Содержание
Введение.
I. Реформы Петра Великого и государственная служба: вопросы историографии
П. Постсоветская историография о государственной службе России в XVIII в.
III. Эволюция государственной службы Российской империи в 1-й половине XIX века в трудах отечественных ученых.
IV. Государственная служба пореформенной России в новейшей российской историографии.
V. Проблемы государственной службы России в начале XX в. в постсоветских отечественных исследованиях.
Заключение.
Список источников и литературы
Введение
Актуальность исследования. Масштабные преобразования в России в конце XX - начале XXI вв. обусловили закономерный интерес общественности и ученых к проблемам становления и функционирования государственной службы, ее качественным чертам и особенностям. Это вызвано рядом обстоятельств. Во-первых, как никогда большую социально-политическую, экономическую и культурную ценность приобрели формы организации, кадровый состав, преемственность и качественная новизна в деятельности государственной службы, ее структуре, связях с другими социальными институтами общества. Во-вторых, демократическое развитие России в новых условиях невозможно без реформы и кардинального улучшения всей системы государственной службы в соответствии с вызовами современности. Именно в связи с утверждением рыночных отношений в экономике, изменением социальной структуры общества, формированием культурного плюрализма требования к качеству и уровню деятельности государственных служащих становятся еще более высокими. Историческая традиция решающей роли государства в жизнедеятельности всех сфер общественного организма сохраняет свое значение и в настоящее время.
В-третьих, настоятельной необходимостью является разумное использование имеющегося исторического опыта организации и деятельности государственной службы в России и за рубежом, при отказе от всего, что доказало нежизнеспособность и даже вред в прошлом. Наконец, сама актуализация знания о нашем прошлом в целом является следствием происходящих перемен и средством не только познания, но и обновления нашего общества и государства.
Степень разработанности проблемы остается все еще недостаточной. В последние годы приобрели особую значимость исследования истории госслужбы, проведенные в предшествующие периоды историографии, и
стали появляться новые. При этом практически весь массив опубликованных в последние годы трудов имеет конкретно-исторический характер. В них, как правило, выделяется несколько этапов развития государственной службы царской России, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков:
XVI в. - формирование слоя лиц, профессионально занятых делопроизводством; XVII в. - завершение становления государственной службы, как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системы; XVIII в. - кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах; переход от службы государю к государственной службе; XIX в. -расцвет бюрократического государства, отлаживание бюрократической машины.
При этом именно в конце XX века, начиная с конца 80-х гг., стали все более пристально изучаться многие ранее не получавшие должного освещения исторические проблемы. К ним относится и история государственной службы в императорской России. Как известно, идеологические клише и табу советского времени делали ограниченным и далеко неполным исследование данной темы. Ее нельзя было считать актуальной в связи с провозглашенным большевиками принципиальным разрывом с прошлым, особенно в вопросах о сущности, формах, организации и перспективах государственности, в т.ч. государственной службы. Проводившиеся, тем не менее, исследования, должны были лишь подтвердить политический тезис об изначальной порочности царского государственного аппарата, его кадрового потенциала, его целей и способов деятельности и т.д.
В то же время фактологическая основа трудов советских историков и ряд сделанных ими выводов сохраняют свою научную ценность и по сей день. Они к тому же перекликаются с оценками дореволюционных ученых и
дают пищу для размышлений и дальнейших творческих поисков современных авторов. Так, при изучении государственной службы на разных этапах внимание ученых привлекали такие вопросы, как численность и качественный состав, механизм функционирования и взаимодействия государственных органов, их полномочия и статус, динамика развития структур разных уровней. В частности, было установлено, что численность собственно бюрократического аппарата Московской Руси была невелика. По подсчетам Н.Ф. Демидовой, количество подьячих (наиболее многочисленной категории бюрократического аппарата московских приказов) во второй половине XVII века составляло около 2 тыс., причем около половины из них составляли чиновники четырёх наиболее важных приказов - Поместного, Приказа Большой казны, Приказа Большого Дворца и Разряда.1 Между тем дореволюционный автор Е. Карпович считал, что нельзя определить, до какой степени могла доходить общая численность служилых людей гражданского ведомства в допетровской России. Кроме того, указывал он, учитывая слияние «военно-служебных сил с гражданскими, не представляется никакой возможности указать на то, сколько именно лиц принадлежало исключительно к старинной гражданской администрации».2
Ученые были единодушны в выводе, что собственно бюрократия в непосредственном смысле этого слова рождается в начале XVIII в. благодаря петровской Табели о рангах. Реформы Петра I внесли значительные перемены в функционирование бюрократического аппарата. Наиболее значительные из них, выделенные специалистами по истории государственной службы, - замена принципа знатности происхождения принципом служебной доблести в качестве критерия служебного продвижения; введение Табели о рангах, изменившей и
1 Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII - XVIII вв. Абсолютизм в России. М., 1964. С.215-216.
систематизировавшей бюрократическую иерархию; вытеснение смешанного принципа вознаграждения преимущественно денежным с целью поставить чиновников в большую зависимость от государства.
Прежде всего, специалистами констатировалась новая динамика численности бюрократии. В середине XVIII в. численность чиновничества в соответствии с переписью Правительствующего сената и Герольдмейстерской конторы составляла: 145 чиновников 1-5 классов; 562 человека состояли в 6-8 классах; 1344 человека имели чины 9-14 классов и 5379 канцелярских служителей.3 В конце XVIII в., по подсчетам П.А. Зайончковского, общее число чиновников колебалось между 15-16 тыс. при численности населения в 36 млн. - 1 чиновник на 2250 жителей.4
При этом, как указывали историки, отношение дворянства к служебному долгу качественно изменилось. Если при Петре I гражданская служба служила средством уклониться от военных тягот и потому была предпочтительней, то в конце XVIII в. симпатии дворянства склонялись явно не в пользу гражданской службы. Многие дворяне «...вступали единственно в военную службу, более блестящую, веселую и тогда менее трудную, чем гражданская ... собственно званием канцелярским гнушались, и оно оставлено было детям священно - и церковнослужителей и разночинцев..».5 «В понятиях того времени гражданская служба вообще не пользовалась особым сочувствием ... Для дворянина вступление в ряды чиновников считалось даже неуместным,
и взгляд этот поддерживался иногда указаниями высших правительственных лиц».6 Историк Н.Ф. Дубровин писал: «... присутственные места заполнялись часто людьми недостойными,
2 Карпович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897. С.11-13.
3 Троицкий СМ. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. М., 1974. С.173.
4 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавия в XIX в. М.,1978. С.67,221.
5 Вигель Ф.Ф. Записки. 4.1. М., 1891. С. 162. Цит. по: Гаман О.В. Бюрократия Российской империи. М., 1997. С.13.
6 Цит. по: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавия в XIX в. М., 1974. С. 27.
безнравственными и совершенно необразованными. Молодые дворяне до 20 лет больше сидели дома в недорослях, пока не наступало время женить их. Тогда родители записывают их в нижний земский суд и вместе с празднованием коллежского регистратора играется свадьба ... Дворянство находилось тогда в таком блаженном положении, что не желало обременять себя службой и всеми способами уклонялось от неё».7 О нежелании дворянства поступать на гражданскую службу свидетельствует также исследование В.И. Евреинова: дворянство в силу традиций «..неохотно шло на гражданскую службу и в особенности избегало должностей, требующих усидчивых канцелярских занятий».8
Анализируя законодательство XVIII - первой половины XIX вв., ученые сделали вывод, что на протяжении данного периода политику правительства по отношению к чиновничеству отличало стремление регулировать состав государственного аппарата путем ограничения или, наоборот, привлечения на гражданскую службу тех или иных социальных или сословных групп населения. Неизменным было стремление преградить к ней доступ лицам податного состояния и привлечь к этому роду занятий свободную часть населения, прежде всего дворян. Но дворянство отдавало предпочтение более престижной военной службе, и вакантные места чиновников и канцелярских служителей заполняли дети священнослужителей, приказных и лиц податного состояния. При этом для податного населения гражданская служба обладала особой привлекательностью, так как освобождала от уплаты податей и рекрутской повинности, а при благоприятном стечении обстоятельств давала возможность перехода в дворянское сословие.
7 Дубровин Н.Ф. Русская жизнь в начале XIX века //Рус. старина 1899.Т .97. № З.С.565-566. Цит. по: Писарькова Л.Ф. Российский чиновник на службе в K.XVIII - в I пол. XIX в.//Человек. 1995. №3. С.38-40.
8 Евреинов В.И. Гражданское чинопроизводство в России. Исторический очерк. СПб., 1887. С.56.
Новые черты и динамику развития государственного аппарата специалисты правомерно связывают с правлением Николая I. Именно тогда престиж гражданской службы, мало популярной в конце XVIII в., резко возрос. Как показал советский историк П.А. Заойнчковский, в первой половине XIX века (к 1847 г.), т.е. за 50 лет (1796-1847), число чиновников увеличилось примерно в 4 раза, составив 61548 лиц, имевших чины всех классов. Из них к 1 - 5 классам принадлежали 1691, к 6-8 классам - 8880, к 9 - 14 классам - 50877. При этом половина всех чиновников — 32395 из 61548 —состояли на службе в двух министерствах - юстиции и внутренних дел.9 В дальнейшем численность правительственного аппарата возрастала ещё быстрее: в течение следующих 11 лет (в 1857 г.) она увеличилась почти на 50% и составила 90139 человек всех классов, что почти на 50% больше, чем в 1847 г. (61548).
Таким образом, если за 50 лет (с 1796 по 1847 гг.) численность чиновников возросла в 4 раза, то за 60 лет (с 1796 по 1857 гг.) - почти в 6 раз. Если учесть, что население страны за этот период увеличилось всего в 2 раза (с 36 млн. в 1796 до 69 млн. в 1851г.), то, очевидно, что государственный аппарат увеличивался почти в 3 раза быстрее, чем население.10 Однако ученые подчеркивают, что даже при этих параметрах роста правительственного аппарата соотношение его численности и численности населения значительно отставало от соответствующих показателей развитых европейских государств (в конце XIX в. один чиновник приходился на 2250 человек, в 1851 г.-один чиновник на 929, в 1903 г. один чиновник-на 33 человека).11
9 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавия в XIX в. М., 1974. С. 67.
10Тамже.С.68-70. пТамже.С221.
В течение второй половины XIX в. рост правительственного аппарата был стабильным: в 1903 г. его общая численность составляла, по подсчетам Зайончковского, 384 тыс., а вместе с канцелярскими служителями - не менее 500 тыс.12 Исследования этого видного специалиста показали, что даже среди принятых на службу в 1894 г. процент лиц с высшим образованием составлял 32,52, со средним - 15,05 и с низшим -53,43. При этом среди лиц с низшим образованием 34,08% окончили уездные училища, 8,12% - не имели никакого образования.13 Обусловлено это было тем, что учебных заведений катастрофически не хватало: в середине XIX в. при общем числе чиновников в 80 тыс. открывалось ежегодно около 3 тыс. вакансий в учебных заведениях. Если учесть, что ежегодный выпуск всех университетов, лицеев и училищ правоведения составлял не более 400 человек (исключая лиц с медицинским образованием), не все выпускники учебных заведений посвящали себя государственной службе, то недостаток образованных лиц для государственной службы представляется неизбежным.14
О крахе известной попытки М.М. Сперанского дать России образованное чиновничество свидетельствует проведенный П.А. Зайончковским анализ статистики образовательного уровня чиновников, привлеченных в 40-е годы к уголовной ответственности. Избрать столь оригинальный способ образовательной статистики учёного заставило отсутствие общих данных. Из низших чиновников (X - XIV классы Табели), попавших под уголовное преследование, высшее образование имели лишь 3,2%, среднее - 11,36%, зато низшее - остальные 85,5%. По средним чиновникам (V - VIII классы) эти данные составляют соответственно 6,4, 26,0 и 67,6%.15
12Тамже.С71.
13 Там же. С.34.
14Тамже.С.34-35.
15 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавия в XIX в. М., 1974. С. 138-140.
Историки констатировали неэффективность правительственного аппарата при Николае I. В период его правления главным критерием служебного продвижения оставалас
В то же время, несмотря на устойчивое представление о засилье бюрократии в России, её численность в XIX веке, как свидетельствуют исследования ученых, была незначительной по отношению к общей численности населения и в сравнении с наиболее развитыми странами Европы. Так, в 1763 г. в Пруссии пропорционально площади её территории чиновников было в 10 раз больше, чем в России; в 1900 г. соотношение численности управленческого аппарата и численности населения составляло лишь треть такового во Франции и половину — в Германии.17 Такое же незначительное соотношение российской бюрократии и общей численности населения отмечалось в середине XIX века: по подсчетам П.А. Зайончковского, в 1851 г. один чиновник приходился на 929 человек; при численности населения страны в 69 млн. человек в России было 74330 тыс. чиновников.18 По другим данным, в середине XIX в. на 10 тыс. человек приходилось 12-13 чиновников, что в 3-4 раза ниже аналогичных показателей в странах Западной Европы.19
Проведённый П.А. Зайончковским анализ социального состава высшей бюрократии николаевской России (члены Государственного совета, Комитета министров и Сената) позволил установить сословно-классовый характер политики формирования чиновничества: преобладающую его часть составляли крупнейшие земельные
16 Там же. С.59.
17 Пайпс Р. Русская революция. Т.1. М., 1994. С.78.
18 Зайончковский П.А. Указ. соч. С.221 .
19 Готье Ю. История областного управления в России от Петра! до Екатерины II. Т. 1. СПб., 1913.С.499.
собственники. Среди владельцев имений, насчитывавших свыше 1 000 душ, члены Комитета министров составляли 77,7%, Государственного совета - 70,9%, сенаторов - 26,2%. В целом же помещики в составе высшей бюрократии составляли в Комитете министров 94,4%, в Государственном совете - 92,7%, среди сенаторов - 72,2%. По сословной принадлежности высшая администрация рекрутировалась почти исключительно из дворян; в Комитете министров они составляли 100%, в Государственном совете - 98,2%, в Сенате - 95,4%.20 Состав высшей губернской администрации также рекрутировался, прежде всего, из дворян: 100% - губернаторов, 88,2% - вице-губернаторов, 81,6% -председателей казенных палат и 66,6% - прокуроров в губерниях были дворянами.21
Сословные привилегии дворянства в чинопроизводстве были отменены лишь в период первой русской революции на основании закона, принятого в 1906 г. С этого момента производство в первый классный чин не зависело от сословной принадлежности. В целом удельный вес дворянства в правительственном аппарате оставался высоким лишь в составе высших классов: если высшие чины рекрутировались, как правило, из дворян, владевших землями и крепостными (в 1755 г. среди гражданских служащих в провинции крепостными крестьянами владели 60% высших и 87% средних чинов), то среди низших чинов крепостными владели 60%, а среди канцеляристов-19%. Только 16% общего числа гражданских служащих, в подавляющем большинстве из высших классов, принадлежали к дворянскому сословию.22
20 Зайончковский П.А. Указ. соч. С.141-142.
21 Там же. С. 139.
Троицкий СМ. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке. Формирование бюрократии. М., 1974. С.214,300.
Между тем, указывали историки, приток выходцев из семей приказных и лиц духовного звания не смог решить проблему укомплектования штатов гражданского управления, что временно открывало дверь в чиновничий мир представителям податных сословий (купечества, мещанства, крестьянства). Вследствие подобного социального рекрутирования снизился и без того недостаточный образовательный и культурный уровень чиновничества.
Указ Николая 1(1827 г.) запретил прием на службу выходцев «из податных классов», за исключением выпускников учебных заведений, диплом которых служил основанием для получения классных чинов (университеты, духовные академии и семинарии, лицеи и училища правовых наук). Тем не менее, в 1836-1843 гг. около 65% служащих, получивших чин коллежского асессора, а вместе с ним и потомственное дворянство, происходили из духовенства, почетных граждан, купечества и мещанства.23
А.П. Корелин установил, что на исходе XIX в. в составе первых четырех классов процент потомственных дворян составлял 71,5; в составе V - VIII классов -37,9; в составе IX - XIV классов - 22,3.24 В целом же в середине XIX в. процент потомственных дворян среди средних и низших классов составлял не более 20 %. На рубеже XIX - XX веков этот показатель повысился и составлял 40% лиц среднего класса и 22% -для низших.25
Итак, исследования дореволюционных и советских историков внесли важный вклад в решение целого ряда актуальных проблем истории государственного аппарата и российской бюрократии дореволюционного периода. Они позволили установить количественную и качественную
23 Корелин П.А. Дворянство в пореформенной России: состав, численность, корпоративная организация. М., 1979. С. 26.
24 Корелин П.А. Указ. соч. С. 162 -164.
25 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавия в XIX в. М., 1974. С.221.
динамику структуры, состава, социально-классового и образовательного уровня государственных служащих в царской России. Выявлена объективная взаимосвязь между развитием и функционированием государственной службы и основополагающими направлениями социально-экономического и политического движения общества, а также доктринальными установками и персональными качествами главы государства и высшей бюрократии.
Однако с началом перестройки и особенно после распада СССР необходимость в дополнительном и более всестороннем изучении истории государственной службы имперского периода нашей истории существенно возросла. Это обусловило довольно быстрый рост числа монографических и общих трудов, документальных публикаций, а также публицистических и художественных произведений по указанной теме. Их авторами являются как уже работавшие в советское время ученые, так и молодые специалисты из разных регионов страны. Научный багаж постсоветской российской историографии вполне достаточен, чтобы быть предметом специального анализа и обобщения.
В то же время именно такого рода работы практически отсутствуют. Историографический срез проблемы, как правило, представлен небольшими по объему и далеко неполными по содержанию обзорами во введениях к научным трудам. Они чаще всего ограничены узкой тематикой, избранной автором, и не дают полноценного представления о состоянии научной мысли, достижениях и недостатках изучения государственной службы имперской России во всех ее формах и направлениях26.
26 См., например: Морякова О.В. Система местного управления при Николае I. М., 1998; Сахаров А.Н. Александр I и Аракчеев // Отечественная история. 1998. № 4. С. 24-39; Романов Д.А. Реформа государственного аппарата России (конец XVII - начало XVIII века). М, 2001; Корнишина Н.Г. Столица и провинция в России: управление, контроль, информационная среда (середина 50-х - 80-е гг. XIX века). Автореф. дисс. ... докт. ист. наук. М., 2001; Зигель И.А. Деятельность Новгородской губернской администрации и органов местного самоуправления в годы Первой мировой войны. Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. В. Новгород, 2003 и др.
Цель настоящей диссертации — изучить динамику и достижения научной мысли российских историков конца XX — начала XXI вв. по проблемам истории государственной службы в Российской империи (XVIII -начало XX вв.). Соискатель исходит из того, что зарубежная научная продукция по данной теме заслуживает анализа в рамках отдельной работы.
Основные задачи исследования:
- выявить и обобщить результаты изучения историками постсоветской России характера, сущности и значения реформы государственной службы в 1-й четверти XVIII в.;
- установить итоги научного анализа истории государственной службы XVIII в. после петровских преобразований в трудах современных отечественных ученых;
- исследовать движение постсоветской научной мысли по вопросам истории государственной службы в дореформенной России XIX в.;
- проанализировать основные тенденции и значение исследований по проблемам государственной службы в пореформенной России вплоть до краха самодержавия в феврале 1917 г.
Источи и ковую основу диссертации составили разнообразные научные труды российских историков постсоветского периода - сборники документов и материалов 7, монографии, очерки, эссе, статьи, диссертации, материалы конференций, «круглых столов» и других дискуссий, сборники научных трудов и пр. В круг источников включались опубликованные исследования, прямо и опосредованно связанные с избранной проблематикой. При этом основное внимание уделялось тем из них, которые специально посвящены
27 См., например: Свод законов Российской империи: Т.З. Свод уставов о службе гражданской/ Волков А.Ф., Филиппов Ю.Д. 3-е изд., пересмотр, и доп. СПб., 1900; Особые журналы Совета министров царской России, 1906-1917 гг. Публикация. М., 1988; Государственная служба в России: Опыт организации и кадрового обеспечения. Сб. док. Н. Новгород, 1994; Совет министров Российской империи в годы первой мировой войны. Бумаги А.Н. Яхонтова (Записи заседаний и переписка). СПб., 1999; Государственные деятели Российской империи. Главы высших и центральных учреждений. 1802 - 1917. СПб., 2001; Новгородские полиция, милиция и органы внутренних дел 1733-2000 гг. Сб. документов и материалов / Сост. Богданов А.К., Петров М.Н. В. Новгород, 2001 и др.
государственной службе Российской империи, в т.ч. отдельным государственным структурам, представителям высшей бюрократии, сущности и принципам функционирования государственного аппарата, его преобразованиям в разные периоды и т.д.
Научная новизна настоящей работы заключается в том, что в ней впервые обобщаются результаты, выявляются основные тенденции, итоги, значение и перспективы исследования российскими историками в постсоветский период одной из ключевых проблем современной научной мысли и актуальной политической практики - истории государственной службы в имперский период истории России. В работе устанавливаются как темы и сюжеты, подвергшиеся наиболее серьезному и полноценному изучению за последние годы, так и лакуны, изъяны и недочеты в новейшем анализе истории государственной службы XVIII — начала XX вв., преемственность и разрывы в движении научной мысли разных периодов ее развития.
Практическая значимость диссертации состоит в необходимости и возможности использования многих теоретических и прикладных аспектов исторического опыта организации работы государственных структур, подготовки государственных служащих, обеспечения взаимодействия различных ведомств и служб в решении актуальных социально-экономических, политических, международных и культурных задач. Выводы и результаты работы могут быть использованы в дальнейших историографических и конкретно-исторических исследованиях, в учебно-воспитательном процессе в высших учебных заведениях, прежде всего, готовящих кадры государственных служащих.
Методология и методы исследования продиктованы его целью и задачами. Принципиальную основу изучения избранной темы составляют объективность и историзм, признание методологического плюрализма в научно-исследовательской практике. Конкретные методы изучения -
проблемно-хронологический, сравнительный, статистический и другие — позволили решить поставленные задачи, обеспечить возможно более полный и достоверный анализ избранной темы.
Апробация результатов работы проводилась при их обсуждении на ряде научных конференций, в научных статьях, раскрывающих основные выводы, оценки и обобщения автора.
Структура диссертации подчинена логике исследовательского процесса. Работа состоит из введения, пяти разделов, заключения, списка источников и литературы.
I. Реформы Петра Великого и государственная служба: вопросы
историографии
Преобразования первой четверти XVIII века самым непосредственным образом касались всей системы государственной службы в России: переход к империи, укрепление абсолютистских начал в государственном устройстве требовали качественно новых представлений и организации аппарата, его кадров, функций и содержания деятельности государственных учреждений как базовых элементов самодержавия.
В отечественной историографии традиционно большое внимание реформам Петра Великого в области государственной службы уделяется не случайно. В постсоветский период это внимание не только не ослабело, но и усилилось — появились новые труды, стали обсуждаться некоторые новые подходы и оценки, возобновились дискуссии по разным аспектам проблемы.
Это характерно, в частности, для обобщающих работ, авторы которых стремятся выявить стратегические линии развития на протяжении нескольких веков, установить преемственность и разрывы в истории государственной службы, ее взаимосвязь с другими составными частями социально-политической, экономической и культурной жизни страны, протянуть нить к актуальным современным вопросам реформы государственности и государственного аппарата. Так, Ю.А. Дмитриев и Е.Ю. Черкашин считают, что авторитаризм государственной власти в период абсолютизма был обусловлен личными качествами императора, воля которого не была ничем ограничена, что и определяло характер всех институтов государства [1].
Продолжая эту мысль, И.А. Исаев увязывает абсолютную власть царя с наличием сильного, разветвленного профессионального бюрократического аппарата. К тому же и идеология абсолютизма, имевшая патриархальную основу, предопределяла стремление власти контролировать все, что и вело к созданию полицейского государства. Государственный аппарат, его части