6,0	9,2
Бюджетные средства	17,8	20,2	17,0	22,0	20,4	19,6	18,7
Ставка процента по рублевым кредитам предприятиям и организациям	40,8	18,3	40,1	28,0	18,0	15,2	12,2
Капитализация рынка акций, млрд. руб.	н.д.	3087	н.д.	1152	2434	3526	5235
Капитализация рынка облигаций, млрд. руб.	н.д.	93	н.д.	39	67	109	158

* - Оценка.

Источники: Госкомстат, НАУФОР.

Выделим три типа инвестиционных проектов, которые в России идут достаточно успешно. Во-первых, это те вполне рентабельные проекты, которые основаны на самофинансировании и краткосрочных банковских кредитах. Облигации с офертой на выкуп - это на самом деле 12-месячная коммерческая бумага с пролонгацией, «замаскированная» под облигации. Соответствующий раздел показывает, что снижение доли облигаций с офертой в последние годы было значительным, но лишь до уровня в 70% от выпусков. Во-вторых, идут экспортные сырьевые проекты с залогом поставок, - практически это проектное финансирование зарубежными инвесторами. И в-третьих, идет некоторое ограниченное количество проектов, связанное с потреблением состоятельных 25-30% населения (автомобили, торговля, строительство и т.п.)

Теперь дадим более подробную характеристику тех трех типов проектов, которые «не идут». Прежде всего, это проекты в области инфраструктуры. На отрасли инфраструктурного характера в 2003 г. пришлось уже почти 30% всех капиталовложений. Тот факт, что электросвязь в России обгоняет все остальные отрасли по динамике накопления, вряд ли требует комментариев. Энергичный рост вложений в электроэнергетику (ввод Бурейской ГЭС) вряд ли может считаться чисто рыночным эффектом. Изношенные коммуникации, нехватка дорог, недостаточная надежность энергопоставок и т.п. оставляют возможности для наращивания инвестиций.

Однако, в отличие от связи, многие отрасли инфраструктуры характеризуются длительным сроком окупаемости и не слишком коммерчески привлекательны. Остается проблемой, кто (кроме государства) будет в ближайшие годы обновлять изношенные сети дорог, мостов, городских теплосетей, поскольку это низкорентабельные проекты с длительными сроками окупаемости. Огромная потребность в обновлении изношенных «советских» физических активов – это в конечном итоге проблема государственной политики, переложенная во многом на местные органы власти, что мы констатировали четыре года назад: «Отсутствие крупных национальных инвестиций в инфраструктурные проекты, ограниченность возможностей привлечения иностранного капитала ставят перед политиками неприятную дилемму: продолжать ждать самостоятельного решения проблем рыночными методами (время и риск не решить проблемы) или пытаться с помощью государственных средств или поддержки решать проблему (вопрос эффективности и коррупции)»[10]
. Можно утверждать, что за последние пятнадцать лет не было начато и проведено практически никаких инфраструктурных проектов национального значения. Исключение составляет строительство шоссейных дорог за счет одного из займов Мирового Банка, а также завершение долгостроев советского времени за счет средств естественных монополий. Одним из неожиданных результатов подъема стал контраст между значительным развитием жилищного строительства и снижением вложений в коммунальное хозяйство, доля которого сократилась с 24,7% в 1998 г. до 14,3% в 2003 г. Можно предположить, что ограниченный доступ к земле, монополизация доступа к строительству, отсутствие проработанных правовых и финансовых механизмов расширения строительства массового жилья привели не только к буму строительства, но и к буму цен на недвижимость.

Теперь о втором типе проектов. Основная часть машиностроения, легкой, пищевой и промышленности строительных материалов образуют ту группу, которая в наибольшей степени подвержена как общему сжатию в ходе переходного кризиса и открытия экономики, так и повседневной конкуренции. В 1990 г. на эти четыре отрасли приходилось 72,6% занятых промышленности и 63,5% выпуска промышленности. При падении валового накопления за 1990-е годы в четыре раза относительная доля капиталовложений этой группы сократилась в промышленности более чем вдвое с 40,4% до 18% в 2003 г.

Увеличение вложений в машиностроение и металлообработку, отмечаемое наблюдателями, остается в весьма незначительных пределах – много меньше вложений в связь и пищевую промышленность: 3,3% в 2003 г. выглядят естественно. Рост вложений в эти отрасли идет от исключительно низкого уровня после краха в течение первого десятилетия переходного периода. На эту опасность указывалось еще в середине 90-х годов: «…стране небезразлично, в каких именно отраслях начнется по­ворот к росту и как именно пойдет процесс восстановле­ния капиталовложений. Легко представить себе такой подъ­ем, в котором иностранные поставщики будут готовы ввезти высокоэффективное оборудование. Без серьезной промышленной политики в соче­тании с укреплением финансо­вой системы и ростом внутрен­них сбережений мы можем столкнуться с тем, что внутренний инвестиционный спрос придет после того, как наше машиностроение потеряет способность его оперативно удовлетворять. Это станет просто результатом того, что спад в этой ключевой отрасли может оказаться дольше и глубже, чем в целом по эконо­мике. ... Восстановление на­копления, причем со спросом на национальную продукцию - это далеко не обязательно быстрый и легкий процесс, ко­торый пойдет сам собой вслед за окончанием кризиса»[11]
.

Серьезного бума вложений в машиностроение нет. Импорт машин и оборудования растет, и в 2003 г. он превысил уровень 1997 г. или вдвое – уровень 1999 г. Динамика производства машин и валового накопления (табл. 1.3) идут параллельно. Этот тип проектов с оценкой будущей их коммерческой доходности берет год-два на разработку, а строительство, заказ и поставка оборудования – еще года два-три. И если они сегодня в разработке, они будут введены не ранее 2007 года. Эти проекты нельзя сделать без развития рынка трех-пятилетних корпоративных облигаций в значительных масштабах.

В целом именно здесь лежат серьезнейшие проблемы развития экономики России, именно тут находятся неиспользованные возможности огромных национальных сбережений, которые не могут найти эффективного применения. Осуществляется очень мало проектов в обрабатывающей промышленности, которые выходили бы по длительности проектирования, строительства и окупаемости за пределы двух–трех лет. Можно пересчитать по пальцам сколько-нибудь значительные проекты в обрабатывающей промышленности, выходящие за несколько десятков миллионов долларов, реализованные в течение последних пятнадцати лет, включая текущий подъем. В основном мы видим реализованные проекты экспортной ориентации в отраслях сырьевых товаров и полуфабрикатов, которые укладываются в модель самофинансирования или привлечения коммерческих кредитов. Кроме того, в обрабатывающей промышленности можно найти облагораживание полуфабрикатов с целью увеличить цену товаров без перехода к серьезным изменениям самого уровня обработки. За время подъема Россия не предложила на мировом рынке новых товаров с высокой добавленной стоимостью. Так что успех сырьевого подъема остается под угрозой в долгосрочном плане. Несколько отраслей демонстрировали очень высокие темпы прироста в процентном выражении, однако такие «взлеты» были в значительной мере разрозненны и связаны со специфически отраслевыми факторами. Отрасли, подверженные интенсивной иностранной конкуренции и зависящие от реального курса рубля, испытывали существенные затруднения. В целом, несмотря на высокие (часто двузначные) темпы прироста капиталовложений, трудно говорить о полноценном инвестиционном буме.

И третий тип проектов, которые не идут, - это инновации, где очень высокий риск каждой отдельной инвестиции и длинные пассивы. Можно говорить о необходимости реформы инновационной системы.

Таблица 1.4

Темпы прироста физического
объема инвестиций по отраслям, % (без досчетов за 2002-2003 гг.)

Все средние предприятия			Крупные и средние предприятия
1999	2000	2001	2001	2002	2003	вклад * отраслей в рост 2000-2003 гг., %
Группа 1: инфраструктурные отрасли	19,7	22,5	7,8	5,8	-5,4	15,4	29,7
электроэнергетика	-20,9	-4,9	11,1	6,6	12,2	19,6	3,9
транспорт	35,1	30,5	4,6	2,9	-17,9	3,4	27,3
связь	-12,9	-3,0	26,1	27,3	33,4	51,3	1,9
Группа 2: конкурирующие с импортом	20,5	-18,3	7,3	8,4	13,0	15,1	5,8
машиностроение и металлообработка	14,0	-5,7	13,0	6,8	7,4	18,8	2,8
легкая	15,2	-30,1	9,9	38,8	-4,8	20,7	0,1
пищевая	24,8	-27,9	2,0	8,2	18,5	11,5	2,9
Группа 3: ЖКХ, строительство, торговля	-3,1	10,6	3,7	-5,3	12,7	8,9	19,6
жилищное хозяйство	3,2	2,8	3,0	-9,0	28,3	7,8	9,7
коммунальное хозяйство	-15,5	11,2	-2,9	-5,0	-1,6	3,4	7,5
промышленность строительных материалов	19,0	23,5	16,5	18,0	16,2	-1,2	0,6
строительство	-4,2	13,3	11,2	32,7	-18,0	7,1	3,0
торговля и общественное питание	-9,5	34,9	6,4	20,2	20,9	28,5	1,5
Группа 4: нефть и газ	28,3	49,3	19,2	13,2	-11,3	20,7	17,9
нефтедобывающая	25,8	51,1	23,6	15,9	-15,1	19,2	13,6
газовая	34,7	44,4	5,0	5,0	-1,0	24,8	4,4
Группа 5: конкурирующий экспорт	22,4	21,5	21,0	13,2	-2,5	10,3	6,8
черная металлургия	8,9	15,7	18,4	10,1	-10,4	15,6	2,2
цветная металлургия	52,6	29,9	25,9	14,3	-2,2	5,5	3,1
химическая и нефтехимическая	-7,1	14,3	15,7	15,3	5,2	12,6	1,6

Примечания:

* Вклад отраслей в прирост инвестиций за три года (2001-2003 к 2000 г.), взвешенные по среднеарифметической структуре инвестиций в постоянных ценах за 2001-2003 гг.

Инвестиционный рост последних лет имел три «локомотива» с точки зрения вклада в инвестиционный спрос (табл. 4): транспорт и связь, на которые пришлось 24% общего объема инвестиций в 2001 г., топливная промышленность (19% инвестиций в 2001 г.) и ЖКХ (около 17% инвестиций в 2001 г.). Таким образом, эти три сектора обеспечивают 60% общего инвестиционного спроса. Понятно, что в такой стране, как России, все три сектора представляют естественные сферы вложений. Однако проблема опять появляется, если мы ищем силы для модернизации экономики. Безусловно выделяются связь и торговля (последняя, видимо, недооценена), в которых обновление и расширение идет на историческом фоне низких советских инвестиций. Во многих отраслях заметен бум вложений в 1999-2001 гг. под «прикрытием» низкого рубля: пищевая промышленность, цветная металлургия. Понятно, что нефтедобыча вышла на новые объемы экспорта и наращивала инвестиции в условиях высоких мировых цен. На этом фоне весьма низкими – несмотря на высокую динамику отдельных лет – остаются объемы (и вклад в прирост инвестиционного спроса) инвестиций в машиностроении и металлообработке, легкой промышленности.

Пример нефтяной и газовой промышленности с их огромной долей (22%) всех вложений страны ясно указывает на сегментированность (на отраслевом уровне) российской экономики и в особенности ее инвестиционных процессов. Вне сбыта большей половины добываемой нефти за рубеж для российских компаний (как и для большинства нефтеэкспортирующих стран) нет реально бизнеса и перспективы. Соответственно, инвестиционный цикл в глобальной нефтяной промышленности определяется глобальным спросом, технологическими возможностями добычи в различных районах, политическими рисками, особенностями финансирования добычи, конкуренции со сжиженным газом. Конкуренция нефтяных компаний в мире несет на себе значительное бремя национальных энергетических стратегий, стремления к обеспечению устойчивости и диверсификации источников поставок странами потребителями. Российские компании активно включились в глобальные процессы освоения пространства и конкуренции. Огромная роль мирового рынка, конкурирующих стратегий развития делает инвестиционный процесс нефтедобывающей промышленности зависимым от политических факторов, включая желание стран ОЭСР сократить свою зависимость от ближневосточной нефти (разновидность промышленной политики). Так что будущее этой отрасли во многом зависит от внешних факторов и от энергетической стратегии страны.

Политика развития финансовых рынков и институтов существенно влияет на характер развития экономики и тип реализуемых проектов. Например, без развития среднесрочного финансирования (как минимум 5-летние корпоративные облигации) новые проекты в машиностроении, химии, металлургии трудно реализовывать. Соответственно, «голландская болезнь» укореняется через структуру финансирования и отбор проектов по типу, срочности и отраслям. Другим примером является развитие инновационной политики, которое за пределами прямого государственного финансирования предполагает несколько условий, которые в настоящее время не соблюдаются:

– четко прописанные права собственности на изобретения (индивиды или организации и т.п.);

– правовая и информационная инфраструктура, поддерживающая рынок;

– финансирование новых исследований и коммерческой доработки старых – фактически «длинные пассивы» при коротких, раздробленных и рискованных активах, то есть венчурное финансирование;

– минимизация административных издержек для инновационных фирм, включая доступ к помещениям и аренду оборудования;

– снижение налогов на труд, поскольку это удерживает всю сферу использования человеческого капитала в тени.

Потребуются значительные преобразования на финансовых рынках, улучшение защиты прав собственности, все-таки участие государства в реализации стратегии развития страны, селекции и поддержки приоритетных проектов, возможно, приоритетов регионального развития, чтобы внутренний инвестиционный бум втянул в себя финансирование вложений как из национальных, так и внешних источников.

Отраслевая структура российской экономики, характер распределения рисков и рентабельности по проектам определяет структуру спроса на финансовые ресурсы. Отсутствие сплошной гаммы предложения по финансовых инструментов по срокам, рискам и ценам определяет направление поиска путей ускоренного развития ФР – банковского сектора, страхового, решение проблемы корпоративного контроля, или же поиск иных средств, чтобы решать проблемы экономического развития и реализации функций ФР в сфере перераспределения сбережений, их пакетирования, отбора, сопровождения проектов и диверсификации рисков.

Глава 2. Назначение, формы и пределы регулирования финансовых рынков

2.1. Вводные замечания

В данном разделе мы рассмотрим общие для всех сегментов финансового рынка такие проблемы, как принципы, уровни и виды регулирования, различные аспекты взаимоотношений государственного и негосударственного регулирования, объекты и цели регулирования. Анализ будет строиться на основе действующей модели функционирования российских финансовых рынков. Преимущественно – по состоянию на момент, предшествующий принятию Указа Президента РФ № 314 от 06 апреля 2004 года, ибо о модели, предложенной данным Указом, говорить по многим причинам преждевременно.

Автор считает необходимым упомянуть ряд отечественных ученых, чьи труды составляют необходимый всякому приступающему к изучению российского регулирования компендиум фундаментальных знаний. Среди них – профессора А.А. Аузан, С. А. Васильев, А. Е. Шаститко и В.Л. Тамбовцев, признанные специалисты в области теории саморегулирования Г.А. Тосунян, П.В. Крючкова, А.Ю. Обыденов, П.М. Лансков и В.С. Плескачевский. В области анализа децентрализованных учреждений и возможностей практического приложения данной модели регулирования к российским реалиям наиболее заметным специалистом является Е.В. Макеева.

При этом мы считаем себя свободными от принятия a priori или даже упоминания официально постулировавшихся аксиом, принципов, выводов и предложений по административной реформы, сформулированных в одноименной комиссии под руководством бывшего вице-премьера российского Правительства Б.С. Алешина, ибо, вне зависимости от того, принимали мы их или опровергали, они, как показала практика, оказались сняты с повестки дня.

2.2. Базовые аксиомы и дефиниции

Здесь и далее мы принимаем стандартное, классическое определение понятия «регулирование». В лапидарном виде оно звучит так:

Регулирование
предполагает (юридическое) принуждение к выполнению правил со стороны третьего лица, уполномоченного на такое принуждение[12]
.

При этом, говоря о целях регулирования и разделяя таковое на государственное (осуществляемое органами государственной власти и управления) и негосударственное (в частности – сорегулирование и саморегулирование), мы полагаем, что:

Государственное регулирование
должно являться средством реализации общественного интереса (интереса общества в целом), а не частных интересов отдельных компаний или госчиновников;

Сорегулирование
выполняет функции согласования интересов заинтересованных сторон по регулированию отдельного рынка (отрасли) как такового.

Саморегулирование
является средством реализации интересов участников отдельной отрасли.

2.3. Регулирование: элементы, структура и возможные сочетания

Принципиальная схема регулирования состоит как минимум из 2 компонентов: регулятор и регулируемый. Рассмотрим вначале первого.

2.3.1. Общие положения о регуляторе

Компонента «регулятор» подразумевает под собой:

1. Систему формализованных норм, стандартов и правил деятельности, обязательных к исполнению регулируемым. Назовём эту систему условно «Кодекс поведения на рынке».

2. Систему выработки и принятия такового Кодекса.

3. Систему надзора за выполнением регулируемым данного Кодекса.

4. Систему наказаний за нарушения Кодекса.

+ отдельно – систему обратной связи между участниками процесса регулирования и систему раскрытия информации, которую мы условно назовем «системой институтов гражданского общества на рынке» и рассмотрим в дальнейшем отдельно.

2.3.1.1. Регулятор: его троякая сущность

При этом, как видно, системы 2 - 4 институционализированны. Соответственно, мы можем разделить понятие «регулятор в широком смысле» (каковым мы его употребляли до сих пор) на три разные группы институтов:

А. Собственно регулятор («регулятор в узком смысле») – система институтов, устанавливающих «правила игры» на рынке, или, в терминах «административной реформы» - система «правоустановления».

Б. Надзор. (Некоторые эксперты отделяют от функции надзора функцию контроля, что мы на данном уровне рассмотрения проблемы считаем излишним.) Надзор, как правило, включает в себя систему отчетности участников рынка перед надзорным органом и систему проверки деятельности этих участников. В терминах административной реформы в данном и следующем случаях используется понятие «правоприменение».

В. Система наказаний за нарушения, которая, как правило, состоит из следующих подсистем:

В1. Подсистема выработки и принятия кодифицированного перечня возможных нарушений и наказаний.

В2. Подсистема проведения расследования, квалификации правонарушения и доказательства вины.

В3. Подсистема определения вины и меры наказания.

В4. Подсистема исполнения наказания.

Строго говоря, эти три подсистемы могут быть объединены в одном институте, а могут быть разбросаны по всем трем регулятивным системам. Например, как обычный случай – кодекс правонарушений принимает «регулятор в узком смысле», бремя доказательства вины лежит на надзорном органе, а решение о вынесении наказания и собственно исполнение наказания осуществляет отдельный орган (например, органы судебной системы).

2.3.1.2. Регулятор: специализированный и общий

Каждая из систем и подсистем регулирования может иметь как специализированный характер (ориентироваться исключительно на финансовый рынок в целом или даже на отдельный его сегмент), так и общий характер (быть единой для участников всех рынков). Возможен и смешанный характер, когда в регулирующей системе присутствуют как специализированные, так и общие институты.

Например (наиболее распространённый случай): разработкой Кодекса рыночного поведения занимается и общий правоустанавливающий орган – Парламент (Законы) или Правительство (Постановления), и специализированный (отдельное правительственное ведомство); надзор закреплен за специализированной службой; система исполнения наказания – за органами общей судебной системы.

Преимущества и недостатки специализированных и общих органов очевидны. Специализированные органы обладают бо
льшим профессионализмом, возможностью более тесной связи с регулируемыми (соответственно, большей информированностью о состоянии системы регулирования), как правило, большей гибкостью и оперативностью при принятии решений, большей заинтересованностью в развитии рынка. Общие же органы, в свою очередь, ceteris paribus, менее подвержены поиском административной ренты, имеют внутренние системы согласования интересов многих разнородных участников, следовательно, не заинтересованы в привилегированном развитии одного рынка в ущерб другим и ориентированы (по крайней мере, должны быть ориентированы) на повышение общего благосостояния.

При этом следует отметить объективное стремление специализированных органов к расширению своих полномочий и постепенному превращению в орган все более общего характера. Назовем эту тенденцию «восхождения от частного к общему» «индукцией регулятора».
Как правило, она сдерживается как индукцией других регуляторов, так и стремлением существующих общих регуляторов к сохранению собственных полномочий.

2.3.1.3. Регулятор: кто он?

Любая из вышеупомянутых систем и подсистем регулирования может, в свою очередь, выступать от имени и по поручению:

– Государства;

– Самих регулируемых (участников рынка);

– Потребителей услуг участников рынка;

– Одновременно от имени всех или некоторых из вышеперечисленных групп.

В первом случае мы говорим о государственном регулировании, во втором – о саморегулировании, в четвертом – о сорегулировании. Третий случай теоретически возможен, но излишне экзотичен, поэтому мы ограничимся только его упоминанием, а более детальное его рассмотрение оставим для последующих работ.

Эти различные формы регулятора имеют несколько более глубокое значение, нежели просто различия в организационно-правовой форме или форме собственности. Это разница в целеполагании. В одном случае регулирование осуществляется в интересах государства, в другом – в интересах участников рынка, в третьем происходит согласование этих интересов.

В любом случае речь идет о делегировании полномочий от принципала (государства или участников рынка) к агенту – собственно регулятору. Таким образом, здесь возникает классическая агентская проблема, неоднократно обсуждавшаяся в литературе, но, как правило, применительно к корпорациям. Мы готовы утверждать, что агентская проблема в нашем случае принципиально схожа с таковой в корпоративном случае. И, по аналогии с термином «корпоративное управление» (corporate governance), мы для нашего случая предлагаем термин “government governance” (или, что точнее, но менее красиво, “regulation governance”).

Соответственно, мы далее можем вести разговор в терминах корпоративного поведения – например, говорить о социальной ответственности регулятора, о защите прав миноритарного принципала (например, небольших участников рынка в случае саморегулирования или ведомств-аутсайдеров в случае госрегулирования), о необходимости раскрытия информации регулятором о своей деятельности и пр.

Следует учитывать, что любая из систем регулирования (в том числе надзор и система исполнения наказаний) может представлять как в образе государственного регулирования, так и саморегулирования, и соответственно, сорегулирования. Причем каждый из этих вариантов может принимать форму как общего, так и специализированного регулятора.

2.3.2. Государственный регулятор

Говоря о системе государственного регулирования, нелишне будет кратко напомнить основные недостатки такового:

А. Общая (для всех отраслей) неэффективность государственного аппарата управления

– Высокие бюджетные издержки при неэффективном использовании бюджетных средств;

– Непрофессионализм регулятора (ибо у него нет стимулов повышать свой профессионализм);

– Высокая текучка кадров (особенно на низком и среднем уровне специалистов);

– Коррупция и иные способы изъятия административной ренты.

Б. Отсутствие единой государственной политики в области финансовых рынков

– Непредсказуемость и гетерогенность (происхождение из различных источников) правовой среды;

– Конфликты между ведомствами подрывают авторитет государства как регулятора;

– Отсутствие публичной цели регулирования.

В. Нарушения в обратной связи между потребителями, рынком и государством

– Незаинтересованность регулятора в развитии рынка[13]
;

– Отсутствие показателей эффективности деятельности регулятора;

– Отсутствие ответственности регулятора за принимаемые решения;

– «Запаздывание» в принятии регулирующих норм;

– Непредсказуемость действий регулятора;

– Информационная асимметрия в пользу регулятора;

– Неосведомленность регулятора о реальных условиях бизнеса.

Г. Сверхжесткое административное давление
на участников рыночного процесса. В данном случае мы можем выделить две группы действий госрегулятора, в результате которых он де-факто выступает ингибитором развития рынка:

1. Действия регуляторов, приводящие к росту непроизводительных издержек бизнеса (соответственно, к росту цен на финансовые услуги, перекладываемые на плечи инвесторов):

– Барьеры на вход на рынок для небольших компаний

– Навязанные услуги

– Издержки контроля:

– Прямые

– Косвенные – издержки ликвидации последствий контроля.

2. Действия регуляторов, ограничивающие деловую активность участников рынка (искажают рыночные сигналы, ограничивают конкуренцию, ведут к прямой коррупции):

– Навязанные условия деятельности;

– Создание искусственных олигополий;

– Закрытые конкурсы на доступ к государственным ресурсам и общественным благам;

– Привилегированное (монопольное) положение коммерческих структур, аффилированных с регулятором.

2.3.3 Саморегулятор

Напомним классическое определение саморегулирования:

«Саморегулирование
– это институт, в рамках которого (1) группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются легитимные (не противоречащие формальным, установленным государством) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов, (2) объекты контроля имеют возможность легитимно управлять поведением контролера (регулятора)»[14]
.

Приведем кратко основные достоинства и недостатки, сложившиеся к настоящему времени в области саморегулирования на финансовом рынке (помня постоянно, что саморегулирование как таковое существует на нем только на сегменте рынка ценных бумаг. Многочисленные общественные организации, представленные на иных его сегментах, даже такие влиятельные, как, например, АРБ и ВСС под определение СРО не подпадают, являясь, при всем к ним уважении, скорее лоббистскими и консалтинговыми структурами).

Саморегулирование сегодня. Достоинства:

– Наличие обратной связи и ответственность перед регулируемыми

– Профессионализм (само)регулятора

– Гибкость регулирования

– Экономия бюджетных средств

Саморегулирование сегодня. Недостатки:

– Разрыв между идеей и формальным статусом

– Полная подконтрольность госрегулятору;

– Бесправность в установлении стандартов;

– Трудности с контролем и наказанием за нарушения.

– Конфликт интересов (СРО versus членская общественная организация)

– Повышение материальной нагрузки на участников рынка;

– Финансовая зависимость от подконтрольных субъектов;

– Конфликт между необходимостью увеличения количества членов и установлением жестких стандартов;

– Конфликт между разными группами профучастников.

– Отсутствие заинтересованности развития СРО со стороны государства.

Саморегулирование в будущем. Проблемы:

Ниже приведена своеобразная «матрица СРО» (термин предложен Е. А. Тимохиной), в которой сведены воедино теоретически возможные сочетания модели саморегулирования на каждом рынке в дихотомиях единственность-множественность и обязательность-необязательность членства.

Таблица 2.1

	Единственность СРО	Множественность СРО
Обязательность членства	Монополизация рынка первыми членами СРО; Установление высоких барьеров на вход в отрасль; Фактическое введение налога на профдеятельность в виде членских взносов;	Возможный конфликт стандартов; Регулятивный арбитраж с переходом членов между СРО;
Необязательность членства	Полная алогичность регулятивной конструкции	Регулятивный арбитраж между госрегулированием и СРО при явном предпочтении госрегулирования; Наличие двойных стандартов (государство – СРО);

– Отсутствие критериев разграничения полномочий между государством и СРО

– Неправовой характер нормативных актов СРО, следовательно – невозможность использования адекватных мер принуждения (наказания) за неисполнение актов СРО

– Невозможность использования судебной системы при возникновении конфликтов в сфере, регулируемой СРО, а также между СРО и ее членами. Решение этой проблемы путем создания «квазисудов» при СРО повлечет дополнительные издержки, при этом решения таких органов не будут поддерживаться системой исполнительного производства.

2.3.4 Сорегулирование

В данном случае мы говорим о попытке соединить интересы всех или части групп участников рыночного процесса – государство, бизнес и потребителей бизнес-услуг. Таковое сорегулирование может строиться трояким образом:

- приданием права регулятивной инициативы (инициации нормативных актов) негосударственным субъектам – инициативное сорегулирование
;

- обязательным учетом мнения негосударственных субъектов при принятии решений. Например, путем создания различного рода экспертных советов, консультативных групп, коллегий и пр. при государственном регуляторе с наделением таковых соответствующими полномочиями (например, правом вето на инициативы регулятора) – экспертное сорегулирование
;

- созданием отдельного регулятора, в коллегиальный исполнительный орган которого входили бы представители всех заинтересованных групп. Наиболее часто в данном случае создаются так наз. «децентрализованные учреждения», как правило, имеющие 100%-ную государственную собственность, но финансируемые как государством, так и участниками рынка, и имеющие последних (включая потребителей услуг) в составе Правления либо Совета директоров.

Именно система сорегулирования нам представляется наиболее адекватно соответствующей требованиям, предъявляемым к идеальному регулятору рынка. При этом мы отдаем себе отчет в технических сложностях построения такой модели, например, при наделении сорегулятора правом нормотворчества и легитимации актов, принятых децентрализованным учреждением.

2.3.5. Подчиненный субъект регулирования

В зависимости от типа подчиненного субъекта регулирования (т.е. кого мы регулируем) теоретически возможно выделение 4 модели регулирования. Назовем их условно

- институциональная

модель (по-разному регулируются разные финансовые институты);

- инструментальная

модель (по-разному регулируются разные финансовые инструменты);

- функциональная

модель (по-разному регулируются разные функции, выполняемые субъектами финансового рынка);

- актуальная,

или бихевиоральная

модель (по-разному регулируются различные виды действий (модели поведения) субъектов финансового рынка).

При этом встречаемое выше словосочетание «по-разному регулируется»
можно толковать как:

- регулируется разными нормативными актами;

- регулируется разными ведомствами;

- регулируется разными требованиями, предъявляемыми к объектам регулирования.

Рассмотрим вышеуказанные модели регулирования подробнее.

Институциональная модель

Исторически первая сложившаяся модель. При ней, как уже было сказано, различным регуляциям отдельно подвергаются разные институты – например:

- банки;

- инвестиционные компании;

- страховые компании;

- ипотечные компании;

- лизинговые компании;

- пенсионные фонды;

- и др., вне зависимости от того, какие действия и какие функции они выполняют.

Несомненным достоинством данной модели является ее простота (если ты называешься определенным кодовым словом – например, «банком», - то ты автоматически подпадаешь под полное управление соответствующего регулятора – в данном случае, Центрального Банка). Один из существенных недостатков данной модели явным образом высвечивается, когда мы рассматриваем структуру финансовых групп, в которых под единым руководством и собственником собираются лица с разными «кодовыми словами» в наименовании. В итоге, единый механизм финансовой группы (с единым центром принятия решений, согласованной политикой и стандартным распределением прибылей и убытков) оказывается во власти нескольких регуляторов, каждый из которых имеет свои представления о должном. Таким образом, в начале имеет место явно выраженный «регуляционный арбитраж»[15]
, затем - «шизофрения регулируемого»[16]
(и, как следствие – рост издержек бизнеса) и конкуренция регуляторов за объект регулирования. Данные недостатки могут скрываться при росте универсализации субъекта регулирования – например, в случае возможности проведения банками операций на финансовых рынках без ограничений, у них может не возникнуть необходимости в создании дочерних инвестиционных компаний, и, таким образом, они будут избавлены от опеки со стороны соответствующего регулятора.

Инструментальная модель

Выбирает себе в качестве субъекта регулирования определенный тип финансового инструмента (или рыночный сегмент). Например:

- инструменты денежного рынка;

- инструменты валютного рынка;

- инструменты рынка классических ценных бумаг (акций и облигаций, возможно – отдельно для государственных ценных бумаг);

- инструменты рынка производных финансовых инструментов;

- инструменты рынка ипотечных бумаг;

- инструменты вексельного рынка;

- инструменты рынка драгоценных металлов и иных предметов инвестирования;

- и др., вне зависимости от кого, кто (какой институт) является участником данного рынка.

Недостаток данной модели высвечивается при анализе диверсифицированных финансовых институтов, оперирующих одновременно на разных рынках. Достоинством данной модели является корректный учет специфики каждого финансового инструмента. Логично предположить, что в данной модели доминирующим должно являться регулирование именно рынка
данного инструмента (т.е. правил выпуска и обращения инструментов, деловой этики в области совершения сделок и расчета по ним), а не предъявление определенных требований к институтам, оперирующим на данном рынке.

Функциональная модель

В данной модели мы можем абстрактно выделить, в частности, следующие группы регулируемых функций:

- привлечение (аккумуляция) финансовых средств. Она может по разному регулироваться, например, для привлечения средств от физических лиц, юридических лиц или государственных средств;

- размещение средств (финансовых активов), в т.ч.

- кредитование (в том числе ипотечное)

- операции на финансовом рынке (брокерские и дилерские операции, операции по (доверительному) управлению денежными средствами и ценными бумагами и пр.);

- учет финансовых активов (в том числе денежных средств, обязательств и ценных бумаг) и расчеты по ним, в т.ч.

- расчетно-кассовое обслуживание;

- регистраторская деятельность;

- депозитарная деятельность;

- деятельность клиринговых организаций и расчетных палат;

- деятельность по организации коммуникаций (взаимодействия) между участниками рыночного процесса (в частности, деятельность организаторов торговли, включая биржи и услуги по организации внебиржевой торговли (например, на рынке FOREX), услуги по размещению займов и пр.);

- деятельность по предоставлению информации участникам рыночного процесса (т.е. услуги рейтинговых, аналитических, информационных агентств, консалтинговых, аудиторских, оценочных и т.п. компаний, инвестиционных (финансовых) консультантов etc.);

- деятельность по страхованию рисков (включая как классические виды страхования, так и проведение операций хеджирования с использованием инструментов срочного рынка);

- деятельность по выпуску новых финансовых инструментов (различные эмиссии, в том числе денежные);

- деятельность по ликвидации финансовых активов (совсем уж абстрактная).

Недостаток функциональной модели также связан с тенденцией к универсализации и диверсификации финансовых институтов, следовательно, и тут могут возникнуть и шизофрения регулируемого, и конкуренция регуляторов. Впрочем, в данной модели не возникает предпосылок для создания регуляционного арбитража. Т.е., здесь, как и в инструментальной модели, регулированию следует подвергать не столько состояние институтов как лиц, выполняющих определенные функции, сколько сами правила осуществления данных функций.

Актуальная (бихевиоральная) модель

В данной модели субъектом регулирования служат различные виды действий участников рынка, вне зависимости от того, кто эти действия совершает, с каким инструментом и с какой целью. Мы можем выделить среди прочих следующие группы подобных действий:

- Выход на рынок. В данном случае могут устанавливаться определенные требования к финансовому состоянию потенциального участника рынка, к уровню его или его сотрудников образования, к его истории, к организационно-правовой форме и пр.

- Торговое поведение. В данном случае регулируется проведение операций (прежде всего – операций купли/продажи) на рынке. Здесь могут быть установлены специальные требования, направленные на предотвращение манипулирования рынком и использования инсайдерской торговли, а также требования к поведению по отношению объекта покупки (направленные в частности на предотвращение некорректных способов захвата активов).

- Конкурентное поведение. Регулирование в данном случае опирается на принципы и методы антимонопольного законодательства и направлено, в частности, на контроль за сделками M&A, за рыночной долей участников процесса и за справедливым ценообразованием (в т.ч. за ценовыми сговорами).

- Корпоративное поведение. В данном случае регулируется весь спектр взаимоотношений между собственниками (как миноритарными, так и мажоритарными), менеджерами и стейкхолдерами компании.

- Поведение с клиентами.

- Поведение с государством (в том числе уплата налогов, отчетность, борьба с отмыванием нелегальных доходов и пр.)

- Поведение с общественностью (включая социальную, экологическую и информационную ответственность бизнеса).

- Уход с рынка.

Как правило, различные юрисдикции тяготеют к той или иной мягкой форме первых трех моделей регулирования. Последняя же, актуальная модель, как правило, является дополнительной к базовой. При этом как мировую тенденцию можно констатировать постепенный отказ от институционального регулирования в пользу функционального.

Если рассмотреть более подробно сложившуюся на момент до принятия Указа Президента № 314 систему регулирования в Российской Федерации, то мы можем обнаружить логически малообъяснимое сосуществование всех четырех теоретически возможных моделей регулирования.

Так, институциональная модель проявляет себя в таких связках «регулятор-регулируемый», как ЦБ – коммерческие банки, ФКЦБ – инвестиционные компании, Инспекция НПФ при Минтруда – негосударственные пенсионные фонды, Минфин в лице департамента страхового надзора – страховые компании, МАП в лице Комиссии по товарным биржам – соответственно, товарные биржи и т.п.

Инструментальный подход к регулированию проявляется, например, в том, что все действия на валютном и денежном рынках регулируется Центральным Банком, на рынке ценных бумаг – ФКЦБ, рынок срочных контрактов оспаривают друг у друга МАП, ФКЦБ и ЦБ, а, например, вексельный рынок, напротив, вообще не имеет персонифицированного регулятора и регулируется исключительно напрямую нормами гражданского и международного права.

Функциональная модель, в силу большого разнообразия возможных регулируемых функций, является самой сложносоставной из всех. При этом как раз она наименее явно выражена в российской системе регулирования.

Наконец, бихевиоральная модель являет себя, в частности, в антимонопольном законодательстве (МАП), в законодательстве о легализации преступных доходов (КФМ), в попытках ФКЦБ монополизировать контроль за соблюдением норм добросовестного корпоративного поведения и прав инвесторов.

Такое соединение разных моделей регулирования в одной юрисдикции объясняется исключительно субъективными исторически сложившимися обстоятельствами – своеобразной межвидовой борьбой за контроль над рынком между разными ведомствами, политическими и финансово-промышленными группами на протяжении 1990-х – начала 2000-х годов, в результате которой, после многих частных компромиссов, побед и отступлений сложилась такая громоздкая, затратная и неэффективная система регулирования.

Нам представляется целесообразным предложить переход к цельной функциональной модели регулирования финансовых рынков с вынужденными элементами бихевиоральной модели (в той ее части, которая имеет общий для всех рынков характер и не имеет явно выраженной специфики для рынков финансовых).

2.3.6. Выводы

Теперь, проанализировав пространство теоретически возможных участников системы регулирования, мы можем перейти собственно к моделированию таковой системы.

Мы помним: о 3 (или 4) типах регулятора, о 4 моделях регулирования и о 6 институциональных (под)системах регулирования, каждая из которых может быть представлена двояким образом – специализированным и общим. Упражнения в комбинаторике на предмет теоретически возможного количества вариантов регулирования мы оставляем неравнодушным читателям. Обратим только их внимание на тот факт, что при принятии нашего подхода широко используемые понятия «мегарегулятор» и «метарегулятор»[17]
расплываются, теряя очертания вплоть до потери идентификации. Ибо – что есть ФСФР РФ, созданная пресловутым Указом № 314 и при рождении нареченная прообразом мегарегулятора? На сегодняшний[18]
момент – государственный специализированный надзорный орган в преимущественно институциональной модели управления с элементами бихевиорально-институциональной (в области раскрытия информации эмитентами) модели. Что такое была ФКЦБ? Государственный регулятивно-надзорный специализированный орган с элементами экспертного сорегулирования в преимущественно институциональной регуляционной модели.

Проблемы возникают при сосуществовании разных систем и моделей регулирования на разных его сегментах. И тут уже можно строить модели поведения регуляторов и регулируемых – их внутривидовое соперничество, регуляционный арбитраж, «захват и перехват регулирования», «банкротство регулятора», «скрытые», «формальные», «формально скрытые» и пр. регуляторы. Но это тема для отдельного этологического исследования.

В рамках настоящего исследования мы не готовы сделать вывод о том, какова же должна быть оптимальная система регулирования. Однако в данном контексте нельзя не упомянуть «гипотезу Григорьева о нормативной синхронности[19]
», предполагающую целесообразность синхронизации стадий развития финансового рынка (кредиты - векселя – корпоративные облигации - еврооблигации – акции) с соответствующим развитием системы регулирования, в целях сохранения взаимной адекватности регулирующей и регулируемой систем.

2.4. Идеальные принципы регулирования

2.4.1. Что должно быть в регулировании

Мы предполагаем, что при построении оптимальной системы регулирования какого бы то ни было рынка, должны быть в обязательном порядке предусмотрены и в итоге наличествовать:

– Системы и контуры обратной связи между регулятором, рынком и потребителями рыночных услуг;

– Публичная цель регулирования и публичный контроль за ее достижением.

– Применение анализа «затраты-выгоды» при выборе системы регулирования и принятии каждого конкретного регулирующего решения.

2.4.2. Чего не должно быть в регулировании

Одновременно с этим мы заявляем, что при построении системы регулирования должны быть в обязательном порядке предусмотрены системы защиты, препятствующие:

– возможности непубличного давления на регулятора со стороны заинтересованных групп;

– возможности изъятия административной ренты со стороны регулятора.

Упомянутые две запретные возможности не отменяют присутствие более общей системы антикоррупционных действий, в частности ограничивающих разовые случаи вымогательства регулятора.

2.4.3. Что является объектом регулирования

Проблемы, которые должно решать регулирование (в отношении финансовых рынков):

Защита прав собственности и контрактов
(судебная защита – арбитражные и третейские суды, контроль за расчетной дисциплиной)

Борьба с неполнотой, искаженностью и асимметрией информации
(см. раздел о развитии институтов гражданского общества), в т.ч.

– Проблема «ухудшающего отбора»

– Информация об участниках рынка, в частности - поиск контрагента

– Информация о финансовых инструментах и эмитентах

– Ценовая и прочая конъюнктурная информация

– Информация о деятельности регулятора

– Информация о потребителях

Несовершенство конкуренции
(преимущественно антимонопольное законодательство и кодексы профессиональной этики)

– Картели - ценовые сговоры и сговоры по разделу рынка

– Барьеры на вход в отрасль и выход из отрасли

Несбалансированность рынка
(методы в дополнение к общей макроэкономической политике)

– Флуктуация уровня цен (правила стабильной биржевой торговли)

– Циклические кризисы и структурная безработица (проблема выхода с рынка)

Устойчивость и надежность рыночных структур

– Устойчивость системы расчетов

– Надежность системы учета прав собственности

– Дефолты по долговым обязательствам (развитие системы рейтинговых агентств)

Развитие рынка

– Новые участники (барьеры на вход в отрасль)

– Новые инструменты (в т.ч. IPO, производные и пр.)

– Новые правила и стандарты (как правило, функция СРО)

Развитие институтов гражданского общества в системе финансовых рынков

– Роль общественного контроля за регуляторами и участниками рыночного процесса

Данные меры должны распространяться как на государственные органы власти и управления, так и на негосударственные органы регулирования (саморегулирования) рынка:

– Установление публичных целей регулирования;

– Установление показателей деятельности регулятора и развития рынка;

– Раскрытие информации о деятельности регуляторов и профучастников, развитии рынка. Создание доступной базы данных об участниках рынка;

– Публичное обсуждение нормативно-правовых новаций;

– Регулярная общественная экспертиза деятельности регуляторов;

– Внедрение практики периодической публичной отчетности регуляторов о результатах своей деятельности;

– Развитие институтов независимого анализа на финансовом рынке;

– Развитие системы независимых рейтинговых агентств

– Развитие общественных институтов потребителей финансовых услуг;

– Развитие системы административных судов;

– Возможность для общественных организаций подачи исков против действий регуляторов;

– Установление для сотрудников регулятивных органов квалификационных требований как минимум не ниже соответствующих требований, установленных для профессиональных участников рынка;

– Раскрытие информации (в т.ч. финансовой) о деятельности структур, аффилированных с органами регулирования;

– Публичность конкурсов на доступ к ресурсам.

Глава 3. Банковский сектор: текущее состояние и система регулирования

3.1. Структура банковской системы РФ

3.1.1. Двухуровневый принцип построения банковской системы России

Вот уже более 10 лет российская банковская система с формальной точки зрения является двухуровневой.

На верхнем уровне находится Банк России (Центральный Банк Российской Федерации), который является одновременно и банком, и государственным регулирующим органом, на нижнем уровне – кредитные организации, в которые входят коммерческие банки, небанковские кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков.

Если анализировать историю становления и развития банковского дела, то можно сделать вывод, что совокупность банковских организаций может существовать и существовала в трех формах.

Первая форма была представлена в виде множества независимых друг от друга кредитных организаций, каждая из которых была вправе выполнять любые из принятых в то время банковских операций, включая эмиссию наличных денег. Кроме того, отсутствовали устойчивые взаимосвязи между этими кредитными организациями, а их взаимодействие никем специально не координировалось. Конечно, они руководствовались действующими в стране законами, однако еще не появился специальный орган, уполномоченный государством на управление этим сегментом экономики. Такой этап развития банковского дела прошли многие страны мира.

Со второй формой мы имеем дело тогда, когда в стране существует лишь одна банковская организация, имеющая разветвленную, охватывающую всю страну сеть филиалов.

Эта форма сложилась в СССР и в ряде стран, входивших в так называемый «социалистический лагерь». Речь идет о Госбанке СССР и государственных банках этих стран и их филиалах. Как и в первой форме, банковское дело в данном случае имеет одноуровневую организацию.

Третья форма. Это такое множество банковских организаций, которое распадается на две численно неравные части: на одной стороне Центральный банк и другие органы управления и самоуправления банковской системы, а на другой – остальные кредитные организации, банковская инфраструктура, банковский рынок.

Специфическая особенность этой формы состоит в том, что хотя бы один из элементов данного множества – Центробанк – уполномочивается государством на управление всей совокупностью кредитных организаций, которые объявляются однопорядковыми, и функционированию которых придается скоординированный характер.

Эти особенности свидетельствуют о том, что у совокупности банковских организаций появились признаки системы и двухуровневая форма построения.

3.1.2. Банк России, его цели и задачи, функции, принципы его деятельности

Банк России представляет собой уникальное в правовом и в экономическом смысле образование.

Во-первых, Банк России – это федеральный орган государственной власти, что напрямую вытекает из Статьи 1 Федерального Закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» (в дальнейшем – Закон «О Банке России…»):

«…Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления…»

Во-вторых, Банк России является юридическим лицом (та же Статья 1 Закона «О Банке России…»), и хотя получение прибыли и не является целью его деятельности, осуществляет ряд коммерческих операций.

Цели Банка России в сфере регулирования банковской системы хорошо описаны в Законе «О Банке России…»:

1) защита и обеспечение устойчивости рубля,

2) развитие и укрепление банковской системы РФ,

3) обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Для обеспечения этих целей Банк России осуществляет следующие функции:

«…1) во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;

3) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

4) устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

5) устанавливает правила проведения банковских операций;

6) осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;

7) осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;

8) принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;

9) осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;

10) регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;

11) осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;

12) организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;

13) определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

14) устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации;

15) устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

16) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации;

17) устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты;

18) проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные…».

Таким образом, в отличие от других отраслевых регуляторов (например, ФСФР или Федеральной службы страхового надзора), Банк России занимается не только регулированием финансовых институтов, но еще и:

- денежно-кредитной политикой,

- расчетно-платежной системой,

- эмиссией наличных денег и налично-денежным обращением,

- рефинансированием кредитных организаций,

- обслуживанием счетов бюджета,

- управлением золотовалютными резервами страны,

- валютным регулированием и валютным контролем,

- платежным балансом Российской Федерации,

- осуществляет собственные банковские операции.

Все вышеизложенное можно определить как принцип полисубъектности верхнего уровня банковской системы РФ

– т.е. Банка России. Этим принципом обусловлена дифференциация полномочий Банка России.

Суть данного принципа состоит в том, что один и тот же орган (Банк России) сочетает нормотворческую, контрольную и надзорную функции, выполняет роль эмиссионного центра, кредитора последней инстанции и одновременно выступает как хозяйствующий субъект. То есть фактически Банк России на настоящем этапе развития российской банковской системы сочетает функции нескольких субъектов государственного управления.

Хорошо это или плохо, и не следует ли возложить эти функции на разные государственные структуры? По этому поводу у банковских экспертов и аналитиков имеются разные мнения.

По мнению одних, Центробанк должен быть единственным субъектом на верхнем уровне банковской системы с теми же, что сейчас, либо с обновленными управленческими функциями. В этом случае законодатель должен будет подробно и последовательно очертить пределы его влияния на коммерческие банки и иные финансовые институты, осуществляющие банковские операции.

Этот вариант развития банковского законодательства не предполагает сколько-нибудь существенных сдвигов в структуре и функциях субъектов и объектов управления банковской системой и направлен на осуществление лишь «косметического ремонта» этой системы.

Другая часть экспертов и аналитиков предлагает в качестве варианта реформирования разделение управленческих функций, осуществляемых Банком России как центром банковской системы. Представляется крайне важным подчеркнуть, что разделение этих функций должно полностью основываться на нормах Конституции РФ.

Реализация этого варианта связана прежде всего с изъятием у него и передачей другим субъектам ряда выполняемых им функций государственного управления. Так, регистрация банков, лицензирование банковской деятельности, осуществление контрольно-надзорных функций и нормотворчество служат формой реализации публичного интереса в банковской сфере, понимаемого как требование обеспечения стабильности кредитно-банковской системы. В подавляющем большинстве стран этот интерес реализуется не центральными банками, а специальными государственными органами.

Например, в Германии лицензирование банковской деятельности, а также осуществление контрольно-надзорных функций исполняется Федеральным ведомством по контролю за кредитным делом – самостоятельным федеральным органом, подчиненным федеральному министру финансов.

В США функции регистрации и лицензирования выполняет не Федеральная резервная система (ФРС), а Служба финансового контролера, подчиненная министру финансов. Более того, в литературе и материалах для законодательных органов настоятельно рекомендуется лишить ФРС всех функций регулирования и контроля, оставив за ней главную функцию – формирование и проведение в жизнь денежно-кредитной политики.

Данные вариант развития представляется нам более прогрессивным. Его реализация позволит избежать постоянных конфликтов между двумя уровнями банковской системы и законодательно установить систему «сдержек и противовесов» с целью воспрепятствования сосредоточению всех властных функций в руках одного субъекта управления банковской системой, что представляется на данном этапе крайне важным.

Какими же могли бы быть органы, которые взяли бы на себя ряд функций, выполняемых в настоящее время Банком России? Прежде всего это функции регистрации банков, а также лицензирования банковской деятельности, которые могут быть возложены на учреждение, организационно обособленное от Банка России и не подведомственное ему.

Далее, специальному ведомству можно частично передать и нормотворческую функцию нынешнего Банка России, поскольку осуществление функций государственного управления невозможно без права принимать в пределах предоставленной компетенции соответствующие нормативные правовые акты. При этом подзаконные акты должны проходить процедуру регистрации в Министерстве юстиции РФ, что является дополнительной гарантией обеспечения их соответствия закону.

Наконец, осуществление контрольно-надзорных функций и применение санкций за нарушение банковского законодательства также могли бы быть возложены на специальный орган. Что же касается системы Банка России, то на нее ложится задача осуществления единой денежно-кредитной политики, что и превращает эту систему в федеральную банковскую систему России. Учитывая, что Конституция РФ возложила на Банк России как один из органов государственной власти ряд исключительных функций, необходимо использовать для их реализации существующую систему Центробанка.

По какому пути пойдет развитие банковского законодательства в этой сфере, пока неясно. Тем не менее, очевидно, что есть ряд правовых и управленческих вопросов, решение которых необходимо уже в ближайшем будущем. В частности:

1. Определение органов государственной власти, осуществляющих управление банковской системой в России.

2. Определение компетенции каждого из этих органов с целью создания и реализации механизма «сдержек и противовесов», направленного на обеспечение взаимного контроля этих органов в процессе принятия управленческих решений и их оптимизации.

3. Определение правовых средств, обеспечивающих взаимодействие органов государственной власти, осуществляющих управление банковской системой РФ.

4. Решение вопросов правового положения и компетенции территориальных органов управления банками в регионах и их взаимоотношений с федеральными органами управления банковской системой РФ.

5. Определение инструментов, обеспечивающих управление субъектами нижнего уровня банковской системы со стороны субъектов верхнего уровня (минимальные обязательные резервы и иные экономические нормативы, установление учетной ставки, порядка и условий рефинансирования банков и иных кредитных институтов, средства, направленные на обеспечение ликвидности банковской системы, операции на открытом рынке и т.д.), а также порядка их применения.

6. Определение правовых основ самоуправления и саморегулирования банковской системы.

7. Установление мер юридического воздействия, в том числе мер юридической ответственности субъектов обоих уровней банковской системы (в особенности субъектов верхнего уровня) за принимаемые решения.

Весьма важным является также принцип независимости Банка России от других органов государственной власти.

Содержание данного принципа раскрыто в Статье 5 Закона «О Банке России…», в соответствии с которой Банк России в пределах его полномочий независим в свой деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельности Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие Закону «О Банке России…». В случае вмешательства в его деятельность Центробанк информирует об этом Госдуму РФ и Президента РФ.

На данный момент Банк России подчиняется непосредственно Государственной Думе Федерального Собрания России, которая в соответствии со Статьей 5 Закона «О Банке России…» никак не влияет на процесс и направления регулирования банковской системы, кроме таких опосредованных способов как:

- назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации;

- назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации;

- рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение.

На практике ситуация такова, что Банк России фактически самостоятелен в выборе стратегии и тактики регулирования банковской системы и определения направлений ее развития.

Организационное построение Банка России устроено по принципу экономического районирования

. Этот принцип является производным от конституционного принципа осуществления банковской деятельности на едином экономическом пространстве и закреплен в Статье 85 Закона «О Банке России…».

В соответствии с данным принципом по решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России (к которым, согласно Статье 83 Закона «О Банке России…», относятся и национальные банки республик в составе РФ) могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов РФ. То есть, с одной стороны, в регионах должны наличествовать территориальные учреждения Банка России, а с другой стороны, не обязательно в каждом субъекте федерации должно быть отдельное территориальное учреждение. Например, такие кредитных организации, расположенные в Москве и в Московской области (которые являются разными субъектами РФ), подчиняются одному территориальному управлению Банка России.

3.1.3. Кредитные организации, их виды и функции

Кредитные организации, составляющие нижний и основной уровень российской банковской системы, внутри себя достаточно неоднородны.

«…Кредитная организация - юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество.

Банк - кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

Небанковская кредитная организация - кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Допустимые сочетания банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются Банком России.

Иностранный банк - банк, признанный таковым по законодательству иностранного государства, на территории которого он зарегистрирован…[20]
».

Впервые определения понятия «банк» появилось в Законе РСФСР от 02.12.1990 г. «О банках и банковской деятельности в РСФСР», в соответствии со Статьей 1 которого банк определялся как коммерческое учреждение, являющееся юридическим лицом, которому в соответствии с данным Законом и на основании лицензии (разрешения), выдаваемой Центробанком РСФСР, предоставлено право привлекать денежные средства от юридических и физически лиц и от своего имели размещать их на условиях возвратности, платности и срочности, а также осуществлять иные банковские операции.

Это определение с правовой точки зрения было не совсем удачным, так как под учреждением в советском и российском законодательстве традиционно понимались и понимаются организации, создаваемые собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемые им полностью или частично. Следовательно, юридическая сущность коммерческого банка оставалась во многом неясной. Положение усугублялось и не вполне точными формулировками Статьи 5 данного Закона РСФСР, где перечислялись банковские операции и сделки. Причем, во-первых, банковские операции не были как-либо отделены от банковских сделок, что не позволяло провести четкое различие между этими понятиями, а во-вторых, перечень банковских операций и сделок не был исчерпывающим, что затрудняло отделение банковской деятельности от небанковской. На практике это создавало условия для осуществления банковской деятельности организациями, не имевшими специального разрешения (лицензии) на осуществление банковских операций.

Кроме того, Закон РСФСР разрешал осуществление отдельных банковских операций учреждениям, не являющимся банками, определив их как «другие кредитные учреждения». При этом само понятие кредитного учреждения в Законе не раскрывалось.

Данные недостатки были во многом обусловлены переходным периодом, в условиях которого зарождалось банковское законодательство.

В 1996 году новая редакция Федерального Закона № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (в дальнейшем – Закон «О банках…») определила банк как создающееся в организационно-правовой форме хозяйственного общества коммерческое юридическое лицо, которое на основании лицензии Банка России вправе привлекать вклады (депозиты), выдавать кредиты, осуществлять расчеты, выполнять другие банковские операции, а также совершать иные сделки, не противоречащие закону и целям деятельности, указанным в его уставе.

Такой подход позволил:

1) уяснить место банков в системе субъектов права (коммерческий банк определен как коммерческая организация, т.е. организация, самостоятельно осуществляющая на свой страх и риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли лицами, зарегистрированными в установленном законом порядке),

2) выделить специфический признак банка, позволяющий отделить его от других субъектов предпринимательской деятельности, - осуществление банковских операций,

3) подчеркнуть, что банковская деятельность осуществляется на основании разрешения специально уполномоченного органа государственной власти – Банка России,

4) указать, что отличительным признаком коммерческого банка является не просто осуществление банковских операций, а то, что он осуществляет в совокупности такие банковские операции, как привлечение вкладов (депозитов), выдача кредитов и осуществление расчетов.

«Банк» определяется как кредитная организация, и далее в определении идут различные спецификации банка, выделяющие его из всего многообразия кредитных организаций.

Это означает, что понятие «кредитная организация» по своему объему шире, чем понятие «банк», и включает в себя некое подмножество кредитных организаций, не являющихся банками. Российское законодательство в большинстве случаев связывает юридические последствия не с понятием «банк», а с понятием «кредитная организация».

Кредитные организации могут быть образованы только в форме хозяйственного общества (акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью, общество с дополнительной ответственностью).

Небанковские кредитные организации выполняют довольно широкий набор функций по обеспечению кредитно-финансового сегмента общественного производства и воспроизводства. Существование небанковских кредитных организаций наряду с банками обусловлено тем, что в силу объективных причин кредитные организации заинтересованы в специализации, позволяющей распределять между ними финансовые и кредитные обязанности.

Это происходит в том числе по следующим причинам:

1) довольно широкий перечень банковских операций и иных сделок, которые кредитная организация вправе осуществлять помимо банковских операций, побуждает кредитные организации специализироваться на оказании каких-либо отдельных банковских услуг или какого-то перечня таких услуг, но всегда такой перечень услуг будет закрытым, так как довольно проблематично для одной (пусть и крупной) организации осуществлять все банковские и иные финансовые операции, разрешенные для кредитных организаций,

2) неизбежно ограниченные возможности (организационные, материальные, кадровые и др.) любой кредитной организации, которые не позволяют им расширяться и укрупняться бесконечно, что дополняется закрепленными в Конституции РФ принципами поддержки конкуренции[21]
и запрещения экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию[22]
.

Таким образом, если банки – это основной, главный финансовый институт, изначально ориентированный на комплексное осуществление банковской деятельности, т.е. объективно стремящийся к универсализации, то небанковские кредитные организации вторичны, производны по отношению к ним. Все они являются организациями, специализирующимися на проведении лишь отдельных банковских операций, в связи с чем имеют свое объективно обусловленное место в кредитно-финансовом сегменте экономики.

Законодательство предусматривает в составе современной российской банковской системы только три вида небанковских кредитных организаций:

- расчетные небанковские кредитные организации

, в том числе:

- клиринговое учреждение
– организация, которая является юридическим лицом, заявила себя как центр взаимных расчетов и которой не основании лицензии, выданной Банком России, предоставлено право осуществлять расчетные (клиринговые) операции, а также ограниченное число банковских операций, поддерживающих выполнение клиринга;

- расчетный центр организованного рынка ценных бумаг
– кредитная организация, имеющая корреспондентский счет, открытый в подразделении расчетной сети Банка России, и уполномоченная на основании договора с Банком России обеспечивать денежные расчеты участников сделок на организованном рынке ценных бумаг путем открытия им счетов и осуществления денежных переводов по этим счетам;

«…1. Расчетные НКО вправе осуществлять следующие банковские операции:

1) открытие и ведение банковских счетов юридических лиц;

2) осуществление расчетов по поручению юридических лиц, в том числе банков - корреспондентов, по их банковским счетам.

2. В зависимости от функционального назначения НКО могут осуществлять обслуживание юридических лиц, в том числе кредитных организаций на межбанковском, валютном рынках и рынке ценных бумаг, осуществлять расчеты по пластиковым картам, осуществлять инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание юридических лиц, операции по купле - продаже иностранной валюты в безналичной форме, а также сделки, предусмотренные их уставами, зарегистрированными в порядке, установленном Инструкцией Банка России от 23.07.1998 г. № 75-И.

НКО не вправе привлекать денежные средства юридических и физических лиц во вклады в целях их размещения от своего имени и за свой счет.

3. Расчетные НКО вправе предоставлять кредиты клиентам - участникам расчетов на завершение расчетов по совершенным сделкам в порядке, определенном Типовым положением Банка России о деятельности соответствующих расчетных НКО и (или) их уставом, на условиях возвратности, срочности, платности, обеспеченности в пределах, установленных нормативами Н6, Н16 (п. 6 Положения). При этом предоставление кредитов за счет специально созданных участниками расчетов резервов (фондов) осуществляется в рамках полномочий, предоставленных участниками.

4. Временно свободные денежные средства расчетные НКО вправе размещать только в виде вложений в ценные бумаги Федерального Правительства, отнесенных Банком России к вложениям с нулевым риском, а также хранить на корреспондентских счетах в Банке России и в кредитных организациях, осуществляющих деятельность по проведению расчетов…»[23]
.

- организации инкассации

– кредитные организации, которые на основании лицензии, выданной Банком России, вправе осуществлять инкассацию (прием, доставку и сдачу) денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов.

«…9. Организации инкассации на основании лицензии, выданной Банком России, вправе осуществлять следующую банковскую операцию: - инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов…».

Упомянутые также в Законе «О банках…» филиалы и представительства иностранных банков - это зарегистрированные и работающие на территории России обособленные подразделения банков, признанных таковыми по законодательству иностранных государств.

Банки, являющиеся российскими юридическими лицами, но имеющими иностранное участие в уставном капитале, не являются иностранными банками с точки зрения Закона «О банках…» и общепринятой терминологии.

Роль иностранных банков в российской банковской системе не очень незначительна, в отличие от российских банков с иностранным участием и российских банков, являющихся «дочерними» по отношению к иностранным банкам.

Существуют ли еще какие-либо виды кредитных организаций, кроме предусмотренных Законом «О банках…» и нормативными актами ЦБ РФ? В строгом смысле – нет. Однако можно выделить так называемые «квазибанковские» структуры:

- кредитные союзы,

- «ссудно-сберегательные» общества или товарищества.

- «инвестиционные» небанковские организации («инвестиционные» НО).

Кредитные союзы

нуждаются в том, чтобы поговорить о них подробнее.

Кредитный союз не является кредитной организацией в строгом смысле слова: это кредитный потребительский кооператив граждан, то есть некоммерческая организация. Деятельность кредитных союзов регламентируется Федеральным Законом «О кредитных потребительских кооперативах граждан» и не нуждается в лицензировании. Регулирующих государственных органов у кредитных союзов также нет, для них не установлено каких-либо нормативов финансово-хозяйственной деятельности.

Члены кредитного союза вносят в собственного кредитного союза денежные средства в форме паевых взносов – аналог уставного капитала у хозяйственных обществ. Кроме того, члены кредитного союза могут вносить денежные средства в форме личных сбережений (на основании договора об использовании в соответствии с целями деятельности кредитного союза) – аналог банковских вкладов (депозитов) или полученных займов у небанковских хозяйственных обществ.

За счет внесенных членами (пайщиками) кредитного союза паевых взносов и личных сбережений формируется так называемый фонд финансовой взаимопомощи, за счет которого кредитный союз предоставляет займы своим членам. Займы предоставляются под проценты, ставка которых обычно определяется правлением кредитного союза, исходя из рыночной конъюнктуры, имеющихся рисков и возможностей членов кредитного союза, выступающих в качестве заемщиков.

На личные сбережения также начисляются проценты, ставка которых регулируется тем же правлением кредитного союза и зависит от доходности осуществленных вложений (выданных займов).

Таким образом, основные доходы и расходы кредитного союза формируются за счет полученных и уплаченных процентов. Прибыль, которая остается у кредитного союза после уплаты всех налогов (а налогообложение кредитных союзов на данный момент ничем не отличается от стандартного налогообложения юридических лиц), распределяется на цели, предусмотренные уставом кредитного союза, его правилами, а также на выплату доходов членам кредитного союза (пропорционально их паевым взносам) – аналог дивидендов у хозяйственных обществ.

Как правило, существует некоторая пропорциональная зависимость между суммой паевого взноса и личных сбережений, внесенных членом кредитного союза, и той суммой, которую он вправе получить в виде займа от данного кредитного союза. Эти пропорции достаточно индивидуальны и устанавливаются правилами каждого конкретного кредитного союза. Естественно, что кредитующихся членов кредитного союза обычно меньше, чем членов, вносящих паевые взносы и личные сбережения. Часть пайщиков кредитных союзов вообще заинтересована только во вложениях с определенным доходом, и не нуждается в займах.

Займы в кредитных союзах существенно более доступны для его членов, нежели банковские кредиты: во-первых, ниже процентные ставки, во-вторых, нет сложной процедуры изучения кредитоспособности потенциального заемщика, т.к. в кредитном союзе его знают, и в-третьих, нет длительных, дорогих и сложных залоговых процедур (подавляющее большинство займов предоставляется кредитными союзами своим членам без залогового обеспечения).

По оценкам Лиги кредитных союзов (добровольное общественное объединение кредитных союзов общероссийского значения, существует наряду с региональными объединениями кредитных союзов), в настоящее время создано и функционирует более 200 кредитных союзов, объединяющих около 200 тысяч пайщиков.

Кредитные союзы в основном создаются и функционируют в малых и средних городах. Активные кредитные союзы есть на Дальнем Востоке, в Восточной Сибири. Можно выделить крупные кредитные союзы в Смоленске, в Кемерово, в Липецке, в малых городах Юрга и Урай.

Кредитные союзы делятся по числу пайщиков на мелкие, средние и крупные. К крупным относятся кредитные союзы с числом пайщиков более тысячи (например, в кредитном союзе г.Урай 7000 пайщиков). К средним можно отнести кредитные союзы, объединяющие от 200 до 1000 пайщиков. Кредитные союзы с числом пайщиков менее 200 относятся к мелким.

Кредитные союзы объединяют своих членов по принципу некоторой общности данных людей (принцип «common bond»), что вообще является основой любой кооперативности. Общность может быть, например, по месту жительства (территориальный признак), или по месту работы (профессиональный признак), или по общности интересов (общее хобби – кредитный союз садоводов, филателистов и т.п.).

Подавляющее большинство действующих сейчас в России кредитных союзов объединяет своих членов по профессиональному признаку (например, один из крупнейших кредитных союзов в городе Юрга объединяет работников машиностроительного завода). Меньшее количество кредитных союзов сформировано по территориальному признаку.

В настоящее время рынок кредитных союзов развивается, растет конкуренция в этой области. Появляются новые направления деятельности кредитных союзов, в частности такие, как финансирование малого бизнеса. Как уже говорилось выше, получить заем в кредитном союзе куда проще, нежели кредит в банке. А малые предприятия готовы платить большие проценты на полученный заем, нежели физические лица. То есть ситуация получается взаимовыгодной и для кредитных союзов, и для малого бизнеса. В качестве примера кредитного союза, активно предоставляющего займы малым предприятиям, можно назвать кредитный союз г.Смоленска.

Кроме того, в ряде регионов кредитные союзы активно участвуют в различных социальных программах, проводящихся при поддержке региональных администраций. Это жилищные программы, программы финансирования молодежного образования, программы поддержки многодетных семей.

В целом, на наш взгляд, сектор кредитных союзов представляется весьма перспективным в плане оказания финансовых услуг (предоставления займов) населению и малым предприятиям. При этом тот факт, что кредитные союзы никем не регулируются, не контролируются и никому не подчиняются, дает им несомненные преимущества. Это позволяет обеспечить большую свободу их деятельности.

По нашему мнению, есть ряд моментов, касающихся кредитных союзов, которые не нужно даже пытаться законодательно закрепить или ограничить, а можно оставить в рамках саморегулирования. В частности, это:

- Вопрос достаточности собственных средств кредитных союзов – здесь никаких общих требований нет. Если что-то и должно волновать государство в этом плане, так это качество активов кредитных союзов, а не размер их собственных средств. Вопрос размера и качества собственных средств должен решаться каждым кредитным союзом самостоятельно, или в крайнем случае – с учетом стандартов, разработанных объединениями кредитных союзов (в первую очередь – Лигой).

- Нормативы соотношения паевых взносов и личных сбережений, а также предоставленных займов, нормативы формирования резервного фонда кредитного союза. Здесь также можно положиться на индивидуальные правила кредитных союзов и стандарты, подготовленные Лигой кредитных союзов.

Однако существуют аспекты, по которым целесообразность разработки и принятия нормативных документов, касающихся кредитных союзов, сомнений не вызывает. В первую очередь, это вопросы бухгалтерского учета и налогообложения кредитных союзов. Следовало бы разработать особые стандарты бухгалтерского учета деятельности кредитных союзов, которые с одной стороны позволили бы подчеркнуть некоммерческий характер их деятельности, а с другой стороны – особый (финансовый) характер осуществляемых операций. Для целей налогообложения имеет смысл обеспечить принятие специального налогового режима для кредитных союзов: поскольку фактически происходит кредитование одними гражданами других (и даже самих себя), обычный режим налогообложения сначала налогом на доходы физических лиц (полученных процентов на личные сбережения), потом налогом на прибыль организаций (прибыли кредитных союзов), затем снова налогом на доходы физических лиц (доходов на паевых взносы) никак не оправдан экономически.

«Ссудно-сберегательные» общества или товарищества

представляют собой объединения предпринимателей или иных состоятельных лиц, одни из которых имеют свободные денежные средства, а другие – нуждаются в них для финансирования собственного бизнеса.

Как правило, речь идет опять-таки о финансировании таким образом малого и среднего бизнеса. Хорошо знакомые друг с другом (лично или по бизнесу) люди предоставляют друг другу денежные средства взаймы.

Дело в том, что предоставление займов от физических лиц юридическим сопряжено с определенными юридическими и налоговыми проблемами. Если физическое лицо предоставляет заем юридическому лицу, то в случае, если заем процентный, с полной суммы процентов возникает налог на доходы физических лиц, который юридическому лицу нужно рассчитывать и удерживать. У юридического лица могут возникнуть проблемы с включением данных процентов в расходы для целей налогообложения, т.к. физические лице не должны заниматься предпринимательской деятельностью.

В этой связи, наиболее простым выходом из положения представляется создание специального юридического лица (хозяйственного общества), которое выступает аккумулятором денежных средств физических лиц и выдает их взаймы юридическим лицам за свой счет. Аккумулирование средств физических лиц может быть организовано в разных формах: в виде вкладов в уставный капитал (для большей подвижности вкладов можно зарегистрировать акционерное общество), в виде средств от размещения векселей и др.

Форма юридического лица позволяет проводить все операции легально и в безналичной форме, а также минимизировать налоговые расходы (тем более, если юридическое лицо переходит на упрощенную систему налогообложения).

На наш взгляд, в ближайшие несколько лет частное ростовщичество (т.е. предоставление конкретными физическими лицами конкретным предприятиям займов «в черную») будет все больше уступать место описанным выше «ссудно-сберегательным» обществам или товариществам, которые имеют при кредитовании малого и среднего бизнеса те же ощутимые преимущества перед банками, что и кредитные союзы.

В этой связи можно было бы рекомендовать выделение на законодательном уровне подобных небанковских кредитных организаций, которые могли бы заниматься исключительно кредитно-депозитной деятельностью для ограниченного круга лиц (физических и юридических), не осуществлять расчеты и не привлекать публично средства населения. В такие небанковские «кредитно-депозитные» организации могли бы со временем трансформироваться мелкие коммерческие банки, сократить количество которых так мечтает Банк России.

«Инвестиционные» небанковские организации
– это юридические лица, представляющие собой аналог управляющих компаний для осуществления того или иного бизнес-проекта. Компания создается на определенный срок и/или под определенный проект. Она привлекает денежные средства инвесторов, аккумулирует их и размещает в реальный коммерческий проект, приносящий прибыль или должный принести прибыль в будущем.

Менеджмент и владельцы компании (это могут быть и одни и те же лица) контролируют весь процесс: сбор средств, их размещение, реализацию бизнес-проекта, денежные потоки, выплату доходов на привлеченные средства.

На данный момент, наиболее характерными для описанного вида «квазибанковских» организаций являются строительные компании (заказчики-застройщики и генеральные подрядчики), привлекающие средства инвесторов для строительства недвижимости и выплачивающие инвесторам доход в виде конкретных квадратных метров построенных домов.

Между тем, возможно на законодательном уровне предусмотреть «инвестиционные» организации как одну из форм небанковских кредитных организаций, предоставив им право по аналогии с банками привлекать денежные средства инвесторов на текущие счета, размещать привлеченные средства в конкретные инвестиционные проекты, носящие долгосрочный характер (а не в короткие кредиты, ценные бумаги и прочие рыночные инструменты), и самое главное – право осуществления всех расчетов, связанных с реализацией инвестиционных проектов. Тем самым обеспечивался бы полный контроль за объектами инвестирования, образовывалась бы своего рода «инвестиционно-проводящая сеть», а риски инвестиционного проекта (или инвестируемого предприятия) замыкались бы на инвесторов. При этом данная «инвестиционная» НКО не брала бы непосредственно на себя каких-либо рисков, а выступала бы только в качестве посредника, управляющего и платежного агента. Ведение депозитно-кредитной деятельности для таких «инвестиционных» НКО не предусматривается.

Банковскую систему можно классифицировать не только по видам кредитных организаций, перечисленных в Законе «О банках…», но, например, следующим образом:

1) государственные банки,

2) банки развития,

3) банки с иностранным участием,

4) прочие банки, которые в свою очередь распадаются на крупные, средние и мелкие.

Необходимо особо выделить так называемые «государственные банки

». С юридической точки зрения – это банки, значительная доля в уставном капитале которых принадлежит государству.

Несмотря на провозглашенное властями стремление к разгосударствлению, доля госбанков в банковской системе остается весьма значительной. Помимо давно существующих и всем известных Сбербанка и Внешторгбанка, в 2001 году фактически начали работу два новых крупных специализированных банка: Российский банк развития и Россельхозбанк, которые, едва появившись, по многим параметрам вошли в число 50 крупнейших банков страны. Государство внесло в их уставный капитал в течение года 6,5 млрд. руб.

Хотя с формальной точки зрения «государственные банки» уравнены в правах и обязанностях с обычными коммерческими банками, но в силу своей «государственной принадлежности» они имеют ряд существенных преимуществ перед последними:

- большая капитализация, а, следовательно, большие возможности для привлечения крупной и выгодной клиентуры, более твердые позиции на рынке банковских услуг;

- особые подходы в регулировании: индивидуальные требования по обязательному резервированию, соблюдению обязательных нормативов банковской деятельности, кредитных рисков;

- особые подходы при осуществлении надзора.

О направлениях совершенствования правового регулирования банковской системы с точки зрения выхода государства из капиталов коммерческих банков и уравнивания последних в правах с прочими кредитными организациями более подробно будет сказано в третьей главе настоящей работы.

Банки по своей природе являются «оболочечными» фирмами, осуществляющими посредничество на финансовых рынках. Они не обладают производственными фондами, за исключением необходимых офисных зданий, технического и программного обеспечения. По сути, банк представляет собой совокупность обязательств перед клиентами и контрагентами, принятых на себя банком (отражаются в пассиве баланса), обязательств клиентов и контрагентов перед банком (отражаются в активе баланса), собственных средств банка, а также команду специалистов и акционеров, порождающую и обслуживающую все эти обязательства.

Поскольку банки неотрывно связаны с денежными инструментами, основные направления их деятельности естественным образом проистекают из функций денег. Они обеспечивают осуществление расчетов, хранение сбережений, кредитование (то есть перераспределение средств во времени и пространстве). Помимо этого, банки работают на финансовых рынках, являющихся по сути производными от рынка обязательств. Стратегии поведения банков заключаются в определении структуры активов и пассивов, а также объемов и темпов роста их элементов. Очевидно, что эти стратегии в совокупности определяют функционирование банковской системы в целом, ее взаимодействие с другими секторами экономики. При этом внутренняя структура банковской системы, концентрация на рынках различных банковских услуг позволяет понять, поведение каких банков преимущественно влияет на отдельные показатели всей системы в целом, на ее устойчивость и на динамику ее развития.

Самым важным параметром «оболочечной» фирмы является совокупный объем тех посреднических операций, которые она выполняет. Для банка таким показателем служит величина его активов. В зависимости от размера банка он имеет различные возможности работы на рынках финансовых услуг и различный вес в банковской системе.

По величине активов выделяются три группы действующих кредитных организаций: крупные, средние и мелкие банки. Внутри первых двух групп ввиду их особой значимости для показателей всей системы выделяются более мелкие подгруппы. В результате структура банковской системы представляет собой своеобразную башню с очень широким и низким основанием в виде примерно тысячи мелких банков, узким «средним классом» из примерно 200 банков, при этом вдвое возвышающимся над «основанием», и тонкой быстро сужающейся высоченной верхушкой из 30 крупных банков, венчающейся «заоблачным шпилем» в лице Сбербанка.

Такая структура является отражением сложившихся отношений между банками и их клиентами: сходятся «особи» схожих размеров. Сбербанк аккумулирует сбережения населения и удовлетворяет часть кредитных потребностей предприятий. При этом практически все крупнейшие российские компании привлекают кредиты Сбербанка. Крупные и средние банки уделяют большое внимание расчетно-кассовому обслуживанию предприятий, а также их кредитованию и финансовым операциям. При этом крупнейшие банки обслуживают производителей национального масштаба, а с уменьшением размера банка и, соответственно, его кредитных возможностей мельчают и их клиенты, зато большее внимание уделяется фондовому рынку. Недокапитализированные мелкие банки преимущественно работают с мелким бизнесом и живут в основном доходами от различных финансовых схем.

Сбербанк в силу его размеров обособляется отдельно от остальных банков.

Среди крупных банков отчетливо выделяются три эшелона. К первому относятся 4-5 крупнейших банков с величиной активов более 150 млрд. руб. В их число входят, естественно, Сбербанк РФ, а также (в разные периоды) Внешторгбанк, Газпромбанк, Межпромбанк, Альфа-банк.

На долю пяти крупнейших российских банков приходится примерно 2.400 млрд. руб. активов, то есть около 43% всех активов банковской системы РФ.

Второй эшелон составляют следующие 10-15 банков с активами от 30 млрд. руб. К этой группе банков относятся, в частности, Росбанк, МДМ-Банк, Банк Москвы, ММБ, Промстройбанк СПб, Уралсиб, Ситибанк, Райффайзенбанк Австрия, «Петрокоммерц», Менатеп СПб, «Промсвязьбанк», Номос-Банк, «Траст», «Никойл», Банк «Зенит».

На долю «второго эшелона» приходится около 980 млрд.руб. активов, то есть примерно 17% всех активов банковской системы РФ.

Последняя группа крупных банков с активами более 13 млрд. руб. является и наиболее многочисленной – в нее входит около 30 коммерческих банков. В число банков третьего эшелона входят Гута-банк, «Глобэкс», Транскредитбанк, Импэксбанк, «Ак Барс», «Возрождение», «Ингосстрах-Союз», многие другие.

Эта группа крупных банков обладает общей сложности активами в сумме примерно 622 млрд.руб., то есть где-то 11% всех активов российской банковской системы.

Банки с величиной активов от 1,5 млрд. руб. до 10 млрд. руб. относятся к средним банкам. Таких банков примерно 150 штук, причем эта группа кредитных учреждений также не является однородной. На долю 150 средних банков приходится примерно 926 млрд.руб. активов, то есть примерно 16,5% от всех активов банковской системы РФ.

Наконец, банки с величиной активов менее 1,5 млрд. руб. относятся к мелким банкам. Всего таких банков на начало 2004 года было немногим более 1100. Что интересно в данной группе банков: на долю самых мелких банков (чуть более 300 банков) приходится всего лишь 18 млрд. руб. активов (менее 0,5% от общих активов российской банковской системы), а на долю остальных 800 мелких банков – почти 656 млрд. руб. активов, то есть почти 12% общих активов российской банковской системы (то есть данная категория коммерческих банков весьма значима для экономики.

Интересно отметить также, что если анализировать доли тех или иных групп банков в банковской системе не по активам, а по чистым активам (собственным средствам), то результаты получатся существенно отличающиеся от вышеприведенных. В расположенной ниже таблице приведено сравнение размеров активов и чистых активов коммерческих банков различных категорий с указанием их процентных долей в общей сумме активов и чистых активов банковской системы. Данные приведены по состоянию на 1 января 2004 года.

Таблица 3.1.

Группы банков, ранжированные по величине активов (по убыванию)	Чистые активы (собственные средства) (млн.руб.)	Доля группы в чистых активах	Всего активов (млн.руб.)	Доля группы в активах
Крупные банки:
«Первый эшелон» - 5 банков	285 076	34,95%	2 400 325	42,86%
«Второй эшелон» - 15 банков	108 195	13,27%	977 995	17,46%
«Третий эшелон» - 30 банков	99 657	12,22%	622 293	11,11%
Средние банки:
Следующие 150 банков	165 476	20,29%	926 315	16,54%
Мелкие банки:
Следующие 800 банков	150 966	18,51%	655 591	11,71%
Остальные 329 банков	6 213	0,76%	18 165	0,32%
Итого:	815 583	100,00%	5 600 685	100,00%

Источник данных вышеприведенной таблицы и всех последующих таблиц данной главы – «Бюллетень банковской статистики» Банка России.

Заметно, что доля собственных средств в активах выше у средних и мелких банков, а крупные банки (за исключением, пожалуй, третьего эшелона) имеют худшее соотношение собственных средств и активов (то есть, иначе говоря, средние и мелкие банки более капитализированы).

Стратегии банков существенно различаются в зависимости от их размеров: При этом выполнение банковской системой функции кредитования, оказывающей влияние на производство и экономический рост, в разное время возглавлялось различными группами банков. В этом плане поворотным пунктом развития российской банковской системы стал системный банковский кризис августа 1998 года.

До кризиса 1998 года более половины всех кредитов реальному сектору приходилось на тридцать крупных банков, причем десяток крупнейших из них контролировали около четверти кредитного портфеля всей банковской системы. На эти крупнейшие универсальные кредитные организации пришелся основной удар, связанный с девальвацией национальной валюты, дефолтом по госбумагам и бегством вкладчиков, и практически все они прекратили свое существование.

Место прежних лидеров заняли новые банки, хотя и уступающие им в масштабах. Большинство из них активно работало именно с кредитованием реального сектора, внутренне ориентированная часть которого получила в результате девальвации запас конкурентоспособности, а экспортные предприятия выиграли в результате роста мировых цен на сырье. Поэтому доля кредитного портфеля, выданного крупными банками, с уходом прежних «монстров» довольно быстро перешла к новым лидерам.

С момента кризиса августа 1998 года и до конца первого квартала 1999 года кредитные портфели крупных банков росли, в результате чего их доля в системе выросла за счет средних и мелких банков. Основная причина тому – свойственная крупным банкам большая валютизация кредитов, которая в ходе девальвации привела к значительному росту кредитного портфеля стоимостном выражении. Однако затем доля крупнейших банков стабилизировалась.

Поворот произошел в середине 1999 года, когда начал свою кредитную экспансию Сбербанк. Всего за два с половиной года (с начала 1999 года до конца 2002 года) кредитный портфель банковской системы вырос на 580 млрд. руб. (в 3,2 раза), а Сбербанка – на 240 млрд. руб. (в 9,8 раза). Таким образом, именно Сбербанк среди крупнейших банков выступил пионером реформирования структуры активных операций.

Сбербанк выступил в роли лидера не только количественного роста кредитов, но и изменения кредитования с качественной стороны. В то время как остальные банки в основном перераспределяли ресурсы внутри реального сектора между отраслями и субъектами, Сбербанк обеспечивал межсекторный переток капитала. Учитывая, что около трех четвертей всех депозитов населения хранится в Сбербанке, а трансформация этих средств в инвестиции является важнейшей задачей для развития российской экономики, значение поворота Сбербанка в сторону кредитования трудно переоценить.

Вслед за лидером в 1999 года потянулись другие крупнейшие банки, в первую очередь традиционно ориентированный на кредитование Межпромбанк, который в результате в начале 2000 года контролировал до 10% всего кредитного портфеля. В 1999 года по темпам роста кредитования реального сектора не было равных «бридж-банкам» (Доверительный и инвестиционный банк, Импэксбанк и Первое ОВК). Кредитный портфель еще одного известного «бридж-банка» – Росбанка – за это время немного сократился, но в отличие от вышеупомянутых банков в него реальный бизнес был переведен ранее, в конце 1998 года. Среди других крупнейших банков значительно в это время в большей мере, нежели система в целом, увеличили кредитные портфели Банк Москвы, Собинбанк, Гута-банк. Вместе с тем сократили кредитные портфели МФК, Мост-банк, Газпромбанк, ММБ. Заложенное в это время изменение стратегий крупнейших банков отчетливо сказалось на их судьбе впоследствии.

Другой крупнейший государственный банк – Внешторгбанк – активное наращивал кредитование экономики в 2000 году, увеличив его в 2,3 раза, а доля кредитов в активах Внешторгбанка увеличилась с 15% до 25%. Именно он как бы подхватил у Сбербанка эстафету и передал ее крупнейшим частным банкам, а затем – средним и мелким банки. При этом «эстафетная палочка» шла по нисходящей, от более крупных банков к более мелким.

Если в период послекризисного восстановления 1999-2000 гг. явными лидерами по темпам роста кредитного портфеля были государственные Сбербанк и Внешторгбанк, то затем вперед вырвались крупнейшие банки. В конце 2000 года крупнейшие банки первого эшелона обеспечили более 40% прироста всех банковских кредитов. В первой половине 2001 года кредитную экспансию поддержали крупные банки второго и третьего эшелонов. Большинство этих банков традиционно ориентировалось на кредитную деятельность, после кризиса с уходом прежних лидеров они заняли освободившиеся ниши, и, наращивая размеры своих операций, стали занимать всё более видное место в банковской системе. Остальные банки в 2001 году также наращивали кредитный портфель, обеспечив в марте-мае 2001 года две трети прироста кредитного портфеля всей системы. К середине 2001 года произошло увеличение доли кредитов в операциях большинства крупных и средних негосударственных банков. Лидерами «кредитной гонки» стали Альфа-банк и Внешторгбанк, которые к концу 2002 года обогнали бывший в 1999-2001 гг. кредитором «номер два» Межпромбанк.

В результате к 2002 году сложилась «равномерная» структура рынка кредитов реальному сектору: около трети (31,7%) кредитного портфеля всей банковской системы принадлежит Сбербанку, немного больше (40,2%) контролируют 30 крупнейших банков, и несколько меньшая часть (28,1%) приходится на все остальные банки.

К 2004 году это распределение несколько изменилось в пользу средних банков и крупных банков «третьего эшелона». Данные по распределению общего объема кредитных вложений и вложений в векселя по состоянию на 1 января 2004 года приведено в следующей таблице:

Таблица 3.2

Группы банков, ранжированные по величине активов (по убыванию)	Объем кредитов, предоставленных предприятиям, организациям, банкам и физлицам (млн.руб.)	Доля группы в кредитных вложениях	Объем вложений в векселя (млн.руб.)	Доля группы во вложениях в векселя
Крупные банки:
«Первый эшелон» - 5 банков	1 315 205	44,43%	53 964	20,65%
«Второй эшелон» - 15 банков	555 437	18,76%	25 688	9,83%
«Третий эшелон» - 30 банков	315 236	10,65%	31 734	12,14%
Средние банки:
Следующие 150 банков	474 300	16,02%	75 225	28,79%
Мелкие банки:
Следующие 800 банков	293 063	9,90%	73 116	27,98%
Остальные 329 банков	7 091	0,24%	1 598	0,61%
Итого:	2 960 331	100,00%	261 325	100,00%

Операции на рынке ценных бумаг традиционно носят второстепенный характер для банков всех категорий. Причем это касается и рынка госдолга, и рынка корпоративных ценных бумаг. Данные о вложениях различных групп банков в государственные и корпоративные ценных бумаг (кроме векселей) на 1 января 2004 года приведены в следующей таблице.

Таблица 3.3

Группы банков, ранжированные по величине активов (по убыванию)	Объем вложений в государствен-ные ценные бумаги (млн.руб.)	Доля группы во вложениях в госбумаги	Объем вложений в корпоративные ценные бумаги (млн.руб.)	Доля группы во вложениях в корпоратив-ные бумаги
Крупные банки:
«Первый эшелон» - 5 банков	353 347	79,05%	35 263	43,02%
«Второй эшелон» - 15 банков	36 518	8,17%	12 965	15,82%
«Третий эшелон» - 30 банков	19 729	4,41%	20 581	25,11%
Средние банки:
Следующие 150 банков	26 932	6,03%	9 875	12,05%
Мелкие банки:
Следующие 800 банков	10 280	2,30%	3 211	3,92%
Остальные 329 банков	162	0,04%	79	0,10%
Итого:	446 969	100,00%	81 973	100,00%

Из приведенной таблицы понятно, что крупные и средние банки гораздо более охотно держат активы в государственных ценных бумагах, нежели в акциях и облигациях предприятий. А для мелких банков дело обстоит с точностью до наоборот.

Что же касается ресурсной базы банков различных категорий, то подавляющее большинство средств населения привлечено крупнейшими банками (в первую очередь – за счет Сбербанка РФ), при этом любопытно, что средние банки по объему привлеченных средств физических лиц не уступают крупным банкам «третьего эшелона» и даже почти догнали крупные банки «второго эшелона». В плане привлечения средств юридических лиц на счета и депозиты и средств покупателей долговых обязательств (облигаций) ситуация более равномерная. Данные по ресурсной базе различных групп российских банков приведены в следующей таблице.

Таблица 3.4

Группы банков, ранжированные по величине активов (по убыванию)	Сумма средств органи-заций на счетах (млн.руб.)	Доля группы в средствах на счетах юрлиц	Объем вкладов физлиц (млн.руб.)	Доля группы во вкладах физлиц	Стоимость выпущен-ных долговых обяза-тельств (млн.руб.)	Доля группы в выпущенных долговых обязатель-ствах
Крупные банки:
«Первый эшелон» - 5 банков	299 858	30,64%	1 051 893	68,31%	235 489	37,11%
«Второй эшелон» - 15 банков	175 581	17,94%	144 049	9,35%	124 788	19,67%
«Третий эшелон» - 30 банков	108 710	11,11%	88 690	5,76%	91 871	14,48%
Средние банки:
Следующие 150 банков	218 974	22,38%	136 466	8,86%	118 274	18,64%
Мелкие банки:
Следующие 800 банков	170 225	17,40%	116 218	7,55%	63 378	9,99%
Остальные 329 банков	5 154	0,53%	2 599	0,17%	739	0,12%
Итого:	978 503	100,00%	1 539 916	100,00%	634 539	100,00%

В настоящее время среди крупнейших банков имеется расслоение на два принципиально разных поведенческих типа. Первый ориентирован на валютные операции и обслуживание корпоративного сектора, в его пассивах преобладают корпоративные остатки. Второй тип банков характеризуется упором на кредитование российских предприятий (с преобладанием рублевого кредитования), более сбалансированной структурой привлеченных средств, хотя и с достаточно высокой долей в пассивах средств предприятий.

Первую группу среди тридцати крупнейших банков представляют в основном дочерние банки крупнейших сырьевых корпораций, такие как Газпромбанк (Газпром), Сургутнефтегазбанк («Сургутнефтегаз»), Петрокоммерц (ЛУКойл). При том, что на их долю приходится примерно 12,5% всех активов российской банковской системы, в них сосредоточено более 32% средств, размещенных российскими банками за рубежом (а это без малого 5 млрд. долл.), в основном в виде остатков на корреспондентских счетах. Это объясняется, прежде всего, спецификой операций их основных клиентов, связанных с крупными валютными платежами. В частности, в среднем более половины пассивов банков этой группы представляют из себя остатки на текущих и депозитных счетах предприятий, причем более 70% - валютные.

В результате доля средств, размещенных у нерезидентов, в чистых активах этой группы банков уже на протяжении более двух лет устойчиво превышает 40% (фактически столько же, сколько у 100%-ных дочек нерезидентов). Валютизация чистых активов банков данной группы к началу 2002 года достигала почти 60% при 38% по банковской системе в целом.

Такая политика по размещению активов приводит к большим объемам недополученной прибыли. Если бы эти банки сохраняли средний по системе уровень средств, размещенных у нерезидентов (порядка 16-17%) и освободили бы часть валютных активов для размещения в кредиты, то даже разместив эти деньги под нулевую реальную процентную ставку они смогли бы увеличить свои доходы не менее, чем на 8-10% от общего объема доходов банковской системы России.

Соответственно, и вклад этих банков в кредитование остается минимальным. Доля кредитов в их чистых активах в среднем составляет 22-23%, что почти в два раза ниже, чем у системы в целом. Совокупный кредитный портфель банковской системы из-за такой политики недосчитался порядка 70-80 млрд. руб. (2,3-2,7 млрд. долл.).

Ориентация на низкодоходные операции и сильная зависимость от своих основных клиентов (одновременно являющихся основными собственниками) снижает шансы этих банков в конкурентной борьбе с более универсальными банками, а в перспективе – и с крупными иностранными банками. Поэтому они стараются изменить свой статус на универсальный. Наиболее далеко в этом направлении продвинулся Росбанк, объявивший о намерении открыть себя для внешних инвесторов и уменьшить контроль со стороны группы «Интеррос» (но не потерять его).

К этой группе «сырьевиков» по своим характеристикам близки и дочерние банки нерезидентов. У них также в активах преобладают средства, размещенные за рубежом. В пассивах этих банков высока доля средств корпоративного сектора – более 45%. Соответственно и уровень доходов большинства «нерезидентских» банков ниже, чем у большинства универсальных и тем более ниже, чем государственных.

Есть и поведенческие отличия в стратегиях «сырьевиков» и «нерезидентов». У последних доля кредитов заметно выше – более 30%. Вследствие этого, если доля в чистых активах всей банковской системы у «сырьевиков» более чем в полтора раза выше, чем у «нерезидентов», то вклад этих групп банков в кредитование почти одинаков. При этом, правда, следует иметь в виду, что валютизация кредитов, предоставляемых российскими дочками банков-нерезидентов, намного выше, чем по системе в целом (более 85% при том, что по системе в целом – менее трети), а основными получателями кредитов выступают такие же дочерние структуры иностранных предприятий.

Еще одно качественное отличие состоит в том, что дочерние структуры иностранных банков пока не собираются активно расширять спектр своих операций, что подразумевает вытеснение российских банков, а в основном довольствуются обслуживанием своей клиентуры.

Принципиально другой линии поведения придерживаются банки, условно называемые «кредитно ориентированными». Среди них есть и банки, стремящиеся к максимальной диверсификации бизнеса (Альфа-банк) и банки, в большей степени ориентированные на обслуживание предприятий крупных финансово-промышленных групп, составными частями которых они являются (МДМ-банк). Кроме того, некоторые банки, которые по формальным признакам относятся скорее к «сырьевикам», стали более активно наращивать кредитный портфель (Росбанк).

Банки данной группы обладают наиболее высоким уровнем капитализации (по данным Центра Развития, их капитал достигает 20% активов), что, собственно, и позволяет им направлять на кредитование больше средств. В целом же структура привлеченных средств у этих банков более диверсифицирована по сравнению с «сырьевиками» или «нерезидентскими» банками, хотя и прослеживается преобладание корпоративных остатков.

Еще одной важной особенностью, подчеркивающей внутреннюю ориентацию «кредитно-ориентированных» банков, является практически нулевая валютная позиция. При этом валютизация их активов составляла немногим менее 35%.

В перспективе «кредитно ориентированные» банки обладают достаточно выгодными позициями в конкурентной борьбе как со своими отечественными коллегами, так и с нерезидентами, когда те начнут увеличивать свое присутствие в России. Тем не менее, у этой группы есть еще много нереализованных возможностей. В частности, если до кризиса 1998 г. в России существовало несколько банков с развитой сетью филиалов и отделений, позволявшей осуществлять банковские операции по всей территории страны, то теперь такой сетью обладает, пожалуй, только Альфа-банк. Частные банки понемногу отвоевывают у Сбербанка позиции на рынке вкладов населения. Если перераспределение рынка частных вкладов будет продолжаться такими темпами, через три-четыре года частные банки могли бы добиться контроля над половиной депозитов населения.

Можно ожидать, что этому будет содействовать введение института гарантирования частных вкладов. Однако ожидать резкого падения роли Сбербанка после этого не следует. Во-первых, Сбербанк обладает мощной сетью филиалов и отделений, охватывающей практически всю территорию России. Во-вторых, в Сбербанке сосредоточены пенсионные вклады. Тем не менее, система гарантирования даст частным банкам дополнительный шанс в конкурентной борьбе со Сбербанком, так как позволит рассчитывать на тех инвесторов, для которых наличие гарантий является ключевым фактором.

Банки «государственнической» ориентации (Внешторгбанк, Банк Москвы, «Возрождение», Уралсиб, отдельно выделяется Сбербанк), также явно позиционируются, как кредитно ориентированные. Госбанки остаются одними из основных проводников государственной политики, направленной на увеличение вклада банков в экономический рост. Однако в отличие от ситуации 1999-2000 гг. доля кредитного портфеля у них перестала быть максимальной, что отчасти объясняется другой важной функцией – поддержанием рынка рублевых государственных ценных бумаг. Вместе с тем госбанки еще не исчерпали свои резервы наращивания кредитного портфеля.

3.2. Описание регулирования банковской системы

3.2.1. Установление правил осуществления банковской деятельности

Как уже говорилось выше, в Главе 1, основным регулятором банковской системы является Банк России. При этом воздействие на банки оказывают и другие регуляторы: Государственный таможенный комитет РФ (ГТК РФ), Министерство РФ по налогам и сборам (МНС России), Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), Федеральная антимонопольная служба (ФАС РФ), Комитет РФ по финансовому мониторингу.

Основные цели Банка России в сфере регулирования банковской системы:

- защита и обеспечение устойчивости рубля;

- развитие и укрепление банковской системы РФ;

- обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

На наш взгляд, деятельность Банка России в области регулирования деятельности кредитных организаций может быть оценена по ряду показателей. В частности, это:

- наличие (или отсутствие) и уровень неплатежей в экономике;

- доля нормально функционирующих (своевременно проводящих платежи, выполняющих свои обязательства), ликвидных и прибыльных кредитных организаций в их общем количестве;

- широта охвата банковской системой регионов России, отраслей экономики, различных слоев населения, разных инструментов финансового рынка;

- прирост совокупных активов банковской системы, совокупного капитала банковской системы;

- доля банковских кредитных вложений и инвестиций в реальный сектор российской экономики в общем объеме кредитных вложений и инвестиций;

- доля привлеченных в банки средств населения в общем объеме сбережений, имеющихся у населения.

Почти все перечисленные показатели количественные. Два показателя являются качественными: это наличие (отсутствие) и уровень неплатежей в экономике, а также широта охвата банковской системой регионов, отраслей экономики, слоев населения и инструментов финансового рынка. Эти показатели могут быть оценены экспертно.

Банковская система особенна по сравнению с другими участниками финансового рынка. Банки не только привлекают и размещают средства, они еще и обеспечивают систему расчетов между другими участниками финансовых рынков и вообще всеми юридическими и физическими лицами в экономике.

На наш взгляд, именно эта – расчетная – функция банковской системы является в нашей экономике основной, а не кредитование, инвестиции и прочее.

Кроме того, все денежные средства финансового рынка, не инвестированные в реальные активы (недвижимость, оборудование, товары, материалы и пр.), хранятся на счетах в банках. Таким образом, финансовое положение банков непосредственно влияет на ликвидность и платежеспособность всех прочих участников финансового рыка.

Как следствие, банковская система является наиболее «зарегулированной» по сравнению с другими участниками финансового рынка.

Вот некоторые объективные аргументы в пользу данного утверждения:

1) нормативно закреплено поведение банков буквально по всем направлениям их деятельности;

2) нормативная база существует уже очень давно (более 10 лет) и постоянно обновляется и совершенствуется;

3) создание банка и получение банковской лицензии сопряжено с большими трудностями и требует существенных финансовых вложений;

4) существуют многочисленные, всеобъемлющие и весьма жесткие финансовые показатели, которые должны выполнять кредитные организации;

5) существуют определенные требования к банковскому персоналу, занимающему руководящие и прочие ключевые должности;

6) разработано и применяется огромное количество разнообразных форм отчетности банков по всем направлениям их деятельности (в том числе и ежедневная, еженедельная, ежедекадная, ежемесячная, ежеквартальная и ежегодная отчетность);

7) все отчетность банков постоянно проверяется, наблюдается, оценивается соответствующими подразделениями Банка России, не только на предмет ее непротиворечивости и выполнения всех требуемых показателей, но и на предмет анализа динамики этих показателей;

8) разработана система конкретных санкций за нарушения банковского и смежного законодательства, налагаемых на кредитные организации подразделениями Банка России;

9) деятельность банков подлежит обязательному аудиту, который благодаря специфическим требованиям Банка России проводится подробно, беспристрастно, объективно и независимо;

10) Банк России регулярно проводит тематические и комплексные проверки деятельности банков;

11) процедуры санирования и оздоровления банков, отзыва банковской лицензии и ликвидации кредитных организаций происходят в особом законодательном порядке, регулируются специальными нормами.

В качестве дополнительного субъективного аргумента нужно также иметь в виду, что и в силу исторических причин банки являются наиболее упорядоченными и законопослушными участниками хозяйственной деятельности. Внутренний контроль в кредитных организациях поставлен на достаточно высоком уровне. Это связано в первую очередь с тем, что большой процент существующих кредитных организаций возникли путем преобразования либо из бывших государственных банков (Стройбанк, Промстройбанк, Жилсоцбанк, Агропромбанк), либо из финансовых управлений советских министерств и ведомств.

В сфере регулирования банковской системы Банк России выполняет следующие функции:

1) Установление правил осуществления платежей и расчетов и контроль за их исполнением.

2) Установление правил осуществления банковских операций и контроль за их исполнением.

3) Установление правил создания и ликвидации кредитных организаций, регистрация создаваемых кредитных организаций, их лицензирование.

4) Регистрация эмиссий ценных бумаг кредитных организаций.

5) Осуществление банковского контроля и надзора.

3.2.1.1. Регулирование вхождения на рынок

Для начала деятельности юридического лица в качестве кредитной организации, оно, во-первых, должно быть создано по определенным правилам и с определенными ограничениями, а во-вторых, должно получить лицензии, разрешающие осуществление тех или иных операций на рынке.

При создании будущих кредитных организаций федеральное законодательство России и Банк России предъявляют к ним ряд специальных требований, установленных соответствующими нормативными документами. Вкратце опишем их.

Требования к организационно-правовой форме кредитной организации.

Кредитная организация может быть создана только в форме хозяйственного общества (акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью, общество с дополнительной ответственностью). Эта норма закреплена частью первой Статьи 1 Закона «О банках …».

При этом кредитная организация может быть образована на основе любой формы собственности – частной, государственной, муниципальной, смешанной и иной.

Ограничения по участию государства, его органов, субъектов РФ и их органов, а также органов местного самоуправления в уставных капиталах кредитных организаций изложены в Инструкции Банка России № 75-И от 23.07.1998 г. «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности». В этом нормативном документе указано, что для формирования уставного капитала кредитной организации не могут быть использованы средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, свободные денежные средства и иные объекты собственности, находящиеся в ведении федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. А средства бюджетов субъектов Российской Федерации, свободные денежные средства и иные объекты собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (за исключением средств местного бюджета и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности) могут быть использованы для формирования уставного капитала кредитной организации на основании соответственно законодательного акта субъекта Российской Федерации или решения органа местного самоуправления в порядке, предусмотренном федеральными законами.

Требования к размеру уставного капитала вновь создаваемой кредитной организации,

Уставный капитал кредитной организации составляется из величины вкладов ее участников и определяет минимальный размер имущества, гарантирующего интересы ее кредиторов.

Банк России устанавливает норматив минимального размера уставного капитала вновь регистрируемой кредитной организации. Норматив минимального размера уставного капитала кредитной организации может устанавливаться в зависимости от вида кредитной организации.

В настоящее время минимальный размер уставного капитала вновь создаваемой кредитной организации установлен Указанием Банка России № 586-У от 24.06.1999 г. в редакции Указания Банка России № 1053-У от 16.11.2001 г. Минимальный размер уставного капитала вновь создаваемого коммерческого банка, за исключением дочернего банка иностранного банка, составляет сумму, эквивалентную 5 млн. ЕВРО по курсу Банка России.

Минимальный размер уставного капитала вновь создаваемой небанковской кредитной организации, за исключением дочерней небанковской кредитной организации иностранного банка, составляет сумму, эквивалентную 500 тыс. ЕВРО по курсу Банка России.

Для вновь создаваемой дочерней кредитной организации иностранного банка минимальный размер уставного капитала составляет сумму, эквивалентную 5 млн. ЕВРО по курсу Банка России.

Решение Банка России об изменении минимального размера уставного капитала вступает в силу не ранее чем через 90 дней после дня его официального опубликования. Для вновь регистрируемых кредитных организаций Банком России применяется норматив минимального размера уставного капитала, действующий на день подачи документов на регистрацию и получение лицензии.

Банк России не имеет права требовать от ранее зарегистрированных кредитных организаций изменения их уставного капитала, за исключением случаев, установленных федеральными законами. На данный момент таких случаев федеральным законодательством не предусмотрено.

Требования к структуре уставного капитала, формам и срокам его оплаты,

Статьей 11 Закона «О банках…» предусмотрено, что Банк России устанавливает не только норматив минимального размера уставного капитала вновь создаваемых кредитных организаций, а еще и предельные размеры неденежных вкладов в уставный капитал кредитной организации, а также перечень видов имущества в неденежной форме, вносимого в оплату уставного капитала.

Эти требования сформулированы в Инструкции Банка России № 75-И от 23.07.1998 г. «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности». Там, в частности сказано, что вклады в уставный капитал кредитной организации могут быть в виде:

- денежных средств в валюте Российской Федерации;

- материальных активов (банковского здания (помещения), в котором располагается кредитная организация, за исключением незавершенного строительства).

При этом вклад не может быть в виде имущества, если право распоряжения им ограничено в соответствии с федеральным законодательством или заключенными ранее договорами. Денежная оценка материальных активов, вносимых в оплату части уставного капитала кредитной организации при ее создании, утверждается общим собранием учредителей. Денежная оценка материальных активов, вносимых в оплату части уставного капитала действующей в форме акционерного общества кредитной организации, производится советом директоров кредитной организации. В случаях, предусмотренных федеральными законами, материальные активы, вносимые в оплату части уставного капитала кредитной организации, оцениваются независимым оценщиком.

Следует также учитывать, что для формирования уставного капитала кредитной организации не могут использоваться привлеченные денежные средства.

Предельный размер неденежной части уставного капитала создаваемой кредитной организации не должен превышать 20 процентов.

Учредители кредитной организации должны полностью оплатить ее уставный капитал в размере, указанном в уставе, в течение одного месяца после получения от Банка России уведомления о государственной регистрации кредитной организации.

Требования к учредителям кредитной организации.

Банк России также устанавливает особые требования к финансовому положению учредителей кредитной организации, срокам их существования, их ликвидности и достаточности их собственных средств (для юридических лиц), или к легитимности доходов, служащих источником для формирования уставного капитала банка (для физических лиц),

В частности, юридическое лицо - учредитель кредитной организации должно иметь устойчивое финансовое положение, достаточно собственных средств для внесения в уставный капитал кредитной организации, действовать в течение трех лет, выполнять обязательства перед федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации и местным бюджетом за последние три года.

Если учредителем вновь создаваемой кредитной организации является другая кредитная организация, то она также должна быть финансово устойчивой в течение последних шести месяцев, предшествующих дате подачи документов для государственной регистрации кредитной организации и получения лицензии на осуществление банковских операций.

Порядок и критерии оценки финансового положения юридических лиц - учредителей кредитных организаций установлены Положением Банка России № 218-П от 19.03.2003 г. «О порядке и критериях оценки финансового положения юридических лиц – учредителей (участников) кредитных организаций». Это Положение предусматривает, что оценка финансового положения юридических лиц – учредителей кредитных организаций производится на основе определения достаточности их чистых активов (собственных средств) и контроля за отсутствием фактов приобретения долей или акций кредитной организации за счет привлеченных (заемных) средств.

Порядок и критерии оценки финансового положения физических лиц – учредителей кредитных организаций установлены Положением Банка России № 72-П от 26.03.1999 г. «О приобретении физическими лицами долей (акций) в уставном капитале кредитной организации». Это Положение предусматривает анализ учреждениями Банка России документов, подтверждающих удовлетворительное финансовое положение физического лица – учредителя кредитной организации. Это могут быть такие документы, как справка о доходах физического лица с места его работы, справка о наличии средств физического лица на его счете в кредитной организации, декларация о доходах физического лица, заверенная налоговым органом.

Кроме того, Банку России предоставлено право запрашивать у кредитной организации или ее учредителей любую информацию о финансовом состоянии и деятельности лица, способного прямо или косвенно определять решения, принимаемые кредитной организацией или ее учредителями.

Как дополнительную гарантию устойчивости кредитных организаций можно рассматривать законодательный запрет учредителям кредитной организации выходить из состава ее участников в течение первых трех лет со дня ее регистрации.

На наш взгляд, какие-либо жесткие требования к финансовому положению учредителей (акционеров, участников) кредитной организации не целесообразны. Более подробно на эту тему мы поговорим ниже, когда будем касаться «борьбы» Банка России с «ненадлежащими активами».

Требования к оборудованности и технической укрепленности банковских зданий и помещений, кассовых узлов и хранилищ ценностей.

Специальные требования к технической укрепленности помещений, в которых располагаются кредитные организации (как вновь создающиеся, так и уже существующие), включая кассовые узлы, операционные кассы вне кассовых узлов, хранилища денежных средств и ценностей, оборудованию, которым оснащены данные помещения, программно-техническим комплексам, установлены Банком России в Приложении № 1 к Положению № 199-П от 09.10.2002 г. «О порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации» и разъяснены Письмом ЦБ РФ № 60-Т от 18.04.2003 г. В соответствии с данным Письмом территориальные учреждения Банка России должны контролировать соответствие банковских помещений требованиям Положения № 199-П и составлять по этому вопросу специальные заключения, направляемые в Банк России.

Требования к квалификации, стажу и опыту работы.

Для кандидатов на должности членов совета директоров банка, единоличного исполнительного органа, его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, а также кандидатов на должности руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера филиалов кредитной организации, законодательство устанавливает специальные требования к их образованию, квалификации, стажу и опыту работы в банковской сфере.

В частности, п.8 Статьи 14 Закона «О банках…» требует для перечисленных лиц:

- наличия высшего юридического или экономического образования;

- наличия опыта руководства подразделением кредитной организации, связанным с осуществлением банковских операций, не менее одного года, а при отсутствии специального образования – опыта руководства таким подразделением не менее двух лет;

- отсутствия судимости.

Кроме того, специальные квалификационные требования установлены Банком России к специалистам, осуществляющим в кредитной организации операции и сделки со средствами в иностранной валюте, (а ФКЦБ России специальные требования установлены для специалистов, осуществляющих в кредитной организации операции и сделки на рынке ценных бумаг.

Требования по экономической обоснованности создания кредитной организации.

Для регистрации кредитной организации и получения ею лицензии на осуществление банковской деятельности необходимо представить в Банк России экономическое обоснование целесообразности создания данной кредитной организации и ее жизнеспособности, которое согласно п.4) Статьи 14 Закона «О банках…» предоставляет в виде бизнес-плана. Бизнес-план является документом на ближайшие два календарных года, содержащим предполагаемую программу действий кредитной организации, включая параметры (показатели) и ожидаемые результаты деятельности, и позволяющим Банку России оценить:

а) способность кредитной организации обеспечить финансовую стабильность, выполнять пруденциальные нормы деятельности и обязательные резервные требования, соблюдать требования законодательства по обеспечению интересов кредиторов и вкладчиков;

б) способность кредитной организации к долговременному существованию как прибыльной коммерческой организации;

в) адекватность системы управления кредитной организации принимаемым рискам.

Порядок составления и представления в Банк России бизнес-планов регламентирован Указанием Банка России № 1176-У от 05.07.2002 г.

На наш взгляд, требование обоснования экономической и прочей целесообразности создания коммерческой организации вступает в противоречие с общими законодательно закрепленными принципами свободы предпринимательства, которые не предусматривают обязанность учредителей организации объяснять цели и причины ее создания, а также не предусматриваются обязательную прибыльность и непрерывность хозяйственной деятельности.

Требования для осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

В соответствии с Федеральным Законом «О рынке ценных бумаг» для осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг (брокерской, дилерской, доверительного управления, депозитарной, клиринговой) кредитные организации, как и другие хозяйственные общества, должны получить соответствующие лицензии в ФСФР России. Для получения этих лицензий, помимо вышеперечисленных финансовых и квалификационных требований кредитные организации должны также разработать и утвердить ряд внутренних положений и регламентов, описывающих порядок и процедуры осуществления того или иного вида профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, процедуры по снижению рисков, процедуры внутреннего контроля и внутреннего учета.

3.2.1.2. Регулирование осуществления банковских операций, банковских сделок и иных сделок кредитных организаций

Хотя Закон «О Банке России…» устанавливает, что Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, на практике следующие участки деятельности уже зарегистрированных и функционирующих кредитных организаций подробно регламентированы ЦБ РФ:

а) Банк России устанавливает обязательные нормативы деятельности кредитных организаций (то есть предельные значения определенных показателей их деятельности)

На данный момент Инструкцией Банка России № 110-И от 16.01.2004 г. «О порядке регулирования деятельности банков» установлено 10 обязательных нормативов банковской деятельности, которые делятся на 3 группы:

- норматив достаточности собственных средств (норматив Н1);

- нормативы ликвидности (нормативы Н2, Н3, Н4 и Н5);

- нормативы рисков вложения средств (Н6, Н7, Н9.1, Н10.1, Н12).

По каждому нормативу существуют предельные значения, которые должны соблюдаться кредитными организациями в ходе их деятельности, причем Банк России контролирует не только их формальное соблюдение, но и правильность расчета и динамику указанных показателей.

Нужно отметить, что система обязательных нормативов банковской деятельности реформирована Банком России совсем недавно – с апреля 2004 года. До этого момента было 18 нормативов, многие были просто-напросто излишни, порядок их расчета устарел и не отвечал современным реалиям и практике рынка.

Согласно новой Инструкции об обязательных нормативах, которая вступила в силу с 01.04.2004 г.:

1) изменен и усовершенствован порядок расчета нормативов4

2) изменены (в сторону облегчения) предельные значения обязательных нормативов;

3) кредитные организации будут обязаны ежедневно контролировать сами себя в плане соблюдения предельных значений обязательных нормативов.

На наш взгляд, перечисленные нововведения являются прогрессивными и должны способствовать дальнейшему укреплению и развитию банковской системы РФ.

б) Банк России устанавливает требования к размеру собственных средств (капитала) кредитных организаций, ходатайствующих о получении так называемой «генеральной лицензии» или об изменении своего вида с небанковской кредитной организации на коммерческий банк.

В общем случае абсолютная величина собственных средств уже функционирующих кредитных организаций не регламентируется Банком России, для контроля за их достаточностью используются относительные показатели. Однако в двух случаях Банк России требует наличия у кредитной организации собственных средств в размере не менее 5 млн. евро в рублях по официальному курсу ЦБ РФ:

– в случае направления уже функционирующей кредитной организацией ходатайства о получении так называемой «Генеральной лицензии» на осуществление банковских операций (то есть лицензии, дающей право, помимо прочих операций в иностранной валюте, создавать филиалы за границей Российской Федерации и/или приобретать доли (акции) в уставном капитале кредитных организаций – нерезидентов),

– в случае направления небанковской кредитной организацией ходатайства об изменении своего вида на коммерческий банк.

в) Банк России устанавливает виды, формы и сроки сдачи отчетности кредитных организаций, порядок ее составления.

Отчетность кредитных организаций весьма многочисленная и разнообразна. Среди отчетности, установленной ЦБ РФ, можно выделить бухгалтерскую отчетность, финансовую отчетность, отчетность о кассовых операциях, валютную отчетность, отчетность по ценным бумагам и многие иные виды.

Кроме Банка России, ряд других регуляторов установили для кредитных организаций определенные требования по предоставлению отчетности:

– ФСФР – отчетность по операциям на рынке ценных бумаг;

– ГТК РФ – отчетность по экспортно-импортным операциям клиентов кредитных организаций и операциям, связанным с прочим перемещением товаров через таможенную границу РФ;

– ФАС РФ – отчетность по изменениям долей участия собственников кредитной организации в ее уставном капитале, по банковским слияниям и поглощениям;

– МНС России– отчетность по налогам и сборам, а также по открытию и закрытию счетов клиентов;

– Комитет РФ по финансовому мониторингу – отчетность по операциям клиентов кредитных организаций в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

Нужно отметить, что на данный момент количество разнообразных форм отчетности, сдаваемой кредитными организациями в государственные органы, приближается к двумстам. Начиная с 9 месяцев 2004 года у банков появится еще специальная финансовая отчетность по международным стандартам. На мой взгляд, одним из важнейших направлений реформирования правового регулирования банковской системы должно стать уменьшение количества форм предоставляемой банками отчетности, ее унификация и стандартизация.

г) Банк России устанавливает ограничения по способам и формам увеличения уставного капитала кредитных организаций, в том числе путем выпуска акций.

В соответствии с требованиями Инструкции Банка России № 75-И приобретение и (или) получение в доверительное управление в результате одной или нескольких сделок одним приобретателем либо группой приобретателей, связанных между собой соглашением, либо группой приобретателей, являющихся дочерними или зависимыми по отношению друг к другу, более 20 процентов долей (акций) кредитной организации должно быть предварительно согласовано с Банком России. Это правило действует при приобретении долей (акций) кредитной организации и в ходе первичного размещения (эмиссии), и на вторичном рынке.

Сделка, в результате которой приобретатель будет владеть более 20 процентов долей (акций) кредитной организации без получения предварительного согласия Банка России, является недействительной.

Указанные юридические лица вправе приобрести более 20 процентов долей (акций) действующей кредитной организации в том случае, если они имеют устойчивое финансовое положение и действуют в течение трех лет. При анализе устойчивости финансового положения потенциальных приобретателей Банк России руководствуется данными аудиторских заключений о достоверности финансовой отчетности приобретателей - юридических лиц с приложением балансов и отчетов о прибылях и убытках за три последних года деятельности, балансов по состоянию на последнюю отчетную дату с отметками органов МНС России, подтверждениями органа МНС России об отсутствии задолженности по обязательствам перед федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации и местным бюджетом, расчетами показателя чистых активов (собственных средств) и коэффициента текущей ликвидности.

Также необходимо представление заключения ФАС РФ о соблюдении потенциальными приобретателями акций (долей) кредитных организаций антимонопольных правил. То есть предварительно они должны согласовывать возможность подобного приобретения в ФАС РФ.

д) Банк России устанавливает правила открытия и закрытия счетов клиентов, осуществления платежей и прочих операций по счетам клиентов.

Данные правила установлены, в первую очередь, Положением Банка России № 2-П от 03.10.2002 г. (в ред. от 03.03.2003 г.) «О безналичных расчетах в Российской Федерации», а также Положением Банка России № 222-П от 01.04.2003 г. «О порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в Российской Федерации».

Данные нормативные акты строго регламентируют формы, сроки, правила, форматы осуществления расчетных операций в России, права и обязанности клиентов – с одной стороны, и кредитных организаций – с другой стороны.

Однако правовые основы расчетов и банковских счетов клиентов заложены в Гражданском Кодексе РФ, Банк России лишь контролирует неукоснительное выполнение заложенных там правил и принципов.

е) Банк России устанавливает требования и ограничения по привлечению средств клиентов во вклады и депозиты.

Эти отрасли деятельности кредитных организаций регламентированы прежде всего обязательными нормативами банковской деятельности, то есть с точки зрения банковских рисков, поскольку гражданско-правовой характер указанных отношений зафиксирован в Гражданском Кодексе РФ.

ж) Банк России устанавливает правила осуществления эмиссии (выпуска) долговых ценных бумаг кредитными организациями (облигации, векселя, депозитные и сберегательные сертификаты).

Особенности осуществления указанных операций регламентируются следующими основными нормативными документами Банка России:

1) Инструкция Банка России № 26 от 23.02.1995 г. (в ред.от 17.06.1999 г.) «Об операциях коммерческих банков с векселями и изменениях в порядке бухгалтерского учета банковских операций с векселями»;

2) Положение Банка России № 14-3-20 от 10.02.1992 г. (в ред.от 29.11.2000 г.) «О сберегательных и депозитных сертификатах кредитных организаций»;

3) Инструкция Банка России № 102-И от 22.07.2002 г. (в ред.от 03.06.2003 г.) «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг кредитными организациями на территории Российской Федерации».

з) Банк России устанавливает требования по отчислению части привлеченных средств в фонд обязательного резервирования Банка России.

Кредитные организации обязаны отчислять в специальный фонд обязательного резервирования, находящийся на счетах в Банке России, определенный процент от привлеченных ими средств клиентов и контрагентов. Делается это в целях обеспечения устойчивости банковской системы и защиты интересов кредиторов кредитных организаций при их несостоятельности или банкротстве.

Норматив отчислений в фонд обязательного резервирования для разных видов привлеченных средств, а также льготы для отдельных категорий банков (например, Сбербанк России) устанавливаются Банком России.

и) Банк России устанавливает основные принципы кредитной политики банков и правила кредитования клиентов, а также требования по резервированию части прибыли банков для защиты от возможных кредитных рисков.

Среди основных нормативных актов Банка России по этому поводу можно выделить Инструкцию Банка России № 62а от 30.06.1997 г. (в ред.от 18.08.2003 г.) «О порядке формирования и использования резерва на возможные потери по ссудам». На примере данной Инструкции можно увидеть, как Банк России, который формально не имеет права прямо вмешиваться в кредитную политику банков и определять направления, объемы и формы их кредитного портфеля, используя такой инструмент как классификацию кредитных рисков и резервирование части прибыли под данные риски, косвенно вынуждает кредитные организации контролировать качество их кредитных портфелей.

Кроме того, для обеспечения контроля за кредитными рисками служат выше упомянутые обязательные нормативы банковской деятельности.

к) Банк России устанавливает правила осуществления банками операций с ценными бумагами других эмитентов, а также требования по резервированию части прибыли банков для защиты от возможных рисков фондового рынка.

Здесь ситуация аналогична вопросам контроля качества кредитных портфелей, только в качестве инструмента используется Положение Банка России № 232-П от 09.07.2003 г. «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери».

л) Банк России устанавливает требования по осуществлению валютных операций и проведению валютного контроля за операциями клиентов.

Действующим законодательством на кредитные организации, ведущие расчеты своих клиентов в иностранной валюте и осуществляющие прочие иностранные операции, возложены обязанности агентов валютного контроля за проведением подобных операций. Контролю подлежат, в частности, следующие операции клиентов:

1) поступление в РФ выручки от экспорта товаров,

2) оплата резидентами импортируемых товаров,

3) обязательная продажа части валютной выручки,

4) приобретение иностранной валюты на внутреннем валютном рынке РФ,

5) операции с наличной иностранной валютой.

м) Банк России устанавливает требования и ограничения по созданию филиалов, представительств, операционных касс и прочих обособленных подразделений.

Особенности открытия (закрытия) подразделений кредитной организации на территории российской федерации установлены Разделом II Инструкции Банка России № 75-И. Кредитная организация может открывать обособленные подразделения (представительства и филиалы), сведения о которых должны содержаться в ее уставе. Также кредитная организация (или ее филиал), при условии отсутствия у нее запрета на открытие филиалов, может также открывать внутренние структурные подразделения вне местонахождения головной организации и филиала. К внутренним структурным подразделениям относятся дополнительные офисы, операционные кассы вне кассового узла, обменные пункты.

Банковские операции и сделки могут осуществляться только теми подразделениями кредитной организации, которые открыты и осуществляют свою деятельность в установленном порядке. Представительство кредитной организации не имеет права осуществлять банковские операции. Процедуры создания и регистрации обособленных подразделений кредитных организаций, назначения и смены их руководителей контролируются территориальными учреждениями Банка России.

н) Банк России устанавливает правила ведения бухгалтерского учета, составления бухгалтерской отчетности, расчета финансовых показателей деятельности кредитных организаций.

Порядок ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности кредитных организаций во многом принципиально отличен от аналогичных правил для небанковских организаций. Указанный порядок регламентируется, в первую очередь Положением Банка России № 205-П от 05.12.2002 г. (в ред.от 05.11.2003 г.) «О правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации».

До недавнего времени (точнее – до 2000-2001 года) считалось, что порядок ведения бухгалтерского учета кредитными организациям и формы их отчетности значительно прогрессивнее, нежели у небанковских организаций, дают пользователю данной отчетности (потенциальному акционеру, инвестору, вкладчику кредитной организации) больше информации и делают кредитные организации прозрачными.

Однако на настоящий момент систему бухгалтерского учета и отчетности коммерческих банков уже нельзя считать прогрессивной и адекватной текущей экономической ситуации, напротив, она сдерживает развитие банковской системы и замедляет привлечение в банковский сектор денежных средств населения и иностранные инвестиции.

В настоящее время Банком России поставлена задача перевода банковской сис­темы на международные стандарты учета и отчетности, принято Указание № 181-Т от 25.12.2003г. «О Методических рекомендациях «О порядке составления и представления кредитными организациями финансовой отчетности». Однако многое еще нуждается в доработке и реформировании в данном направлении. В частности, в Указании № 181-Т речь пока идет только о переводе кредитных организаций с 01.10.2004 г. на составление отчетности по международным стандартам, и не затрагиваются вопросы изменений в порядке их бухгалтерского учета по существующим международным принципам и нормам.

3.2.1.3. Регулирование прекращения деятельности кредитных организаций, отзыва лицензии, банкротства и ликвидации

Прекращение деятельности кредитных организаций на финансовом рынке, процедуры их санации, отзыва лицензии, банкротства и ликвидации, также регулируются Банком России.

В случаях регулярного и длительного невыполнения кредитной организацией установленных финансовых показателей деятельности, наличия убытков или негативных тенденций в ее деятельности, Банк России применяет к такой кредитной организации меры санации (финансового оздоровления)
.

«Проблемные» кредитные организации предоставляют в территориальные учреждения Банка России так называемые «планы санации». При оценке возможности восстановления платежеспособности и ликвидности кредитной организации в результате выполнения мероприятий по ее финансовому оздоровлению (плана санации) учреждение Банка России проверяет соответствие этих мероприятий требованиям действующего законодательства и нормативных актов Банка России. Затем мероприятия оцениваются с точки зрения сроков их выполнения и способности реально обеспечить восстановление платежеспособности и ликвидности кредитной организации.

При оценке мер, принимаемых участниками, кредиторами и третьими лицами, выясняется, имеются ли у кредитной организации надлежащим образом оформленные договора и иные документы, подтверждающие реальность намерений указанных лиц.

Если планом санации предусмотрено внесение этими лицами денежных средств в уставный капитал или оказание финансовой помощи кредитной организации, то в обязательном порядке анализируется финансовое положение потенциальных инвесторов (санаторов), в частности, определяется наличие достаточной суммы чистых активов, а также достаточность остатков на расчетных, текущих, корреспондентских счетах потенциального инвестора, открытых в санируемой кредитной организации, в случае если эти средства планируется направить на увеличение уставного капитала.

В случае, если потенциальный инвестор в рамках плана санации принимает на себя обязательства не отзывать (в течение определенного времени) со своих счетов, открытых в данной кредитной организации, денежные средства и/или разместить у нее в виде депозита определенную (неснижаемую) сумму денежных средств, то следует по его балансу выяснить, имеются ли у него ликвидные средства и какова их динамика изменения. По результатам такого анализа определяется возможность инвестора вывести на определенный срок (например, на срок размещения депозита) из своего оборота эти денежные средства.

В зависимости от результатов оценки мероприятий по финансовому оздоровлению (планов санации) кредитной организации учреждение Банка России должно сделать соответствующие выводы и принять решение либо о продолжении проведения санации данной кредитной организации, либо о применении к ней мер надзорного реагирования, вплоть до направления в Банк России ходатайства об отзыве у данной кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций.

Основания и правила приостановления и отзыва лицензий на осуществление банковской деятельности
зафиксированы в Статье 20 Закона «О банках…». Банк России может отозвать
у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случаях:

1) установления недостоверности сведений, на основании которых выдана лицензия;

2) задержки начала осуществления банковских операций, предусмотренных лицензией, более чем на один год со дня ее выдачи;

3) установления фактов существенной недостоверности отчетных данных;

4) задержки более чем на 15 дней представления ежемесячной отчетности;

5) осуществления, в том числе однократного, банковских операций, не предусмотренных имеющейся лицензией;

6) неисполнения федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Законом «О банках…» , а также неоднократного нарушения в течение одного года требований, предусмотренных Статьями 6 и 7 (за исключением пункта 3 статьи 7) Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»;

7) неоднократного в течение одного года виновного неисполнения содержащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (с вкладов) клиентов кредитной организации при наличии денежных средств на счетах (во вкладах) указанных лиц;

8) наличия ходатайства временной администрации, если к моменту окончания срока деятельности указанной администрации, установленного Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», имеются основания для ее назначения, предусмотренные указанным Федеральным законом;

9) неоднократного непредставления в установленный срок кредитной организацией в Банк России обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в единый государственный реестр юридических лиц, за исключением сведений о полученных лицензиях.

Банк России обязан отозвать
лицензию на осуществление банковских операций в случаях:

1) если достаточность капитала кредитной организации становится ниже 2 процентов. Если в течение последних 12 месяцев, предшествующих моменту, когда у кредитной организации должна быть отозвана лицензия, Банк России изменял методику расчета достаточности капитала кредитных организаций, то применяется та методика, в соответствии с которой достаточность капитала кредитной организации достигает максимального значения;

2) если размер собственных средств (капитала) кредитной организации ниже минимального значения уставного капитала, установленного Банком России на дату государственной регистрации кредитной организации;

3) если кредитная организация не исполняет в срок, установленный Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», требования Банка России о приведении в соответствие величины уставного капитала и размера собственных средств (капитала);

4) если кредитная организация не способна удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и/или исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с наступления даты их удовлетворения и/или исполнения. При этом указанные требования в совокупности должны составлять не менее 1000-кратного размера минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом.

Федеральный Закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» подробно регламентирует процедуры банкротства кредитных организаций, ее особенности, очередность удовлетворения претензий кредиторов, особенности процедуры ликвидации кредитных организаций в порядке конкурсного производства.

На данный момент указанный Закон уже достаточно устарел и нуждается в доработке. В частности, необходимо реформирование таких участков регулирования, как меры по предупреждению несостоятельности, очередность кредиторов, также необходимо введение правовых барьеров для таких явлений как преднамеренное и фиктивное банкротство.

В настоящее время существует проект Федерального Закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», которой в целом учитывает и устраняет все высказанные выше недостатки, за исключением очередности удовлетворения претензий кредиторов.

На наш взгляд, в первую очередь должны удовлетворяться не требования физических лиц-вкладчиков, а требования юридических лиц – владельцев расчетных и аналогичных счетов. А требования всех вкладчиков – и юридических, и физических лиц – должны удовлетворяться в последнюю очередь вместе с требованиями прочих кредиторов, каковыми они и являются.

Подобная точка зрения, по нашему мнению, мотивирована тем, что физические лица – вкладчики вступают с кредитной организацией в отношения займа на абсолютно добровольной основе, имея массу иных возможностей для хранения и инвестирования свободных денежных средств. Их отношения с банком являются отношениями кредитора и заемщика. Что же касается юридических лиц – владельцев расчетных счетов, то у них нет иной возможности для хранения денежных средств (наличное хранение и приобретение иностранной валюты для них ограничено на законодательном уровне цифрами, близкими к нулю). Законодательство предписывает предприятиям и организациям открывать счета в банках и зачислять на них всю поступающую выручку и прочие доходы, осуществлять расчеты только с использованием банковских счетов. Кроме того, отношения банка и предприятия – владельца расчетного счета – это не отношения кредитора и заемщика: владельцы расчетных счетов не предоставляют свои денежные средства банку в заем или в депозит, а всего лишь хранят эти денежные средства в банке (правда банкам, опять-таки законодательно, предоставлено право пользоваться этими деньгами до момента их первого востребования владельцем счета).

По мере становления системы страхования банковских вкладов населения будет появляться независимый источник для возврата вкладчикам их денежных средств, размещенных в банковских вкладах. В этой связи возможно было бы постепенно, в несколько этапов, изменить очередность удовлетворения претензий кредиторов при банковских банкротствах, переместив вкладчиков – физических лиц в общую очередь прочих кредиторов в той части их вкладов, которая не сможет быть покрыта за счет системы страхования банковских вкладов населения.

3.2.2. Надзор за выполнением кредитными организациями установленных правил и ограничений

3.2.2.1. Мониторинг отчетности кредитных организаций и их финансовых показателей

В рамках так называемого «пруденциального надзора» Банк России осуществляет регулярный мониторинг отчетности кредитных организаций и их финансовых показателей. Причем в территориальных подразделениях Банка России этот мониторинг осуществляется по каждой кредитной организации отдельно, а сам Банк России осуществляет анализ сводных отчетов территориальных подразделений Банка России.

Целью мониторинга является отслеживание динамики основных показателей банковской деятельности, выявление тенденций развития отдельных кредитных организаций и банковской системы отдельных регионов, понимание изменения финансового положения кредитных организаций.

В случае выявления устойчивой отрицательной динамики банковских показателей, либо противоречий и несообразностей в банковской отчетности, органы пруденциального надзора проводят с кредитными организациями необходимую работу, оказывают методическую и консультационную поддержку, выявляют причины нежелательных явлений.

Также органы пруденциального надзора осуществляют классификацию кредитных организаций по группам с точки зрения их надежности, устойчивости, прибыльности и ликвидности. Классификация осуществляется по нескольким количественным показателям. Переход кредитной организации из лучшей группы в худшую является основанием для пристального внимания Банка России к данной кредитной организации.

По специальным правилам осуществляется пруденциальный надзор за небанковскими кредитными организациями и Сбербанком России.

3.2.2.2. Контроль по отклонениям

В рамках банковского регулирования и надзора Банк России осуществляет анализ отчетности банков на предмет нарушения последними требований по ее составлению, по соблюдению обязательных нормативов деятельности, по выполнению прочих ограничений и требований, установленных нормативными актами Банка России. Опять-таки, работа проводится и на региональном уровне, и на уровне Банка России в целом.

В случае выявления подобных нарушений и отклонений к кредитным организациям применяются санкции, установленные действующим законодательством и правовыми актами Банка России. В частности Статьей 74 Закона «О Банке России…» предусмотрен разнообразный перечень санкций, начиная от штрафов и заканчивая отзывом лицензии. Более подробно о санкциях, применяемых Банком России к кредитным организациям, будет сказано ниже, в разделе 2.2.4.

3.2.2.3. Проведение проверок деятельности кредитных организаций

Наиболее конкретный способ контроля за деятельностью банков и выявления возможных нарушений – это проведение тематических и комплексных проверок их деятельности. Проверки проводятся с выходом на место и позволяют наиболее полно оценить и проанализировать все аспекты деятельности конкретной кредитной организации, выявить все ошибки и нарушения, применить необходимые санкции.

В регионах комплексные проверки кредитных организаций проводятся территориальными учреждениями Банка России ежегодно, а тематические проверки – по мере возникновения необходимости (например, после введения в действие новых нормативных актов Банка России через несколько месяцев проводятся проверки правильности применения кредитными организациями положений этих новых нормативных актов).

В Москве комплексные проверки коммерческих банков, как правило, проводятся не чаще одного раза в 2-3 года, что связано с большим количеством банков, зарегистрированных в Москве.

Также значимым участком в работе Банка России является анализ результатов независимых аудиторских проверок кредитных организаций, для чего учреждениями Банка России в кредитных организациях запрашиваются не только формальные аудиторские заключения, но и детализированные отчеты по результатам аудиторской проверки, содержащие полный перечень всех отмеченных аудитором замечаний и рекомендаций.

3.2.2.4. Меры воздействия, применяемые к кредитным организациям, нарушающим установленные требования и ограничения («правоприменение»)

В зависимости от степени тяжести выявленных нарушений в деятельности кредитных организаций, к ним могут быть применены следующие виды санкций:

– штрафы;

– ограничения в части запрета на осуществления отдельных видов операций или установления количественных лимитов на их осуществление, на открытие филиалов;

– меры по санации (финансовому оздоровлению) банка и изменению структуры его активов;

– требования по замене руководителей кредитной организации;

– требования по осуществлению реорганизации банка;

– установление индивидуальных значений обязательных нормативов банковской деятельности;

– назначение временной администрации;

– назначение уполномоченного представителя Банка России в кредитной организации с отозванной лицензией;

– применение мер по предупреждению банкротства кредитной организации;

– приостановление действия лицензии на осуществление банковских операций;

– отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

В случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1 процента минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев.

В случае неисполнения в установленный Банком России срок предписаний Банка России об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе:

1) взыскать с кредитной организации штраф в размере до 1 процента размера оплаченного уставного капитала, но не более 1 процента минимального размера уставного капитала;

2) потребовать от кредитной организации:

– осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры ее активов;

– замены руководителей кредитной организации;

– осуществления реорганизации кредитной организации;

3) изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы;

4) ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций, на срок до одного года, а также на открытие ею филиалов на срок до одного года;

5) назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев;

6) ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренные Федеральным Законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»;

7) предложить участникам кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов.

Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Законом «О банках…» (о них уже говорилось выше). Порядок отзыва лицензии на осуществление банковских операций устанавливается нормативными актами Банка России.

Кредитная организация не может быть привлечена Банком России к ответственности за совершение нарушения из числа перечисленных в частях первой и второй настоящей статьи, если со дня его совершения истекло пять лет.

3.2.3. Недостатки регулирования банковской деятельности, осуществляемого прочими государственными регуляторами

3.2.3.1. Антимонопольное регулирование

В соответствии с Федеральным Законом «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» установлен государственный контроль за концентрацией капитала на рынке финансовых услуг (Статья 16 Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»). Государственный контроль за концентрацией капитала, в частности, означает получение финансовыми организациями предварительного согласия государственного антимонопольного органа (до недавнего времени – МАП РФ, ныне - ФАС РФ) на совершение сделок по приобретению лицом (или группой связанных лиц) более 20% уставного капитала данной финансовой организации (Статья 17 Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»).

В соответствии с п.4 Постановления Правительства РФ № 194 от 07.03.2000 г. «Об условиях антимонопольного контроля на рынке финансовых услуг и об утверждении методики определения оборота и границ рынка финансовых услуг финансовых организаций»:

«…юридические или физические лица обязаны получить предварительное согласие федерального антимонопольного органа на совершение сделок по приобретению более 10 процентов активов или более 20 процентов акций (долей в уставном капитале) финансовой организации в случае, если размер уставного капитала такой организации превышает:

– 160 млн. рублей - в отношении кредитной организации;

– 10 млн. рублей - в отношении страховой организации;

– 5 млн. рублей - в отношении иных финансовых организаций…».

Казалось бы – весьма разумное требование в рамках общей тенденции регулирования, направленной на формирование здоровой конкурентной среды. Однако здесь есть ряд моментов, вызывающих вопросы и недоумение.

Во-первых, само определение финансовой организации, данное в Статье 3 Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»:

«…финансовая организация - юридическое лицо, осуществляющее на основании соответствующей лицензии банковские операции и сделки либо предоставляющее услуги на рынке ценных бумаг, услуги по страхованию или иные услуги финансового характера
, а также негосударственный пенсионный фонд, его управляющая компания, управляющая компания паевого инвестиционного фонда, лизинговая компания, кредитный потребительский союз
и иная организация, осуществляющая операции и сделки на рынке финансовых услуг…».

Это определение грешит как минимум двумя недостатками:

1) В законодательстве нет понятия «кредитный потребительский союз». Как уже говорилось нами выше (в разделе 1.3.), есть понятие «кредитные потребительские кооперативы граждан», которые в обиходе называются «кредитными союзами». Кроме того, кредитные союзы осуществляют свою деятельность без какой-либо лицензии (их деятельность не нуждается в лицензировании). В этой связи неясно, попадают ли кредитные потребительские кооперативы граждан под определение финансовой организации для целей антимонопольного регулирования.

То же самое относится и к лизинговым компаниям, деятельность которых не нуждается в лицензировании.

2) Формулировка «или иные услуги финансового характера» явно нуждается в уточнении. В той же Статье 3 Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» дано определение финансовой услуги:

«…финансовая услуга - деятельность, связанная с привлечением и использованием денежных средств юридических и физических лиц
. В целях настоящего Федерального закона в качестве финансовых услуг рассматриваются осуществление банковских операций и сделок, предоставление страховых услуг и услуг на рынке ценных бумаг, заключение договоров финансовой аренды (лизинга) и договоров по доверительному управлению денежными средствами или ценными бумагами, а также иные услуги финансового характера…».

Под «деятельностью, связанной с привлечением и использованием денежных средств юридических и физических лиц» можно понимать все, что угодно, включая деятельность торговых организаций (магазинов), работающих с населением, а также производственных предприятий (заводов и фабрик), к которым поступают денежные средства юридических лиц – покупателей их продукции. Более того, под это определение попадает любая организация, привлекшая банковский кредит, заем или выпустившая вексель или облигации.

Закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» пытается дать определение списком, но в нем опять-таки имеется фраза «иные услуги финансового характера». То есть окончательное определение не дано – ни для «финансовых организаций», ни для «финансовых услуг». Такой подход позволяет государственным органам трактовать указанное определение так, как ему удобно, то есть максимально широко и самовольно.

В частности, в настоящее время под эту формулировку попадают кредитные организации, страховые и лизинговые компании, управляющие компании, негосударственные пенсионные фонды, профессиональные участники рынка ценных бумаг (в том числе и те, которые только осуществляют операции за свой счет, не оказывая никаких услуг), и даже организации, только собирающиеся получать лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг или управляющей компании, не осуществляющие вообще никакой деятельности!

На наш взгляд, необходимо строго определить перечень финансовых организаций, попадающих под действие Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», дав закрытый список. В этот список, по нашему мнению, должны попадать кредитные организации, страховые компании, пенсионные фонды, управляющие компании ПИФов и НПФов, профессиональные участники рынка ценных бумаг, работающие с клиентами (не только за свой счет), причем перечисленные организации должны попадать под действие Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» только в том случае, если они уже имеют соответствующие лицензии и фактически осуществляют деятельность (оказывают услуги клиентам).

Во-вторых, требование о получении предварительного согласия антимонопольного органа на приобретение лицом (или группой лиц) более 20% уставного капитала финансовой организации сформулировано так, что позволяет МАПу требовать получения такого согласования даже в тех случаях, когда лицо уже владеет более чем 20% уставного капитала финансовой организации, но в результате новой сделки несколько уменьшает (или увеличивает) свою долю (при этом она все равно остается большей 20%). Например, лицо владеет 35% уставного капитала профессионального участника рынка ценных бумаг, в результате заключенных сделок лицо продало 4% уставного капитала того же профессионального участника. Приобретение ранее 35% уставного капитала было согласовано с МАПом в установленном порядке. Совершенно непонятно, зачем нужно согласовывать продажу 4% из этих 35%. Однако на данный момент, антимонопольные органы требуют получения предварительного согласования по всем подобным сделкам, если по итогам проведенных сделок доля лица более 20% (даже если она и ранее была более 20%).

На наш взгляд, подобный подход неразумен и явно излишен. Достаточно обязать лиц, изменяющих свою долю в финансовой организации в большую или меньшую сторону, при условии, что она была и остается более 20% уставного капитала, всего лишь уведомлять о подобных операциях антимонопольный орган.

Аналогично, в ситуациях, когда финансовые организации увеличивают свой уставный капитал без изменения долей акционеров (участников), МАП все равно требует предварительного согласования с ним приобретения акционерами акций новой эмиссии - для тех акционеров, доли которых более 20%, даже если эти доли уже были более 20% и не меняются в ходе новой эмиссии. На наш взгляд, это также является излишним: требовать предварительного согласования с антимонопольным органом имеет смысл только в тех случаях, когда в ходе новой эмиссии кто-то из акционеров начинает владеть более чем 20% уставного капитала (т.е. раньше этого не было). В остальных случаях можно обойтись уведомительной процедурой.

Далее. Если какие-либо организации формально не попадают под действие Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», то в случае, если они являются коммерческими, то их антимонопольное регулирование осуществляется на основании Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Причем попадают даже в тех случаях, когда не осуществляют деятельности по производству, покупке, продаже товаров, и вообще не имеют отношения к товарным рынкам. Сложилась общепринятая (хотя никаким образом не зафиксированная законодательно) ситуация, когда любая организация (даже вообще не осуществляющая никакой деятельности!) попадает либо под действие Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», либо под действие Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (Статья 18) также требует предварительного согласования с антимонопольным органом приобретения лицом (или группой лиц) более 20% уставного капитала хозяйственного общества, кроме случаев создания (учреждения) нового хозяйственного общества. Здесь имеются все те же недостатки регулирования при незначительном изменении доли лица в уставном капитала и при увеличении уставного капитала без изменения долей акционеров, что и описанные выше для Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».

В п.2 Статьи 18 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» установлено количественное ограничение для возникновения необходимости получения предварительного согласования: предварительное согласие требуется в случаях, если суммарная стоимость активов по последнему балансу приобретающего лица и лица, доля в котором приобретается, превышает 200 тысяч установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.

На данный момент, 200 тыс. МРОТ – это всего лишь 20 млн.руб. То есть если валюты балансов приобретающего и приобретаемого лица в сумме дают величину, большую 20 млн.руб., то необходимо получать предварительное согласование.

На наш взгляд, этот порог слишком низок и нуждается в увеличении, хотя бы до 100 млн.руб.

Кроме того, в связи с вышеизложенным, необходимо либо разработать и принять новый Закон об ограничении монополистической деятельности без привязки к товарным рынкам, либо строго (на законодательном уровне) вывести из сферы действия Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» организации, не имеющие отношения к товарным рынкам.

3.2.3.2. Регулирование в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем

Федеральный Закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (в дальнейшем по тексту – Закон «О противодействии легализации…») дает определение легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем (Статья 3):

«…легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, - придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления
, за исключением преступлений, предусмотренных статьями 193, 194, 198 и 199 Уголовного кодекса Российской Федерации, ответственность по которым установлена указанными статьями…».

То есть Закон «О противодействии легализации…» жестко привязывает процесс легализации доходов к преступному источнику их происхождения. Не может быть легализации доходов, полученных преступным путем, если нет доходов, полученных преступным путем, то есть если не доказан и не установлен судом факт совершения преступления, в результате которого получены денежные средства или иное имущество. Стало быть, такое преступление, как легализация доходов, полученных преступным путем, по определению вторично по отношению к преступлению, в результате которого получены денежные средства или иное имущество. Причем к таким преступлениям не относятся преступления, предусмотренные статьями 193, 194, 198 и 199 УК РФ, то есть:

- невозвращение из-за границы средств в иностранной валют;

- уклонение от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица;

- уклонение физического лица от уплаты налога или страхового взноса в государственные внебюджетные фонды;

- уклонение от уплаты налогов или страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с организации.

Однако все дальнейшее содержание Закона «О противодействии легализации…» ставит во главу угла именно сам процесс легализации доходов, несмотря на тот факт, что преступления, в силу которого получены легализуемые доходы, может и не быть вообще (во всяком случае, его требуется доказать), или это преступление может относиться к четырем, перечисленным выше.

Создается впечатление, что реальной целью Закона «О противодействии легализации…» является не борьба с преступлениями, в результате которых получены легализуемые доходы, и с организациями, помогающими преступникам легализовывать их доходы, а тотальный контроль за расходами и доходами физических и юридических лиц, сбор глобальной базы данных по большинству операций хозяйствующих субъектов.

Так, например, Статья 6 Закона «О противодействии легализации…» определяет виды операций юридических и физических лиц с денежными средствами и иным имуществом, которые подлежат обязательному контролю со стороны кредитных организаций, страховых компаний, профессиональных участников рынка ценных бумаг.

По всем перечисленным в Статье 6 операциям, если их суммы больше или равны 600.000 руб. (либо по одинаковым или схожим сделкам на меньшие суммы, которые в общей сложности дают 600.000 руб. и более), организации, осуществляющие операции с денежными средствами и иным имуществом (банки, страховщики, профессиональные участники) должны направлять сведения в уполномоченный орган (до недавнего времени – Комитет по финансовому мониторингу РФ, в дальнейшем – КФМ).

Для банков, страховщиков и профессиональных участников рынка ценных бумаг регулирующие их деятельность ведомства (Банк России, Росстрахнадзор и ФКЦБ) разработали также ряд обязательных процедур по изучению персональных данных клиентов (анкетирование и др.), по определению критериев оценки риска осуществления клиентов легализации, критериев выявления и признаков необычных (читай – «подозрительных») сделок и т.п.

Во-первых, непонятно, почему одни коммерческие организации, оказывающие услуги другим коммерческим организациям и физическим лицам, должны выступать контролерами для последних. Задачи и функции контроля за хозяйствующими субъектами и операциями населения должны быть возложены на государственные органы, поскольку именно они наделены соответствующими властными полномочиями и являются заинтересованной стороной в получении данной информации.

Ни коммерческий банк, ни профучастник рынка ценных бумаг, к которому приходит клиент, желающий положить денежные средства во вклад или приобрести ценные бумаги, с точки зрения своей профессиональной деятельности не должен интересоваться происхождением этих средств или особенностями персоны клиента, да и не может реально отследить эти моменты. Если бы, допустим, речь шла о выдаче клиенту кредита, то тогда банку следует интересоваться его персоной – но только с точки зрения возникающих кредитных рисков. В случае же, когда денежные средства привлекаются, рисков, связанных с личностью вкладчика (клиента), не возникает. Стало быть, и интересоваться его персоной не нужно.

С нашей точки зрения, контроль за персональными особенностями клиентов и за происхождением средств, за счет которых осуществляются операции, является функцией, несвойственной ни банкам, ни страховым компаниям, ни профессиональным участникам рынка ценных бумаг, - вообще никаким негосударственным структурам. Также как и контроль за кассовой дисциплиной клиентов, контроль за налоговыми отчислениями клиентов и др.

Всем этим должны заниматься государственные органы, которые могут только получать от юридических лиц информацию о проводимых ими операциях в строго стандартизированном виде. То есть критерии информации, передаваемой банками, страховщиками и прочими в КФМ, должны быть формализованы и должны исключать формулировки типа «иные операции», «в иных аналогичных случаях», «свидетельствующие о возможном нарушении» и т.п.

На банки и прочие финансовые организации не могут быть возложены обязанности требовать у клиента его внутрихозяйственные документы (например, договоры, соглашения), на основании которых осуществляются те или иные платежи, и тем более обязанности анализировать, на рыночных или на нерыночных условиях осуществляются клиентом те или иные сделки, являются ли те или иные сделки обычными для хозяйственной деятельности клиента или необычными.

Иными словами, финансовые организации совершенно не обязаны разбираться в финансово-хозяйственной деятельности своих клиентов и вообще интересоваться ею.

Во-вторых, посмотрим немного подробнее, информацию о каких сделках клиентов на суммы, больше или равные 600.000 руб., требуется предоставлять в КФМ. Например, это (Статья 6 Закона «О противодействии легализации…»):

«…приобретение физическим лицом ценных бумаг за наличный расчет…

…внесение физическим лицом в уставный (складочный) капитал организации денежных средств в наличной форме…

…переводы денежных средств, осуществляемые некредитными организациями по поручению клиента…».

Рассмотрим перечисленные операции подробнее.

1) Приобретение физическим лицом ценных бумаг за наличный расчет – а за какой еще расчет в нашей стране могут приобретаться ценные бумаги (да и любое другое имущество) гражданами, большинство из которых смутно представляет себе расчеты банковскими картами и безналичные расчеты с использованием банковских счетов, столь привычные на Западе? Если в развитых странах покупка чего бы то ни было за наличный расчет на крупную сумму – действительно из ряда вон выходящее событие, то в нашей стране это в порядке вещей, и редко бывает иначе.

Физические лица, которые обращаются к профучастникам рынка ценных бумаг с целью приобретения у них (или через них) ценных бумаг, в подавляющем большинстве своем приносят с собой наличные денежные средства. То ли государство хочет, чтобы все такие граждане предварительно открывали банковские счета, и уже с этих счетов переводили средства дилерам и брокерам на рынке ценных бумаг (то есть это лобби интересов банков и прочих кредитных организаций!), то ли государство хочет иметь информацию практически обо всех сделках физических лиц по приобретению ценных бумаг (учитывая, что под контроль попадают не только разовые сделки на сумму 600.000 руб. и более, но и одинаковые или схожие сделки на меньшие суммы, если они в общей сложности дают 600.000 руб. и более).

Например, крупные профессиональные участники, имеющие так называемые «фондовые магазины», в соответствии с данным пунктом Закона должны ежедневно направлять в КФМ целые тома информации с перечнем всех сделок покупки ценных бумаг за наличный расчет. Мы сомневаемся, что эта информация действительно нужна уполномоченному государственному органу.

2) Внесение физическим лицом в уставный капитал организации денежных средств в наличной форме – как уже говорилось в предыдущем пункте, странно ожидать от физических лиц, учреждающих юридическое лицо, что они будут специально для оплаты его уставного капитала открывать личные банковские счета, вносить на них наличные денежные средства, и затем перечислять их платежными поручениями на счет юридического лица. Не очень понятно, зачем нужны все эти трансакции, когда у юридического лица, уставный капитал которого оплачивается, и так есть счет в банке, на который через кассу банка благополучно вносятся денежные средства физических лиц. Или это лоббирование со стороны банков с целью заставить физических лиц открывать банковские счета?

3) Переводы денежных средств, осуществляемые некредитными организациями по поручению клиента – сюда попадают все переводы средств клиентов (и юридических, и физических лиц) брокерами, например, на биржу или контрагенту на внебиржевом рынке для покупки ценных бумаг, осуществления срочных сделок, все переводы средств обратно с биржи, все сделки по покупке и продаже ценных бумаг, все выплаты денежных средств клиентам при окончании брокерского договора.

Непонятно, что в этих операциях криминального или подозрительного, и почему они могут интересовать КФМ в связи с легализацией преступных доходов. Кроме того, таких операций у профессиональных участников рынка ценных бумаг очень много! Вряд ли ежедневные многотомные объемы стандартной информации о стандартных сделках клиентов на рынке ценных бумаг действительно интересуют государство.

Видимо, речь все-таки идет о нестандартных сделках, как, кстати и поясняют сотрудники КФМ на семинарах. К сожалению, эти пояснения носят устный характер и не могут служить достаточным оправданием для того профучастника, который не направляет ежедневно информацию обо всех сделках своих клиентов в КФМ. То есть действующее законодательство в этой области как будто специально устроено так, чтобы можно было предъявить претензии абсолютно к любой финансовой организации.

На наш взгляд, перечень операций, подлежащий контролю в связи с легализацией доходов, нуждается:

1) в инвентаризации – с целью выявления обычных, «нормальных» операций и исключениях их из перечня;

2) в формализации – с целью исключения неясностей, двусмысленностей и вольных трактовок, как государственными органами, так и хозяйствующими субъектами.

3.3. Проблемы банковской системы и пути их решения

3.3.1. Основные проблемы российской банковской системы

Несмотря на опережающие темпы роста банковских активов относительно ВВП (прирост ВВП в 2003 году по сравнению с 2002 составил около 22%, а прирост банковских активов на 01.01.2004 г. по сравнению с 01.01.2003 г. – более 35%), вклад банковской системы в поддержание экономического роста в целом остается довольно скромным. Темпы роста производства больше зависят от состояния спроса и уровня доходов предприятий, чем от масштабов банковского кредитования.

Являются ли российские банки тормозом экономического подъема, или, напротив, они могут сыграть решающую роль в переходе к амбициозным темпам роста ВВП? Насколько российские банки действуют действительно как банковские институты, кредитующие предприятия и население, или их основная функция в состоит по-прежнему в зарабатывании денег на операциях с государственными долговыми бумагами, переводе капиталов за границу, «схемных» проектах и кредитовании аффилированных структур? Есть ли угроза кризиса, аналогичного банковскому кризису 1998-1999 гг., или обновленная российская банковская система сейчас уже застрахована от подобных потрясений?

Финансовые рынки в России в целом пока играют подчиненную, вспомогательную роль, как по отношению к финансированию развития экономики, так и по отношению к собственно банковской системе. Следует отметить, с одной стороны, доминирующую роль банков по сравнению с собственно финансовыми рынками. Финансовые рынки (рынки капитала) больше пострадали от кризиса 1998 года и дефолта государства, чем банковская система, и их восстановление шло более медленными темпами. Сейчас наступает новый период, когда темпы развития финансовых рынков (прежде всего корпоративных долговых ценных бумаг и акций) начинают опережать рост традиционных кредитных операций банков. Усиливается конкуренция за право финансировать лучшие предприятия между банковской системой и собственно фондовым рынком.

Однако, доминирующим активом по-прежнему остается кредитование. По нашей оценке за 2001-2003 гг. объем рынка акций и облигаций российских эмитентов вырос с 4,8% ВВП до 12,2% ВВП, в то время как объем банковских кредитов реальному сектору и населению – с 15% ВВП до 19% ВВП. При этом, конечно, нужно учитывать, что часть банковских кредитов (по нашей оценке, по негосударственным банкам - до 30-40%) замкнута внутри финансово-промышленных групп и носит ограниченно рыночный характер.

С другой стороны наблюдается определенное снижение доли банков на финансовых рынках. Банки, играя ведущую роль в российской финансовой системе в целом, доминируют на рынках рублевых долговых обязательств, тогда как на рынке частных ценных бумаг и рынке капитала в целом они занимают подчиненное положение. В 2003 году ценные бумаги различных эмитентов составляли около 1,5% всех банковских активов, что меньше, чем в докризисный период.

В жизни российской банковской системы наступает новая фаза, которая характеризуется не только определенным снижением темпов роста количественных показателей, но и необходимостью изменения поведения банков. В новых условиях макроэкономическая нагрузка на российскую банковскую систему значительно возрастает, темпы роста производства и инвестиций всё больше зависят от притока банковских кредитов.

Конечно, нельзя слишком рассчитывать на способность российских банков превратится в главный мотор экономического роста, так как банки не могут быть лучше экономики в целом, прежде всего ее корпоративного звена. С другой стороны, российские банки, как и банки-нерезиденты, действующие в России, могут существенно поддержать затухающие темпы роста и способствовать перераспределению финансовых ресурсов из сырьевых в перспективные обрабатывающие сектора. Однако для этого им придется не только повысить капитализацию, но и научиться эффективно работать с заемщиками в обрабатывающих секторах экономики, развить проектное и потребительское кредитование, качественно обновить уровень своего менеджмента.

Для решения всех перечисленных проблем необходимо в первую очередь решить такие ключевые вопросы дальнейшего реформирования российской банковской системы, как борьба с «фиктивным» капиталом российских банков, страхование вкладов населения в банках, повышение независимости банков от их аффилированных структур, снижение кредитных и инвестиционных рисков, облегчение процедур кредитования населения, а также малого и среднего бизнеса.

Восстановление российских банков после кризиса в основном шло с опорой на собственные силы банковского сектора и корпоративных собственников банков при достаточно сдержанном и ограниченном участии государственной власти. Сейчас степень государственного воздействия на развитие банковской системы возросла. Формирование новой институциональной среды, в связи со становлением системы страхования депозитов населения, пенсионной реформой, переходом к международным стандартам финансовой отчетности, повышением требований к качеству банковского капитала и уровня банковского надзора в целом, в долгосрочном плане должно поднять российскую банковскую систему на качественно новый современный уровень.

Выделим основные проблемы российской банковской системы на современном этапе.

1. Недостаточность банковского капитала, значительная доля его «фиктивности».

Формально банковского капитала достаточно, а фактически его не хватает. Основные функции банковского капитала заключаются, во-первых, в защите средств клиентов от возможных потерь собственными средствами банка (уровень достаточности может быть измерен как отношение собственных средств и совокупных пассивов), во-вторых, в обеспечении инвестиционных операций банков, требующих длительного отвлечения средств, то есть прежде всего кредитования (здесь достаточность может быть оценена через соотношение приростов собственных средств и долгосрочных кредитов), в-третьих, капитал должен характеризовать масштаб банковской системы, ее соизмеримость с другими секторами экономики.

Формально качество капитала является достаточно высоким: отношение собственных и привлеченных средств к весне 2003 года превысило 18%, что соответствует уровню Восточной Европы (Польша, Чехия, Венгрия). Однако далеко не весь прирост капитала может быть использован для дальнейших инвестиций. При рассмотрении структуры прироста собственных средств за 2001-2002 гг. можно увидеть, что наибольшую долю (более трети) занимает так называемый «добавочный капитал», основными составными частями которого являются эмиссионный доход (разница между объявленной и реальной ценой акций банка при первичном размещении) и переоценка объектов недвижимости, которую до недавнего времени можно было проводить ежегодно.

Эмиссионный доход, также как и прирост уставного капитала, возникает при первичном размещении акций банков и представляет собой реальные денежные средства. В то же время увеличение капитала за счет переоценки не приводит к появлению у банков новых ликвидных активов, а значит, и не расширяет их ресурсную базу.

Меры, предпринимаемые Банком России для борьбы с «фиктивным капиталом» на настоящий момент – это принятие ряда документов о выявлении так называемых «ненадлежащих» активов[24]
. Однако эти документы, хоть и говорят о понимании Банком России некоторых способов «раздувания» банками собственных средств, тем не менее имеют два существенных недостатка:

*) подход Банка России к выявлению «ненадлежащих активов» при формировании уставного капитала таков, что он не позволяет отделить ситуацию, когда «плохие активы» использовались Банком именно для формирования уставного капитала, от ситуации, когда «плохие активы» возникли в ходе размещения средств, полученных при увеличении уставного капитала;

*) критерии «ненадлежащих активов» слишком субъективны и не могут быть формализованы настолько, чтобы быть достаточной юридической аргументацией, например, для признания эмиссии акций банка недействительной, для ограничения круга и объемов осуществляемых банком операций, наконец, для отзыва банковской лицензии.

Любой грамотный юрист без труда докажет в беспристрастном суде, что выявленные Банком России «ненадлежащие активы» ничуть не хуже прочих активов данного банка (и прочих коммерческих банков), что с формальной точки зрения в них нет ничего незаконного. Например, один из критериев участия «ненадлежащих активов» в формировании капитала банка – это отсутствие активной хозяйственной деятельности и прибыли у его учредителей. Однако абсолютно понятно, что финансовое положение учредителя, осуществление или неосуществление им хозяйственной деятельности не может как-либо влиять на финансовое положение банка. Отечественное гражданское законодательство не может требовать (и не требует) от юридического лица непрерывного и безубыточного осуществления хозяйственной деятельности.

В результате выявление «ненадлежащих активов» на данный момент носит весьма субъективный, несистемный и хаотичный характер. А грамотные и аккуратные банки без особого труда (может быть, с несколько большими затратами) продолжают «прокачку» своих уставных капиталов.

С другой стороны, отсутствие строго определенных, формализованных критериев в подходе к выявлению «ненадлежащих активов», использование в нормативных документах ЦБ РФ формулировок типа «а также другие признаки», «и в прочих аналогичных случаях», может быть использовано чиновниками для проявления волюнтаризма и борьбы с неугодными банками под лозунгом борьбы за качество их капиталов. Не хотелось бы, чтобы борьба с «ненадлежащими активами» напоминала сталинскую «борьбу с формализмом в искусстве» - поскольку определения «формализма в искусстве» не было, то бояться вынуждены были все деятели искусства, без исключения.

На наш взгляд, Банку России следовало бы изменить подходы к борьбе с «фиктивностью» банковских капиталов. В частности, мы предлагаем следующее:

1) анализировать финансовое положение и качество акционеров (участников) коммерческих банков только на этапе регистрации последними увеличения уставного капитала, и в случае наличия каких-либо формализованных претензий к акционерам (участникам) – отказывать банку в регистрации увеличения уставного капитала;

2) после регистрации увеличения уставного капитала коммерческого банка прекратить какие-либо исследования и претензии, касающиеся финансового положения акционеров (участников) банка (тем более, что зачастую это сложно, трудоемко и технически не осуществимо), а сосредоточить внимание на качестве активов банка, без привязки этих активов к формированию уставного капитала;

3) регулярно осуществлять мониторинг качества активов кредитных организаций, разработав для этого ряд формальных критериев;

4) в случае выявления у банка «плохих» или сомнительных активов требовать создания под них резервов, вплоть до 100% от суммы данных активов.

Поскольку резервы создаются как расходы банка, а следовательно, уменьшают его прибыль (и собственный капитал), то цель, которую ставит перед собой ЦБ РФ при поиске «ненадлежащих активов», а именно – не признать эти «ненадлежащие активы» в составе собственного капитала (вычесть их из собственного капитала), легко может быть достигнута просто за счет создания резервов под все некачественные активы.

Опять-таки, критерии качества активов должны быть четкими и строго (формально) определенными.

2. Отсутствие долгосрочной ресурсной базы, необходимой для эффективного кредитования реального сектора.

Нехватка фактического капитала может быть отчасти восполнена за счет привлеченных средств. При этом возникает вопрос: является ли существующая ресурсная база российских банков достаточной для того, чтобы обеспечивать и дальше столь же высокие темпы прироста кредитного портфеля. На этот вопрос можно попытаться ответить на основе сопоставления объемов и темпов прироста кредитного портфеля и депозитной базы банков.

Результаты такого сопоставления за период 1998-2002 гг. показывают, что, начиная с четвертого квартала 2000 года, прирост кредитов в большинстве месяцев существенно превышал прирост депозитной базы. Другими словами, даже если предположить, что на кредитование направляются абсолютно все привлеченные депозиты (кроме зарезервированных для осуществления платежей), то всё равно возникает дефицит, равный почти десятой части кредитов.

Банковские кредиты по-прежнему в значительной мере идут на закрытие кассовых разрывов в краткосрочном бюджете предприятий и на пополнение ликвидности, а не на расширение оборотного капитала, или инвестиционные нужды. Это связано прежде всего с отсутствием у банков долгосрочной ресурсной базы. Формирование этой базы, в свою очередь, тормозится отсутствием законодательных гарантий банковских вкладов для населения.

Участие банковского сектора в финансировании инвестиций формально по-прежнему остается весьма низким. То есть банковская система вольно или невольно способствует воспроизводству существующей системы промышленного производства. Предоставляя кредитные ресурсы, параметры которых предполагают их использование только под текущий оборот, банки оставляют решение всех вопросов, связанных с перевооружением и повышением конкурентоспособности промышленности, самой промышленности и государству в лице бюджетной системы.

Главной тенденцией изменения ресурсной базы банков в течение посткризисного периода стало перераспределение ее структуры от корпоративного сектора к частному. Если в 1999-2000 гг. наибольший прирост показали депозиты предприятий, то начиная с 2001 года и по настоящее время пальму первенства перехватили депозиты населения, которые по своим объемам уже практически догнали средства предприятий.

Основными причинами такого поворота стали:

· изменение структуры доходов в пользу населения;

· снижение доходов предприятий;

· завершение интенсивного процесса вытеснения неденежных расчетов денежными.

С одной стороны, это лишает банки наиболее надежного и стабильного источника средств (счета и депозиты предприятий). Являясь преимущественно средствами до востребования (доля срочных депозитов около 30%), средства предприятий практически бесплатны, что позволяет банкам максимизировать свою маржу. С другой стороны, даже с учетом стабильности остатков на счетах, эти ресурсы не могут быть использованы для сколько-нибудь долгосрочного кредитования, так как в любой момент могут быть использованы предприятиями.

Главным достоинством средств населения как ресурса является их более длинные, чем у предприятий сроки, которые продолжают увеличиваться. Однако нужно учитывать, что они и более дорогие.

В действующем законодательстве имеется определенная деформация регулирования: в отношениях банка с физическим лицом-вкладчиком - в сторону излишней защиты кредитора по сравнению с заемщиком, и наоборот, в отношениях банка с предприятием - держателем расчетного счета - в сторону излишней защиты заемщика по сравнению с кредитором. Поэтому представляются разумными следующие шаги в плане изменения законодательства:

1) В связи с принятием Закона «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ» предусмотреть в Главе 44 Гражданского Кодекса РФ возможность привлечения банками вкладов от физических лиц без права последних на их досрочное изъятие (как это предусмотрено для юридических лиц). Для этого достаточно изложить п.2 Статьи 837 «Виды вкладов» в следующей редакции:

«…2. По договору банковского вклада любого вида банк обязан выдать сумму вклада или ее часть по первому требованию вкладчика, за исключением вкладов, внесенных юридическими и физическими лицами на иных условиях возврата, предусмотренных договором…».

2) Разработать меры по защите прав юридических лиц – держателей банковских счетов (расчетных и аналогичных). Ведь у физических лиц есть альтернатива банковским вкладам, а юридические лица обязаны зачислять всю причитающуюся им выручку и прочие доходы на банковские счета и не могут, например, держать свободные денежные средства в наличной форме или в иностранной валюте (как это возможно для физических лиц). А те потери, которые несут юридические лица – держатели счетов при банкротстве банка, значительно большее зло для экономики и для населения, чем потери отдельных физических лиц – вкладчиков, поскольку любое юридическое лицо – это работодатель, а следовательно, источник существования для его работников и членов их семей.

В качестве мер защиты можно было бы предложить, например, изменение очередности выплат при банкротстве кредитных организаций (выше мы уже говорили об этом в п.2.1.3.) и при наложении ареста на корреспондентские счета кредитных организаций.

Также в качестве источника ресурсной базы коммерческих банков можно рассматривать привлечение ими свободных средств ЦБ РФ. Руководство Банка России уже заявило о намерении всячески развивать механизмы рефинансирования банковской системы. Еще два года назад начался соответствующий эксперимент в Санкт-Петербурге, который фактически закончился ничем: во-первых, из-за неадекватных условий предлагаемых средств (шесть месяцев, в то время как рынок требует средств сроком не менее года), во-вторых, в силу излишней бюрократизированности процедуры получения кредита (на подготовку документов у банков уходило по 3-4 месяца). Если по его результатам будут сделаны правильные выводы, то банковская система и, через нее, реальный сектор смогут получать дополнительные ресурсы.

3. Высокие кредитные риски, отсутствие качественных инструментов для размещения средств.

В условиях опережающего роста наиболее важное значение среди банковских рисков приобретают риски, связанные с кредитованием, реализация которых способна принести банковской системе максимальный ущерб. Показатели просроченной задолженности банков остаются на низком уровне, но, как это уже многократно бывало в истории мировых банковских кризисов, в случае остановки экономического роста и, соответственно, увеличения проблем у заемщиков, кредитноориентированные банковские системы начинают испытывать серьезные трудности.

Формальное качество кредитов, после продолжительного периода улучшения, начавшегося в середине 1999 года и продолжавшегося более полутора лет, стабилизировалось. Доля сомнительной задолженности в кредитном портфеле банков с начала 2001 года находится на уровне 6-7%, что почти в два раза ниже, чем в докризисный период.

При этом доля ссуд, которые не могут быть классифицированы как стандартные (т.е. нормально обеспеченные и относительно надежные), по оценке Банка России, на конец 2002 года не превышала 11%. Более глубокий анализ структуры кредитных портфелей банков позволяет говорить о значительно более низком ее качестве, чем это выглядит по банковской отчетности.

Этому есть несколько причин. В том числе и уже упоминавшееся выше «надувание» банковского капитала, которое часто осуществляется за счет механизмов «фиктивного» кредитования. Подобные схемы пока еще плохо отслеживаются Банком России (несмотря на ряд нормативных документов ЦБ РФ, принятых для регулирования указанных ситуаций). Также нужно отметить весьма примитивный и формальный подход Банка России к классификации кредитных рисков: примером такого подхода является предлагаемый Банком России показатель «Активы, взвешенные с учетом риска». При его расчете все активы делятся на пять групп, в зависимости от вида собственности тех структур, в которых банки размещают свои средства. Однако данная классификация фактически отражает только один признак – удаленность объекта банковских инвестиций от государства. Между тем обязательства крупной корпорации нередко оказываются более надежными, чем обязательства государства (очевидный пример – август 1998 года).

Помимо этого, к одной группе риска относятся активы, природа рисков которых совершенно разная. Например, краткосрочный валютный кредит импортеру несет в себе прежде всего валютный риск, а долгосрочный рублевый кредит на переоборудование производственных мощностей – главным образом риск ликвидности. Да и в целом при таком подходе не учитывается ни валютная, ни срочная структура активов, особенности которых, что было доказано кризисом 1998 года, и определяют степень устойчивости банка.

Не отражает в полной мере уровень риска и показатель достаточности капитала, вокруг значения которого идут ожесточенные дискуссии. К середине 1998 года, то есть перед самым кризисом, норматив достаточности капитала (Н1) не выполняли менее 7% общего количества действующих банков, на которые приходилось немногим более 2% активов. Если бы обанкротились только эти банки, никакого системного кризиса не было бы. Показательным может служить тот факт, что на середину 2001 года этот норматив не выполняли около 2% банков с совокупными активами менее 5%. То есть ситуация выглядела даже хуже, чем в 1998 году.

Все большая ориентация банков на операции с ценными бумагами видоизменяет структуру банковских рисков и создает новые угрозы для банковской системы, повышая ее чувствительность к возмущениям на мировых финансовых рынках. При вложениях в ценные бумаги, так же, как и при кредитовании, основной риск связан с платежеспособностью эмитента (заемщика). В то же время, в отличие от кредитов, ценные бумаги являются значительно более ликвидным инструментом, который может быть реализован на рынке достаточно быстро, что позволяет минимизировать возможные потери. С другой стороны, даже при стабильном финансовом положении конкретного эмитента, ухудшение общей финансовой ситуации способно вызвать обесценение этих активов. Иначе говоря, при покупке ценных бумаг риски, связанные с конкретным эмитентом, по сравнению с соответствующими кредитными рисками несколько снижаются, а общие рыночные риски, напротив, возрастают.

Итак, основными проблемами в сфере размещения средств для банков являются:

1) нехватка качественных заемщиков;

2) низкий уровень защиты от недобросовестных заемщиков;

3) большие процедурные сложности в кредитовании населения (в том числе ипотечном), а также малого и среднего бизнеса;

4) отсутствие реальных альтернатив кредитованию (неразвитость и низкая доходность рынка гособязательств, корпоративных ценных бумаг, срочного рынка);

5) cлабая система контроля за рисками
, несовершенство нормативных требований в сфере контроля за рисками.

4.
Существенная зависимость банков от их крупнейших клиентов.

Роль кредитных рисков возрастает в силу растущей зависимости банков от своих крупнейших клиентов. Ухудшение финансового положения крупных предприятий может привести к проблемам и для ориентированных на них банков.

Практически у всех крупнейших банков основу кредитного портфеля составляют именно крупные кредиты. В большинстве случаев крупнейшие кредиторами являются аффилированные структуры.

Другой стороной взаимоотношений между банками и их крупнейшими клиентами является зависимость банка от средств крупнейших клиентов, размещенных у него. Для многих средних и мелких банков решение крупного клиента перевести свои денежные потоки в другое место являлось источником больших и часто неразрешимых трудностей. Крупнейшие банки, которые связаны с основными клиентами еще и отношениями собственности, тоже могут стать жертвой, принесенной основным собственником для спасения своих небанковских активов.

По перечисленным проблемам также нужно отметить несовершенство банковского законодательства в части обязательных нормативов, регулирующих риски на одного заемщика или вкладчика (кредитора).

5. Значительная доля кэптивных банков в банковской систем
е.

Формальным признаком кэптивности является наличие у банка акционера, имеющего более 50% акций. Однако таковых в российской банковской системе насчитывается менее двух десятков. В то же время общеизвестно, что далеко не все банки, распределившие уставный капитал между несколькими формально независимыми юридическими лицами, не являются кэптивными.

Кэптивность банка означает его несвободу в определении стратегии поведения на рынке и, прежде всего, в вопросах размещения средств, то есть при принятии решений о выдаче крупных кредитов, вложений в финансовые инструменты, работе на различных рынках менеджмент банка руководствуется не только и не столько сложившимися рыночными условиями, но в первую очередь – интересами группы в целом или отдельных ее предприятий.

По оценкам российских экспертов, среди всех крупных банков кэптивные банки составляют примерно половину, на них приходится 49% активов.

Ни один российский банк, кроме Сбербанка, не в состоянии конкурировать с зарубежными банками по предоставлению долгосрочных ресурсов для финансирования инвестиций крупнейших российских корпораций – ни по объему, ни по срочности, ни по процентным ставкам. В этих условиях у кэптивных банков остается два пути развития: либо сосредоточиться на обслуживании различных финансово-расчетных схем внутри группы, или избранного круга клиентов, либо «открываться рынку»: выходить за пределы группы, охватывая своим кредитованием не только крупные компании, но и средний, и малый бизнес, а также население. В первом случае долгосрочные перспективы развития банковского бизнеса сомнительны. Крупные кэптивные банки, становящиеся на «рыночные» рельсы, быстро сталкиваются с проблемой недостаточности собственных средств и повышения кредитных рисков, и вынуждены либо искать западного инвестора, либо на деле становиться публичной компанией.

К прочим «болевым точкам» банковской системы можно отнести:

6. Слабость системы ликвидационных процедур
.

Между отзывом лицензии и реальной ликвидацией банка, как правило, проходит значительный промежуток времени, в течение которого осуществляется вывод практически всех активов, имеющих какую-либо реальную ценность. Есть надежда, что изменения и дополнения к Федеральному Закону «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», проект которых уже имеется на настоящий момент, позволят устранить данный недостаток.

7. Участие государства в банковской системе.

На сегодняшний день фактически не происходит заявленного ранее выхода государства из капитала банков. К данному вопросу следует подходить жестко, государственное участие целесообразно сохранить лишь в банках, имеющих стратегическое значение (на федеральном или уровне субъекта федерации). Кроме того, как показывает практика, не имея контрольного пакета, государство не может реально влиять на деятельность банка, а значит и настаивать на том, чтобы банк проводил в жизнь государственную политику. Поскольку смысл участия государства в капитале банков заключается именно в проведении своей политики, а не в получении прибыли, мы считаем целесообразным для государства наличие именно контрольного пакета.

8. Несовершенство конкурентной среды.

Формирование конкурентной среды в понимании Правительства и Банка России фактически сводятся к повышению открытости кредитных организаций. В тоже время Ассоциация Российских Банков и Федеральная антимонопольная служба активно борются с монополией Сбербанка на рынке частных вкладов, не учитывая в полной мере последствий этой борьбы. Во-первых, монополизм Сбербанка не является абсолютным, а во-вторых, выравнивание конкурентных возможностей (основное конкурентное преимущество Сбербанка состоит в наличии у него государственных гарантий по вкладам) следует проводить путем создания при участии государства соответствующей системы гарантирования вкладов для физических лиц, а не лишения Сбербанка гарантий, что могло бы привести к оттоку сбережений физических лиц из банковской системы в целом.

9. Наличие административных барьеров по капиталу
.

Институциональная структура банковской системы, на наш взгляд, должна развиваться исключительно эволюционным путем. Масштабы и структура российской экономики требуют наличия в российской банковской системе как крупных многофилиальных банков, так и небольших кредитных организаций, специализирующихся на узком круге операций или небольшой клиентской базе.

Государство может содействовать рекапитализации банков путем постепенного ужесточения нормативных требований, прежде всего повышая относительные показатели достаточности собственного капитала банков, а не показатели его абсолютного значения.

10. Отсутствие «прозрачной» и понятной банковской отчетности для потенциальных инвесторов, как иностранных, так и отечественных.

В этой связи имеет смысл говорить о скорейшем переходе банков на международные стандарты финансовой отчетности, к которому подавляющее большинство банков совершенно не готово (в том числе и по вине Банка России – до сих пор нет внятных нормативных документов по этому поводу).

В основе МСФО лежит несколько основополагающих принципов, некоторые из которых уже полностью реализованы в российском бухгалтерском учете, а другие пока лишь частично. При этом необходимо учитывать, что фактически основной целью российского бухгалтерского учета является предоставление объективной и полной информации о совершаемых операциях не столько для собственников и инвесторов, сколько для налоговых органов, поэтому реформы учета и отчетности должны быть тесно увязаны с соответствующими поправками в налоговом законодательстве.

Меры Банка России – методические рекомендации по переходу банковской системы РФ на МСФО с 1 октября 2004 года путем трансформации российской отчетности на международные стандарты. На наш взгляд, значительно более перспективным представляется приближение (а может быть, даже полное сближение) российского банковского бухгалтерского учета с международными стандартами ведения учета.

Поясним, что имеется в виду. Банк России предлагает коммерческим банкам вести свой бухгалтерский учет по-прежнему, то есть по российским стандартам, составлять отчетность по российским стандартам, и затем, при помощи специальных методов пересчета, трансформационных таблиц и пр., делать из отчетности по российским стандартам отчетность по МСФО. По нашему мнению, проще, удобнее, перспективнее и корректнее было бы изменить правила ведения бухгалтерского учета на аналогичные международным, и тогда отчетность, которая автоматически получалась бы из данных такого бухгалтерского учета, сразу являлась бы отчетностью по МСФО.

11. Несовершенство системы обязательных нормативов банковской деятельности.

Основной задачей в области банковского регулирования и надзора является реализация новых подходов к банковскому надзору, предложенных в 2001 году Базельским комитетом, которые начнут действовать с 2004 года. В основе нового подхода лежат три составляющих: минимизация требований к достаточности капитала, активное использование банками внутренних систем контроля за рисками и повышение открытости банковских операций.

Меры, принимаемые Банком России в этом направлении, - это введение с 1 апреля 2004 года новой системы обязательных нормативов кредитных организаций. В целом новые правила расчета нормативов и отчетности по ним можно отнести к безусловно прогрессивным, однако, как обычно, имеется масса процедурных проблем: нет нового программного обеспечения, непонятно, как будет осуществляться контроль за ежедневным расчетом нормативов, неясны переходные положения и др.

3.3.2. Развитие банковской системы и действия Банка России в этом направлении

Развитие российской банковской системы в ближайшие два-три года, как и развитие экономики в целом, во многом будет зависеть от изменения конъюнктуры мировых рынков, а также от успешности адаптации российских кредитных организаций к новым условиям, от их способности обеспечить устойчивый рост в условиях более низких мировых цен и стабильного (укрепляющегося) курса рубля. В зависимости от динамики мировых цен, объемов экспорта и реакции на них экономики сценарии развития банковской системы могут быть различными. С другой стороны, развитие банковской системы (и финансовых рынков в целом) во многом зависит от институциональных факторов, прежде всего перспектив пенсионной реформы и увеличения притока капитала. На наш взгляд, предстоящие два-три года будут носить переходный характер.

Сложившаяся банковская система, несмотря на все ее недостатки, обладает достаточным запасом устойчивости. Вероятность системного кризиса даже в случае резкого падения цен на нефть весьма мала. Основная проблема, на наш взгляд, заключается скорее не в возможных кризисных потерях, а в опасности утраты открывшихся в последнее время возможностей, в потере темпа развития. А потеря темпа и качества роста неизбежно (уже спустя 2-3 года) приведет к замещению российского банковского сектора прямым выходом отечественных компаний в качестве заемщиков на мировые рынки капитала и экспортом туда же не только избыточных доходов бизнеса, но и сбережений населения.

По нашему мнению, банковский сектор сохранит в целом в ближайшие годы свой ведущий характер по отношению к финансовым рынкам, так как на нем лежит (и будет продолжать лежать) основная нагрузка по обеспечению роста финансирования экономики и населения. В числе основных тенденций можно также назвать значительное усиление дифференциации рынков (появление новых – например, ипотека) и общее повышение доли операций с ценными бумагами (в первую очередь – корпоративными) в активах кредитных организаций. Это неизбежно повлечет за собой увеличение рисков и издержек банковской деятельности (расширение персонала, повышение его квалификации, внедрение новых технологических решений, программных продуктов, маркетинговых стратегий и пр.). Также развитие операций банков на финансовых рынках может существенно ускорить процесс слияний и поглощений в банковской системе, так как малые и средние банки зачастую не смогут качественно работать на все более усложняющихся рынках. В этой связи появление на законодательном уровне новых форм небанковских кредитных организаций с ограниченным кругом осуществляемых операций становится все более актуальным.

Необходимо отметить и определенные позитивные шаги Банка России, существенно влияющие на развитие банковской системы в последние годы. Это, в частности:

1) активизация расчистки банковской системы от «мертвых банков» с отозванной лицензией, но не ликвидированных (за 2002-2003 гг. число зарегистрированных кредитных организаций сократилось с 2003 до 1668);

2) либерализация валютного рынка, в частности, снижение нормы обязательной продажи валюты и разрешение ее реализации вне бирж, что существенно повлияло на издержки валютных операций банков и их клиентов, а также общий приток и отток капитала;

3) запуск новых инструментов управления банковской ликвидностью (валютные свопы, репо и т.д.), что позволит восстановить межбанковский рынок, диверсифицировать каналы предложения денег и управление ликвидностью банков;

4) действия, направленные на выравнивание условий конкуренции, в частности, применение к Сбербанку общих требований по взносам в страховой фонд, а также отказ от индивидуализации нормативов (риска на одного заемщика) для ВТБ и Сбербанка;

5) отмена ограничения на участие иностранцев в капитале российской банковской системы. Этот символический шаг, не имея прямого воздействия на нынешнее состояние отечественной банковской системы, демонстрирует ориентацию руководства Банка России на расширение присутствия иностранного банковского капитала и отказ от искусственных защитных мер в связи с вступлением в ВТО;

6) введение в действие с июня 2004 года нового Федерального Закона «О валютном регулировании и валютном контроле», существенно более либерально подходящего к осуществлению гражданами и предприятиями валютных операций (однако, нельзя не подлить ложку дегтя, устанавливающего новые обширные бюрократические процедуры и усложняющего документооборот по оформлению и контролю за валютными операциями).

К сожалению, роль системы рефинансирования и процентной политики Банка России и тем более курсовой политики в жизни банковской системы значительно меньше.

3.3.3. Новая стратегия банковской реформы, о
сновные механизмы ее реализации

Новая Стратегия развития банковского сектора была рассмотрена Правительством РФ 11 февраля 2004 года. Министерству финансов и Банку России было поручено доработать ее в течение месяца. Нельзя сказать, что данный документ содержит какие-либо принципиальные новшества. Несмотря на существенные макроэкономические результаты, достигнутые в последнее время, опросы экспертов и руководителей предприятий и кредитных организаций показывают повышение недоверия и непонимания текущей экономической политики. Основные претензии к ней связаны не с укреплением валютного курса, а с налоговой и кредитной политикой. При этом отмечается усиление налогового пресса, несмотря на снижение налоговых ставок, а также низкую доступность кредитов.

Среди основных мероприятий экономической политики государства, необходимых для успешного осуществления банковской реформы, эксперты и руководители предприятий и кредитных организаций называют меры общеэкономической политики (снижение налогового бремени, улучшение структуры налогов, ограничение импорта, облегчение экспорта) и меры денежной политики (снижение банковского процента, стабилизация курса рубля).

Насколько новая Стратегия банковской реформы отвечает ожиданиям банковского сообщества? С одной стороны, она гораздо больше ориентирована на взаимодействие банков с реальным сектором (прежде всего – повышение роли банковского кредитования), с другой стороны, ее основные мероприятия направлены скорее на расширение круга потенциальных заемщиков, в то время как основная проблема в кредитной сфере состоит не в самом факте привлечения предприятиями банковских ресурсов, а в их цене.

В рамках новой Стратегии заметен перенос акцентов с внутренних для банковской системы сюжетов (укрепление стабильности, повышение качества надзора) на внешние, то есть на усиление роли банковской системы в экономике. В качестве приоритетного направления развития банковских услуг названы услуги, направленные на конечного потребителя, то есть потребительский кредит и ипотека.

Принятый в конце ноября 2003 года Федеральный Закон «Об ипотечных ценных бумагах» позволяет банкам выпускать специальные облигации для финансирования ипотеки, однако Банк России предлагает для банков, желающих этим заниматься, достаточно жесткую систему обязательных нормативов. В частности, право выпускать такие облигации получат только те банки, у которых портфель ипотечных кредитов составляет не менее 30% капитала. Это фактически означает, что крупный универсальный банк, чтобы получить право выпускать ипотечные облигации, должен резко и существенно реструктуризировать свои активы, а именно предоставить ипотечные кредиты на суммы, исчисляющиеся сотнями миллионов долларов. Очевидно, что в обозримом будущем это практически нереально.

Одновременно, стоимость жилья, приобретенного за счет кредитов, выданных банками из средств, привлеченных от выпуска облигаций, должна составлять не менее 80% от выпуска облигаций, а денежные поступления по ипотечным требованиям за год должны быть не меньше, чем годовые выплаты по облигациям. То есть, в случае падения цен на недвижимость банки, выпустившие ипотечные облигации, заведомо будут нарушать обязательные нормативы. По всей видимости, все перечисленное означает, что только небольшие (и преимущественно – специализированные) банки смогут использовать такой новый инструмент, как специальные ипотечные облигации.

Росту объемов ипотечного и потребительского кредитования препятствует также недостаток информации по частным заемщикам, отсутствие у них кредитной истории, недоработанное залоговое законодательство. Снизить риски и упросить процедуру кредитования могли бы системы кредитных бюро, о которых уже говорилось выше. Кроме того, проблемы с жилищным законодательством, которое на данный момент не позволяет выселять несостоятельного должники из заложенной квартиры, также повышают риски данного вида деятельности.

В новой Стратегии также отмечена необходимость повышения объемов кредитования мелкого и среднего бизнеса. Банковские риски здесь, в принципе, схожи с описанными выше для потребительского кредитования, а процедуры получения кредитов слишком сложны и длительны для потребностей малого и среднего бизнеса. Именно по этой причине финансирование малого бизнеса зачастую происходит в рамках частного ростовщичества (о чем также говорилось выше – в разделе 1.3). Банк России предполагает стимулировать создание и деятельность так называемых микрофинансовых организаций (МФО), ориентированных, в первую очередь, на обслуживание потребностей в финансовых ресурсах населения отдаленных регионов и малых предприятий. По нашему мнению, такие структуры, во-первых, не смогут конкурировать с банками в части привлечения ресурсной базы, а во-вторых, будут дублировать уже имеющиеся «квазибанковские» структуры, в частности, кредитные союзы (о них также подробно говорилось в разделе 1.3).

В банковской Стратегии также вновь продекларировано намерение Банка России стимулировать концентрацию кредитных организаций. Вновь озвучена идея установления минимально допустимого размера капитала – эквивалент 5 млн.евро к 2007 году. На данный момент таким капиталом обладает всего лишь 250-300 банков. При условии устойчивого роста банковской системы к 2007 году этому требованию смогут (предположительно) соответствовать 400-500 банков, к 2010 году – 600-700 банков. Нетрудно посчитать, что тем самым ЦБ РФ предполагает за 6 лет сократить численность российских банков почти в 2 раза.

Важным моментом является отражение в новой Стратегии стремления в самое ближайшее время снять с банков часть несвойственных им функций (например, контроль за кассовой дисциплиной клиентов). Однако в свете последних тенденций по усилению контроля в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, в частности, появления новых идей относительно ужесточения контроля за наличными операциями юридических и физических лиц (с возложением обязанностей по этому контролю, разумеется, на банки), вряд ли можно рассчитывать на реализацию этого разумного стремления. Хотя, как мы указывали выше, ни банки, ни прочие коммерческие структуры, не могут и не должны быть контролерами за другими коммерческими организациями (и за населением), ни в области наличных операций, ни в области налоговой дисциплины, ни в области противодействия легализации доходов. Контроль за всеми этими направлениями должен осуществляться государственными органами, поскольку именно они заинтересованы в нем и являются носителями властных полномочий.

В новой Стратегии не зафиксировано никаких существенных изменений в перспективах участия государства в капиталах банков. К вопросу о выходе Банка России из капитала Сбербанка решено вернуться после вступления Сбербанка в систему страхования вкладов. Одновременно в среднесрочной перспективе намечено уменьшение доли Правительства РФ в капитале Внешторгбанка до блокирующего пакета. В отношении Российского банка развития и Россельхозбанка отмечена необходимость ограничения их функций, хотя на практике эти банки становятся все более и более универсальными.

Для того, чтобы российские банки продолжали укреплять свои позиции в экономике, государство должно способствовать формированию благоприятных условий для банковского бизнеса. В частности, необходима разумная политика по снижению издержек банков, связанных с излишними требованиями регулирующих органов, усложненными процедурами отчетности и т.д. Важной является помощь государства в создании технологий, снижающих совокупные риски банковской деятельности. При этом не нужно придумывать чего-то принципиально нового, а стоит использовать механизмы, с успехом применяющиеся в тех или иных модификациях в других странах. К таковым прежде всего следует отнести системы гарантирования (страхования) вкладов и кредитные бюро.

3.3.3.1. Вопросы создания и функционирования кредитных бюро

Главной целью функционирования кредитных бюро является упрощение процедуры взаимодействия кредитора и потенциального заемщика и снижение рисков банковской деятельности. Если банк будет располагать независимой и заслуживающей доверия информацией о надлежащем выполнении потенциальным заемщиком своих обязательств, ему будет проще решать вопрос о выдаче кредита. В то же время нарушение заемщиком своих обязательств может стать достоянием гласности и отсечь недобросовестных заемщиков от кредитных ресурсов. В появлении кредитных бюро заинтересованы как банки, для которых важна любая информация, позволяющая снизить риски кредитования, так и заемщики, которые, располагая подтвержденной кредитной историей, проще найдут взаимопонимание со своими кредиторами.

Несмотря на то, что необходимость создания кредитных бюро осознается и заемщиками и кредиторами, за все время существования российской банковской системы создать подобные структуры всероссийского масштаба на добровольных началах не удалось. Одной из главных причин этого, на наш взгляд, является недоверие банков и заемщиков как друг к другу, так и к самим кредитным бюро. Кроме того, зачастую банки не «сдают» своих «плохих» заемщиков, так как надеются, что те найдут иной источник средств, например перекредитуются в другом банке. Поэтому для запуска системы нужен ощутимый толчок в виде принятия закона. При этом наличие закона, регламентирующего деятельность кредитных бюро, вовсе не препятствует банкам, доверяющим друг другу, обмениваться информацией о неблагонадежных заемщиках в частном порядке.

По вопросу формирования базы данных в системе кредитных бюро есть разные позиции. Некоторые из них предлагают обязать раскрывать информацию о неплатежах и оставить добровольный принцип предоставления информации о положительной кредитной истории. По нашему мнению такая ситуация является дискриминационной по отношению к заемщикам, не менее, чем банки заинтересованным в существовании кредитных бюро, и приведет к неполноте информации. Достаточно очевидно, что у банка нет никаких резонов делиться информацией о своих хороших заемщиках (хороший заемщик – одна из главных ценностей каждого банка) и при введении принципа добровольности никакой информации предоставляться не будет.

Введение экономических стимулов, таких, например, как снижение резервирования, на наш взгляд, является неадекватным, так как происходит размен понятий из совершенно разных областей банковской деятельности. Регулирование денежного обращения не имеет ничего общего с обменом информацией по кредитным рискам. Кроме того, подобные экономические стимулы так или иначе сводятся к оплате банкам их «добросовестности», что сразу же ставит вопрос о цене и сопоставимости дисциплинированности банков.

Более верным решением было бы ввести обязательность предоставления всей информации, как и делается в большинстве стран с развитой банковской системой (США, Великобритания, Германия, Швейцария и т.д.). Если уж вводить подобную систему, то необходимо делать ее как можно более полной по охвату заемщиков. В случае непредоставления информации санкции на банк должны носить административный характер (предупреждения, штрафы и т.п.), аналогично санкциям за непредоставление отчетности. Кроме того, заемщик также должен иметь право внести сведения о своей кредитной истории, если банк все же не сделал этого.

В тех странах, где предоставление сведений в кредитные бюро добровольное, базы данных отличаются существенной неполнотой. Показателен пример Украины, где созданная Национальным банком единая система информации о заемщиках, построенная на принципе добровольного предоставления сведений, включает в себя данные лишь о 10% реальной просроченной задолженности.

Ответственность за сохранение конфиденциальности информации сотрудниками кредитного бюро должна быть такой же, как и ответственность представителей других структур в аналогичных случаях (того же Комитета по финансовому контролю). Уголовная ответственность должна предусматриваться и в случае сговора между кредитором и недобросовестным заемщиком, в результате которого предоставляется заведомо недостоверная информация.

При этом следует иметь в виду, что в соответствии с действующим гражданским кодексом под понятие «банковская тайна» подпадают только операции, связанные с движением средств по банковскому счету. Понятие «коммерческая тайна» оговаривается только в договоре, по умолчанию ее вообще не возникает. То есть выдача кредита физическому лицу в наличной форме банковской тайной не является. Не подпадает под определение банковской тайны и невозврат кредита (так как движения по банковскому счету при этом не происходило). Другими словами, негативную информацию банк может предоставлять кому угодно, не нарушая законодательство. Поэтому в связи с введением системы кредитных бюро следует уточнить понятие «банковской тайны» а также предусмотреть необходимость получения разрешения от заемщика предоставлять сведения о выданном ему кредите в кредитное бюро (подобно тому, как это делается в США).

Сведения, предоставляемые в кредитное бюро, должны отвечать только на один вопрос: какова дисциплина заемщика, что и принято в мировой практике. В них, помимо идентификационных данных, должно указываться только факт получения кредита и то, нарушал ли заемщик условия погашения и выплат процентов и если да, то насколько. Прочие условия кредита (целевой характер, контрагент, обеспечение и т.д.) как и прочие сведения о заемщике (его налоговая дисциплина, привлекался ли к ответственности и за что и т.д.) не должны присутствовать в базе данных кредитных бюро.

Выдача кредитной истории должна осуществляться только заинтересованным лицам: потенциальному кредитору, заемщику либо правоохранительным органам в соответствии с процессуальными нормами. При этом выдача кредитной истории заемщика по требованию кредитора должна быть подтверждена самим заемщиком. Его отказ естественным образом будет трактоваться банком как отсутствие кредитной истории. При этом банк не обязан запрашивать информацию в кредитном бюро, так как может посчитать ее ненужной (например, он уже давно работает с этим заемщиком). Если банк осуществляет программу широкого кредитования малых и средних предприятий, то обязательность в получении кредитной истории может резко повысить его издержки. В свою очередь, заемщик может сам получить экземпляр своей кредитной истории, чтобы подтвердить свою платежеспособность. Здесь возникают дополнительные издержки уже для заемщика, но в данном случае в дело вступают рыночные принципы: кто более заинтересован в заключении договора (заемщик или банк), тот и несет расходы по получению информации.

Необходима определенность и со сроком хранения кредитной истории. С одной стороны, кредитная история человека и предприятия продолжается все время его активного существования, которое индивидуально для каждого. С другой стороны, необходим утвержденный разумный срок хранения информации. Компромиссом может быть установление срока для актуальной информации (которая может быть получена оперативно), например, десять лет (срок максимальной исковой давности). За пределами этого срока сведения хранятся в архиве и могут быть получены по специальному запросу. При этом заемщик, не желающий терять время на работу с архивами, может раз в десять лет получать на руки свою кредитную историю. Практически везде, где развита система кредитных бюро происходит регулярное обновление данных. В США, например, этот срок равен семи годам.

Откуда возьмутся кредитные бюро? Вряд ли они смогут возникнуть сами по себе. На этапе формирования системы, с учетом довольно больших стартовых издержек, должно быть создано единое, централизованное кредитное бюро либо в форме государственной корпорации, либо в форме партнерства с участием государства (в лице, например, Банка России) и коммерческих банков. Во многих странах действует одно универсальное кредитное бюро, управляющееся правительственным агентством (Австралия, Ирландия, Финляндия, Франция) либо два-три крупных частных бюро (США, Япония, Мексика).

Централизованное кредитное бюро может решить ряд проблем, неизбежно возникающих при стихийном рыночном возникновении множества кредитных бюро, ряд из которых неизбежно будут «карманными».

- Проблема взаимного доверия и достоверности предоставляемой информации. В условиях существования множества кредитных бюро предъявляемая заемщиком кредитная история требует проверки уже того бюро, которое предоставило эту информацию. Если бюро создано пулом банков, то внутри этого пула подобных вопросов не возникает, но в масштабах страны снижения издержек почти не происходит: например, раньше банк должен был проверять заемщика из другого региона, теперь придется проверять кредитное бюро.

- Проблема полноты предоставляемой информации. Информация по одному и тому же заемщику может находиться в нескольких кредитных бюро, и кредитор, получая кредитную историю из одного из них, не будет уверен в том, что он платит за полное досье. Если же кредитное бюро будет посылать запросы в другие бюро, это удорожит процедуру получения сведений и удлинит ее во времени.

- Проблема конфликта интересов кредитора и заемщика по отношению к конкретному кредитному бюро. Если при банке существует бюро, в которое тот предоставляет информация, а заемщик не доверяет именно этому кредитному бюро (у него есть сведения о разглашении информации, но нет юридических доказательств), то он вынужден выбирать: отказаться от кредита в этом банке или рисковать раскрытием информации о себе. Возможна и обратная ситуация: заемщик может обладать хорошей кредитной историей, но кредитор по каким-то другим данным не доверяет именно этому бюро.

- Проблема обмена информацией и технологической совместимости. Множественность кредитных бюро предполагает систему обмена информацией. Кредитор и заемщик должны иметь возможность оперативно получать информацию из любого кредитного бюро. Быстрый обмен сведениями также предполагает наличие единого стандарта данных: совместимых систем шифрования, доступа, передачи и т.д., то есть фактически общее программное обеспечение.

- Проблема лицензирования и контроля за деятельностью кредитных бюро. Поскольку кредитные бюро выполняют специфическую функцию, то их деятельность должна лицензироваться и контролироваться государственным органом. Неясно, кто это должен быть: Банк России, Минфин или надо создавать новую структуру. Однако неизбежно возникновение еще одного бюрократического аппарата, при котором еще будут существовать и саморегулируемые организации.

Централизованное создание первого кредитного бюро с обязательностью предоставления туда информации решает еще одну существенную проблему. Банки, безусловно, хотят получать информацию по заемщикам, но при этом никто не хочет быть первым, то есть оказаться в ситуации, когда ты уже раскрыл информацию, а другие – еще нет. На наш взгляд, именно это обстоятельство во многом мешало создавать подобные системы добровольно. Но одна из основных функций государства – административно вводить те меры, которые являются невыгодными для участников рынка на первом этапе, но приносят ощутимую пользу в дальнейшем.

Безусловно, централизованная форма кредитных бюро имеет и ряд недостатков. К таковым, в частности, относят:

- Необходимость стартового финансирования со стороны государства, что приводит к дополнительной нагрузке на бюджет. Возможные пути решения: получение займа от международных финансовых организаций (аналогично займу на создание центрального депозитария, проект которого обсуждался в середине 90-х) либо инициатива крупнейших банков (так было создано центральное кредитное бюро в Мексике).

- Монопольное положение централизованного кредитного бюро, результатом чего являются монопольные тарифы на его услуги. Проблема решается путем соответствующего регулирования, аналогично регулированию тарифов на осуществление платежей Банком России. Тарифы устанавливаются за информационную единицу и не могут быть дорогими. В развитых банковских системах они составляют в среднем от 1 доллара (США, Великобритания) до 3 долларов (Аргентина) за одно кредитное досье.

- Пропадает элемент конкуренции, а значит, и качество услуг будет не столь высоким. Данная проблема не видится нам существенной, так как предоставление кредитной истории кредитным бюро является стандартной информационной услугой типовой формы, где отсутствует вариативность по форме и ассортименту. Сроки предоставления информации в едином бюро любом случае будут меньше, так как исключен обмен информацией между разными бюро.

Таким образом, для того, чтобы кредитные бюро стали действительно эффективными институтами, по нашему мнению, необходимо обеспечить следующие ключевые условия:

1) Обязательность предоставления сведений в кредитное бюро, касающихся как плохих, так и хороших заемщиков;

2) Уголовная ответственность за разглашение информации и предоставление недостоверных сведений;

3) Предоставление информации в кредитное бюро и выдача им информации заинтересованным лицам только при наличии надлежащим образом удостоверенного согласия заемщика;

4) Создание на первом этапе централизованного кредитного бюро с участием государства. В дальнейшем система кредитных бюро может стать двухуровневой;

5) Наличие единого архива кредитных историй.

При выполнении этих условий система кредитных бюро после накопления достаточного количества кредитных историй станет реально эффективной как для кредиторов, так и для заемщиков, что будет способствовать снижению рисков в банковской системе.

3.3.3.2. Вопросы становления системы страхования вкладов населения

Системы страхования (или гарантирования) банковских вкладов применяются во многих странах с целью снижения для вкладчика риска потери сбережений в результате неплатежеспособности банка. Система функционирует в виде страхового фонда, в который отчисляют взносы все участники системы, и из которого осуществляются выплаты вкладчикам неплатежеспособного банка.

Положительная сторона системы страхования вкладов в том, что она повышает уровень доверия к банковской системе со стороны вкладчиков и тем самым стимулирует население увеличивать организованную часть сбережений. Ресурсы для этого есть. В списке причин, мешающих населению более активно пользоваться услугами банков, ненадежность банковской системы стоит на первом месте.

Заинтересованность в системе страхования со стороны коммерческих банков обусловлена тем, что они надеются получить доступ к части сбережений населения, которая хранится в неорганизованной форме. Многие эксперты и представители банков считают, что система страхования нужна, так как приведет к заметному росту вкладов населения в банках. Кроме того, с помощью системы страхования банки стремятся устранить конкурентное преимущество Сбербанка, вклады в котором гарантированы государством, благодаря чему его доля на рынке депозитов до сих пор составляет около 70%.

Общий смысл возражений против системы страхования вкладов сводится к предположению о том, что при очевидном увеличении издержек банков на формирование страхового фонда, уровень риска в банковской системе уменьшится несущественно или даже увеличится.

Во-первых, исходя из зарубежного опыта установлено, что системы страхования вкладов действуют эффективно лишь при возникновении проблем у отдельных банков. В случае же системного банковского кризиса, резервов, накопленных системой страхования, оказывается недостаточно для того, чтобы выполнить взятые обязательства. Действительно, в результате кризиса 1998 года в банках «зависло» около 12% вкладов, следовательно, резерва в 5-10% вкладов, как предлагают разные редакции законопроекта о системе защиты вкладов, хватило бы только на часть вкладов.

Во-вторых, внедрение системы защиты вкладов ведет к увеличению риска злоупотреблений («морального риска»): как со стороны банков, которые, пользуясь ростом доверия населения к банковской системе, станут проводить более рискованную (в том числе процентную) политику, - так и со стороны вкладчиков, которые, будучи уверенными в выплате возмещения, станут уделять больше внимания величине процентных ставок, чем надежности выбранного банка. При этом рост издержек в связи с внедрением системы страхования у добросовестных банков приведет к снижению процентных ставок по депозитам, что, в свою очередь, снизит их конкурентоспособность на рынке и будет способствовать «негативному отбору». Озабоченность проблемой «морального риска» особенно сильна в кругу банков, считающих себя стабильными и добросовестными, которые не желают брать на себя издержки по выплате компенсации вкладчикам недобросовестных банков. Многие представители банков считают, что система страхования плоха, так как успешным банкам придется платить за неудачников.

По нашему мнению, недавнее введение системы страхования вкладов и ее становление будет иметь позитивный эффект, поскольку она может помочь банковским депозитам вернуть утраченный в результате кризисов 1995 и 1998 гг. статус консервативного вида инвестиций, подразумевающего относительно низкую доходность при высокой надежности.

В существующих условиях, когда гарантированы только вклады в Сбербанке, они являются основным и доминирующим инструментом на рынке депозитов, который отвечает запросам населения по соотношению риска и доходности. Коммерческие банки, уровень риска в которых существенно выше, предлагают, тем не менее, почти такие же такие же низкие ставки, как Сбербанк.

Более высокие темпы прироста вкладов в коммерческих банках, по сравнению со Сбербанком (и в 2002, и в 2003 гг.), означают, что, несмотря на низкую премию (в 1-2% годовых), имеющиеся вкладчики готовы брать на себя риск и нести деньги в коммерческие банки. На наш взгляд, это не может быть аргументом против введения системы страхования, поскольку в данном случае ее целью является повышение стабильности рынка депозитов в целом, а не воспитание вкладчиков. Пока нишу «надежных банков» целиком занимают Сбербанк и Внешторгбанк (на 01.01.2004 г. почти 10% активов Внешторгбанка сформированы за счет вкладов населения), но на современном этапе их монополия тормозит развитие рынка, лишая возможности выбора вкладчиков, считающих надежность инвестиций необходимым условием.

В этом свете проблема роста издержек банков в связи с необходимостью делать отчисления в страховой фонд представляется нам преувеличенной. Ставка взносов банков не так уж велика, и у банков остается возможность оптимизировать процентные ставки без ущерба для прибыли.

Тезис о том, что введение системы страхования невыгодно добросовестным банкам, также представляется нам несостоятельным. На наш взгляд, повышение доверия к банковской системе отвечает интересам всех банков, поскольку позволит избежать «эффекта домино» в случае банкротства одного из них.

Принципиальное значение имеет та часть Закона, которая связана с определением порядка возмещения по вкладам. Введение системы страхования в имеющемся сейчас виде в большей степени направлено на защиту интересов мелких вкладчиков. Мелкие и средние вкладчики не намного менее склонны к риску и спекуляциям, чем крупные. Установление единой ставки возмещения, например, на уровне 75% позволило бы более справедливо распределить риски между государством, банкирами и вкладчиками. При этом удалось бы избежать распространения практики необоснованного распыления вкладов между родственниками и/или всеми доступными банками без учета реальных потребностей вкладчика. Тем более, что возможности диверсифицировать вложения между банками еще долгое время останутся ограниченными, в первую очередь в регионах.

Что же касается возможных попыток банков минимизировать свои издержки путем поиска обходных путей (привлечение средств физических лиц в тех формах, которые не попадают под определение вкладов), то они, безусловно, будут иметь место. Здесь нужно поработать над формулировками закона с целью минимизировать вероятность подобных явлений.

По итогам всего вышесказанного, основными задачами в сфере банковского регулирования на ближайшую перспективу можно считать:

1) налаживание системы обязательного страхования депозитов населения;

2) создание благоприятных условий для формирования ресурсной базы банковской системы: на законодательном уровне это защита средств юридических лиц на их расчетных счетах и возникновение новых форм вкладов граждан, не предусматривающих досрочное изъятие;

3) повышение требований к качеству банковского капитала, или эффективность борьбы Банка России с «раздутостью капитала», что должно повысить транспарентность российских банков и способствовать повышению к ним доверия;

4) скорость развития пенсионной системы и масштабы допуска банков к участию в размещении пенсионных средств. Банки получат определенные (пусть и не очень большие) долгосрочные ресурсы, которые потенциально смогут расширить финансирование ипотеки и других долгосрочных проектов;

5) меры, направленные на снижение рисков кредитования, включая поощрение становления системы кредитных бюро и смягчение надзорных норм для кредитования малого и среднего бизнеса, а также частных лиц;

6) изменения законодательства, направленные на большую дифференциацию кредитных организаций по кругу осуществляемых операций; появление на законодательном уровне новых форм небанковских кредитных организаций.

Что же касается возможных попыток банков минимизировать свои издержки путем поиска обходных путей (привлечение средств физических лиц в тех формах, которые не попадают под определение вкладов), то они, безусловно, будут иметь место. Здесь нужно поработать над формулировками закона с целью минимизировать вероятность подобных явлений.

Глава 4. Страховой рынок: текущее состояние и система регулирования

4.1. Состояние рынка страховых услуг в 2003 году

4.1.1. Общие положения

Необратимо действующая на российском страховом рынке с 1991 года тенденция роста валовой страховой премии, собираемой российскими страховщиками по всем видам страхования, продолжилась и в 2003 году.

Российские страховщики практически без потерь прошли финансовый кризис 1998 года. Им удалось сохранить численность компаний на рынке, достаточно быстро восстановить величину активов (частично утраченных в связи с неисполнением обязательств по государственным ценным бумагам и неплатежеспособностью крупнейших российских банков), и, главное, без громких конфликтов с клиентами завершить кризисный год.

Мягкое прохождение кризиса 1998 года почти не отразилось на финансовых показателях отрасли:

Таблица 4.1

1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Страховые взносы, млн. руб. (до 1998 г. - млрд. руб.)	36 570,4	43 651,9	96 695,5	170 074,1	297 737,2	300 400,0	432 400,0
Страховые выплаты, млн. руб. (до 1998 г. млрд. руб.)	26 911,6	33 596,6	64 589,7	138 566,0	201 342,5	231 600,0	284 500,0
Количество страховых организаций	1893	1493	1318	1166	1197	1366	1397
Страховые взносы как доля ВВП (в %)	1,4	1,6	2,0	2,3	3,3	3.0	4,1

Источники: Российский Статистический Ежегодник, 2002 г., Стат. Сб., Госкомстат России. - М., 2002. - 690 с. Социально-экономическое положение России, Госкомстат России, Январь - Август 2003 года, выпуск № 8. Сайт Министерства финансов Российской Федерации, "Сведения о деятельности страховых организаций за 2003 год",
www
.
minfin
.
ru
, 28 марта 2004 года.

Размер ВВП в 2002 г. и 2003 г. принят в расчет по данным законов о федеральном бюджете на соответствующий год и пояснительных материалов к законам.

Троекратный рост доли расходов на страхование в ВВП за период 1997 – 2003 гг. сопряжен с серьезными изменениями структуры совокупной страховой премии, собираемой российскими страховыми компаниями.

4.1.2. Динамика структуры совокупной страховой премии

Около половины собираемых страховых взносов в Российской Федерации - это платежи страхователей по договорам страхования жизни. Доля страхования жизни в общем объеме собранных страховщиками взносов возросла с 29,1% в 1998 году до 34,5% в 2003.

Таблица 2.1

2000	2001	2002	2003
Доля взносов по страхованию жизни в совокупной страховой премии (в %)	46,8	51,5	34,6	34,5

Источник: Сайт Министерства финансов Российской Федерации, Сведения о деятельности страховых организаций за 2003 год, за 2001 и 2002 годы,
www
.
minfin
.
ru
, 25 марта 2004 года.

Достигая своего максимума в 2000 и 2001 гг., доля страховой премии по страхованию жизни сегодня определяет лидерство компаний на рынке: с 1998 года по 2003 год в первой пятерке крупнейших отечественных страховщиков лидерство как минимум трех компаний неизменно обеспечивает специализация на страховании жизни, которое составляет до 90% от суммы собранных компанией-лидером взносов.

Сама по себе доля совокупной страховой премии по страхованию жизни, собираемой российскими компаниями, соответствует средним показателям европейского, японского или американского рынков[25]
. Однако экспертные оценки[26]
убеждают, что из 6 - 8 млрд. долларов США страховых премий по страхованию жизни собственно к страхованию жизни может быть отнесено не более 40 млн. долларов сборов. Остальное - способы выплаты заработной платы, которые позволяют работодателю сэкономить на едином социальном налоге. В ближайшие 5 лет, по оценкам экспертов, сборы по классическому страхованию жизни могут достичь в России не более 600 млн. долларов, или 18 млрд. рублей.

С середины 90-х годов квазилегальные схемы "оптимизации налогообложения" в форме страхования жизни являются предметом споров как в среде страховщиков, так и в их взаимоотношениях с Правительством РФ. Попытки последнего прикрыть налоговую лазейку методами убеждения закончились в 2003 году: вступившая в силу поправка в Налоговый кодекс РФ установила, что в базу по налогу на доходы физических лиц включаются доходы, полученные в виде выплат по договорам страхования жизни в течение первых пяти лет действия договора.

В краткосрочной перспективе практика убеждения и "добровольного самоограничения" страховщиков оказалась действенной: в 2002 году наблюдалось не только относительное, но и абсолютное уменьшение взносов по "оптимизационным" схемам (что привело даже к уменьшению совокупной страховой премии относительно ВВП). Однако в 2003 году картина радикально изменилась: за первое полугодие взносов по страхованию жизни собрано больше, чем за весь предыдущий год. И хотя статистика второго полугодия 2003 года несколько скорректировала годовой итоговый результат (доля взносов по страхованию жизни в совокупном объеме страховой премии по итогам года практически не изменилась), прирост сборов по страхованию жизни уступил только приросту сборов по обязательным видам страхования (соответственно 43,8% и 66,1% за год). Показательно, что по итогам 2003 года страховые выплаты по страхованию жизни (157,3 млрд. рублей) превзошли собранные взносы (149,4 млрд. рублей), что говорит об отсутствии в РФ страхования жизни в его классическом понимании.

Негласная сделка крупнейших страховщиков с Правительством РФ, которое обещало свою поддержку планам законодательного оформления обязательного страхования автогражданской ответственности (и действительно последовательно поддерживало законопроект на всех стадиях рассмотрения в Федеральном собрании) в обмен на отказ страховщиков от суррогатного страхования жизни, не сработала. Хотя известные страховые компании, существующие на рынке более 5 лет, действительно снижают объемы суррогатного страхования жизни, в 2003 году на рынке появились новые лидеры. 2003 год показал, что риск утраты репутации в деловом сообществе не способен минимизировать псевдостраховые финансовые потоки. Прежде всего потому, что схемы такого рода с 2002 года осуществляются в растущих масштабах никому неизвестными компаниями, для которых репутация не имеет значения.

В четырехлетие 2000 - 2003 гг. существенно возросла доля страховых взносов по обязательным видам страхования в общем объеме собранных страховщиками страховых премий.

Таблица 4.3

1999	2000	2001	2002	2003
Доля взносов по обязательному страхованию в совокупной страховой премии (в %)	21,6	18,5	14,2	20,6	23,8

Источник: Сайт Министерства финансов Российской Федерации, Сведения о деятельности страховых организаций за 2003 год, за 2001 и 2002 годы,
www
.
minfin
.
ru
, 25 марта 2004 года.

Максимума показатель достигал в предкризисные 1996 и 1997 гг., когда на взносы по обязательным видам страхования приходилось не менее 41% совокупной страховой премии всех российских страховщиков. Более 90% сборов по обязательному страхованию - платежи по обязательному медицинскому страхованию (ОМС), которые перечисляют страховщикам территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Строго говоря, ОМС не является страхованием и может рассматриваться как разновидность финансового посредничества и исполнения расчетных и платежных функций частными агентами по обязательствам государства. Своего изучения заслуживают вопросы эффективности исполнения этих функций страховыми компаниями и целесообразности включения взносов по ОМС в статистику страховой премии. В 2003 году Департамент страхового надзора Министерства финансов РФ вполне логично предложил передать надзор за страховщиками в системе ОМС Минздраву РФ или Минсоцзащиты РФ.

Прирост сборов по обязательному страхованию обусловлен введением нового вида страхования – обязательного страхования ответственности владельцев автотранспортных средств (ОСАГО), сборы по которому в 2003 г. составили 24,9 млрд. рублей, или почти 24% совокупных сборов по обязательным видам страхования.

Сокращение доли взносов по страхованию жизни в 2002 году было на две трети компенсировано приростом доли сборов по имущественному страхованию (собственно страхованию имущества и страхованию ответственности).

Таблица 4.4

1999	2000	2001	2002	2003
Доля взносов по имущественному страхованию в совокупной страховой премии (в %)	31,7	25,7	24,2	34,1	29,1

Источник: Сайт Министерства финансов Российской Федерации, Сведения о деятельности страховых организаций за 2003 год, за 2001 и 2002 годы,
www
.
minfin
.
ru
, 25 марта 2004 года.

Тенденцию роста доли взносов по имущественному страхованию исказила статистика 2003 года. Прирост доли взносов по страхованию жизни в первом полугодии 2003 года вернул показатель доли взносов по имущественному страхованию к значениям 1998 - 1999 гг.

Рост доли взносов по имущественному страхованию эксперты склонны рассматривать как признак оздоровления страхового рынка: во-первых, в имущественном страховании значительно меньше доля псевдостраховых схем, направленных на "оптимизацию налогообложения" деятельности страхователя; во-вторых, в отличие от обязательного страхования, имущественное страхование действительно является классическим страхованием со всеми его атрибутами: наличием риска возникновения страхового случая, добровольностью отношений сторон, формированием реальных долгосрочных страховых резервов и выплатой в возмещение ущерба.

Статистика соотношения страховых выплат и страховых взносов подтверждает экспертную оценку:

Таблица 4.5

Отношение страховых выплат к страховым взносам (в %)
1999	2000	2001	2002	2003
Страхование жизни	96,0	119,3	90,3	131,0	105,0
Страхование имущества	25,0	16,0	15,0	16,3	17,5
Страхование ответственности	10,2	10,4	10,3	14,7	13,3
Обязательное страхование	57,4	91,5	93,4	95,3	93,2

Рассчитано по: Российский Статистический Ежегодник, 2002 г., Стат. Сб., Госкомстат России. - М., 2002. - 690 с. Социально-экономическое положение России, Госкомстат России, Январь - Август 2003 года, выпуск № 8 Сайт Министерства финансов Российской Федерации, "Сведения о деятельности страховых организаций за
I
полугодие 2003 года",
www
.
minfin
.
ru
, 15 декабря 2003 года. Сайт Министерства финансов Российской Федерации, Сведения о деятельности страховых организаций за 2003 год, за 2001 и 2002 годы,
www
.
minfin
.
ru
, 25 марта 2004 года.

Значительный сегмент страхового рынка - личное страхование, не являющееся страхованием жизни, в период 2000 - 2003 гг. обеспечивает 9 - 11% собираемых страховых взносов и 8 - 9% от совокупных страховых выплат. В этих видах страхования (в основном представленных страхованием от несчастных случаев и болезней, а также добровольным медицинским страхованием) доля псевдострахования стабильна и относительно невелика.

Прирост взносов по личному страхованию (кроме страхования жизни) на протяжении четырехлетия 2000 - 2003 гг. устойчиво опережает прирост совокупной страховой премии, что является отражением действия двух факторов: роста личных доходов граждан РФ и налоговыми льготами, предоставленными корпоративным страхователям[27]
.

В секторе добровольного медицинского страхования страховщиками собирается до 80% взносов по личному страхованию (кроме страхования жизни). Большая их часть, расходы работодателей на добровольное медицинское страхование работников, является формой финансирования ведомственной сети лечебно-профилактических учреждений, доставшейся им еще с советских времен. Меньшая часть - корпоративное добровольное медицинское страхование работников, распространенная практика в новых компаниях, расположенных в крупных городах.

Статистическое наблюдение за этим сектором страхового рынка не позволяет определить, какая часть прироста взносов страхователей обусловлена ростом цен на услуги лечебно-профилактических учреждений (который, по некоторым оценкам, составил от 12 до 15% в 2003 году), а какая - увеличением количества застрахованных лиц и объемов предоставленных им медицинских услуг. В рассматриваемое четырехлетие мощности ЛПУ, участвующих в системе добровольного медицинского страхования, не возросли и, следовательно, наиболее вероятным фактором, обусловившим прирост взносов, является рост цен на услуги медицинских организаций.

4.1.3. Итоги развития страхового рынка в период 2000 - 2003 гг.

Итоги четырехлетия 2000 - 2003 гг. будут в значительной мере скорректированы с учетом страховой статистики по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств (далее - ОСАГО). Промежуточные данные, опубликованные в различных источниках по состоянию на 4 квартал 2003 года, позволяют заключить, что объем этого рынка составит не менее 60 млрд. рублей сборов страховой премии ежегодно. Сравнивать показатели по добровольному автогражданскому страхованию (далее - добровольное АГС) и ОСАГО некорректно: давая не более 0,5% собираемой страховщиками совокупной страховой премии в период 1999 - 2002 гг., добровольное АГС основано на совершенно иных методиках расчета тарифов, множественности правил такого страхования и подвержено значительным региональным отличиям.

С учетом прогнозируемых сборов по автогражданскому страхованию, итоги развития страхового рынка в России противоречивы:

1) В рассматриваемый период совокупная страховая премия в отношении к ВВП удвоилась: с 2,3% до 4,1%[28]
.

2) Несмотря на временные успехи в 2002 году, органу государственного надзора за страхованием и сообществу страховщиков не удалось преодолеть тенденцию роста взносов по псевдостраховым схемам.

3) Среднегодовая доля взносов по обязательному страхованию в совокупной страховой премии уменьшилась более чем в два раза, с 35,1% в четырехлетие 1996 - 1999 гг. до 17,2% в период 2000 -2003 гг. с тенденцией роста до 27 – 28% в период 2004 – 2005 гг. в связи с введением ОСАГО.

4) Если элиминировать влияние псевдостраховых схем, в четырехлетний период 2000 - 2003 гг. опережающими темпами росли сборы по имущественному страхованию. Соотношение страховых выплат и страховых сборов по данным видам страхования и проведение крупных единовременных страховых выплат свидетельствуют о здоровой основе роста этого сектора страхового рынка.

5) Сектор личного страхования (кроме страхования жизни) демонстрировал в рассматриваемое четырехлетие эволюционный рост, который может объясняться скорее ростом цен на медицинские услуги по программам ДМС, нежели увеличением числа застрахованных и объемов предоставленных им медицинских услуг.

6) Перспектива радикального оздоровления рынка отодвигается на следующий электоральный цикл 2004 - 2008 гг., в который предстоит решить ключевые для рынка страховых услуг проблемы: ликвидацию суррогатного страхования жизни (1), отладку механизма ОСАГО (2), создание реальных стимулов для граждан использовать страховые услуги в целях минимизации рисков их личности (жизни) и имуществу (3).

4.1.4. Страхование в корпоративной стратегии российского бизнеса

Период 2000 - 2003 гг. со всем основанием можно назвать встраиванием страхового бизнеса в структуры крупнейших российских финансово-промышленных групп (далее - ФПГ).

Если в 1991 - 1999 гг. политика российских страховых компаний по распределению долей участия в своем капитале носила, в основном, хаотический характер и сводилась к преследованию сиюминутных и конъюнктурных целей (зачастую, к необходимости увеличить уставный капитал в соответствии с изменившимся законодательством), то в рассматриваемое четырехлетие на страховом рынке появляются стратегические инвесторы, которые руководствуются долгосрочными мотивами диверсификации собственной деятельности на новых рынках, построения надежной сбытовой и филиальной сети, интеграции финансов страховой компании в рамках крупного договорного или недоговорного объединения юридических лиц, а также стремлением рационализировать управление приобретенными ранее долями участия в различных страховых компаниях.

Крупнейший российский страховщик - ОАО "Росгосстрах" - в начале 2001 года одним из первых встал на путь реструктуризации. Неудачные попытки приватизации этого сложносоставного холдинга во второй половине 90-х годов вынудили владельца его контрольного пакета - государство в лице федерального правительства - передать управление холдингом менеджерам инвестиционной компании "Тройка Диалог". Располагая самой разветвленной региональной сетью, "Росгосстрах" в период 2000 - 2003 гг. реализует политику повышения собственной инвестиционной привлекательности в последующем приватизационном конкурсе, рационализируя филиальную сеть, загружая её распространением новых страховых продуктов и централизуя управление финансовыми потоками, что, кстати, является успешной конкурентной стратегией холдинга на новом рынке ОСАГО. По итогам января - февраля 2003 года, "Росгосстраху" удалось заключить более 30% всех договоров по данному виду страхования.

Мотивы интеграции финансов страховой компании в рамках ФПГ, а также выход ФПГ на принципиально новые рынки страховых услуг, лежат в основе приобретения контрольных пакетов акций крупных страховых компаний "Ингосстрах" и "Россия" консорциумом, в составе которого "Сибнефть", "Сибирский Аллюминий" и "Нафта-Москва", и "Промышленно-страховой компании" - инвестиционной компанией "Никойл"[29]
.

В 2001 г. расширила свое присутствие на российском рынке страховых услуг через покупку крупного пакета акций ведущего российского страховщика - компании "РОСНО" немецкая страховая компания Allianz AG. Участие немецкого страховщика в бизнесе "РОСНО" выходит за рамки портфельного владения акциями: его опыт и кадровый потенциал способствуют реализации стратегии "РОСНО" по развитию региональной сети, стандартизации страховых продуктов и совершенствованию структуры управления в компании.

Крупнейшие российские ФПГ в период 2000 - 2003 гг. вывели на страховой рынок новые аффилированные компании или страховые группы:

– Группа "Альфа" приобрела "Восточно-европейское страховое агентство" (ВЕСТА) и создала на его базе новую страховую компанию "Альфастрахование", которая начиная с 2001 г. постепенно сворачивает унаследованное от ВЕСТЫ суррогатное страхование жизни и позиционирует себя в качестве универсальной, хорошо капитализированной компании.

– Холдинг "Интеррос-Согласие" централизовал в страховом холдинге "Согласие" пакеты акций принадлежащих ему десяти региональных страховщиков (в частности, компаний "Капитал-Полис", "Сервисрезерв-Ковров", "АСКО-Липецк").

– В ФПГ "Лукойл" вошла Русская страховая компания, специализирующаяся на розничных продажах.

Показательно, что интеграция российского страхового бизнеса в сложившиеся ФПГ помогает страховщикам преодолеть кэптивный характер своих организаций: новые акционеры изначально нацелены не на удовлетворение собственной потребности в страховании, но на капитализацию страховщика и его продвижение на смежные с ФПГ рынки.

Особую актуальность процессам реструктуризации страхового бизнеса придавали два самостоятельных фактора: подготовка Российской Федерации к вступлению во Всемирную Торговую Организацию и внедрение ОСАГО с 1 июля 2003 года. Согласование условий членства РФ в ВТО вносило существенную неопределенность в конкурентное положение российских страховщиков: вполне вероятно, что страхование будет той частью сектора финансовых услуг, которую Российская Федерация согласится полностью открыть для доступа иностранных компаний, их филиалов и дочерних обществ, а это в корне меняет условия конкуренции на многих рынках страховых услуг (сегодня иностранные страховщики не принимают участия в обязательном страховании, в разрешительном порядке осуществляют приобретение долей участия в российских страховых организациях и т.п.). Вероятное в ближайшем будущем членство РФ в ВТО заставит распространить национальный режим не только на страховщиков из стран-членов Евросоюза, но и на всех остальных членов ВТО.

Автогражданское страхование было воспринято страховщиками и отечественными ФПГ как способ радикального укрепления своих позиций на рынке в преддверии прихода крупных страховщиков из-за рубежа.

В этом свете вполне естественным выглядит бурный рост филиальных и агентских сетей российских страховщиков в период 2000 - 2003 гг.: во-первых, без филиальной сети общероссийского масштаба участие в ОСАГО невозможно; во-вторых, замещать суррогатное страхование жизни реальным страхованием можно лишь с помощью работоспособной сбытовой сети. Количественная оценка роста сбытовых сетей затруднена: статистика числа филиалов запаздывает на 2 года, однако широко заявленные планы страховщиков по увеличению агентской сети и использование ими принципиально новых розничных каналов сбыта страховых продуктов (в основном, полисов ОСАГО и полисов имущественного страхования, продаваемых через представительства в отделениях банков, супермаркетов, местах регистрации прав на имущество, местах прохождения таможенного контроля и технического осмотра транспортных средств) убеждает, что агентская сеть увеличится за 2002 - 2003 гг. в несколько раз. По данным на конец первого полугодия 2003 года, до 30% полисов ОСАГО реализуется через нестраховые организации.

Идея эмиссии государственных ценных бумаг, предназначенных специально для размещения активов страховых компаний, прозвучавшая в Программе Германа Грефа и широко обсуждавшаяся в период 1999 - 2001 гг., не была реализована Правительством РФ. Стабилизация рынка государственных ценных бумаг в пост-кризисный период, широкое распространение принципиально новых инвестиционных инструментов (прежде всего, корпоративных облигаций) лишили идею актуальности.

4.1.5. Государственные меры поддержки конкуренции на страховом рынке

Крупнейшим событием на рынке в самом начале четырехлетнего периода 2000 - 2003 гг. стало вступление в силу закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг"[30]
, четвертая глава которого установила важнейшие для страхового рынка правила конкурсного отбора страховщиков, привлекаемых для осуществления страхования за счет средств соответствующего бюджета. На протяжении десятилетнего периода рыночного развития страхования 1991 - 2000 гг. доступ к средствам бюджета был основным конкурентным преимуществом в среде страховых компаний. Территориальные фонды ОМС самостоятельно осуществляли отбор страховщиков в систему ОМС, самостоятельно осуществляли отбор страховщиков и заключение договоров личного страхования собственных сотрудников и иного персонала, иные органы исполнительной власти федерального и субфедерального уровня страховали собственное имущество, жизнь и здоровье своих работников по правилам и процедурам отбора страховщиков, которые они устанавливали по своему усмотрению. Отбор производился на основе личных связей чиновников в среде страхового бизнеса и соответствующих теневых платежей за право доступа на рынок государственного заказа.

Практика аккредитации страховщиков при органах государственной власти и фондах ОМС, придания отдельным страховщикам статуса уполномоченных по тем или иным видам страхования за счет средств бюджетов всех уровней позволили сформироваться многим лидерам современного страхового рынка. Так, на средствах ОМС выросли крупнейшие московские страховщики МАКС и "РОСНО", на средствах обязательного личного страхования на железнодорожном транспорте вырос страховой холдинг "ЖАСО", на средствах федерального бюджета выросли Военно-Страховая компания и Страховая компания правоохранительных органов, квазигосударственные компании "Газпром", РАО "ЕЭС России", "Транснефть" также вывели на рынок часть лидеров страхового бизнеса в России.

По существу, до 75% страховой премии (уменьшенной на величину суррогатного страхования жизни) распределялось между страховщиками на основе административных решений чиновников различных органов исполнительной власти и внебюджетных фондов.

Закон определил исчерпывающий перечень действий органов исполнительной власти, которые являются ограничением конкуренции на рынке страховых услуг, существенно расширил компетенцию МАП РФ по пресечению таких действий, а также установил правила и процедуры проведения конкурсов на осуществление страхования за счет средств бюджетов всех уровней.

В развитие закона Правительством РФ было принято Постановление "О конкурсах среди страховщиков для осуществления страхования за счет средств соответствующего бюджета"[31]
, которое ввело обязательное согласование с МАП РФ порядка проведения открытых конкурсов по отбору страховщиков, проводимых распорядителями средств бюджетов всех уровней, а также определило периодичность проведения конкурсов.

Постановление определило, что федеральные органы исполнительной власти обязаны проводить конкурсы по отбору страховщиков не реже одного раза в три года (в том случае, если деятельность федерального органа связана с необходимостью соблюдения конфиденциальности о сотрудниках, конкурсы следует проводить не реже одного раза в пять лет). Начиная с 1 января 2004 года все расходы федерального бюджета на страхование должны осуществляться на конкурсной основе.

Промежуточные итоги введения конкурсности в исполнение государственного и муниципального заказов на страховые услуги подводить рано, однако порядок проведения конкурсов не учитывает ряда существенных обстоятельств, специфических для технологии страхования:

– Реальная конкурсность на рынке государственного заказа на страховые услуги предполагает свободный доступ к базам данных, уже сформированных в процессе исполнения государственного заказа на страховые услуги (страховой статистике, статистике аварийности, смертности, травматизма, иным видам значимой для конкурсантов статистики); обычаем делового оборота в российской практике исполнения государственного заказа на страховые услуги является распространение права собственности страховщика - исполнителя заказа на все сформированные в процессе исполнения заказа базы данных; владение этим активом превращается в решающее конкурентное преимущество на последующих конкурсах;

– Конкурсный порядок подбора исполнителей государственного заказа на страховые услуги окажет минимальное воздействие на конкурентную среду на рынке медицинского страхования (прежде всего в ОМС), если условия конкурсов не будут гармонизированы с условиями договоров между ЛПУ и страховыми компаниями на оказание услуг застрахованным лицам: рынок медицинских мощностей (лечебно-профилактических учреждений, находящихся в муниципальной и государственной собственности) ограничен и доступ на него новых страховых компаний может быть закрыт соглашениями уже работающих на рынке страховщиков и лечебно-профилактических учреждений.

По мнению представителей МАПа, конкурсный порядок подбора исполнителей заказа на страховые услуги целесообразно распространить на государственные и муниципальные предприятия (ГУПы, казенные предприятия и МУПы), а также на предприятия - естественные монополисты: РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", ОАО "Транснефть", РАО РЖД.

Однако положение о конкурсах не изжило полностью проблему несправедливого ограничения доступа на рынок государственного заказа на страховые услуги. Так, до сих пор действует порядок лицензирования эксплуатации блоков атомных станций, который позволяет Госатомнадзору РФ требовать от соискателей лицензии - государственных унитарных предприятий, эксплуатирующих блоки атомных станций - застраховать свою гражданскую ответственность за ядерный ущерб. Страхование такого рода осуществляется узким кругом афилированных с Госатомнадзором РФ страховых компаний[32]
. По всей видимости, МАП РФ должен быть наделен правом опротестовывать решения органов исполнительной власти и иных государственных организаций, в которых страхование используется в качестве дополнительного барьера для доступа на рынок.

Следует согласить и с иным предложением о расширении полномочий антимонопольного ведомства: в его компетенцию целесообразно передать не только одобрение условий проведения конкурсов, но и право "вето" на результаты конкурса, если решение конкурсной комиссии противоречит условиям конкурса или антимонопольного законодательства.

Особую актуальность внедрению конкурсного порядка распределения государственного заказа на страховые услуги среди исполнителей придает выделение из федерального бюджета на 2004 год Министерству сельского хозяйства РФ средств на "компенсацию части затрат по страхованию сельскохозяйственных культур". Закон о бюджете установил, что Правительство РФ вправе самостоятельно определить порядок возмещения из федерального бюджета части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей и организаций АПК всех форм собственности, а также крестьянских фермерских хозяйств на уплату страховых взносов в размере 1 млрд. 900 млн. рублей.

В формулировках закона о бюджете на 2004 год угадывается знакомая по предыдущим бюджетам компенсация государством части затрат на страхование, которые произвели сельхозпроизводители. Нужно отметить, что практика дотирования потребления страховых услуг сельскими товаропроизводителями обычно предполагает долевое участие государства в страховых выплатах, и редко - дотирование страхователя для уплаты взносов или их части. В первом случае организация конкурсов страховщиков является вполне логичным следствием решения государства о дотации и должна быть проведена в полном соответствии с законодательством. Если же дотируется непосредственно уплата взносов, то в соответствии с существующей нормативно-правовой базой организация таких конкурсов может и не проводиться, что неизбежно приведет к возникновению локальных (региональных) монополий на рынке страховых услуг для страхователей из числа сельских товаропроизводителей: более чем вероятно, что страховые организации, в которых доли участия принадлежат объединениям сельхозпроизводителей, получат право преимущественного заключения договоров страхования, уплата взносов по которым дотируется государством.

Последовательное внедрение принципа конкурсного доступа на рынок государственного заказа предполагает, что дотировать из средств бюджета следует именно страховые выплаты, но не уплату взносов.

В сочетании с процессом интеграции страхового бизнеса в структуры крупнейших российских ФПГ, конкурсный порядок распределения государственного заказа на страховые услуги может стать решающим фактором демонополизации страхового рынка.

4.2. Спрос и предложение страховых услуг: оценка потенциала российского страхового рынка

Оценка потенциала российского страхового рынка может быть получена двояко: и как сравнение нынешнего уровня его развития с аналогичными показателями советского периода, и как экстраполяция на российские условия данных, характеризующих масштабы развития страхования в развитых странах.

Благоприятный для советского страхования год - 1989 - был отмечен следующими показателями:

– в РСФСР действовало 121,5 млн. договоров добровольного
страхования, заключенных гражданами и государственным монополистом - Госстрахом РСФСР, что позволяет оценить среднее количество договоров страхования на одного взрослого трудоспособного россиянина в 1,8 - 2 или 3,3 - 3,9 договора на одну российскую семью;

– население уплачивало почти 2/3 совокупных страховых платежей (11,7 млрд. рублей), иные лица (предприятия и проч.) - более 1/3 (6,4 млрд. рублей), совокупные страховые платежи составили около 2% валового национального продукта РСФСР;

– выплаты по добровольному страхованию на одну семью в год составляли 105,1 рублей.

Наиболее современная сравнимая с советским периодом статистика по РФ относится к 2001 году, она показывает, что всеми страхователями в РФ (как гражданами, так и юридическими лицами) было заключено 86,7 млн. договоров страхования, т.е. в 1,5 раза меньше, чем в 1989 году заключено договоров только
гражданами с Госстрахом РСФСР. Анализ статистики убеждает, что договорами, заключенными за счет средств граждан, в практике Госкомстата РФ в 2001 году считались и договоры, заключенные работодателем в пользу своих работников - застрахованных по таким договорам, что делает принципиально невозможным оценку количества договоров, заключенных гражданами в своих интересах и по своей воле, и уплаченной по ним совокупной страховой премии[33]
.

Косвенно, основываясь на сделанных выше оценках доли реального “классического” страхования в российском страховании в 12 - 15% совокупной страховой премии (т.е. совокупной страховой премии по всем видам страхования, уменьшенной на величину премии по псевдо-страхованию жизни, обязательному страхованию всех видов, кэптивному страхованию и страхованию в рамках государственного заказа, а также страховой премии по страхованию интересов государственных и муниципальных организаций), можно заключить, что доля страховых взносов граждан составляет не более 5 - 8% совокупной страховой премии, или 0,17 - 0,27% ВВП РФ в 2001 году, что в относительном размере в 5 - 8 раз меньше показателей 1989 года.

За счет восстановления доли и структуры платежей граждан по добровольному страхованию на уровне 1989 года можно прогнозировать прирост совокупной страховой премии, собираемой всеми страховщиками по всем видам страхования на 20 - 25%.

Резервы для такого восстановления спроса граждан на страховые услуги заключаются в потенциале рынка страхования жизни, который, например, в Чехии и Польше в 2003 году давал 75 - 80% всех сборов страховой премии, на восстановлении советских объемов добровольного индивидуального страхования имущества, а также на существенном приросте взносов по страхованию ответственности в рамках обязательного автогражданского страхования и добровольного медицинского страхования, постепенно замещающего собой оказание медицинской помощи гражданам в рамках ОМС.

Экстраполяция советского опыта страхования на новые российские условия не позволяет предсказывать взрывной рост страхового рынка, однако его сравнение с аналогами из развитых стран дает возможность делать более смелые прогнозы. Так, даже поверхностное сравнение развития российского страхования и страхования, скажем, в странах Центральной Европы, показывает колоссальный и увеличивающийся разрыв: среднестатистический россиянин тратит на страхование около 25 долларов США в год, тогда как житель Польши - 170 долларов США (что, однако в 10,5 раз меньше среднедушевых расходов на страхование в США). Имеющиеся оценки показывают, что на российском страховом рынке используется лишь 5 - 10% потенциальных страховых продуктов, тогда как в странах Латинской Америки этот показатель составляет 20 - 40%, в странах ЕС, в США и Канаде - не менее 90%. Учитывая крайнюю степень отсталости российского страхового рынка и по продуктовому набору, и по показателям расходов на страхование, которые несут граждане, эксперты предсказывают двадцатикратный рост страхового рынка в ближайшие 3 - 4 года[34]
. Если принять прогноз удвоения ВВП РФ за десятилетний срок в качестве достоверного и элиминировать влияние псевдо-страхования жизни, то доля совокупной страховой премии с нынешних 4,1% ВВП может вырасти до 16 - 18% ВВП, что будет соответствовать показателям стран - лидеров в относительных расходах на страхование (Люксембург, Швейцария).

Есть и более максималистские оценки потенциала российского страхования, которые основаны на подсчетах соотношения застрахованных на сегодня рисков и рисков, потенциально подверженных страхованию и страхование которых, по мнению авторов, экономически целесообразно. В этом случае потенциал российского страхования оценивается в десятки и даже сотни раз больше, чем его актуальное значение.

По-видимому, реалистичная оценка потенциала российского страхового рынка находится в интервале от 6 до 9% ВВП, или, в абсолютном выражении, - от 15 до 23 млрд. долларов США. С учетом прогноза удвоения ВВП рынок в 2013 году может составить от 30 до 50 млрд. долларов США. Эти цифры можно считать вполне достижимыми в ближайшее десятилетие, даже если произойдет полное исчезновение с рынка псевдо-страхования жизни, а ОМС и кэптивное страхование затормозят свой рост.

4.3. Общая оценка состояния страхового права в Российской Федерации

Ничто не является таким очевидным и фатальным тормозом на пути развития российского страхового рынка, как отсутствие в страховании адекватной правовой базы.

Современное страховое право Российской Федерации фрагментарно, неоднородно и зачастую расходится с обычаями делового оборота в сфере страхования, оправданность которых не может подвергаться сомнению. Отдельной проблемой является отсутствие стандартной практики правоприменения в области законодательства о страховании, избирательность государственного реагирования на его нарушения и отсутствие действенных санкций за многие из них.

На сегодня в РФ еще не сформировались целые отрасли страхового права, в частности, законодательство о взаимном страховании, законодательство об актуарном деле, законодательство о гарантиях страхователям по договорам страхования жизни в случае банкротства страховщика (аналог формирующегося сегодня законодательства о страховании вкладов граждан в коммерческих банках), законодательство о перестраховании, которое находится в зачаточном состоянии.

Все это имеет свои неизбежные последствия для рынка страховых услуг: во-первых, безальтернативность коммерческого страхования (в ущерб взаимному) резко снижает уровень конкуренции на рынке; во-вторых, спектр предлагаемых на рынке страховых продуктов узок, примитивен и не соответствует потребностям потенциальных страхователей: на российском страховом рынке нет сколько-нибудь диверсифицированного долгосрочного страхования жизни с инвестиционной составляющей (до известной степени исключение составляет г. Москва), отсутствуют доступные и известные потенциальному страхователю разновидности страхования ответственности (профессиональной ответственности, ответственности по договору) и предпринимательского риска; наконец, в России отсутствует (или только начинает формироваться) целый класс институтов страхового дела: актуарии и их объединения, страховые брокеры и их объединения, независимые аварийные комиссары, общества взаимного страхования.

Исторически отдельные разделы страхового законодательства формировались самостоятельно и зачастую без общей связи с общими нормами об особенностях гражданско-правовых отношений в этой сфере.

Неоднородность страхового права, т.е. его противоречивость, неоднозначность возможного толкования, невозможность построения сквозного терминологического словаря, который мог бы применяться в любом разделе страхового права без специальных оговорок о нюансах значений терминов в том или ином разделе, имеют своим последствием низкую степень внутренней интеграции страхового бизнеса (в частности, ничтожно малое участие страховых компаний в пенсионном страховании, невозможность для НПФ осуществлять добровольное медицинское страхование застрахованных, отсутствие действительно универсальных лицензий и постоянное дробление видов страхования, требующих получения отдельной лицензии, как это обстоит, например, в случае добровольного и обязательного медицинского страхования и проч.).

Наконец, сложившееся страховое право нередко находится в явном противоречии со вполне оправданными обычаями делового оборота в области страхования. Так, трудно найти оправдание существующему в законодательстве запрету занимать руководящие должности в страховых организациях специалистам, имеющим специальность юриста, актуария, специалиста в области государственного управления и проч. Схожее замечание можно сделать и о требованиях, которые закон предъявляет к главному бухгалтеру страховой организации: требование обязательного наличия высшего экономического или финансового образования для специалиста такого уровня не учитывает того обстоятельства, что большинство бухгалтеров имеют среднее специальное бухгалтерское образование, которое считалось вполне достаточным для занятия любой бухгалтерской должности в СССР. Ясных доводов в пользу отказа от этой практики законодатель не приводил.

Решению задачи унификации надзорных правил и процедур для различных субъектов финансовых и страховых рынков должна предшествовать серьезная работа по унификации законодательства о страховании и надзорной практики на всех секторах страхового рынка, унификация законодательства о страховании и законодательства о ближайших смежных секторах финансового и страхового рынка (например, законодательства о страховании и законодательства о негосударственных пенсионных фондах, законодательства о медицинском страховании и пенсионного законодательства в широком смысле этого слова).

4.4. Правовая природа регулятора

Регулятор страхового рынка - Федеральная служба страхового надзора - создан в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 года. Указ передал в сферу компетенции ФССН надзор и контроль на страховом рынке за соблюдением законодательства о страховании, оставив в компетенции Министерства Финансов Российской Федерации право издания подзаконных нормативно-правовых актов на тему страхования.

Сложившаяся в результате издания данного указа ситуация порождает ряд трудностей в применении норм Федерального закона “Об организации страхового дела в Российской Федерации”. Так, само понятие органа надзора определено в данном законе таким образом, что включает в себя в том числе и такой признак, как издание органом надзора за страхованием нормативно-правовых актов общего характера (что, очевидно, не соответствует толкованию термина “надзор” в Указе № 314).

Трудности приведения законодательства о страховании в соответствие с Указом еще предстоит преодолеть. Пункт 4 статьи 30 действующей редакции Федерального закона “Об организации страхового дела в Российской Федерации” содержит исчерпывающий перечень признаков понятия страхового надзора. По-видимому, полномочия органа страхового надзора, определенные в подпунктах 4 и 5 пункта 4 статьи 30 (разработка и утверждение нормативных и методических документов по вопросам деятельности субъектов страхового дела и обеспечение реализации единой государственной политики в сфере страхового дела) будут оставлены в сфере компетенции Министерства финансов РФ, остальные же полномочия перейдут новой ФССН.

По всей видимости, правила деятельности органа страхового надзора будут определяться сразу несколькими субъектами права: во-первых, организационное устройство органа федерального надзора и параметры его территориальной сети будут определяться решениями Правительства Российской Федерации; во-вторых, решениями Минфина России будут определяться цели и многие важнейшие процедуры надзора за страховой деятельностью, поскольку законодательство о страховании предусматривает достаточно широкий круг подзаконных нормативных актов, которые предстоит издать Минфину России и которыми ФССН будет руководствоваться в своей деятельности; в-третьих, само распределение полномочий по осуществлению страхового надзора между Правительством РФ, Минфином России и собственно ФССН будет, как и прежде, осуществляться Президентом Российской Федерации, в соответствие с указами которого на эту тему впоследствии приводится законодательство России.

4.5. Особенности входа на рынок страховых услуг

Войти на рынок страховых услуг в качестве страховщика возможно лишь при условии выполнения множества разнородных и зачастую неопределенных входных требований, установленных в законодательстве о страховании.

Поверхностная классификация существующих входных барьеров может быть проведена по следующим основаниям:

- Входные барьеры, общие для страховщиков независимо от юрисдикции происхождения их учредителей (участников).

- Входные барьеры для страховщиков - дочерних обществ по отношению к инвесторам из стран – членов ЕС.

- Входные барьеры для страховщиков - дочерних обществ по отношению к инвесторам из иностранных государств, не являющихся членами Европейского союза.

Общие для всех страховщиков входные барьеры детализируются по ряду установленных в законодательстве признаков.

4.5.1. Допустимые организационно-правовые формы страховщика

Гражданский кодекс РФ не налагает каких-либо явных ограничений на организационно-правовую форму страховщика, в соответствии со статьей 938 ГК «требования, которым должны отвечать страховые организации, порядок лицензирования их деятельности и осуществления государственного страхового надзора за этой деятельностью определяются законами о страховании». Широкая трактовка положений ГК РФ позволяет заключить, что в соответствии с его логикой оказывать страховые услуги в Российской Федерации имеет право организация любой формы, если в законодательстве не содержится прямого запрета для такой организации заниматься деятельностью, носящей характер предпринимательской (или отдельными разновидностями такой деятельности, как это установлено, например, для банков).

Федеральный закон «Об организации страхового дела в Российской Федерации» значительно сузил набор возможных организационно-правовых форм для страховщика. Так, закон содержит безальтернативное требование к страховщику иметь уставный капитал, что сразу же исключает из круга рассматриваемых форм все некоммерческие организации, и оставляет лишь хозяйственные общества из числа коммерческих организаций в качестве допустимых организационно-правовых форм страховщика.

Таким образом, оказывать страховые услуги в РФ могут лишь коммерческие организации, созданные в форме открытого или закрытого акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью или общества с дополнительной ответственностью.

Исключение из данного правила составляют общества взаимного страхования. В соответствии со статьёй 968 ГК РФ они являются некоммерческими организациями, правовое положение которых определяется отдельным федеральным законом.

4.5.2. Ограничения по размеру капитала

В качестве барьера для входа на рынок страховых услуг требование к уставному капиталу страховщика относиться как к его абсолютному размеру, так и к способу его формирования.

Уставный капитал страховщика может формироваться его собственниками за счет любых активов, за исключением тех, которые находятся в залоге или являются заемными средствами. Законодательство не определяет однозначно, какого рода заемные средства (или находящиеся в залоге) не могут приниматься в оплату уставного капитала страховщика: те средства, в отношении которых заемщиком (собственником заложенного имущества или залогодержателем) является учредитель страховщика, или же средства, занятые самим страховщиком.

Требования к размеру уставного капитала страховщика более конкретны:

Таблица 4.6

Требования к минимальному размеру уставного капитала страховых организаций различной специализации

Классификация страховщиков по видам деятельности	до 01.07.2004	до 01.07.2006	до 01.07.2007
Страховщики, осуществляющие исключительно страхование от несчастных случаев и болезней, а также медицинское страхование	10 млн. рублей	20 млн. рублей	30 млн. рублей
Страховщики, осуществляющие страхование имущества, гражданской ответственности и предпринимательского риска	10 млн. рублей	20 млн. рублей	30 млн. рублей
Страховщики, осуществляющие страхование от несчастных случаев и болезней, медицинское страхование, а также страхование имущества, гражданской ответственности и предпринимательского риска	10 млн. рублей	20 млн. рублей	30 млн. рублей
Страховщики, осуществляющие страхование жизни	20 млн. рублей	40 млн. рублей	60 млн. рублей
Страховщики, осуществляющие страхование жизни, страхование от несчастных случаев и болезней, а также медицинское страхование	20 млн. рублей	40 млн. рублей	60 млн. рублей
Страховщики, осуществляющие перестрахование в сочетании с любыми видами страхования	40 млн. рублей	80 млн. рублей	120 млн. рублей

Закон “Об организации страхового дела в Российской Федерации” установил важную процедуру изменения требований к уставному капиталу страховщика: с 17 января 2004 г. такие изменения не могут происходить чаще, чем 1 раз в два года, изменению требований должен предшествовать переходный период, а само изменение должно быть осуществлено только федеральным законом.

4.5.3. Квалификационные требования к персоналу страховщика

Независимо от вида страхования, который осуществляет страховщик, его руководители (в том числе - единоличный исполнительный орган) обязаны иметь высшее экономическое или финансовое образование, а также стаж работы в страховом деле не менее 2 лет. Заметим, что даже в случае коллегиального исполнительного органа страховщика, закон запрещает включать в его состав лиц с юридическим образованием или каким-либо иным.

Аналогичное требование закон распространяет на главного бухгалтера страховщика.

И руководители страховщика, и его главный бухгалтер должны быть гражданами Российской Федерации.

На руководителей страховщика распространяется еще одно “репутационное” требование закона, которое одновременно является барьером для входа на новый рынок для страховщика: страховщик не получит любую лицензию ранее, чем истекут 2 года с даты ликвидации иной страховой компании по вине лица, занимающего в страховой компании - соискателе лицензии должность руководителя.

4.5.4. Иные барьеры и процедуры входа на рынок страховых услуг

Соискатель лицензии на право осуществления страхования должен представить в орган страхового надзора набор документов, которые характеризуют базовые параметры предполагаемого страхования: правила страхования по видам страхования, предусмотренным федеральным законом (1), расчет страховых тарифов с приложением методики расчета, указанием исходных данных и структуры тарифной ставки (2), положение о формировании страховых резервов (3), экономическое обоснование предполагаемого страхования (4).

Действующее законодательство не определяет ясных критериев оценки предоставленных страховщиком документов. Однако если до начала 2004 г. орган страхового надзора был совершенно свободен в такой оценке, то с вступлением в силу последних поправок в ФЗ “Об организации страхового дела в Российской Федерации” между страховщиком - соискателем лицензии и органом надзора появился посредник, который может исполнить роль арбитра в спорных ситуациях. Речь идет о новом профессиональном участнике страхового рынка - страховом актуарии, который наделяется законом правом осуществлять деятельность по расчетам страховых тарифов, страховых резервов страховщика, оценке его инвестиционных проектов с использованием актуарных расчетов. Закон обязывает страховщика ежегодно осуществлять актуарную оценку страховых резервов и предоставлять данные о такой оценке в орган страхового надзора.

Страховой актуарий может «адвокатировать» позицию страховщика в органе страхового надзора в качестве независимого и компетентного представителя, используя свой опыт, страховую статистику, знание лучших образцов страховой практики в доведении до надзора позиции страховщика - соискателя лицензии.

Интересной представляется практика, которую с 2004 года начал осуществлять орган страхового надзора при выдаче лицензий страховщикам: получая от соискателя лицензии пакет документов о его государственной регистрации, орган страхового надзора самостоятельно проводит анализ таких документов на предмет их соответствия законодательству Российской Федерации. Обнаруженное несоответствие является основанием для отказа в выдаче лицензии.

Значимой формой входного барьера на рынок страховых услуг может являться определенный законом исчерпывающий перечень видов страхования, на осуществление которых может быть получена лицензия. Всего закон насчитывает 23 самостоятельных вида страхования, допуская их комбинированное осуществление по одному договору в отношении одного страхователя. Закрытый перечень видов страхования не позволяет учесть многие его специфические разновидности, которые не могут быть адекватно сведены к набору тех или иных стандартных разновидностей видов страхования. Уже сегодня очевидно, что многие виды страхования ответственности (например, ответственности, возникающей из нарушения законодательства о конкуренции и естественных монополиях, или из законодательства об ипотеке) не могут быть сведены только к страхованию гражданской
ответственности, поскольку есть иные виды ответственности, установленные законом и страхование риска которых законом разрешено. Действующая редакция закона “Об организации страхового дела в Российской Федерации” предусматривает страхование исключительно гражданской ответственности.

4.5.5. Особые входные барьеры для страховщиков - дочерних обществ по отношению к инвесторам из стран-членов Европейского Союза (ЕС)

Страховщики, которые являются дочерними обществами по отношению к инвесторам из стран-членов ЕС, с января 2004 года пользуются всеми возможностями по предоставлению страховых услуг, которые закон предоставляет страховым организациям, учрежденным исключительно российскими резидентами. Сегодня для них открыты рынки, допуск на которые компаний с иностранными учредителями был предметом долгих и жарких дискуссий с 1991 года: рынок обязательного страхования, рынок страхования жизни, рынок государственного заказа на страховые услуги и рынок страховых услуг для государственных и муниципальных организаций.

Единственное специфическое ограничение, которое распространил на них закон, состоит в том, что совокупные иностранные инвестиции в капиталы российских страховщиков, являющихся дочерними обществами в отношении инвесторов из стран-членов ЕС, должны укладываться в общую для всех иностранных инвесторов квоту в 25% от совокупного уставного капитала всех российских страховых организаций.

Интересно, что на такие страховые организации не распространяется требование об обязательности российского гражданства для их единоличного руководителя и главного бухгалтера.

4.5.6. Особые входные барьеры для страховщиков - дочерних обществ по отношению к иностранным инвесторам

Страховщики, которые контролируются прочими иностранными инвесторами, подпадают под ряд серьезных ограничений:

- для них закрыты рынки обязательного страхования, страхования жизни, рынок государственного заказа на страховые услуги и рынок страховых услуг для государственных и муниципальных организаций;

- оплачивать принадлежащие им акции российского страховщика такие инвесторы вправе только российскими рублями;

- единоличный руководитель и главный бухгалтер такого страховщика должны быть гражданами Российской Федерации;

- если квота участия иностранного капитала в уставных капиталах российских страховых компаний превышает 25%, орган страхового надзора прекращает выдачу лицензий на осуществление страхования страховщикам, которые являются дочерними обществами иностранных инвесторов.

4.5.7. Лицензирование как процедура установления соответствия страховщика требованиям закона

Действующая редакция Федерального закона “Об организации страхового дела в Российской Федерации” содержит исчерпывающий перечень видов страхования, на осуществление которых страховщику может быть предоставлена лицензия органом страхового надзора. Практически все условия лицензирования страховщиков (а также иных субъектов страхового дела) с 2004 года определены в федеральном законе, что гарантирует если не большую их определенность, то хотя бы большую стабильность лицензионных требований к страховщикам.

Следует отметить, что практика лицензирования деятельности страховщиков серьезно расходиться с требованиями законодательства: установленный законом срок рассмотрения поданных страховщиками документов (60 дней, срок не изменяется с 1992 года) не соблюдается органом надзора, реальный срок ответа органа надзора составляет не менее 6 месяцев (в среднем - около 1 года); органу страхового надзора свойственно прерывать лицензирование деятельности страховщиков на длительные сроки (более года, по состоянию на май 2004 года такой перерыв без определенного срока был объявлен Федеральной службой страхового надзора в связи с проведением административной реформы Правительства Российской Федерации), что не предусмотрено законодательством, однако не влечет ответственности ни руководителей надзора, ни Правительства Российской Федерации; обычной практикой лицензирования стало избирательное предоставление лицензий страховщикам на те или иные виды деятельности, что дает возможность органу надзора без какой-либо публично высказанной мотивировки осуществлять самое жесткое регулирование доступа на страховой рынок; важнейшим условием лицензирования деятельности страховщика стало получение им консалтинговой поддержки со стороны негосударственных организаций, тесно и неформально связанных с руководителями органа страхового надзора. Установленный законом лицензионный сбор (4 тысячи рублей) не имеет серьезного значения в качестве входного барьера, реальные расходы страховщика, связанные с получением лицензии, превосходят лицензионный сбор в 100 и более раз.

Независимо от страны происхождения иностранного инвестора, российские страховщики, являющиеся по отношению к ним дочерними обществами, при соискании лицензии обязаны предоставить в орган страхового надзора документ из органа страхового надзора страны происхождения иностранного инвестора, что такой орган не возражает против участия иностранного инвестора в капитале российского страховщика, или же заявление соискателя лицензии об отсутствии требования к наличию такого разрешения в стране места пребывания иностранного инвестора.

Являясь формальной процедурой проверки соответствия страховщика и предлагаемого им страхования требованиям закона, лицензирование в действительности можно рассматривать как процедуру вхождения соискателя лицензии в неформальное сообщество представителей страховой элиты (рекрутированных как со стороны бизнеса, так и со стороны государства), в процессе которой осуществляется поиск баланса интересов соискателя лицензии, государственных чиновников и уже действующих на рынке операторов.

На базе обновленного законодательства в сочетании с организационными новациями административной реформы и появлением принципиально нового регулятора страхового рынка (Федеральной службы страхового надзора), и государству, и представителям страхового бизнеса еще только предстоит выработать действительно транспарентную, свободную от коррупционного воздействия и нейтральную (неизбирательную) по отношению к участникам страхового рынка процедуру лицензирования деятельности страховщиков.

4.6. Деятельность страховщика на рынке: взаимодействие с клиентами

Рыночное взаимодействие страховщика с клиентом в большей своей части регламентировано в 48-ой главе Гражданского кодекса Российской Федерации. Кодекс оставляет значительный простор для участников страховых отношений в определении условий страхования.

Общие принципы такого взаимодействия должны строиться на основе правил страхования, утверждаемых страховщиком по каждому виду страхования, который им осуществляется. Правила страхования подлежат экспертизе в органе страхового надзора в процессе лицензирования данного вида деятельности страховщика. Законодательство допускает осуществление страхования на основе стандартных правил страхования по какому-либо виду страхования. Источником стандартных правил может быть как сам страховщик, так и объединение страховщиков.

Предполагается, что правила как таковые всегда определяют стандартные и общие для всех страхователей условия страхования. Изменение условий страхования, определенных правилами, может быть произведено страхователем и страховщиком в договоре страхования.

Хотя правила страхования и соответствующие формы договоров являются объектами лицензионного контроля, российское законодательство о страховании не позволяет точно установить критерии такого контроля. Дело в том, что стороны страхового правоотношения вправе самостоятельно, без получения разрешения (или простого уведомления) органа страхового надзора договориться об изменении правил страхования в любой их части: и в части применяемых тарифов, и в части определения существенных условий договора страхования, и в части объема прав страхователя и застрахованного лица (если речь идет о личном страховании) и зафиксировать отклонения от стандартных правил в договоре страхования. По-существу, пост-лицензионный контроль за соблюдением страховщиком первоначально одобренных надзором правил и договоров страхования отсутствует, поскольку в принципе неосуществим.

Конечно, правовое регулирование и реальная практика отношений “страхователь - страховщик” ни в коей мере не исчерпывается отмеченным несовершенством страхового надзора, просто развиваются они вне какого-либо воздействия органа страхового надзора. Следует признать, что правовая основа отношений “страхователь - страховщик” строится в основном на базе судебных прецедентов, которые позволяют оценить допустимость отклонений от стандартных условий страхования и их индивидуализации в конкретном договоре страхования, а также позволяют установить оправданность таких отклонений с точки зрения интересов сторон[35]
.

В практике страхования развитых стран отношения “страхователь - страховщик” предполагают выполнение страховщиком целого набора функций:

– собственно функции страховщика, т.е. лица, которое возмещает ущерб от оговоренных сторонами событий;

– доверительного управляющего средствами страхователя, поскольку большинство разновидностей договоров страхования жизни предусматривает инвестиционную составляющую;

– кредитора, поскольку по многим видам страхования жизни страхователь вправе взять у страховщика ссуду;

– представителя в спорах с причинителем ущерба, если речь идет о страховании имущества или предпринимательского риска;

– финансового консультанта.

Несмотря на то, что в каждом из этих качеств страховщик уникален, поскольку исполняет узко-специализированную функцию, подчиненную в первую очередь его главной функции - страхованию, его деятельность вполне может быть стандартизирована и регламентирована на основе правил, общих для всех организаций, занятых указанными выше видами предпринимательской деятельности. Так, в качестве финансового консультанта страховщик мало чем отличается от пенсионного фонда, управляющей компании, банка или кредитного союза. Исполняя функцию доверительного управления средствами страхователя по договору страхования жизни, страховщик почти идентичен управляющей компании или банку, соответственно осуществляющим руководство паевым фондов или ОФБУ.

Рассуждения такого рода можно продолжить. Отношения “страховщик - страхователь” вполне допускают унификацию и даже полную общность надзора за страховщиком и иными субъектами финансового и страхового рынка по целому набору исполняемых ими функций.

4.7. Взаимодействие страховщика с собственниками и регулирование собственников

Правовое регулирование и надзор за его исполнением в части установления ограничений на круг потенциальных собственников страховых компаний исчерпывается двумя аспектами:

– правовое регулирование участия иностранных инвесторов в капитале российских страховщиков;

– ограничение участия в капитале российских страховщиков лиц, по вине которых субъекты страхового дела были признаны банкротами.

Первый случай регулирования собственников детально изложен в параграфе об особенностях входных барьеров на российский страховой рынок для компаний с иностранным участием. Установленные законом процедуры контроля доли иностранного участия в капитале российских страховщиков следует признать вполне реализуемыми, однако их значение может быть сведено к нулю практикой передачи контроля над страховщиком иностранному лицу многими иными способами, которые предполагают передачу контроля над страховщиком иностранному лицу без передачи ему прав собственности на доли участия в капитале такого страховщика. Кроме того, законодательство о страховании не ограничивает участие в капитале страховщика российских (т.е. не иностранных) инвесторов, полностью подконтрольных иностранным инвесторам (в том числе и по причине владения последним контрольным пакетом акций такого российского инвестора).

Столь же слабыми в смысле соответствия заявленным целям следует признать ограничения, которые закон налагает на участие в капитале российского страховщика лиц, по вине которых субъекты страхового дела были признаны банкротами. Ограничений два: во-первых, наличие такого лица среди учредителей страховщика является основанием для отказа в выдаче лицензии; во-вторых, как выше уже отмечалось, страховщик не получит любую лицензию ранее, чем истекут 2 года с даты ликвидации иной страховой организации по вине лица, занимающего в страховой компании - соискателе лицензии должность руководителя, или являющегося акционером
страховщика. Оба ограничения обходятся за счет оформления акций страховщика на формального собственника (например, оффшорную компанию или российскую, полностью подконтрольную лицу с ненадлежащей репутацией).

Более того, второе ограничение вполне возможно использовать в качестве способа недобросовестной конкуренции: достаточно лицу с ненадлежащей репутацией купить акции российского страховщика, как такой страховщик на два года потеряет возможность получения лицензий на новые виды страхования.

Если в отношении коммерческих страховых компаний проблема регулирования собственников хотя бы обозначена, то в отношении обществ взаимного страхования законодательство, регулирующее собственников, отсутствует.

4.8. Надзор за выполнением правил

Несовершенство законодательства о страховании не может быть компенсировано даже практически безграничными возможностями органа страхового надзора.

Во-первых, орган страхового надзора не ограничен законом в разработке и доведении до страховщиков обязательных для них форм отчетности и любых иных форм и способов предоставления информации страховому надзору по любому предмету. Таким образом, периодичность и полнота поступления информации от страховщика может устанавливаться органом страхового надзора по своему усмотрению.

Во-вторых, орган страхового надзора самостоятелен в разработке правил проведения проверок деятельности страховщиков и может осуществлять такие проверки с требуемой ему периодичностью.

В-третьих, законодательство подробно регламентирует применение санкций органом страхового надзора, причем арсенал санкций достаточно обширен: от предписания (по сути, требования устранить нарушение в указанный в таком требовании срок) до ограничения действия лицензии (запрет на осуществление отдельных видов страхования), приостановления действия лицензии (запрет на осуществление всех видов страхования) и отзыва лицензии (прекращение деятельности страховщика). Все виды санкций применяются органом страхового надзора к страховщикам по собственному усмотрению и не требуют соответствующих решений суда.

Реальная практика страхового надзора показывает, что он обладает недостаточной региональной сетью территориальных управлений (11 территориальных управлений по состоянию на май 2004 года), лишен возможности превентивного реагирования (предупреждения) нарушений законодательства о страховании, поскольку информационный обмен со страховщиками общеустановленными формами бухгалтерской и статистической отчетности характеризует этот рынок с опозданием на 3 - 6 месяцев, избирательно реагирует на выявленные нарушения, а также не несет ответственности за бездействие. В совокупности, эти характеристики надзорной деятельности не способствуют становлению развитого рынка страховых услуг в Российской Федерации.

По всей видимости, правила деятельности органа страхового надзора будут определяться сразу несколькими субъектами права: во-первых, организационное устройство органа федерального надзора и параметры его территориальной сети будут определяться решениями Правительства Российской Федерации; во-вторых, решениями Минфина России будут определяться цели и многие важнейшие процедуры надзора за страховой деятельностью, поскольку законодательство о страховании предусматривает достаточно широкий круг подзаконных нормативных актов, которые предстоит издать Минфину России и которыми ФССН будет руководствоваться в своей деятельности; в-третьих, само распределение полномочий по осуществлению страхового надзора между Правительством РФ, Минфином России и собственно ФССН будет, как и прежде, осуществляться Президентом Российской Федерации, в соответствии с указами которого на эту тему впоследствии приводится законодательство России.

4.9. Перспективы унификации надзора за институтами финансового, фондового и страхового рынков

Принципиальная возможность унификации надзорных правил и процедур может быть реализована в качестве цели государственной политики при выполнении следующих условий:

– радикальном оздоровлении рынка страховых услуг за счет проведения жесткой политики вытеснения с рынка компаний, практикующих псевдо-страхование жизни, а также за счет установления реальной конкуренции страховщиков на рынке государственного заказа на страховые услуги и рынке закупок страховых услуг государственными и муниципальными предприятиями;

– оздоровление структуры рынка должно сопровождаться параллельным пересмотром правовой основы российского страхового дела: законодательство о страховании должно стать единообразным во всех своих отраслях (в части пенсионного страхования, добровольного и обязательного медицинского страхования, иных видов страхования, взаимного страхования, социального страхования, которое осуществляется с привлечением негосударственных страховых организаций), сопоставимым и совместимым с законодательством о финансовом и фондовом рынках;

– законодательство о страховании должно предусматривать возможность «перенастройки» системы надзора при сохранении гарантий ограниченного, разумного и обоснованного вмешательства государства в деятельность страховщиков вне зависимости от институциональных вариаций надзора за их деятельностью;

– деловая практика страховщиков в части, не урегулированной законодательством, должна быть унифицирована с деловой практикой иных институтов финансового и фондового рынков, надзор за которыми предполагается осуществлять силами одного регулятора.

4.9.1. Возможные направления унификации надзора

Функциональный анализ деятельности страховщика позволяет указать возможные направления унификации надзора за страховыми компаниями с надзором, который осуществляется государством в отношении иных участников финансового, фондового и страхового рынков.

Анализ параметров, по которым осуществляется государственный надзор, позволяет сделать следующие выводы о наличии принципиальной возможности правовой и организационной унификации надзора за различными участниками финансового, фондового и страхового рынков (в рассмотрение были включены коммерческие страховые организации, общества взаимного страхования, коммерческие банки, кредитные союзы, паевые инвестиционные фонды, негосударственные пенсионные фонды, акционерные инвестиционные фонды):

Таблица 4.1

Параметры и процедуры, являющиеся объектом надзора	Принципиальная возможность правовой и организационной унификации государственного надзора по выбранному параметру
Размер уставного капитала	За исключением организаций, создаваемых на основе членства (ОВС и кредитные союзы), иные организации могут быть подвержены унифицированным процедурам надзора за соблюдением данного параметра. Поскольку способы оплаты уставного капитала учредителями организации и его размещение в рыночные и иные активы не поддаются полной унификации, потребуется создание универсальной процедуры верификации размера уставного капитала, которая бы могла быть распространена на все поднадзорные организации.
Достаточность собственных средств в отношении к обязательствам	Унификация надзора потребует разработки универсальной процедуры оценки данного показателя для организаций, работающих на разных секторах финансового, фондового и страхового рынков. Возможна разработка единой методики оценки размера собственных средств организации. Оценка обязательств организации не может быть унифицирована и будет осуществляться на основе правил и процедур, уникальных для каждого вида организации.. В отношении организаций, созданных на основе членства, требуется учитывать конкретные формы субсидиарной ответственности, которые члены организации несут по её обязательствам.
Подверженность активов рыночному риску	Возможна разработка универсальной методики для всех видов организаций. В настоящее время эта работа не осуществляется.
Взаимодействие с клиентом, защита прав потребителя	Возможна разработка универсальной методики для всех видов организаций. В настоящее время эта работа не осуществляется. Гражданский кодекс РФ, ст. 426 устанавливает, что договор банковского вклада и договор личного страхования являются публичными договорами, что дает возможность ввести унифицированное для данных видов отношений регулирование правил оказания услуг данного вида.
Ограничения, установленные законом в отношении потенциальных собственников организации	На основе регулирования собственников, которое реализовано в законодательстве о страховании, возможно установление универсальных ограничений на круг собственников любых организаций финансового, фондового и страхового рынков. Предстоит оценить целесообразность и полноту регулирования собственников, которое осуществлено в законодательстве о страховании, и разработать общие для всех организаций ограничения на круг потенциальных собственников.
Ограничения, установленные в отношении круга должностных лиц организации	На основе ограничений на круг должностных лиц, которые реализованы в законодательстве о страховании, возможно установление универсальных ограничений для любых организаций финансового, фондового и страхового рынков. Предстоит оценить целесообразность и полноту ограничений по кругу должностных лиц, которые осуществлено в законодательстве о страховании, и разработать общие для всех организаций ограничения данного вида.
Правила внутреннего контроля	Возможна разработка универсальных типовых правил внутреннего контроля для организаций всех видов. Не поддаются унификации разделы правил, регламентирующие особенности внутреннего контроля, обусловленные спецификой организации расчетов и движения денежных средств в различных видах денежных отношений в страховании, в сфере банковских, финансовых и фондовых услуг.
Стоимость услуг	Государственное регулирование стоимости услуг затрагивает услуги страховых компаний и негосударственных пенсионных фондов. Следует различать регулирование стоимости оказания услуг, которое государство осуществляет в отношении тарифов по добровольному страхованию и тарифов, которое государство осуществляет по обязательным видам страхования. Регулирование тарифов по добровольным видам страхования возможно унифицировать и осуществлять силами единого регулятора. Следует рассмотреть возможность передачи функции регулирования тарифов по обязательным видам страхования Федеральной службе по тарифам.

В практике унификации надзорных функций за организациями различных секторов финансового, фондового и страхового рынков возможно широкое использование функционально-определенных специальных надзорных групп, каждая из которых решала бы одну комплексную задачу, затрагивающую организации различных рынков. Унифицированный надзор, осуществляемый единым органом, позволяет провести сквозной анализ деятельности финансовых, фондовых и страховых организаций, который может быть критически важным для оценки совокупного ущерба от банкротства организации, ущерба потребителям, устойчивости рынка в целом и даже глобальной устойчивости национальной экономики.

Так, целесообразно создание следующих разновидностей надзорных групп:

– группа по выявлению «проблемных» организаций
, которая бы осуществляла ранжирование организаций в зависимости от их подверженности рыночным рискам, финансовой устойчивости и способности самостоятельно справиться с возникающими проблемами; группа должна не только проводить мониторинг финансовых организаций, но и оценивать возможный прямой и косвенный ущерб от банкротства финансовой организации, прослеживая связи такой организации с иными участниками рынка, помимо непосредственного эффекта от такой деятельности (выявления «проблемных» организаций), группа будет формировать приоритеты деятельности надзорного органа и разумного использования его ограниченных финансовых и организационных ресурсов на наиболее актуальных направлениях деятельности (критерий «проблемности» следует отличать от критерия «платежеспособности» в его узком понимании: проблемными организациями могут считаться и те, которые, при соблюдении нормативов достаточности капитала, могут внезапно подвергнуться внешнему риску из-за неисполнения контрагентами своих договорных обязательств);

– группа по защите прав потребителей сложных финансовых услуг
, которая бы осуществляла анализ обоснованности закрепленных в договоре обязательств организации, непосредственно оказывающей услугу, с точки зрения объема обязательств перед ней её контрагентов с иных сегментов финансового, фондового и страхового рынков;

– группа по предотвращению системных кризисов на финансовых рынках
; данная группа должна выделить организации, деятельность которых является «системообразующей» для рынка (выделение может вестись по нескольким параметрам: функция на рынке, размер и географический охват рынка услугами данной организации и т.п.) и вести мониторинг деятельности таких организаций, прогнозируя возможное ухудшение их финансового положения и своевременно внося предложения по предотвращению возможного системного кризиса на рынке.

4.9.2. Возможные шаги по унификации надзора

Вступление в силу в январе 2004 года новой редакции Федерального закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации» предоставляет уникальную возможность начать унификацию надзора государства за субъектами финансового, фондового и страхового рынков.

Новая редакция закона ставит в повестку дня ревизию подзаконных нормативно-правовых актов, пересмотр которых может обеспечить сравнимость и сопоставимость регулирования страхования с регулированием организаций иных секторов финансового и фондового рынков.

Нормативно-правовое регулирование, которое закон вменяет в обязанность осуществлять органу страхового надзора, предполагает издание последним набора подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих следующие аспекты страхования (в части регулирования деятельности страховых организаций):

– требования к финансовой устойчивости страховщиков в части формирования ими страховых резервов;

– требования к финансовой устойчивости страховщиков в части состава и структуры активов, принимаемых для покрытия страховых резервов;

– требования к финансовой устойчивости страховщиков в части квот на перестрахование;

– требования к финансовой устойчивости страховщиков в части нормативного соотношения собственных средств страховщика и принятых обязательств;

– требования к составу и структуре активов, принимаемых для покрытия собственных средств страховщика, а также выдачи банковских гарантий;

– порядок инвестирования и иного размещения страховщиками средств страховых резервов;

– план счетов, правила бухгалтерского учета, формы учета и отчетности страховщиков;

– форма и порядок предоставления любой отчетности в орган страхового надзора;

– порядок предоставления сведений для получения лицензии.

По существу, орган страхового надзора осуществляет нормативно-правовое регулирование по трем направлениям:

– регулирование финансовой устойчивости страховщиков:

– регулирование процедур предоставления отчетности и ходатайств о получении лицензии;

– регулирование форм отчетности.

Ключевой задачей является унификация регулирования финансовой устойчивости страховых организаций и, например, банковских и небанковских кредитных организаций, негосударственных пенсионных фондов и паевых фондов. Регулирование по двум другим направлениям может быть быстро и успешно гармонизировано с учетом степени гармонизации регулирования финансовой устойчивости различных организаций.

Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг

5.1. Российский рынок ценных бумаг: итоги развития и текущее состояние

Текущий период в развитии рынка ценных бумаг характеризуется следующими основными чертами. Во-первых, преодолены основные последствия кризиса 1998 года. Рынок ценных бумаг демонстрирует устойчивое развитие практически во всех секторах на фоне благоприятной макроэкономической ситуации в России и конъюнктуры мировых финансовых рынков. Во-вторых, несмотря на видимые успехи рынок ценных бумаг по-прежнему не способен в полной мере выполнять свои основные функции – трансформацию внутренних сбережений в инвестиции, межотраслевое перераспределение капитала и распределение рисков. Отсутствие долгосрочных финансовых инструментов, высокие барьеры выхода предприятий на рынок ценных бумаг, информационная закрытость и асимметричность являются основными причинами фактической стагнации на сегменте долгосрочных инвестиций и ориентацией всего рынка ценных бумаг на краткосрочные операции.

В 2002-2003 годах развитие рынка ценных бумаг происходило в благоприятных макроэкономических условиях. Начиная с 2000 года, наблюдается стабилизация (при медленном снижении) процентных ставок (таб. 1, рис. 1). Причем доходность федеральных ценных бумаг с 2002 года находится на более низком уровне в сравнении с доходностью подобных инструментов на развивающихся рынках (рис. 2).

Динамика процентных ставок

Таблица 5.1

1998	1999	2000	2001	2002	2003
Межбанковская ставка по однодневным кредитам[36]	50,6	14,8	70,1	10,1	80,2	30,8
Доходность ГКО[37]	42,6	24	12,6	12,7	12,7	50,4
Депозитная ставка[38]	17,1	13,7	60,5	40,9	5	40,5
Ставка по кредитам[39]	41,8	39,7	24,4	17,9	15,7	13,0

Динамика процентных ставок

Рис. 5.1

Источник: ЦБ Российской Федерации.

Динамика спрэдов
Emerging
Markets
Bond
Index

Рис. 5.2

Источник: JPMorgan[40]

Кредитный рейтинг Российской Федерации неизменно повышается с 1999 года, но все же находится на уровне более низком по сравнению со средним уровнем рейтинга стран с формирующимися рынками (рис. 5.3).

Динамика кредитных рейтингов Standard &Poor's

Рис. 5.3

Источники: IMF, Standard & Poor's.

Все это свидетельствует о том, что макроэкономический фон в течение последних нескольких лет был как никогда благоприятным для развития рынка ценных бумаг как с точки зрения объемных его показателей (капитализации, торговых оборотов), так и инфраструктуры и разнообразия инструментов РЦБ. Однако использовать эти возможности в полной мере не удается. Экономический рост и связанный с этим рост спроса на инвестиционные ресурсы не сопровождается появлением новых эмитентов в листингах бирж, по-прежнему нет широкого распространения IPO. При этом ликвидность биржевого сегмента даже снижается (см. далее), а сокращение доли free float ведет к схлопыванию рынка на самых ликвидных его инструментах. Относительно медленно идет развитие и на других сегментах рынка ценных бумаг.

Развитие рынка ценных бумаг подавляется излишними административными барьерами, информационной замкнутостью, жестким и недостаточно эффективным регулированием и несовершенной практикой правоприменения, а также неразвитостью инфраструктуры.

Рассмотрим состояние рынка ценных бумаг на отдельных сегментах.

5.1.1. Рынок акций

Динамика рынка акций в полной мере отражает те положительные изменения, которые наблюдаются в макроэкономической и политической ситуации в стране. Быстрыми темпами растет капитализация, увеличиваются объемы торговли акциями российских эмитентов как на внутреннем, так и на внешних рынках. Однако данные позитивы являются в большей степени результатом воздействия благоприятных макроэкономических, точнее внешнеэкономических факторов. По оценкам экспертов 85% роста капитализации произошло за счет увеличения цен на акции нефтяных компаний, что в свою очередь вызвано мировой конъюнктурой нефтяного рынка.

Более того, если обратиться к анализу структурных изменений на данном сегменте, то можно отметить появление довольно негативных и тревожных симптомов. Во-первых, снижается количество эмитентов, акции которых торгуются на биржах. Это связано с двумя причинами. Новые эмитенты не выходят на фондовый рынок, а те эмитенты, акции которых торговались в период до кризиса 1998 года, не заинтересованы в развитии рынка своих акций, так как рынок по-прежнему не позволяет привлекать инвестиции путем публичного размещения акций.

При этом особенно странной является статистика постоянного роста числа эмитентов, регистрирующих выпуски ценных бумаг в центральном аппарате ФКЦБ.

Таблица 5.2

Капитализация рынка акций[41]

Количество эмитентов, торгующихся на биржах	Количество акций, торгующихся на биржах	Капитализация рынка акций (млрд.долл.)
01.01.98	нд	нд	132
01.01.99	нд	нд	18
01.01.00	134	178	54
01.01.01	196	286	44
01.01.02	207	313	83
01.01.03	218	333	115
01.01.04	206	239	143

Источники: РТС, СКРИН.

Во-вторых, снижается ликвидность рынка акций. Классический рынок акций РТС насчитывает в настоящий момент 166 эмитентов. При этом акции всего лишь 15 эмитентов могут быть названы ликвидными, по ним сделки заключались почти ежедневно. Акции 113 эмитентов (65% от общего числа) либо не торговались вовсе в 2003 году (41 эмитент), либо сделки заключались эпизодически (не более 1-2 сделок в месяц).

Таблица 5.3

Наиболее ликвидные акции (по количеству сделок в РТС за 2003 год)

Эмитент	Количество сделок за 2003 год
Единая энергетическая система, РАО	8145
Сургутнефтегаз	4969
ЛУКойл НК	4974
ЮКОС	3564
Мосэнерго	1651
Ростелеком	1475
ГМК Норильский никель	1038
Татнефть	929
СИБНЕФТЬ	880
Уралсвязьинформ	884
Сберегательный банк РФ	599
Центр Телеком	371
СибирьТелеком	381
ВолгаТелеком	323

Источник: РТС.

В-третьих, при общем росте объемов торговли более быстрыми темпами растут обороты на внешнем рынке. В результате соотношение внешнего и внутреннего рынка российских акций изменяется не в пользу последнего (см. таб. 4). Такая ситуация является во многом следствием того, что привлечение инвестиций на внешнем рынке для крупного бизнеса по-прежнему более выгодно, чем на внутреннем. Компании – эмитенты в большей степени заинтересованы в росте ликвидности именно на зарубежных рынках. Причем некоторые из них, выходя на внутренний биржевой рынок, в первую очередь преследуют цель увеличить ликвидность именно внешнего рынка своих акций (например, выход МТС на ММВБ).

Таблица 5.4

Динамика объемов торговли акциями и депозитарными расписками

Объем торговли на внешнем рынке (АДР), млн.долл.	Объем торговли на внутреннем рынке, млн. долл.	Доля АДР в суммарном обороте
1996	709	3 252	18%
1997	6 148	14 760	29%
1998	8 675	11 803	42%
1999	8 233	5 071	62%
2000	10 867	19 288	36%
2001	6 742	21 683	24%
2002	19 673	51 290	28%
2003	26 605	43 475	38%

Отраслевая структура рынка торгуемых акций выглядит следующим образом:

Таблица 5.5

Отраслевая структура рынка торгуемых акций

Сектор	Доля в капитализации	Доля в производстве промышленной продукции и услуг
Нефть и газ	70,0%	18,6%
Связь	9,4%	6,8%
Энергетика	7,6%	12,8%
Металлургия	5,1%	16,2%
Легкая и пищевая промышленность	2,2%	15,4%
Прочие промышленные производства и услуги	4,7%	30,2%
Итого:	100%	100%

Источники: РТС, Эксперт, Госкомстат.

По-прежнему большую долю капитализации российского рынка акций составляют компании нефтегазового сектора, энергетика и "телекомы". Высока концентрация капитализации. На долю пяти крупнейших компаний приходится 64.5% рыночной капитализации, а доля крупнейших 10 компаний составляет 82%. Причем данный показатель станет еще более высоким с завершением реформ по реструктуризации в энергетики, связи и оформлением объявленных крупных слияний.

Еще одной негативной тенденцией является снижение доли акций, находящихся в свободном обращении у ликвидных компаний в связи с активизацией процесса консолидации пакетов стратегическими инвесторами при отсутствии притока новых ликвидных инструментов. Структура собственников приведена в таблице . Доля акций в свободном обращении составляет по оценкам экспертов 27,7%. Причем находящиеся в свободном обращении ценные бумаги поделены в пропорции 80:20 между иностранными и внутренними инвесторами, включая институциональных инвесторов. Дальнейшее снижение доли free float может привести к дефициту инструментов для спекулятивных торговых операций и к еще большей опасности отрыва динамики финансового рынка от реального сектора, появлению спекулятивных финансовых "пузырей" на рынке акций. Особенно опасна данная ситуация в связи с активизацией спекулятивной Интернет-торговли ликвидными голубыми фишками.

Таблица 5.6

Структура собственников российских ценных бумаг (август 2003 г.)

Собственник	Рыночная капитализация, млрд. долл.	Доля
Менеджмент	42,2	31,5%
Аффилированные менеджменту собственники	19,5	14,5%
Стратегические инвесторы	15,5	16,5%
Правительство	18,2	13,6%
Региональные администрации	1,4	1,1%
Свободное обращение	37,2	27,7%
Итого :	134,0

Источники: отчеты компаний, исследования Альфа-банка.

Кроме того, данные вышеприведенной таблицы свидетельствуют о следующем:

– Государство по-прежнему имеет неоправданно большое участие в капитале рыночных субъектов, являясь неэффективным собственником, оно сдерживает развитие фондового рынка.

– Российский рынок ценных бумаг является рынком владельцев крупных пакетов, на нем трудно найти место частному инвестору.

– В свете проходящей пенсионной реформы рынку нечего предложить частным компаниям, управляющим пенсионными накоплениями.

5.1.2. Рынок корпоративных облигаций

Рынок корпоративных облигаций является относительно молодым и быстро развивающимся сегментом российского рынка ценных бумаг. На данном сегменте происходит быстрое наращивание объемов, оборотов и числа эмитентов.

Облигации выполняют весьма важную роль. Будучи источником заемного финансирования данные финансовые инструменты стимулируют рост прозрачности бизнеса (в отличие от банковских кредитов), что благоприятно сказывается на других сегментах рынка ценных бумаг. Поэтому для дальнейшего развития данного сегмента необходимо развивать рейтинговые службы и агентства, распространяющие информацию об инвестиционных качествах и рисках данных инструментов.

Таблица 5.7

Объемные характеристики рынка корпоративных облигаций

Количество эмитентов	Количество торгуемых бумаг	Общий объем размещений по номиналу, млрд. руб.	Оборот торгов за год, млрд. руб.	Количество первичных размещений	Объем первичных размещений, млрд. руб.
1999	3	4	12,7	0,17	11	12,7
2000	10	22	44,1	4,03	46	31,4
2001	41	75	73,4	20,22	69	29,3
2002	81	138	128,4	33,95	88	55,0
2003	158	154	180,9	83,57	93	82,7

Источник: АУВЕР.

Следует обратить внимание, что в данном сегменте объем заимствований на зарубежном рынке превышает объем заимствований внутри страны.

Помимо финансовых аспектов (относительная дешевизна заимствований за рубежом), на соотношения внутреннего и внешнего сегмента также влияет то, что процесс выпуска корпоративных облигаций на внутреннем рынке сталкивается с неразвитостью инфраструктуры данного сегмента и значительными административными барьерами.

Таблица 5.8

Динамика рынка корпоративных еврооблигаций

Количество ведущих эмитентов	Количество торгуемых бумаг	Общий объем размещений по номиналу, млрд. долл.	Количество первичных размещений	Объем первичных размещений, млрд. долл.
1997	8	9	2,025	9	2,025
1998	10	11	2,403	2	0,378
1999	9	10	2,403	-
2000	7	8	2,403	-
2001	6	7	3,032	3	0,630
2002	12	16	6,647	12	3,615
2003	22	39	14,175	23	9,475

Источник: АУВЕР.

К неразвитости инфраструктуры следует отнести излишне жесткие требования к проспектам эмиссии, на подготовку которых уходит значительное время, значительные сроки рассмотрения проспектов органом регулирования (ФКЦБ). Введение института финансового консультанта также является фактором, усложняющим данную процедуру, тем более что эти институты не получили широкого распространения и на рынке существует 1-2 компании (АВК и Федеральная фондовая корпорация), оказывающие данные услуги. И, наконец, налог на эмиссию при ее регистрации является весьма неэффективным и лишним барьером.

Несмотря на быстрое и интенсивное развитие, рынок корпоративных облигаций еще не превратился в сегмент рынка капитала. Исходя из представленной в таблице структуры данного сегмента по срокам, можно сделать вывод о том, что рынок облигаций служит в основном для привлечения краткосрочных ресурсов (более 70 % облигаций выпускается с офертой выкупа). Поэтому данный сегмент, также как и все остальные сегменты российского рынка ценных бумаг, пока еще не способен стать источником долгосрочных инвестиций реального сектора.

Таблица 5.9

Структура рынка облигаций по срокам до погашения и оферты (досрочного погашения)

1999		2000		2001		2002		2003
	по объему	по кол-ву	по объему	по кол-ву	по объему	по кол-ву	по объему	по кол-ву	по объему	по кол-ву
Доля бумаг по срокам до погашения
до 1 года	4%	18%	8%	30%	37%	26%	16%	34%	3%	8%
>1 – 2 года	0%	0%	10%	13%	16%	26%	29%	35%	14%	25%
>2 – 3 года	18%	27%	49%	35%	14%	26%	46%	26%	57%	52%
более 3 лет	78%	55%	33%	22%	32%	23%	9%	5%	27%	16%
Доля выпущенных бумаг с офертой
Всего	38%	36%	83%	57%	78%	95%	91%	76%	70%	67%
По срокам до оферты, в % от бумаг с офертой
до 0.5 года	0%	0%	23%	35%	74%	68%	39%	67%	8%	18%
>0.5 до 1 года	49%	50%	64%	54%	25%	29%	56%	30%	39%	44%
>1 – 2 года	51%	50%	13%	12%	1%	2%	5%	3%	34%	32%
>2 лет	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	20%	6%
По срокам до оферты, в % от общего количества бумаг
до 0.5 года	0%	0%	19%	20%	57%	65%	35%	51%	5%	12%
>0.5 до 1 года	19%	18%	53%	30%	20%	28%	51%	23%	27%	29%
>1 – 2 года	20%	18%	11%	7%	1%	2%	5%	2%	24%	22%
>2 лет	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	14%	4%

Источник: ИК "РЕГИОН".

5.1.3.
Рынок векселей

Рынок векселей является одним из крупнейших сегментов российского рынка ценных бумаг (см. таб. 10).

Таблица 5.10

Динамика рынка векселей

	Объем средств, привлеченных путем выпуска векселей, млрд. рублей	Объем учтенных векселей, млрд. рублей		Оценка общего объема рынка векселей, млрд. рублей (ст.2+ст.4)
		всего, млрд. рублей	в т.ч. прочих векселедателей
01.01.1998	41,156	39,202	31,620	72,78
01.01.1999	61,595	46,259	41,896	103,49
01.01.2000	65,823	108,719	51,148	116,97
01.01.2001	109,255	173,253	90,177	199,43
01.01.2002	147,343	238,869	120,914	268,26
01.01.2003	208,546	372,415	155,330	363,88
01.01.2004	466,007	261,325	162,805	628,81

Источники: АУВЕР, ЦБ Российской Федерации.

На 01.04.03 в обращении находилось векселей Сбербанка РФ на сумму 65,89 млрд. руб. (2,1 млрд. долларов США). Обороты вексельного рынка превышают обороты рынка корпоративных эмиссионных бумаг (акций и облигаций).

Оценки сроков векселей как для финансового так и для реального сектора можно получить из данных банковской статистики. Анализ данных в Бюллетене банковской статистики приводит к следующим результатам.

На 01.06.03 в структуре выданных кредитными организациями векселей доля векселей сроком свыше 3 лет составляет 8%, от 1 года до 3 лет – 27%, от 181 дня до 1 года составляет 29%, 91-180 – 12%, 31-90 – 8%, до 30 дней – 2%, до востребования 13%. Резонно сопоставить эти данные со структурой предоставленных предприятиям и организациям кредитов (1,88 из 2,27 трлн. руб., без физических лиц и банков): доля кредитов свыше 3 лет составила 8%, от 1 года до 3 лет 25%, от 181 дня до 1 года составляет 29%, 91-180 – 12%, 31-90 – 7%, до 30 дней – 17%.

Данные вексельных операторов о структуре вексельного рынка по срокам до погашения таковы: 6-12 мес. – 45%, 3-6 мес. – 25%, 1-3 – 10%, до 1 мес. – 5%. Здесь следует учитывать, что эти данные относятся к группе векселей сроком до 1 года. Это соответствует и сведениям в вексельных программах различных заемщиков.

Итак, на сегодняшний день векселя являются основным корпоративным инструментом денежного рынка, пополнения оборотных средств как в финансовом, так и в реальном секторе российской экономики.

Относительно регулирования вексельного рынка следует подчеркнуть, что роль государства минимальна, регулятор отсутствует. Рынок функционирует на основе саморегулирования, единственным саморегулятором является Ассоциация участников вексельного рынка (АУВЕР), созданная в 1996 г. участниками рынка по инициативе Банка России.

Основными нормативными актами являются международные Женевские конвенции о векселях и устаревший и неполный федеральный закон "О переводном и простом векселе" №48 ФЗ от 11 марта 1997г. Минэкономразвития РФ при участии АУВЕР подготовлен в 2002 г. соответствующий законопроект, устраняющий пробелы в законе и учитывающий как российскую, так современную мировую практику.

Российский вексельный рынок развивается в русле мировых тенденций. В мировой практике на вексельном рынке выделяется такой инструмент, как коммерческие бумаги.

В международной практике под ними обычно понимаются краткосрочные векселя, выдаваемые сериями для публичного привлечения взаймы денежных сумм (promissory notes в США), в некоторых странах (например, Франция) также и депозитные сертификаты кредитных организаций. Рынок коммерческих бумаг не регулируется или слабо регулируется государством, благодаря чему и используется для пополнения оборотных средств (где важна оперативность) как реальным, так и финансовым секторами экономики. Он строится на основе саморегулирования на базе раскрытия информации. Этот рынок является самым быстрорастущим, достигая в некоторых странах половины объема рынка облигационных займов. Следует указать и на используемую форму электронного документа, что обеспечивает минимум риска мошенничеств, в частности, подделки, так распространенной на российском рынке, позволяет использовать всю мощь современных информационных технологий. В международной практике максимальные сроки коммерческих бумаг составляют от 9 мес. (США) до 1 года (Франция).

Объемы рынка весьма велики. На крупнейшем в мире рынке коммерческих бумаг в США максимум объема обязательств в обороте имел место в 2000г., достигнув величины 1,602 трлн. долларов. В составе активов взаимных фондов денежного рынка коммерческие бумаги занимают около 30% (29.5% на сентябрь 2002г. Что касается саморегулирования, то на американском рынке существует т.н. the Commercial Paper Issuers Working Group (CPIWG) – независимое собрание, организованное, как и АУВЕР в 1996г., и объединяющее такие корпорации, как ExxonMobil Corporation, IBM Corporation, General Motors Acceptance Corp., Philip Morris и многие другие. Оборот бумаг обслуживает депозитарно-трастовая компания (Depository Trust Company -DTC).

Де-факто рынок коммерческих бумаг существует и на российском РЦБ – это наиболее ликвидные векселя заемщиков, добросовестно раскрывающих информацию и скрупулезно соблюдающих интересы инвесторов. Создана и развивается первая система организованного вексельного рынка (ИС ОВР), совместный проект АУВЕР и ММВБ, предусматривающий соблюдение правил допуска бумаг и участников на организованный рынок, раскрытие информации, соблюдение правил и стандартов в интересах большей защиты прав инвесторов.

Использование векселей для инвестирования на короткие сроки обусловлено обеспечивающей защиту прав инвесторов материальной и процессуальной строгостью вексельного права, институтом солидарной ответственности обязанных лиц, особой надежностью векселей, публичностью протеста векселя в неплатеже, минимальными регулятивными издержками. Эти качества обусловливают особую надежность векселя, которая играет ключевую роль при его использовании в качестве инструмента краткосрочного кредита в условиях затрудненной оценки кредитного риска. Такими качествами не обладают облигации, природа которых обусловливает их использование как инструмента рынка капиталов.

Основные направления государственной политики должны обеспечивать:

– нормальное развитие вексельного рынка и наиболее ликвидной и надежной его части – коммерческих бумаг;

– устранение рисков и издержек хозяйствующих субъектов;

– удешевление и облегчение доступа к краткосрочному кредиту;

– сведение к минимуму злоупотреблений и мошенничества.

Состоят они в следующем.

1. Поддержка саморегулирования, обеспечения деятельности рынка только на основе законодательных нормативных актов.

2. Предоставление "режима наибольшего благоприятствования" заемщикам, добровольно раскрывающих информацию о своем финансово-хозяйственном состоянии, позволяющую оценить краткосрочный кредитный риск, берущих на себя обязательства соблюдать правила и стандарты в целях обеспечения прав и интересов инвесторов. Такой режим должен найти отражение в таких нормативных актах, как устанавливающие требования к размеру и структуре активов институциональных инвесторов, определяющие особенности расчета базы налогообложения.

3. Скорейшее внесение назревших изменений и дополнений в федеральный закон "О переводном и простом векселе", НК РФ и ГПК РФ.

4. Подготовка Вексельного Уложения как основного законодательного нормативного акта, с юрисдикцией в части как вексельных правоотношений, так и отношений в связи с выдачей и передачей векселей.

5. Исследование целесообразности разработки механизма рефинансирования хозяйственного оборота на основе переучета товарных векселей.

5.1.4. Роль фондового рынка в привлечении инвестиций

Трансформация сбережений в инвестиции – одна из важнейших задач фондового рынка, причем для обеспечения высоких темпов экономического роста сбережения должны трансформироваться в эффективные долгосрочные инвестиции реального сектора экономики.

Таблица 5.11

Структура финансовых вложений населения

Вклады, млрд. руб.	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Валютные и рублевые депозиты физических лиц в банках	171,6	201,3	300,4	453,2	690,1	1388,8
Активы ПИФов	0,15	0,59	4,88	4,97	9,05	55,68
Активы НПФ	3,54	3,69	4,73	5,88	10,32	28,35
Недвижимость	(по оценкам экспертов) 20-22 млрд. долл.
Наличные сбережения	(по оценкам экспертов) 20-60 млрд. долл.

Источники: Инспекция НПФ, НЛУ, экспертные оценки.

Рынок ценных бумаг не может сегодня предоставить эффективного механизма аккумулирования сбережений и трансформации их в инвестиции. Для аккумулирования сбережений населения пока еще не преодолены психологические последствия финансовых пирамид и финансовых кризисов. Для аккумулирования сбережений частного сектора недостаточно разнообразие финансовых инструментов, неразвита инфраструктура.

В результате уже на сегодняшнем этапе развития рынка ценных бумаг институциональные и частные инвесторы, явно испытывая недостаток долгосрочных финансовых инструментов, направляют средства в другие сегменты (например, недвижимость). Увеличивается опасность того, что сектор недвижимости превращается в инструмент вложения капитала, который финансовый рынок потребить не способен. Рост цен в данном секторе может привести к отрыву его от реальной стоимости и послужить основой финансовых кризисов в будущем.

5.1.5. Инфраструктура фондового рынка

В настоящее российская фондовая инфраструктура выполняет следующие функции: обеспечение расчетов, осуществление торговли, осуществление клиринга, депозитарное обслуживание, техническая поддержка участников рынка.

Общим недостатком всех элементов инфраструктуры, обеспечивающих выполнение указанных функций (за исключением биржевой торговли), является их относительная слабость, что проявляется в отсутствии в настоящее время возможности обеспечить необходимый для дальнейшего развития экономики уровень обслуживания инвесторов.

5.1.5.1. Торговая инфраструктура

Наиболее развитой является часть инфраструктуры, которая организует торговлю финансовыми инструментами. Основными факторами, сдерживающими ее дальнейшее развитие, являются недостаточно высокий уровень концентрации операций в крупнейших финансовых центрах и невозможность в связи с этим дальнейшего снижения трансакционных издержек участников рынка.

Торговля ценными бумагами в России сконцентрирована, в основном, на 2-х крупнейших торговых площадках страны: Московская Межбанковская Валютная биржа и Фондовая биржа РТС.

ФБ РТС, созданная в середине 1995 года, изначально обеспечивала функционирование лишь рынка акций с расчетами в инвалюте, посредством выставления котировок по российским акциям в системе, сами же сделки оговаривались по телефону. В настоящее время РТС поддерживает торги на следующих рынках:

– акции с расчетами в валюте и рублях. Возможны выбор валюты и условий расчетов по сделке (свободная поставка/ППП). Сами торги в ФБ РТС разделены на "классический" (без предварительного депонирования активов, расчеты по сделкам Т+3) и "биржевой" (полное предварительное депонирование активов) рынки. Последний организован совместно с ФБ "Санкт-Петербург", где сосредоточен основной оборот акций ОАО "Газпром" на внутреннем рынка РФ. Клиринг осуществляет НП "Фондовая Биржа РТС", расчеты НКО "Расчетная палата РТС",

– фьючерсы и опционы с расчетами в рублях – "FORTS". Совместное детище ФБ РТС и ФБ "Санкт-Петербург", построенное на технологиях, отработанных Биржей "Санкт-Петербург". Заявлено полное соблюдение принципа разделения рисков организатора торговли (ФБ РТС) и клирингового центра (ЗАО "Тех.центр РТС"),

– облигации – "RTS Bonds". Система призвана обеспечить заключение сделок с корпоративными, государственными, муниципальными и еврооблигациями. ЗАО "ДКК" выступает расчетным депозитарием, НКО "Расчетная палата РТС" – расчетным банком. По аналогии с рынком акций имеется деление на "классический" и "биржевой" рынки, т.е. выбор условий расчетов по сделке – полное предварительное депонирование активов или без такового,

– векселя российских компаний – индикативное котирование в "НКС Векселя". Система призвана для получения информации о ценах векселей российских векселедателей и упрощения поиска контрагентов по сделкам с векселями,

– иностранная валюта – "RTS Money". Совместный проект ФБ РТС и ЗАО "ПРБТ" дающий возможность совершать операции покупки/продажи долларов США за рубли. Расчеты осуществляются через НКО "Расчетная палата РТС" ,

– паи ПИФов. В РТС организована торговля инвестиционными паями.

Таблица 5.12

Количество инструментов на рынках ФБ РТС (по состоянию на 05.01.2004

Тип рынка	Количество инструментов
	акции	облига-ции	фьючерсы/опционы	иностранная валюта	векселя	ПИФ
Классический	248	52	15/7	3	251	14
Биржевой	248	50

Источник: РТС
.

Фондовая биржа РТС активно предлагает услуги по организации первичного размещения акций, облигаций и других инструментов. Начиная с апреля 2002 года, на ФБ РТС имели место 6 размещений облигаций, 1 размещение акций и 3 публичных продажи паев ПИФов. Общая сумма размещений составила около 3,713 млрд. рублей (часть размещений происходила одновременно на ММВБ и ФБ РТС). Самым привлекательным критерием в оценке привлекательности услуг по первичному размещению, по мнению ФБ РТС, является относительная дешевизна соответствующих услуг.

Общее количество партнеров НП "Фондовая биржа РТС" в настоящее время равняется 251, которые являются брокерскими компаниями (169) и банками (82).

Московская Межбанковская Валютная Биржа с момента создания в 1992 года была ориентирована на организацию биржевой торговли иностранной валютой. Дальнейшим этапом в развитии ММВБ явилось открытие в 1993 году секции государственных ценных бумаг, в которой сосредоточилось централизованное обслуживание (торги, депозитарное хранение и денежные расчеты) рынка долговых ценных бумаг Российской Федерации. Биржевая торговля на ММВБ получила дальнейшее развитие с началом торговли в 1997 году негосударственными ценными бумагами и субфедеральным облигациям.

В течение 1996-1997 годов имело место выделение функций по депозитарному учету ценных бумаг и расчетов по денежным средствам из ММВБ в, соответственно, НП "НДЦ" и НКО "РП ММВБ", в результате чего была сформирована целостная структура, способная обслужить весь цикл биржевой деятельности – от организации торгов и до проведения расчетов между их участниками.

В настоящее время на ММВБ функционируют следующие рынки:

– секция государственных ценных бумаг. Рынок ГКО-ОФЗ является одним из наиболее передовых сегментов финансового рынка России, базирующийся на уникальной всероссийской межрегиональной инфраструктуре. В данной секции сосредоточен весь оборот по торгам с долговыми обязательствами РФ, является,

– фондовая секция. ММВБ – ведущая фондовая площадка, на которой проходят торги (в т.ч. размещение) по акциям и корпоративным облигациям ведущих российских компаний и банков,

– секция валютного рынка. Изначальная ориентация ММВБ на организацию торговли инвалютой позволило создать удобный и надежный механизм проведения операций покупки/продажи инвалют и расчетов по таким сделкам,

– секция срочного рынка. Создание срочного рынка на ММВБ было обусловлено интересом участников торгов на других секциях в расширении спектра финансовых инструментов, предлагаемых ММВБ.

Таблица 5.13

Количество инструментов на секциях ММВБ (по состоянию на 05.01.2004)

акции		облигации		фед. облигации	фьючерсы/опционы	инвалюта	ПИФ
Списочн.	34	Списочн.	101	39	27/	11	18
Внесписочн.	119	Внесписочн.	101
Итого: 153 (192)		Итого: 202

Источник: ММВБ.

Членами секций ММВБ являются в общей сложности 798 организаций из которых банки – 550, небанки – 248. Членами фондовой секции являются 512 организаций (банки – 319, небанки – 193), из которых 261 является членом и секции ГЦБ.

Стоит отметить, что РТС была создана и развивалась на первоначальном этапе с целью объединения участников внебиржевого рынка. ММВБ же (о чем можно судить по названию) представляет собой биржевой рынок. Об этом свидетельствует также история создания и развития указанных структур. РТС начинала свое функционирование на программном обеспечении, предоставленном американской NASDAQ (впоследствии заменено на собственную разработку), т.е. организация торгов сводилась всего лишь к сведению покупателя и продавца ценных бумаг без последующего обслуживания результатов сделки.

Схема заложенная в основу функционирования и развиваемая в течение всего срока существования ММВБ предполагает реализацию принципа биржевой торговли со всеми присущими механизмами – организация торгов, клиринг по итогам сделок, централизованное хранение ценных бумаг и денежных средств в аккредитованных структурах.

Приведенные далее таблица и рисунок наглядно демонстрируют соотношение объемов торгов на анализируемых торговых площадках.

Таблица 5.14

Объемы торгов на ММВБ и ФБ РТС за 2003 г., млрд.руб.

акции	облигации	срочный рынок	инвалюта
				ММВБ	2144,7	51,3	3,51	4441,6
ГКО ОФЗ	381,2
ФБ РТС	423,6	1,02	224,4
Итого:	2568,3	433,5	227,9	4441,6

Источники: РТС, ММВБ.

Рис. 5.4

Структура фондового рынка РФ в 2003 г.

Анализ торгов акциями на ФБ РТС показывает, что соотношение классического и биржевого рынков в общем объеме примерно одинаково с небольшим перевесом (не более 5%) в пользу классического рынка. При этом, весьма значительную часть объема сделок, заключенных на биржевом рынке ФБ РТС в рассматриваемом периоде составили операции с акциями ОАО "Газпром" (организатор торгов ФБ Санкт-Петербург) – 62,5 млрд. руб. против 202,21 млрд. руб., то есть 30,91% от общего объема торгов на ФБ РТС. Из этого следует, что в течение 2003 года объем операций, осуществляемых через ФБ РТС, составил около 8 % от совокупного объема сделок, заключенных на биржевом рынке, представленном фондовой секции ММВБ и ФБ РТС, который составил 2 517,35 млрд. руб.

Деятельность по улучшению этой части инфраструктуры может быть направлена на консолидацию биржевой торговли, расширение спектра финансовых инструментов, расширение списка торгуемых ценных бумаг за счет бумаг, эмитированных предприятиями среднего и малого бизнеса, в том числе и региональными.

5.1.5.2. Расчетная инфраструктура

Существующая в настоящее время система расчетов построена на разнородных платформах и программном обеспечении, в ряде случаев ее региональные структуры используют морально устаревшие технические решения. Для снижения операционных рисков необходимо в кратчайшие сроки провести унификацию элементов системы. Кроме того, для дальнейшего развития финансового рынка от системы требуется переход на новый качественный уровень развития – обеспечение проведения операций в режиме реального времени (RTGS) и непрерывный нетто-расчет, необходимых для реализации схемы "поставка против платежа". Одним из вариантов скорейшего перехода на новые технологии является создание альтернативных специализированных расчетных систем, построенных на коммерческой основе, при поддержке и под контролем со стороны Банка России и других государственных структур с целью обеспечения баланса интересов всех участников рынка, а также интересов государства, несущего ответственность за создание оптимальных условий для экономического роста и роста благосостояния общества.

Основным недостатком существующей системы межрегиональных расчетов Банка России является отсутствие технологической унификации между расчетно-кассовыми подразделениями Банка России, территориально удаленных друг от друга. Проблемой также является и временная разница между РКЦ, расположенным на Дальнем Востоке и таким же в Москве.

В качестве альтернативной расчетной системы возможно рассмотрение организаций обладающих большой сетью 1) филиалов или 2) корреспондентов. Существующее регулирование со стороны Банка России накладывает ограничения на количество корреспондентских счетов, которое кредитная организация может открыть в Банке России. Таких может быть только один, открываемый в территориальном РКЦ по месту нахождения КО. Возможно также открытие отдельных корсчетов для филиалов КО, расположенных на территории других РКЦ, для чего необходимо физическое присутствие КО в соответствующем регионе.

На роль кандидатов в этом случае идеально подошли бы Сбербанк и Внешторгбанк, обладающие широкой филиальной сетью (Сбербанк – 17 территориальных банков и более 1000 отделений, ВТБ – 42 филиала и 4 дочерних банка).

Другим вариантом могла бы стать создание альтернативной расчетной системы на базе одной кредитной организации, расположенной в Москве как финансовом центре России (на Московский регион приходится более 70% от всех платежей, исполняемых Банком России). Для этого необходимо привлечение максимально возможного количества КО с целью открыть корреспондентские счета в расчетной организации и, таким образом, замкнуть платежи в рамках корсчетов, открытых КО в указанной расчетной организации. Кандидатом в этом случае является Расчетная палата ММВБ, обладающая лицензией Банка России на осуществление функций небанковской кредитной организации (в т.ч. клиринговой деятельности). Идеальными являются условия, в которых функционирует РП ММВБ – отлаженная технологическая база, широкая сеть корреспондентов, держащих счета в РП ММВБ – более 400.

5.1.5.3. Клиринговая инфраструктура

Исторически сложилось так, что основой инфраструктуры проведения клиринга на финансовых рынках являются крупнейшие биржи. По сложившейся практике биржевая торговля осуществляется только при условии предварительного 100% депонирования активов. В связи с этим клиринг, осуществляемый биржами, носит технической характер. Дальнейшие шаги по повышению ликвидности рынка связаны с постепенным отказом от предварительного депонирования, а возникающие в этом случае кредитные риски необходимо минимизировать на инфраструктурном уровне путем создания Центральной клиринговой организации (ЦКО), отказавшись от совмещения функций организатора торгов и клиринга.

Создание Центральной клиринговой организации не противоречит развитию других форм расчетов на финансовом рынке. Рынок сделок, заключаемых на условиях "поставка против платежа" в режиме RTGS, должен существовать параллельно с ЦКО, которая производит расчеты при частичном отсутствии предварительного депонирования ценных бумаг и денежных средств.

5.1.5.4. Технологическое обеспечение фондового рынка

Подсистема технического обеспечения в настоящее время развита очень неравномерно. С одной стороны некоторые технические центры Банка России, технические центры крупнейших бирж, в частности ЗАО "ММВБ", удовлетворяют мировым стандартам, с другой – многие другие инфраструктурные организации не имеют возможности обеспечить решения, адекватные уровню сопутствующих их деятельности технических и технологических рисков. Эта ситуация сложилась прежде всего из-за высокой стоимости необходимого оборудования и программного обеспечения, несопоставимой с финансовыми возможностями небольших организаций. Наиболее оптимальным путем решения проблемы представляется централизация отдельных функций рыночной инфраструктуры в рамках единой структуры, которая, обладая мощным техническим потенциалом, могла бы начать активное предоставление услуг по аутсорсингу возможностей технических центров, а также заниматься ускоренным развитием инфраструктуры сетей передачи данных.

Таким образом, инфраструктура рынка ценных бумаг нуждается в значительных преобразованиях.

5.2. Система регулирования рынка ценных бумаг в России

5.2.1. О государственном регуляторе

Создание федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контрольно-надзорные функции на финансовых рынках, относится к 1993 году, когда, в соответствии с Распоряжением № 163-рп от 09 марта 1993 г. Президента Российской Федерации "О Комиссии по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации", была образована Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 1009 "О Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг" субъект был преобразован в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг (ФКЦБ). Функции и полномочия ФКЦБ Российской Федерации были определены Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и соответствующим "Положением о Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг". Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 2000 г. № 620 "Вопросы Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг" утвердил новую редакцию "Положения о Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг".

ФКЦБ являлась главным разработчиком законодательных актов, относящихся к функционированию фондового рынка. Прочие вопросы регулирования фондового рынка разрешались посредством выпуска Постановлений ФКЦБ.

9 марта 2004 г. Указом Президента Российской Федерации № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" упразднена Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и образована Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), которой переданы функции по контролю и надзору упраздняемой ФКЦБ, функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков упраздняемых Министерства труда и социального развития Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, функции по контролю в сфере аудиторской деятельности Министерства финансов Российской Федерации.

Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2004 г. № 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам" подтверждает нахождение ФСФР в ведении Правительства Российской Федерации и указывает в качестве основных функций ФСФР

– осуществление государственной регистрации выпусков ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также регистрации проспектов ценных бумаг;

– обеспечение раскрытия информации на рынке ценных бумаг в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– осуществление функций по контролю и надзору в отношении эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и их саморегулируемых организаций.

– К задачам ФСФР указанное Постановление относит

– обобщение практики применения законодательства Российской Федерации в сфере своей компетенции и внесение в Правительство Российской Федерации предложений о его совершенствовании;

– разработку проектов законодательных и иных нормативных правовых актов;

– организацию исследований по вопросам развития финансовых рынков.

С одной стороны, в соответствии с Указом № 314 Президента Российской Федерации, разработка законодательных актов не относится к сфере ведения федеральных служб
. С другой стороны, эти функции, ранее исполняемые ФКЦБ, не были возложены Указом № 314 ни на какой орган государственной власти, помимо Правительства вообще
.

Таким образом, разделение функций нормотворчества и правоприменения, заявленное в качестве одной из задач реформирования структуры Правительства, по-прежнему не проведено. В целом, структура функций регулятора фондового рынка не претерпела изменений к настоящему моменту, хотя, вероятно, преобразовательные ожидания профессионального сообщества как никогда близки к осуществлению.

5.2.2. Законодательно закрепленные функции регулирования

5.2.2.1. Цели регулирования

Обычно в числе целей регулирования фондового рынка называются:

– защита прав и интересов инвесторов;

– обеспечение прозрачности и эффективности рынка;

– снижение систематических рисков;

– обеспечение условий для привлечения капитала и финансирования предприятий посредством выпуска ценных бумаг.

Наибольшие текущие (небесспорные) достижения в области регулирования фондового рынка Российской Федерации относятся к первому из этих пунктов. Формализация условий, обеспечивающих прозрачность рынка и снижение рисков, куда менее очевидна, а потому и вызывает многочисленные дискуссии и столкновения между федеральным регулятором и агентами фондового рынка. Последняя из перечисленных целей на сегодняшний день является почти абстрактным ориентиром, движение в сторону которого со стороны регулятора осуществлялось весьма условно. Более того, безудержное стремление регулятора любой ценой обеспечить соблюдение прав инвесторов входит в конфликт с интересами эмитентов, состоящими в привлечении с рынка относительно дешевого капитала. До сих пор система мер, предлагаемая регулятором в целях защиты прав инвесторов, реализовывалась через создание механизма, конструктивно устроенного таким образом, что итоговая стоимость его функционирования переносится на эмитента, теряющего в итоге интерес к размещению ценных бумаг на рынке.

5.2.2.2. Участники фондового рынка

Участники (агенты) фондового рынка разделяются на

а) эмитентов ценных бумаг;

б) инвесторов[42]
;

в) профессиональных посредников;

г) организации инфраструктуры рынка;

д) организации регулирования и саморегулирования.

(а) Традиционным объектом внимания ФКЦБ являлись эмиссии ценных бумаг, осуществляемые частными структурами на основании Закона «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ.

(б) Анализ регулирования деятельности по осуществлению коллективных инвестиций вынесен в отдельный раздел (см. Инвестиционные фонды). Особенностью системы регулирования институтов коллективного инвестирования является множественность регуляторов – органов исполнительной власти, среди которых помимо ФКЦБ ─ Минфин и Минтруда.

(в) – (г) Согласно Разделу II Закона «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ, к профессиональным участникам рынка ценных бумаг относятся агенты, осуществляющие

– брокерскую деятельность;

– дилерскую деятельность;

– деятельность по управлению ценными бумагами;

– деятельность по определению взаимных обязательств (клиринг);

– депозитарную деятельность;

– деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг;

– деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг (в т.ч. деятельность фондовой биржи).

(д) Кроме того, Закон «О рынке ценных бумаг» описывает деятельность организац