Докла д

Д О К Л А Д

О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ЗА 2008 ГОД

г. Волгоград

Содержание

Введение	3
1. Количественные характеристики и структура поступивших обращений	4
2. Реализация прав и свобод человека и гражданина в Волгоградской области	7
2.1. Практика соблюдения трудовых прав	7
2.2. Ущемление прав пенсионеров	11
2.3. Право на социальную поддержку в теории и реальной жизни	21
2.4. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь: успехи и неудачи	39
2.5. Обеспечение права на жилище	48
2.6. Право на благоприятную окружающую среду в системе приоритетов органов власти и управления	65
2.7. Лица без гражданства как слабое звено миграционной политики	74
2.8. Нарушения прав граждан, допускаемые сотрудниками правоохранительных органов	80
2.9. Проблемы судебной защиты прав человека	89
2.10. Гарантии прав граждан в случае ограничения свободы	103
2.11. Политические права жителей региона	109
3. Правовое просвещение в деятельности Уполномоченного по правам человека	113
4. Предложения по усилению правовой защищенности волгоградцев	118
Основные документы Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области	123

Введение

Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области за 2008 год подготовлен в соответствии со статьей 15 Закона «Об уполномоченном по правам человека в Волгоградской области».

Опираясь на анализ поступивших жалоб, материалы экспертов в области защиты прав граждан, общественных и правозащитных организаций, документы органов государственной и местной власти, правоохранительных структур, решения судов, сообщения средств массовой информации, Уполномоченный по правам человека в настоящем докладе сформулировал общие оценки, выводы и рекомендации, относящиеся к обеспечению прав и свобод человека в Волгоградской области, назвал организации и учреждения, должностных лиц, нарушавших права и свободы жителей региона и не принимавших мер к их восстановлению и защите.

Уполномоченный надеется, что представленный ежегодный доклад поможет Волгоградской области сделать еще один шаг к построению гражданского общества и правового государства.

1. Количественные характеристики и структура поступивших обращений

Количество жалоб и заявлений, поступивших к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области в 2008 году, практически, такое же, как и в предыдущем году – более 5400.

По почте поступило 1485 заявлений, это на 85 меньше, чем в 2007 году. 422 человека принял сам Уполномоченный по правам человека во время своих традиционных выездов в города и районы области, что также меньше, чем год назад. В то же время на 126 волгоградцев больше посетило прием в аппарате Уполномоченного по правам человека, и окончательная цифра по этой позиции составила более 1800 жителей региона. Телефонных обращений было тоже принято больше, чем в 2007 году – более 1700.

Если посмотреть на географию полученных жалоб, самое главное – откуда и сколько пришло обращений, то получаем весьма богатую пищу для анализа. С одной стороны, радует, что объем заявлений из г. Волгограда хотя и занимает первое место из всех муниципальных образований области, но все-таки уменьшился на 7 %, составив 40,67%.

г. Волжский сохранил за собой второе место из всех территорий по числу жалоб, причем показал небольшой, но все же рост обращений – до 5,57%. Среди сельских районов по количеству отправленных писем о нарушении прав людей впереди Калачевский район – 3,05%. Очень сомнительное лидерство, которое район уже удерживает несколько лет, и, видимо, руководство муниципального образования не может или не хочет разобраться в причинах происходящего, если из года в год Уполномоченный вынужден говорить о значительном числе жалоб от калачевцев. Показательно, что Калачевский район дал заявлений больше, чем г. Камышин и Камышинский район (2%), г. Урюпинск и Урюпинский район (2,5%), г. Михайловка и Михайловский район (2,24%), г. Фролово и Фроловский район (1,8%).

По 2% обращений, что тоже немало, Уполномоченный по правам человека получил из Городищенского, Среднеахтубинского, Суровикинского районов. Реже всех в 2008 году жаловались Уполномоченному жители Ольховского, Серафимовичского, Старополтавского и Чернышковского районов.

Особенностью анализируемого года является заметное увеличение поступивших заявлений к Уполномоченному от граждан, находящихся в местах принудительного содержания, откуда пришла каждая пятая жалоба!

В 2008 году по-прежнему более активными оставались мужчины, они писали Уполномоченному по правам человека в 48,7% случаев, женщины обращались реже, ими было отправлено 40,4% заявлений. Число коллективных жалоб продолжало расти, достигнув по объему почти 11%.

Структура нарушенных прав волгоградцев в 2008 году изменилась, изменились и количественные показатели, но детальное рассмотрение ситуации, на наш взгляд, позволяет утверждать о том, что основные болевые точки реализации прав волгоградцев, основные тенденции, о которых говорилось в 2007 году, сохранились. Судите сами. Вновь мы видим, что чаще всего за перо браться волгоградцев вынуждали нарушения их жилищных прав, в 18,18% жалоб поднимались именно эти вопросы, хотя данная цифра меньше, чем в предыдущем году, на 3,5%.

В 15,49% обращений ставились проблемы невозможности в полной мере реализовать свое право на справедливое судебное разбирательство в разумный срок. Указанный показатель меньше прошлогоднего на 1,5%, но все равно этого оказалось достаточно, чтобы проблема в общей иерархии заняла тревожное второе место, даже поднявшись на одну ступень по сравнению с 2007 годом.

Беспокоит продолжающийся рост количества жалоб на работу правоохранительных органов, где больше всего претензий, как и раньше, к сотрудникам милиции и прокуратуры. 2008 год снова дал здесь прибавку заявлений на 1,2%, доведя итоговый результат до 13,8%.

Невозможность реализовать право на социальное обеспечение была причиной жалоб к Уполномоченному по правам человека почти в 11% случаев. По сравнению с 2007 годом здесь заметное снижение объема обращений – на 6%. Но это видимое благополучие. К названной цифре необходимо прибавлять увеличившееся до 8,08% количество заявлений, связанных с нарушением трудовых прав; оставшееся на прежнем уровне число жалоб, в которых говорится о несоблюдении пенсионных прав – 4,31%. Недоступность качественной и бесплатной медицинской помощи фигурировала в 5,45% заявлений к Уполномоченному. Все это говорит о том, что социальные права остаются самыми незащищенными.

Минувший год дал прибавку по жалобам от граждан, которые недовольны условиями и медицинским обслуживанием в местах принудительного содержания – колониях, следственных изоляторах, изоляторах временного содержания, оттуда пришло 6,2% заявлений. Заметно больше стало обращений в связи с несоблюдением земельных прав (3,5%), прав потребителей (2,1%), обманутых вкладчиков и военнослужащих (по 1,3%).

А вот на Федеральную миграционную службу жаловались реже, их деятельность критиковалась в 4,85% обращений, и это одно из немногих «светлых пятен» минувшего года. В то же время Уполномоченный считает, что уменьшение заявлений здесь не должно расслаблять, многие проблемы наших соотечественников до сих пор не разрешены.

2. Реализация прав и свобод человека и гражданина в Волгоградской области.

2.1. Практика соблюдения трудовых прав

Защита трудовых прав волгоградцев остается одним из важнейших направлений деятельности Уполномоченного. Структура поступающих жалоб о нарушении законодательства о труде в прошедшем году не изменилась. Основная их часть содержит информацию о несоблюдении положений об оплате труда людей.

Принимая во внимание, что в основном указанные заявления поступали от граждан, ранее не обращавшихся за защитой своих прав в другие государственные органы в установленном порядке, Уполномоченным направлялись обращения в Государственную инспекцию труда в Волгоградской области и органы прокуратуры с предложением провести проверку по изложенным гражданами сведениям. Довольно часто в результате проводимых проверок устанавливались факты нарушения права трудящихся на оплату труда: ненадлежащая оплата сверхурочных, работы в нерабочие и праздничные дни, в ночное время, установление заработной платы в размере меньше регионального минимума оплаты труда (он не может быть ниже 1,2 прожиточного минимума для трудоспособного населения, установленного в Волгоградской области), нарушение срока выплат при увольнении, правил о выплате зарплаты каждые полмесяца, об извещении работника о составных частях платы за труд, периоде, за который они причитаются, размерах и основаниях произведенных удержаний, общей сумме, подлежащей выплате. По всем выявленным случаям принимались меры по восстановлению прав волгоградцев.

Острым остается вопрос гарантирования погашения задолженности по оплате труда организациями, признанными банкротами, в отношении которых введена процедура конкурсного производства (распродажи имущества и ликвидации), в результате которой нередко остаются невыплаченными долги перед работниками. Данная проблема подробно описана в докладе Уполномоченного за 2007 год. Но количество заявлений волгоградцев о трудностях при получении зарплаты, если предприятие – банкрот, не уменьшается.

Гражданин Б. (вх.36 от 17.01.2008г.), работавший в ООО «Комиспецстрой», в 2004 году получил судебный приказ о взыскании заработной платы с работодателя в размере 61 224 рублей. В ходе исполнительного производства им были получены 10 359 рублей. Задолженность в сумме 50 865 рублей так и осталась непогашенной из-за того, что 19 апреля 2006 года в отношении ООО «Комиспецстрой» ввели конкурсное производство, а 11 сентября 2007 года указанную организацию ликвидировали.

В такой же ситуации оказались граждане П. (вх.170 от 12.02.2008г.), К. (вх.152 от 12.02.2008г.). Проблемы с получением начисленной зарплаты возникали у Ку. (вх.604 от 20.05.2008г.), Д. (вх.481 от 14.04.2008г.) и других волгоградцев. Довольно часто подобные обращения приходили от работников муниципальных унитарных предприятий.

По информации Управления Федеральной регистрационной службы по Волгоградской области, в 2008 году к ним поступило 53 жалобы на арбитражных управляющих о невыплате задолженности по заработной плате, что составляет 56,8% от всех поступивших заявлений на действия (бездействие) управляющих[1]
.

Налицо необходимость принятия дополнительных мер для выплаты работникам задолженности по оплате труда в случае банкротства работодателей. Ситуация, когда существующие ныне гарантии на практике оказываются недостаточными, и у работников отсутствуют возможности каким-либо образом принимать реальное участие в решении дальнейшей судьбы банкротящегося предприятия, является неприемлемой.

Неслучайно несколько раз за последние годы защита прав наемных работников становилась предметом пристального внимания многих региональных Уполномоченных по правам человека. К примеру, 13 ноября 2008 года в Калужской области состоялась межрегиональная научно-практическая конференция «Нарушение прав граждан на собственность в виде невыплаченной заработной платы при банкротстве предприятий (в том числе ложном или преднамеренном)». Участники конференции пришли к выводу, что для решения проблемы необходимо совершенствовать механизм реализации права на вознаграждение за труд в условиях банкротства работодателя, принимать дополнительные меры по предупреждению несостоятельности предприятий и организаций. Предлагалось внести дополнения в законодательство о банкротстве, изменив порядок погашения задолженности по оплате труда работников, усилив контроль за арбитражными управляющими и ответственность собственников имущества муниципальных унитарных предприятий по долгам последних в части оплаты труда работников. По итогам конференции направлены предложения по улучшению ситуации в Правительство РФ, депутатам Государственной Думы РФ, руководителям надзирающих и правоохранительных органов.

Следует отметить, что проблемой обеспечения выплаты заработной платы работникам несостоятельными работодателями заинтересовалось и Правительство РФ. С середины 2007 года создавался проект технического задания на разработку проектов федеральных законов «О системе обязательного государственного гарантирования материальных прав работников» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «О системе обязательного государственного гарантирования материальных прав работников». В январе 2008 года поступала информация об окончании разработки концепции[2]
. Но до настоящего времени коренных изменений законодательного регулирования по вопросам обеспечения выплаты работникам несостоятельного должника задолженности по оплате труда не было. Отдельные изменения в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» в 2008 году вносились, но они не могут устранить имеющиеся в настоящий момент нарушения прав трудящихся на оплату труда в ходе конкурсного производства.

До сих пор не снята с повестки дня проблема несоответствия минимального размера оплаты труда прожиточному минимуму для трудоспособного населения. В части 1 статьи 133 Трудового кодекса РФ определено, что минимальный размер оплаты труда не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения, но данная норма не реализуется уже почти 7 лет
!

Хотя с 01 января 2009 года минимальный размер оплаты труда равен 4 330 рублям, очевидно, что данная сумма далека от реального прожиточного минимума. Дело в том, что величина прожиточного минимума для трудоспособного населения в целом по России устанавливалась Правительством Российской Федерации в последний раз на 2 квартал 2008 года. И уже на тот период она составляла 5 024 рубля. При этом надо помнить, что на эту зарплату рядовой гражданин должен обеспечить не только свое существование, но и нормальные условия жизни и развития, как минимум, одного ребенка. Налицо необходимость дальнейшего увеличения минимального размера оплаты труда.

Как пример низкой оплаты труда можно привести расчет заработной платы почтальонов 3 класса сельских отделений почтовой связи на 01 февраля 2008 года, которая складывается из следующих составляющих: базовая ставка – 3 600 рублей, коэффициент классности – 0, персональная надбавка – 532 рубля. Общая сумма равна 4 132 рублям[3]
. Прожиточный минимум трудоспособного населения в целом по России на указанную дату составлял 4 755 рублей. Но установленный на этот же период минимальный размер оплаты труда был 2 300 рублей, что позволяло признать оплату труда указанных работников формально соответствующей трудовому законодательству.

Вопросы оплаты труда оставались основными в обращениях волгоградцев, но они не были единственными. Поступали заявления о нарушении и других положений трудового законодательства: неправомерном изменении существенных условий труда, необоснованном применении мер дисциплинарной ответственности, несоблюдении норм об охране труда и другие. Рассматривая данные обращения, Уполномоченный тесно контактирует с другими государственными органами, а также оказывает гражданам правовую помощь в выборе адекватных способов защиты трудовых прав и оформлении необходимых документов.

С октября 2008 года волгоградцы стали ощущать на себе последствия мирового экономического кризиса. И хотя руководством страны и региона принимаются меры по поддержке экономики, увеличения нарушений трудовых прав людей избежать не удалось. Работодатели в целях экономии начинают применять различные схемы уклонения от исполнения своих социальных обязанностей по трудовому законодательству. Например, людей начинают вынуждать увольняться по собственному желанию, чтобы не проводить процедуру сокращения и не сохранять среднемесячную зарплату за гражданами в течение двух месяцев после увольнения. Это привело к заметному увеличению числа обращений к Уполномоченному. Главной темой этих жалоб было несоблюдение норм права при увольнении, непредоставление работодателем предусмотренных при этом законом гарантий.

Следовательно, в ближайшее время предметом пристального внимания всех государственных органов должно стать обеспечение трудовых прав граждан, в особенности соблюдение права на оплату труда и иные выплаты, установленные трудовым законодательством, и гарантий, предусмотренных при увольнении по сокращению численности работников и ликвидации организации.

2.2. Ущемление пенсионных прав

Проблемы пенсионного обеспечения затрагивают большое число волгоградцев, так как в Волгоградской области количество получателей пенсий достигает 722,2 тысячи человек[4]
. И обращения к Уполномоченному от пенсионеров продолжают поступать в прежнем объеме.

Анализируя заявления граждан по данной тематике, можно отметить несколько основных проблем. И первая из них – низкий уровень пенсионного обеспечения, при котором пенсионные выплаты не замещают даже 40% заработка работающего человека. По состоянию на 01 января 2008 года средний размер всех видов пенсии составлял 3 536 рублей в месяц. В течение года за счет индексаций размер пенсии вырос на 813 рублей и на 01 января 2009 года достиг 4 349 рублей. Средний размер трудовой пенсии по старости на 01 января 2009 года вышел на уровень 4 640 рублей.

Серьезного увеличения уровня пенсий можно достичь только путем коренного изменения действующего федерального законодательства и исключения из него норм, ограничивающих пенсионные выплаты нынешних пенсионеров. Но пока такое решение не поддерживается руководством страны. Принимаемые меры по увеличению пенсий путем периодических индексаций проблемы не решают и не сохраняют их покупательскую способность. При этом темпы роста пенсий значительно ниже роста заработной платы. По данным Волгоградского областного Совета профессиональных союзов, с 2002 года заработная плата выросла в 8 раз, тогда как пенсия всего в 3,5 раза. Налицо снижение социального статуса пенсионеров, вследствие чего работа в пенсионном возрасте давно уже норма для большинства граждан, его достигших.

В настоящий момент довольно часто уровень пенсионного обеспечения пожилых людей соотносится с их прожиточным минимумом. Напомним, что на 4 квартал 2008 года величина прожиточного минимума пенсионера на территории Волгоградской области установлена в размере 3 469 рублей[5]
. Численность пенсионеров, у кого пенсионные выплаты ниже указанного уровня, – 145,4 тысячи граждан, из которых 88,8 тысяч человек – получатели пенсии по старости (в связи с достижением пенсионного возраста), а 21,2 тысячи человек – получатели пенсии по случаю потери кормильца, для которых пенсия должна быть основным источником дохода. Таким образом у 20,13% пенсионеров Волгоградской области уровень пенсии не позволяет обеспечить им хотя бы минимальные потребности.

Такой подход определения достаточности пенсионного обеспечения граждан Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области считает неверным. В соответствии со статьей 7 Конституции РФ государство обязано обеспечить пенсионерам условия для достойной жизни, а не для выживания на уровне минимального удовлетворения потребностей в жилье, одежде, питании и лечении. Поэтому при оценке пенсионного обеспечения необходимо отказаться от понятия «минимальный прожиточный минимум», а использовать критерии благосостояния, вытекающие из понятия «социальное государство», каковым провозгласила себя Российская Федерация.

Для увеличения пенсий россиян Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области неоднократно предлагал исключить норму, которая ограничивает трудовые пенсии людей. Дело в том, что действующий Федеральный закон №173-ФЗ от 17 декабря 2001 года «О трудовых пенсиях в РФ» предусматривает принцип расчета пенсий, при котором их уровень зависит от размера заработной платы гражданина, отчисляемых работодателем в Пенсионный фонд РФ страховых взносов, составляющих определенный процент от оплаты труда человека. Чем больше заработок, тем больше отчисления на финансирование страховой и накопительной части трудовой пенсии и соответствующий пенсионный капитал, что гарантирует их бόльшие размеры[6]
.

Но пока основная масса пенсионеров – это люди, которые работали в период до 01 января 2002 года, когда работодатели не уплачивали страховые взносы на финансирование пенсии в Пенсионный фонд непосредственно на каждого человека, то есть пенсионный капитал за этот период не накапливался. Поэтому пенсионные права, приобретенные за период работы до 01 января 2002 года, оцениваются путем их конвертации в расчетный пенсионный капитал по специальным формулам. При этом расчете используется отношение среднемесячной заработной платы человека за определенный период к средней заработной плате по стране за тот же период[7]
. И указанное отношение учитывается при определении расчетного пенсионного капитала в размере, не превышающем 1,2[8]
. То есть, если реально отношение больше, то оно будет учитываться в дальнейшем, как равное 1,2, что в итоге у многих приводит к уменьшению размера пенсии.

Так, у гражданина К. (вх.556 от 28.04.2008г.) отношение его среднемесячной заработной платы к средней заработной плате по стране составило 2,264. Однако, при расчете пенсии оно учитывалось в размере 1,2. В итоге на 01 апреля 2008 года размер его пенсии составил 3 935 рублей 69 копеек[9]
. Аналогичное положение у пенсионера Ю. (вх.468 от 09.04.2008г.), указанное реальное отношение у которого составило 2,040, но учитывалось оно в размере 1,2. На 01 августа 2008 года его пенсия была 4 395 рублей 95 копеек.

Уполномоченный направил обращения Президенту РФ, председателю Правительства РФ, председателям Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ с предложением исключить данное ограничение из Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ». Но оно не было поддержано. Министерство здравоохранения и социального развития РФ, рассмотрев по поручению Правительства РФ обращение Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, указало, что данное ограничение соответствует действовавшему ранее порядку расчета пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера, предусматривавшегося действовавшим до 01 января 2002 года Законом РФ от 20 ноября 1990 года №340-1 «О государственных пенсиях в РФ». Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области с такой позицией согласиться не может и будет в дальнейшем настаивать на отказе от подобного ограничения трудовой пенсии.

Существенным недостатком действующего пенсионного законодательства является установленная зависимость уровня пенсионного обеспечения человека от надлежащего исполнения работодателем своих обязанностей по уплате страховых взносов. Во-первых, от этого зависит, будет ли включен период работы человека после 01 января 2002 года в страховой стаж. Во-вторых, порядок расчета трудовой пенсии, конкретно ее страховой и накопительной частей, зависит от величины расчетного пенсионного капитала и суммы пенсионных накоплений, складывающихся в первую очередь из уплачиваемых работодателем взносов в Пенсионный фонд РФ. Далеко не всегда работодатель платит их как в силу тяжелой экономической ситуации, в которой он может оказаться, так и по причине его недобросовестности. Но это не должно каким-либо образом влиять на пенсионные права конкретного человека.

Между тем ситуация с задолженностью по страховым взносам в Пенсионный фонд РФ в настоящее время ухудшилась из-за экономического кризиса. Если на 01 января 2008 года задолженность действующих 2 004 работодателей составляла 73,4 млн. рублей, то на 01 января 2009 года она имелась уже у 2 178 работодателей в размере 121,8 млн. рублей. Рост задолженности произошел в 4 квартале 2008 года, а до этого она снижалась.

Крупными должниками по уплате страховых взносов в Пенсионный фонд РФ являются ОАО «Химром» (28,2 млн. рублей), ОАО «ТК ВГТЗ» (19,6 млн. рублей), ОАО «Каустик» (27,5 млн. рублей), ОАО «Газоаппарат» (10,3 млн. рублей) и ряд других.

В настоящее время Отделением Пенсионного фонда РФ ведется работа по ликвидации задолженности страхователей, используя как судебные, так и административные (участие в различных межведомственных комиссиях) механизмы, что позволяет добиваться некоторых результатов. Но до конца проблема задолженности работодателей по уплате страховых взносов еще не решена.

Особая ситуация – погашение задолженности по страховым взносам должниками, признанными банкротами, так как в случае их ликвидации страховые взносы так и остаются невыплаченными со всеми вытекающими из этого негативными последствиями. По данным Пенсионного фонда РФ на 01 января 2009 года задолженность по текущим платежам имели 289 организаций, в отношении которых применена процедура конкурсного производства (то есть распродажи имущества, частичного погашения за счет вырученных средств имеющихся долгов и принудительной ликвидации). Размер задолженности равнялся 42,16 млн. рублей.

В связи с этим важное значение имеет постановление Конституционного Суда РФ от 10 июля 2007 года №9-П, согласно которому в силу отсутствия достаточных гарантий беспрепятственной реализации пенсионных прав граждан, работавших по трудовому договору и выполнивших предусмотренные законом условия для приобретения права на трудовую пенсию, являются неконституционными положения закона, позволяющие не включать периоды трудовой деятельности людей в страховой стаж, учитываемый при определении права на трудовую пенсию, и снижать при назначении (перерасчете) трудовой пенсии размер ее страховой части, в случае неуплаты или неполной уплаты работодателем страховых взносов. Федеральному законодателю указали на необходимость установления правового механизма, гарантирующего реализацию приобретенных гражданами в системе обязательного пенсионного страхования пенсионных прав, в том числе источника выплаты той части страхового обеспечения, которая не покрывается страховыми взносами страхователя. Но до настоящего времени такой правой механизм не установлен!

И хотя Конституционный Суд РФ определил, что до установления соответствующего правового регулирования право людей, работавших по трудовому договору, на получение трудовой пенсии с учетом предшествовавшей ее назначению (перерасчету) трудовой деятельности при неуплате или ненадлежащей уплате их страхователями (работодателями) страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, должно обеспечиваться государством в порядке исполнения за работодателя обязанности по перечислению Пенсионному фонду Российской Федерации необходимых средств в пользу тех застрахованных лиц, которым назначается трудовая пенсия (производится ее перерасчет), за счет средств федерального бюджета, но очевидно, что при отсутствии конкретного нормативного акта, определяющего порядок перечисления необходимых средств из федерального бюджета, постановление Конституционного Суда РФ не будет исполняться в полном объеме.

По-прежнему поступают обращения граждан, вызванные ненадлежащим исполнением бывшим работодателем обязанностей по оформлению документов, отражающих характер и периоды трудовой деятельности волгоградцев, в первую очередь на вредных производствах, и обеспечению сохранности документов (главным образом ликвидируемыми предприятиями). Невозможность документального подтверждения льготного трудового стажа, необходимого для досрочного назначения трудовой пенсии, размера заработной платы за определенный период времени, довольно часто становится препятствием в реализации пенсионных прав граждан.

При этом необходимо отметить, что в отдельных случаях органы Пенсионного фонда РФ проявляют очевидный формализм при проверке документов, представленных для назначения пенсии. Так, гражданке И. (вх.630 от 27.05.2008г.) было отказано во включении в общий трудовой стаж периода работы с 28 октября 1947 года по 30 сентября 1949 года, отраженного в ее трудовой книжке. Поводом для этого назвали отсутствие в трудовой книжке даты приказа о приеме на работу, хотя дата, когда заявительница приступила к работе, имелась. Обращение Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области по данной ситуации было изучено комиссией по рассмотрению вопросов по реализации пенсионных прав граждан Управления Пенсионного фонда РФ в Среднеахтубинском районе, которая приняла решение о зачете спорного периода в стаж И. и соответствующем перерасчете пенсии[10]
.

Но иногда излишняя формальность – следствие реализации пенсионного законодательства. Это имеет место при рассмотрении заявлений о назначении досрочных пенсий педагогическим и медицинским работникам. Для назначения данного вида пенсии необходимо подтвердить работу в строго определенных законодательством должностях и учреждениях
. Списки наименований должностей и учреждений, работа в которых засчитывается в стаж, дающий право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществлявшим педагогическую или лечебную деятельность, правила исчисления стажа на этих работах утверждены Правительством Российской Федерации. И основной причиной отказа в назначении досрочной пенсии медицинским и педагогическим работникам является несоответствие названий занимаемых должностей, учреждения (структурного подразделения), указанных в их трудовых книжках и других документах, наименованиям, предусмотренным списками. Хотя нередко бывают ситуации, когда человек, занимая должность или работая в учреждении, наименования которых отсутствуют в указанных списках, в действительности выполнял те работы, которые в соответствии с нормативными актами соответствуют перечисленным в списках должностям и организациям.

Пенсионное законодательство предусматривает выход из этой ситуации путем установления тождества профессий, должностей и организаций, предусмотренных статьями 27 и 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», а также списками работ, профессий, должностей, специальностей и учреждений, с учетом которых досрочно назначается трудовая пенсия по старости, тем же профессиям, должностям и организациям (структурным подразделениям), имевшим ранее иные наименования. После 01 января 2002 года принят ряд постановлений об установлении тождественности должностей, учреждений, структурных подразделений, но вопрос несоответствия наименований должностей и учреждений остается острым.

Так, до сих пор не решена проблема с детскими комбинатами, которые как на территории нашей области, так и в целом по стране существовали в 1970-80 годы. Детские комбинаты, по сути, являлись детским садами-яслями, так как в них были ясельные и садовые группы, и по виду являлись дошкольными образовательными учреждениями. В настоящее время периоды работы в детских комбинатах засчитываются в специальный стаж при назначении досрочной пенсии только на основании решений суда (100% судебных решений по данному вопросу положительны).

Достаточно остро стоит проблема с таким наименованием должности, как «руководитель кружка», которая ранее была предусмотрена в учреждениях дополнительного образования детей (внешкольных учреждениях для детей). В настоящее время Списками должностей и учреждений, работа в которых засчитывается в стаж работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществляющим педагогическую деятельность, утвержденными постановлением Правительства РФ от 29.10.2002 г. № 781, предусмотрена должность «педагог дополнительного образования» (ранее в списках отсутствовала). Должности «руководитель кружка» в списках нет.

В специальный стаж педагогической деятельности засчитывается работа до 01 января 1992 года в должности медсестры ясельной группы. Но данное наименование должности в приказах о приеме на работу, штатных расписаниях дошкольных учреждений, трудовых книжках работников зачастую указывалось неправильно. Имели место такие наименования, как «медсестра-воспитатель», «сестра-воспитатель», «медсестра».

В общеобразовательных учреждениях, а также в учреждениях начального и среднего профессионального образования ранее была предусмотрена должность «инструктор по вождению», которую впоследствии переименовали на «мастера производственного обучения». Поскольку тождественность между указанными должностями не установлена, работа в должности инструктора по вождению не засчитывается в специальный стаж при назначении досрочной пенсии.

Необходимо установить тождество указанных должностей и организаций, что позволило бы значительной части педагогических и медицинских работников беспрепятственно реализовать право на досрочное назначение трудовой пенсии.

По этому вопросу Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области обратился к Президенту РФ и председателю Правительства РФ. Но инициатива Уполномоченного поддержки не нашла. Уполномоченным принимаются дополнительные меры по решению указанной проблемы в пользу работников. Так, можно предоставить Пенсионному фонду РФ право самостоятельно по каждому конкретному случаю устанавливать тождественность реально замещавшихся гражданами должностей в образовательных и медицинских учреждениях тем должностям или учреждениям, стаж работы в которых дает право на досрочное назначение пенсии. В настоящее время, как следует из разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации в Определении от 04 марта 2004 года №81-О, в конкретном случае тождественность выполняемых лечебных и иных функций по охране здоровья населения, дающих право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, может быть установлена судами общей юрисдикции. Однако, направлять граждан по каждому такому вопросу в суд, принимая во внимание значительное количество таких лиц, возможность затягивания процесса на месяцы, было бы неправильным. С соответствующей инициативой Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области вышел к первым лицам государства.

Продолжая тему совершенствования пенсионного законодательства, надо обратить внимание еще на одно обстоятельство. В соответствии с действующими законами лицо, получающее трудовую пенсию, имеет право на перерасчет ее страховой части, если в течение 12 месяцев после назначения пенсии оно осуществляло трудовую деятельность, и работодатель уплачивал на него страховые взносы. Но для реализации этого права пенсионер должен подать соответствующее заявление. Если нет такого заявления, то перерасчет произведен не будет. Многие пенсионеры не знают об этом и длительное время не обращаются за перерасчетом. В связи с этим Уполномоченный считает, что было бы правильным исключить из действующего законодательства положения о заявлении, как об обязательном условии для перерасчета страховой части трудовой пенсии. Перерасчет должен происходить автоматически без дополнительных заявлений пенсионера.

Важный вопрос в 2008 году был поднят вдовами умерших военнослужащих. Постановлением Правительства РФ от 07 декабря 1994 года Министру обороны РФ предоставили право устанавливать военнослужащим, кроме служащих по призыву, оклады по воинской должности с увеличением на 25 процентов за службу в Вооруженных Силах РФ. Министр обороны РФ таким правом воспользовался и увеличил оклады по воинской должности, установив одновременно при этом, что данное увеличение не должно вести к увеличению размера пенсий бывшим военнослужащим. Хотя согласно действовавшей в то время редакции статьи 43 Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей» такое исключение было неправомерно, но это положение действовало с 01 января 1995 года по 28 февраля 1998 года.

Необходимо отметить, что судебные органы встали на защиту военных пенсионеров, удовлетворяя заявляемые ими иски о взыскании невыплаченной части пенсии. И лишь 18 октября 2007 года, то есть через 9,5 лет, указом Президента РФ №1373с была фактически признана задолженность перед военными пенсионерами. Но выплачивают ее не как часть пенсии, а как единовременную надбавку, которая равняется как раз недовыплаченной пенсии. У самих пенсионеров, которые еще в судебном порядке не восстановили свои права, проблем с получением этих денег не возникло. Но многие военные пенсионеры за это время уже умерли, так и не получив невыплаченной своевременно пенсии. А пережившие их жены права на получение хотя бы части невыплаченной мужьям при их жизни пенсии не имеют. Ведь придание данной выплате формы самостоятельной надбавки к пенсии исключало возможность получения ее в порядке наследования.

Между тем, если бы пенсия военным пенсионерам в период с 1995 по 1998 годы выплачивалась в полном соответствии с действовавшим в то время законодательством, то указанные денежные средства признавались бы совместной собственностью пенсионера и его жены. Поэтому вдовы умерших военных пенсионеров имеют моральное право ставить вопрос о выплате им если не всей, то хотя бы половины единовременной доплаты, которая компенсирует неполученные военным пенсионером своевременно в виде пенсии денежные средства. Исходя из этого, Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области, по результатам рассмотрения жалоб Ку. (вх.242 от 26.02.2008г.) и П. (вх.241 от 26.02.2008г.), обратился к Президенту РФ с предложением включить вдов умерших на сегодняшний день военных пенсионеров, но живших в период с 1995 по 1998 годы, в число лиц, имеющих право на получение предусмотренной указом Президента РФ от 18 октября 2007 года №1373с единовременной надбавки или ее части.

Указанное обращение передали на рассмотрение в Министерство обороны РФ, которое его не поддержало из-за того, что единовременная надбавка к пенсии военного пенсионера не может быть включена в наследуемое имущество, если она не была начислена ему при его жизни[11]
. Но Уполномоченный и не ставил вопрос о выплате вдовам умерших военнослужащих единовременной надбавки, как наследникам. Мы просили рассмотреть вопрос о включении вдов в число лиц, имеющих самостоятельное право на часть указанной выплаты, которая причиталась бы их мужьям, если бы они дожили до 18 октября 2007 года.

До настоящего времени указанная проблема так и не нашла своего справедливого решения.

Положительно можно оценить принятие Федерального закона от 22 июля 2008 года №156-ФЗ, внесшего изменения в пенсионное законодательство в целях исполнения Определения Конституционного Суда РФ №187-О от 11 мая 2006 года, который подтвердил право военных пенсионеров на получение кроме пенсии военнослужащего еще и страховой части трудовой пенсии, если после увольнения с военной службы он работал, и на него уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд РФ. Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области добивался этого несколько лет. Огорчает только длительность принятия данного решения. Конституционный Суд РФ, принимая свое решение, отводил время на разработку и утверждение соответствующего правого регулирования до 01 января 2007 года, то есть 6 месяцев, а не два года, в течение которых люди не могли реализовать свое конституционное право на пенсию в полном объеме.

В качестве итоговых можно сделать следующие выводы. В настоящее время основная проблема пенсионного обеспечения – выйти на достойный уровень пенсий, который бы оправдывал определение России, как социального государства. Особенно это важно в период экономического кризиса. Для этого государству необходимо исключить из законодательства все нормы, которые ограничивают размеры пенсий. Также надо принять меры по реальной защите пенсионных прав людей, чтобы недобросовестность работодателя по уплате страховых платежей не влияла на пенсионные права россиян, исполнив таким образом постановление Конституционного Суда РФ от 10 июля 2007 года №9-П.

2.3. Право на социальную поддержку в теории и реальной жизни

Статья 7 Конституции РФ содержит положения, обязывающие государство принимать меры, направленные на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В связи с изложенным люди, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, чьи способности активно участвовать в общественной жизни снижены в силу различных причин (низкий уровень дохода, потеря здоровья и иные случаи), могут рассчитывать на государственную поддержку. С другой стороны, государство должно обеспечить гарантии самореализации граждан и оказания им помощи.

В Российской Федерации социальное направление деятельности государственных институтов имеет первостепенное значение в силу низкого уровня доходов населения (заработной платы, пенсии и т.д.), который зачастую не обеспечивает даже минимальные потребности в жилье, одежде, питании. И тогда приходится подключать средства бюджетов различных уровней.

Условием получения материальной поддержки от государства обычно является принадлежность человека к определенной категории граждан, предусмотренной законом. Гражданин должен подтвердить, что он относится к тем, кто в соответствии с действующим законодательством имеет право на получение выплат из бюджета.

Вопросы, связанные с определением этих групп людей в законе, процедурами подтверждения гражданами своего права на помощь со стороны государства, поднимались и в обращениях к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области. Нередко они были связаны с предложением внести изменения в действующее законодательство с целью увеличения числа лиц, имеющих право на получение мер социальной поддержки от официальных структур. Среди них можно выделить следующие обращения.

Гражданка Б. (вх.88 от 29.01.2008г.) просила помочь в признании ее пострадавшей от радиационного воздействия в результате ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне. В ходе проверки было установлено, что заявительница проживала в г. Курчатове, расположенном на полигоне, с 1973 по 1993 годы. В начале указанного периода на территории полигона проводились подземные ядерные испытания, иногда, по информации заявителя, сопровождавшиеся радиоактивными выбросами. Пока Б. проживала на территории Республики Казахстан, она пользовалась льготами, так как правительством этого государства и Семипалатинский полигон, и значительная территория вокруг него признаны зоной экологического бедствия. Но после переезда на постоянное место жительства в Российскую Федерацию заявительница не смогла получать меры социальной поддержки, так как Федеральный закон «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» предусматривает данные льготы только для тех, кто жил там в период с 1949 по 1963 годы при наличии данных о получении ими суммарной эффективной дозы облучения не менее 5 бэр. Б. проживала на полигоне в течение 20 лет, но с 1973 года, что исключает получение ею указанных льгот независимо от дозы облучения.

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области обращался в Государственную Думу РФ с предложением расширить перечень граждан, имеющих право на получение льгот по указанному федеральному закону, и принять подход, который используется в Республике Казахстан. Но наше предложение не поддержали, сославшись на то, что с 1963 года ядерные испытания были только подземными, и данные об их радиационном воздействии на прилегающие населенные пункты отсутствуют[12]
.

Гражданин П. (вх.117 от 04.02.2008г.) относится к категории лиц, призванных в Вооруженные силы СССР в последний год Великой Отечественной войны, но прослуживших в частях, не входящих в состав действующей армии, менее 6 месяцев. Последнее обстоятельство исключает получение им льгот, даже если не достает двух или трех дней до указанного срока. П. высказывал свое несогласие с таким положением. Принимая во внимание, что это было не единственное обращение подобного рода, что П. и другие граждане, оказавшиеся в аналогичной ситуации, в период войны также отдавали все свои силы для победы, но в силу не зависящих от них обстоятельств не приняли непосредственное участие в боевых действиях, и срок их службы во время войны был меньше, чем полгода, Уполномоченный вышел с предложением уравнять их с теми, кто прослужил во время войны 6 месяцев в частях, не входящих в действующую армию, к Президенту РФ, в Государственную Думу РФ и Совет Федерации РФ. Совет Федерации РФ в целом одобрил идею усиления уровня государственной поддержки ветеранов «последнего военного призыва», предложив свои способы ее реализации[13]
. Профильный комитет Государственной Думы РФ дал данной инициативе негативную оценку[14]
.

Еще одна ситуация. Указом Президента Российской Федерации «О мерах по улучшению материального положения некоторых категорий граждан Российской Федерации в связи с 60-летием победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов» от 30 марта 2005 года №363 предусмотрено ежемесячное материальное обеспечение для вдов умерших инвалидов Великой Отечественной войны. Но вдовы умерших участников Великой Отечественной войны такой помощи не получили. Причем большинство из них потеряло мужей в 1950 – 1970 годы, когда статус инвалида войны никаких особых льгот и преимуществ не давал, а участники войны, несмотря на имевшиеся ранения, не обращались за его установлением. В результате уровень социального обеспечения вдовы участника войны, который, получив тяжелые ранения, скончался, например, в 1947 году и не имел статуса инвалида войны, оказывается меньше, чем у вдовы участника войны, официального признанного инвалидом войны, хотя, фактически, они в одинаковой ситуации. Предложение об уравнивании указанных категорий, направленное Президенту РФ, не нашло поддержки[15]
.

Значительное число жалоб от граждан, как и в 2007 году, пришло по вопросам признания их инвалидами. По информации Главного бюро медико-социальной экспертизы по Волгоградской области в 2008 году с целью установления инвалидности было освидетельствовано 57 403 человека, из которых 4 142 (7,2%) инвалидами не признано. При этом 2 025 человек не признаны инвалидами при переосвидетельствовании. Составами Главного бюро медико-социальной экспертизы в 2008 году отменено 184 решения нижестоящих бюро. Основными причинами отмены стали недооценка степени выраженности функциональных нарушений организма, связанная с недостаточным объемом обследования в лечебно-профилактических учреждениях[16]
.

Несмотря на утверждения Главного бюро медико-социальной экспертизы по Волгоградской области, что все отказы в признании инвалидами обоснованы, люди, которые оказались в этом положении, пытаются защитить свои права и интересы, обращаясь в том числе и к Уполномоченному по правам человека. Они утверждают, что их состояние здоровья с момента прохождения последнего освидетельствования не изменилось или ухудшилось, осталась необходимость в приеме дорогостоящих или большого количества лекарств, сохранились ограничения в трудовой деятельности и необходимость постоянного медицинского наблюдения, что препятствует их трудоустройству на работу с достойной оплатой труда, которая позволила бы им самостоятельно обеспечивать себя всем необходимым.

Заявительница М. (вх.319 от 11.03.2008г.) более 20 лет наблюдается у врача с диагнозом «бронхиальная астма». До 2007 года она признавалась инвалидом. Но при прохождении очередного освидетельствования в признании инвалидом ей было отказано. Мотивом для принятия такого решения стало то, что имеющиеся на момент освидетельствования «нарушения здоровья, обусловленные паталогией системы органов дыхания, на фоне адекватной проводимой терапии при отсутствии обострений заболевания в течение года и отсутствии нарушения функции дыхания, не приводили к ограничению основных категорий жизнедеятельности»[17]
. О том, что после снятия инвалидности заявительница лишилась всех льгот, в том числе и права на получение бесплатных лекарств, которые она приобрести за собственный счет не может в связи с тяжелым материальным положением, в решении ни слова. Данное обстоятельство во внимание учреждением медико-социальной экспертизы не принимается, так как вопрос лекарственного обеспечения относится к компетенции учреждения здравоохранения[18]
.

В аналогичной ситуации оказался и гражданин С. (вх.566 от 05.05.2008г.), наблюдавшийся у врачей по поводу ряда заболеваний с шестилетнего возраста. Три года его признавали инвалидом, а в 2007 году при переосвидетельствовании в признании инвалидом ему было отказано. Нуждаемость С. в лекарствах сохранилась. Проживает он в х. Красноярский Котельниковского района и для сдачи анализов должен постоянно выезжать в г. Волгоград или в районный центр. Все это создает трудности в поиске работы, тем более в сельской местности.

Сохраняется ситуация, когда, не имея одного из парных органов, человек не признается инвалидом. Например, Л. (вх.172 от 12.02.2008г.) в своем заявлении сообщала, что ее дочь лишилась одного глаза в 2002 году, после чего ребенка признали инвалидом. В дальнейшем сроки переосвидетельствования были пропущены. При прохождении нового освидетельствования в признании дочери Л. инвалидом отказали из-за того, что состояние оставшегося глаза позволяет сделать вывод об отсутствии у нее ограничений жизнедеятельности (самообслуживание, самостоятельное передвижение, общение, ориентация, контроль своего поведения, обучение, игровая деятельность)[19]
.

Таким образом, по-прежнему происходит ужесточение подходов государства к оценке нуждаемости человека, имеющего нарушения здоровья, в социальной поддержке. При этом не учитываются все социальные условия, в которых проживает человек. Необходимость изменения критериев признания граждан инвалидами поднималась Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области неоднократно в последние годы, в том числе и на встрече с Министром здравоохранения и социального развития РФ Т.А. Голиковой. По информации Минздравсоцразвития России высказанные предложения будут приниматься во внимание при совершенствовании существующего порядка признания россиян инвалидами[20]
.

В то же время необходимо отметить, что в апреле 2008 года Правительство РФ, после многочисленных обращений в его адрес, в том числе Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, приняло документ, подробно регулирующий вопросы признания инвалидом без указания срока переосвидетельствования, что позволит не только разгрузить органы медико-социальной экспертизы, но и избавит граждан, нарушение здоровья которых необратимо, от необходимости периодически подтверждать, что они являются инвалидами. Подобные изменения можно только приветствовать.

Необходимо отметить улучшение работы органов медико-социальной экспертизы с точки зрения сроков рассмотрения поступающих документов. На сегодняшний день он, в основном, не превышает 1 месяца. Исключение составляет срок рассмотрения документов в специализированных фтизиатрическом и психиатрических филиалах, доходящий до 3 месяцев, что объясняется большим объемом освидетельствований. Для разрешения этого вопроса в 2009 году планируется открытие двух филиалов указанных профилей.

Дополнительные сложности в работе учреждений медико-социальной экспертизы создает отсутствие нормальных условий размещения отдельных филиалов, которые сегодня занимают здания, находящиеся в муниципальной собственности. Например, это имеет место в г. Волгограде. Как следствие, отсутствует возможность проведения капитального ремонта ветхих помещений и создания рабочих мест с соблюдением всех санитарно-гигиенических требований.

Трудности вызывает и недостаточная укомплектованность квалифицированными кадрами, например, врачами-реабилитологами и психологами[21]
.

Продолжают поступать к Уполномоченному по правам человека обращения граждан, получающих выплаты из Фонда социального страхования РФ, по вопросу изменения размера утраты профессиональной трудоспособности при прохождении очередного переосвидетельствования, которое нередко производится по необоснованному требованию Фонда. Итогом таких изменений становится уменьшение страхового обеспечения, предоставляемого указанным волгоградцам.

Ярким примером сказанного является жалоба гражданина Ф. (вх.986 от 04.09.2008г.). Заявитель получил увечье в результате несчастного случая (отсечение кисти правой руки), когда он работал сцепщиком на Ново-Тагильском металлургическом заводе. В 1955 году решением народного суда 1-го участка Тагилстроевского района г. Нижнего Тагила было установлено, что в результате несчастного случая Ф. потерял 100% профессиональной трудоспособности. С учетом этого был исчислен утраченный заявителем заработок, подлежащий взысканию с Ново-Тагильского металлургического завода.

Исходя из 100% утраты профессиональной трудоспособности, стала исчисляться ежемесячная страховая выплата и Свердловским региональным отделением Фонда социального страхования РФ после вступления в 2000 году в силу Федерального закона от 24 июля 1998 года №125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» на основании документов, полученных от завода. Но когда после переезда Ф. в Волгоградскую область решался вопрос о передаче его дела в Волгоградское региональное отделение Фонда социального страхования, последнее документы не приняло из-за отсутствия в деле копии заключения учреждения медико-социальной экспертизы о степени утраты профессиональной трудоспособности. На этом основании Ф. направили на переосвидетельствование, хотя при прохождении врачебно-трудовой комиссии в 1955 году сроки переосвидетельствования установлены не были, а в материалах личного (учетного) дела Ф. имелось решение народного суда 1-го участка Тагилстроевского района г. Нижнего Тагила от 11 июня 1955 года.

Под угрозой прекращения страхового обеспечения Ф. прошел переосвидетельствование в 2005 году, по итогам которого ему определили 40% утраты профессиональной трудоспособности. Естественно, это привело к уменьшению ежемесячной страховой выплаты.

Не согласившись с таким решением, Ф. обратился в Ленинский районный суд Волгоградской области с иском, обжалуя как направление его на переосвидетельствование, так и результаты переосвидетельствования и последующее изменение размера страховой выплаты. Решением от 26 июня 2008 года суд отказал в удовлетворении исковых требований Ф. Заявитель обратился в Судебную коллегию по гражданским делам Волгоградского областного суда с кассационной жалобой.

Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области была оказана помощь Ф. в формулировании дополнительных аргументов в поддержку своей позиции. В частности, было обращено внимание на то, что Ф. стал получать обеспечение по страхованию от Фонда социального страхования РФ в связи с тем, что ранее он получал его от работодателя в соответствии с законодательством о возмещении вреда, причиненного работнику увечьем, полученным при исполнении трудовых обязанностей. В случае с Ф. применимы переходные положения Федерального закона от 24 июля 1998 года №125-ФЗ, согласно которым экспертиза профессиональной трудоспособности в учреждениях медико-социальной экспертизы лиц, получивших до вступления в силу указанного закона увечье, профессиональное заболевание либо иное повреждение здоровья, связанные с исполнением этими лицами трудовых обязанностей, проводится в сроки, установленные до вступления в силу настоящего Федерального закона. Экспертиза профессиональной трудоспособности может быть проведена ранее указанных сроков по заявлению застрахованного[22]
. Так как ранее процент утраты профессиональной трудоспособности был определен, что следует из решения суда 1955 года, и сроки переосвидетельствования Ф. установлены не были, а сам Ф. добровольного согласия на прохождение экспертизы не давал, направление его на переосвидетельствование и его результаты были незаконны.

Кроме того, в статье 15 Федерального закона от 24 июля 1998 года №125-ФЗ, на которую опирается Волгоградское региональное отделение Фонда социального страхования РФ, обосновывая направление на переосвидетельствование Ф., указано, что факты, имеющие юридическое значение для назначения обеспечения по страхованию в случае отсутствия документов, необходимых для осуществления обеспечения по страхованию, устанавливаются судом[23]
.

Если в личном (учетном) деле Ф. и отсутствовало заключение органа медико-социальной экспертизы о степени утраты заявителем профессиональной трудоспособности, то в нем имелось вступившее в законную силу решение народного суда 1-го участка Тагилстроевского района г. Нижнего Тагила от 11 июня 1995 года, в котором установлено, что Ф. потеряно 100% профессиональной трудоспособности. Органы Фонда социального страхования РФ должны были принять во внимание это решение суда, а не направлять человека на переосвидетельствование.

Кассационным определением от 04 сентября 2008 года Судебная коллегия по гражданским делам Волгоградского областного суда отменила решение районного суда и направила дело на новое рассмотрение, по результатам которого Ленинский районный суд решением от 09 декабря 2008 года удовлетворил требования Ф.

В настоящее время в Волгоградском областном суде рассматривается кассационная жалоба Волгоградского регионального отделения Фонда социального страхования РФ. Уполномоченный продолжает оказывать заявителю необходимую правовую помощь в защите его прав.

Люди, признанные инвалидами, имеют право на получение мер социальной поддержки, направленных на компенсацию негативного влияния имеющегося расстройства на их социальный статус, материальное состояние, уровень участия во всех сферах общественной жизни. Но, к сожалению, имеющиеся проблемы инвалидов до настоящего времени остаются без должного реагирования.

В первую очередь это касается необходимости максимальной интеграции инвалидов в общество. В связи с этим считаем верной позицию, согласно которой необходимо первостепенное внимание уделить профессиональной реабилитации инвалидов путем их профессионального обучения и обеспечения занятости на работах, соответствующих их здоровью. Как было заявлено в Государственной Думе, в 2005 – 2006 годах из 7,1 млн. человек, обучавшихся в высших учебных заведениях, инвалидов было только 17,7 тысяч человек, хотя 45% всех инвалидов страны – люди трудоспособного возраста. Поэтому надо создавать условия, позволяющие инвалидам получать необходимое профессиональное образование, соотносить специальности, которым обучаются инвалиды, реальному спросу на рынке труда, стимулировать работодателей, принимающих инвалидов на работу, создающих для них специальные рабочие места[24]
.

Также остается не решенной проблема обеспечения доступности объектов инфраструктуры, государственных и муниципальных органов власти и учреждений для инвалидов, особенно тех, чьи возможности по передвижению существенно ограничены[25]
.

С другой стороны, имеются проблемы по реализации инвалидами предусмотренных действующим законодательством льгот. Среди них наиболее острой является проблема лекарственного обеспечения в рамках Федерального закона от 17 июля 1999 года №178-ФЗ «О государственной социальной помощи», которая касается не только инвалидов, но и других «федеральных» льготников. В 2008 году количество обращений, связанных с реализацией права на бесплатное получение лекарств, было больше, чем по другим вопросам социального обеспечения[26]
. Основная тема обращений граждан – невозможность получить необходимые лекарственные средства бесплатно.

Причины сложившейся ситуации мы уже описывали в ежегодных докладах за 2006 и 2007 годы, и они практически не изменились до настоящего времени:

- низкий уровень финансирования данных мероприятий в расчете на одного человека. В 2008 году выделяемую на одного льготника, сохранившего право на дополнительное лекарственное обеспечение, сумму увеличили до 426 рублей, что явно недостаточно;

- страховой принцип финансирования расходов, когда необходимые средства удерживаются из ежемесячных денежных выплат льготников. Собираемая сумма была относительно небольшой, но при этом предполагалось, что в случае нуждаемости одного человека в лекарствах на бόльшую сумму, он будет обеспечен ими за счет средств, сэкономленных на других льготниках, нуждающихся в более дешевых медикаментах;

- несмотря на то, что система лекарственного обеспечения построена на страховом принципе, льготникам предоставили право отказаться от получения бесплатных лекарств и от перечисления части своей ежемесячной денежной выплаты на лекарственное обеспечение. А так как большинство из них по различным, в основном, объективным мотивам, из-за неспособности государства выполнить свои обязательства по обеспечению лекарствами льготников, не было заинтересовано сохранять право на получение бесплатных лекарств, то они отказывались и от этого права, и от финансирования соответствующих расходов (в 2008 году такое решение приняло 79% льготников, что на 12 процентов больше, чем в 2007 году). Постепенно в данной системе остались, главным образом, те, кто нуждается в дорогостоящих лекарствах, стоимость которых значительно превышает сумму, отчисляемую из ежемесячных денежных выплат. Это и предопределило нехватку средств на лекарства и проблему обеспечения ими людей, так как дополнительного финансирования расходов на лекарства из федерального бюджета не предусмотрено.

Фактически, система, построенная на страховом принципе финансирования, развалилась. В таких условиях утвержденный норматив финансовых затрат на лекарственное обеспечение одного льготника, равный 426 рублям в месяц, явно недостаточен и не соответствует реальным потребностям. По мнению Комитета по здравоохранению администрации Волгоградской области, норматив должен быть увеличен, как минимум, до 1 300 рублей.

Исходя из указанного норматива в 426 рублей в месяц, медицинские учреждения формируют заявки на лекарства для больных онкологическими заболеваниями, сахарным диабетом, тяжелыми урологическими заболеваниями, на что приходится до 70% выделяемых средств. Как результат, постоянные трудности в лекарственном обеспечении людей, страдающих бронхиальной астмой, сердечно-сосудистыми, глазными и другими заболеваниями. А средства диагностики, например, тест-полоски для больных сахарным диабетом, закупаются за счет экономии денег на аукционах и, главным образом, для детей.

Недофинансирование приводит к тому, что медицинские учреждения включают лекарственные средства в заявку, на основе которой они впоследствии приобретаются, в количестве меньшем, чем требуется. Выписка же рецептов на льготные лекарства идет по медицинским показаниям и в соответствии с заявленными препаратами
. Превышение количества выписываемых рецептов относительно заявленного расценивается органами здравоохранения как негатив, после чего следует соответствующая реакция по административной линии.

Кроме того, имеются и организационные трудности, приводящие к ненадлежащему обеспечению льготников лекарствами. Одна из них заключается в том, что лекарства закупаются ежеквартально в соответствии с имеющимся прогнозом нуждаемости в них льготников, формируемым на основании информации из медицинских учреждений. Но при этом не учитывается возможное появление в период между формированием прогноза и окончанием прогнозируемого квартала новых льготников, которые получат соответствующий статус в это время. Они автоматически в силу действующего законодательства включаются в программу дополнительного лекарственного обеспечения, так как отказаться от лекарств в пользу денег при соответствующем желании они смогут только на новый календарный год. У них удерживается часть ежемесячных денежных выплат в размере 504 рублей, за счет которой должна финансироваться реализация права на дополнительную бесплатную медицинскую помощь, включающую и бесплатное обеспечение лекарствами. Но получить препараты они не смогут, так как в силу указанных выше организационных особенностей реального финансирования обеспечения их лекарствами из федерального бюджета не будет до того, как начнется очередной квартал, при прогнозировании которого новый льготник уже будет учтен.

С 01 октября 2007 года по 20 февраля 2008 года такими «федеральными» льготниками стали 4 524 человека. Гражданка Е. (вх.729 от 01.07.2008г.) была признана инвалидом в марте 2008 года после того, как завершилось формирование заявки медицинскими учреждениями и закупка лекарств на II квартал 2008 года. Выписанный ей рецепт на инсулин в мае 2008 года так и остался необеспеченным.

До ежеквартальной корректировки суммы выделяемых средств медицинские учреждения могут обеспечить лекарствами новых льготников только за счет тех, кто ранее получал льготы, но заявленные на них медикаменты по какой-либо причине оказались невостребованными.

И хотя нынешняя ситуация гораздо лучше, чем была до введения в 2008 году ежеквартальной корректировки бюджетных субсидий, выделяемых субъектам Российской Федерации на дополнительное лекарственное обеспечение, в зависимости от численности льготников, находящихся на момент корректировки в федеральном регистре, сама проблема не устранена.

В силу существующей практики прогнозирования нуждаемости льготников в лекарствах, закупки медикаментах и выписки рецептов на них, существуют трудности и при смене схемы лечения (изменения принимаемых медикаментов), и назначения лекарств, ранее на конкретного льготника не заявленных.

Также бывают ситуации, когда в результате проводимых для приобретения лекарств аукционов не удается организовать покупку лекарств в связи с тем, что ни одна из фармацевтических компаний не изъявила желания принимать в нем участия.

Нельзя утверждать, что федеральными властями не принимаются никакие меры по решению проблемы лекарственного обеспечения льготников. В необходимом количестве и своевременно обеспечиваются дорогостоящими лекарствами граждане, больные гемофилией, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, муковисцидозом, миелолейкозом, рассеянным склерозом, нуждающиеся в лечении после трансплантации органов или тканей. С 01 января 2008 года это проводится в рамках отдельной программы с соответствующим финансированием из федерального бюджета[27]
.

Но до настоящего времени принимаемые меры не были кардинальными, способными наладить надлежащее лекарственное обеспечение всех льготников.

Касаясь материального положения инвалидов, нельзя обойти проблему обеспечения выплаты при банкротстве предприятий и организаций капитализированных платежей в возмещение вреда здоровью, причиненного ими лицам, не являющимся работниками этих организаций. До настоящего времени остается неопределенным порядок исполнения обязанности Российской Федерации по выплате капитализированных повременных платежей в случае, предусмотренном пунктом 3 статьи 135 Федерального закона «О банкротстве (несостоятельности)», когда с согласия гражданина его право требования к банкроту в сумме капитализированных повременных платежей переходит к Российской Федерации. Россия должна исполнять обязательства должника перед гражданином по выплате капитализированных повременных платежей в соответствии с федеральным законом в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. Соответствующая норма действует с 03 декабря 2002 года.

Однако, Правительство России не принимает нормативно-правовой акт, определяющий порядок исполнения Российской Федерацией указанной обязанности по выплате капитализированных повременных платежей. Неоднократные обращения Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области в Правительство Российской Федерации до настоящего времени не привели к разрешению данной проблемы.

И хотя сегодня человек может добиться решения вопроса и выплаты денег из федерального бюджета в судебном порядке, это вряд ли можно признать приемлемым, так как значительное количество людей вынуждено в суде решать вопросы, которые должны рассматриваться в административном порядке. Необходимость обращаться в суд требует от инвалидов дополнительных расходов на услуги юристов, приводит к затягиванию вопроса и неполучению во время судебных разбирательств возмещения вреда здоровью.

Уполномоченный в свою очередь оказывает гражданам помощь в составлении исков к казне Российской Федерации[28]
.

Вызывают вопросы порядок и условия капитализации повременных платежей, предусмотренной пунктом 1 статьи 135 Федерального закона «О банкротстве (несостоятельности)».

Согласно пункту 1 статьи 135 Федерального закона «О банкротстве (несостоятельности)» определение размера требований граждан, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, осуществляется путем капитализации соответствующих повременных платежей, установленных на дату принятия арбитражным судом решения о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства и подлежащих выплате гражданам до достижения ими возраста семидесяти лет, но не менее чем за десять лет. Порядок и условия капитализации соответствующих повременных платежей определяются Правительством Российской Федерации.

Соответствующего нормативного акта Правительство Российской Федерации также не принимает. В результате сложилась следующая практика капитализации повременных платежей лицам, которым вред, причиненный повреждением здоровья, должен возмещать непосредственно банкрот в соответствии с действующим гражданским законодательством. Размер ежемесячного платежа, который установлен на день принятия арбитражным судом решения о признании должника банкротом, умножается на количество месяцев, оставшихся до достижения пострадавшим лицом 70 лет, но не менее чем за 10 лет. При таком расчете не учитываются возможный рост стоимости жизни и другие объективные изменения в будущем.

Другой порядок капитализации мы имеем в случае, если вред здоровью был причинен работнику несостоятельно лица, и потерпевший получает обеспечение по страхованию в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Расчет капитализируемых платежей, предназначенных для финансирования ежемесячных страховых выплат застрахованному, которые вносятся банкротом в Фонд социального страхования при его ликвидации в соответствии со статьей 23 указанного федерального закона, совсем иной.

Действующее законодательство предписывает при расчете капитализируемых платежей на ежемесячные страховые выплаты пострадавшим использовать коэффициенты капитализации, при вычислении которых учтены случаи, приводящие к изменению размера повременных платежей. Например, их индексация, увеличение процента утраты профессиональной трудоспособности[29]
.

В итоге финансовое обеспечение (капитализация) ежемесячных страховых выплат лицам, получающим обеспечение по страхованию в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», больше, чем финансовое обеспечение возмещения вреда здоровью (капитализация повременных платежей) лицам, которые получали его от несостоятельного лица согласно гражданскому законодательству. Хотя расчет самих ежемесячных платежей в возмещение утраченного дохода в этих случаях аналогичен.

Так, обратившаяся к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области гражданка З. (вх.682 от 10.07.2007г.) получала от МУП «Волгоградэлектротранс» ежемесячно в возмещение вреда здоровью, полученного в результате дорожно-транспортного происшествия, в котором виновным был водитель предприятия, 1 552,8 рубля. Арбитражный суд Волгоградской области определил, что З. имеет право на получение от банкрота капитализированных платежей в размере 375 777,6 рублей. Однако, если бы З. получила вред здоровью, как работник указанного предприятия при исполнении трудовых обязанностей, и сегодня получала ежемесячные страховые платежи от Фонда социального страхования РФ в указанном размере, то для обеспечения выплаты З. этих ежемесячных выплат Фонд социального страхования РФ получил бы 565 157,09 рубля, что позволило бы ему гарантировать бόльший уровень социальной обеспеченности З.

Такое различие между лицами, утратившими трудоспособность в результате деятельности несостоятельного должника, проводимое только по наличию или отсутствию трудовых отношений с причинителем вреда на момент получения повреждения здоровья, представляется необоснованным и требующим изменения. В данном случае принятия Правительством РФ нормативного акта, определенного законом.

Помимо жалоб инвалидов о нарушении их социальных прав, к Уполномоченному поступали обращения и от других граждан, нуждающихся в социальной поддержке.

Заметная часть из них была посвящена проблеме длительного отсутствия индексации социальных выплат, установленных действующими нормативными актами. Только с 01 января 2009 года был увеличен максимальный размер социального пособия на погребение, выплачиваемый в соответствии с Федеральным законом «О погребении и похоронном деле» от 12 января 1996 года №8-ФЗ, до 4 000 рублей. До этого в течении 8 лет размер социального пособия не превышал 1 000 рублей, хотя расходы на похороны росли постоянно.

С 2005 года остаются без увеличения, несмотря на инфляцию, выплаты, предусмотренные указами Президента РФ от 30 марта 2005 года №363 «О мерах по улучшению материального положения некоторых категорий граждан Российской Федерации в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов» и от 01 августа 2005 года №887 «О мерах по улучшению материального положения инвалидов вследствие военной травмы».

С ноября 2002 года государством не принимается мер по защите от инфляции выплат на посторонний специальный медицинский уход и на посторонний бытовой уход, предусмотренных для граждан, получивших повреждение здоровья при исполнении трудовых обязанностей, Федеральным законом от 24 июля 1998 года №125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». На сегодня они составляют, соответственно, 900 и 225 рублей в месяц.

По всем указанным вопросам Уполномоченный обращался к руководителям Российской Федерации с предложением увеличить социальные выплаты, но далеко не все они нашли одобрение.

Поступали заявления и от женщин, чьи мужья были призваны на срочную военную службу. Среди них жалоба гражданки Си. (вх.788 от 15.07.2008г.), муж которой был призван на военную службу 04 июня 2007 года. 23 января 2008 года у С. родился ребенок. Но в связи с тем, что с 01 января 2008 года отменена отсрочка от военной службы гражданам, имеющим ребенка в возрасте до 3 лет, за исключением ребенка-инвалида, муж С. не был уволен с военной службы. При этом в целях материального обеспечения жен военнослужащих, призванных на военную службу, одновременно с отменой отсрочки от военной службы были введены единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, а также ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву. Но, несмотря на то, что изменения по вопросам отсрочки от военной службы действовали не только в отношении вновь призываемых на службу граждан, но и в отношении уже призванных до 01 января 2008 года, как это было с мужем Си., в законодательстве было установлено одно ограничение. Право на новые пособия возникало только в случае, если военнослужащий был призван на военную службу после 01 января 2008 года[30]
. Такое различие представлялось необоснованным. Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области было направлено обращение Министру здравоохранения и социального развития РФ по сложившейся проблеме.

В итоге в конце 2008 года в законодательство внесли изменения, которые позволили получить указанные пособия всем женам военнослужащих по призыву, при прохождении их мужьями военной службы после 31 декабря 2007 года. То есть основанием получения пособий стал факт прохождения службы после указанной даты, а не факт призыва с 01 января 2008 года. Одновременно было установлено, что в случае, если отец ребенка был призван на военную службу до 01 января 2008 года, введенные пособия назначаются и выплачиваются его жене и на его ребенка не с момента внесения этих изменений в законодательство, а с 01 января 2008 года, но не ранее дня возникновения права на данные пособия[31]
.

Таким образом ошибка законодателя была исправлена в полном объеме. Но на это потребовался целый год, в течение которого женщины, оказавшиеся в ситуации, как и Си., и их дети не могли рассчитывать на помощь со стороны государства.

Уполномоченный по правам человека значительное время посвятил рассмотрению заявления гражданина Ак. (вх.908 от 13.08.2008г.), в котором сообщалось о том, что в связи с заменой льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на денежную форму на региональном уровне, он должен был представить в Территориальное управление социальной защиты населения пакет документов, среди которых упоминалась и справка о составе семьи. Обратившись в ООО «Сервис жилья» в р.п. Светлый ЯР за этой справкой, Ак. узнал, что за ее выдачу необходимо уплатить 40 рублей. Соответствующий тариф был установлен решением Думы Светлоярского городского поселения. Было совершенно непонятно, откуда взялась такая сумма, которая вряд ли была обусловлена расходами на составление такой справки на одном листе бумаги.

Необходимо учесть, что справка о составе семьи требуется значительному количеству людей, так как зачастую нужна для подтверждения права на меры социальной поддержки и в других случаях. А для многих граждан, чье материальное положение оставляет желать лучшего, и 40 рублей являются значимой суммой. Поэтому Уполномоченный обратился к прокурору Светлоярского района с предложением проверить законность установления платы за справку о составе семьи. По результатам проверки прокурор района принес протест на решение Думы Светлоярского городского поселения, а также представление главе администрации Светлоярского городского поселения об устранении выявленного нарушения федерального законодательства[32]
.

Интересное обращение поступило от гражданки И. (вх.902 от 12.08.2008г.). Она сообщила, что в мае 2008 года на балконе ее квартиры по вине посторонних лиц произошел пожар, в результате которого оказался поврежден не только балкон, но и жилая комната, а находившиеся там вещи и мебель уничтожены. Требовался ремонт. Заявительница обратилась в органы местного самоуправления г. Волгограда, где у нее потребовали для решения вопроса представить смету на определение размера ущерба от пожара. За услуги оценщика, к которому заявительница была вынуждена обратиться, чтобы получить материальную помощь, ей пришлось оплатить 5 000 рублей.

Указанные ситуации, когда человек, нуждающийся в материальной поддержке, для получения помощи должен нести дополнительные финансовые расходы, неприемлемы. Необходимость понести предварительные расходы на получение документов, обуславливающих реализацию социальных прав, может стать непреодолимым препятствием для получения мер социальной поддержки, чего не должно быть в принципе.

В итоге можно сказать следующее. Действующая сегодня система социальной защиты населения предусматривает большое количество мер социальной поддержки, направленных на увеличение материального обеспечения граждан, что вызвано низким уровнем их доходов, получаемых в виде заработной платы или пенсии. Но увеличение расходов государства на социальную сферу не является единственным и наиболее рациональным способом решения указанной проблемы. Более правильным считаем обеспечить такой уровень заработной платы и пенсий граждан, который бы создал условия для их достойной жизни и свободного развития. В этом случае людям не понадобятся никакие меры социальной поддержки, за исключением тех, которые требуются гражданам в силу ограничений, определенных серьезным расстройством здоровья.

Государству следует усилить социальную защиту инвалидов. Во-первых, необходимо пересмотреть условия признания инвалидом, чтобы решения принимались с учетом реальных возможностей человека, имеющего расстройство здоровья, обойтись без государственной помощи в случае, если ему будет отказано в предоставлении такого статуса. При этом основное значение для человека трудоспособного возраста имеет возможность поступить на работу, соответствующую имеющимся у него ограничениям по здоровью, оплата за которую будет обеспечивать его достойное существование и получение необходимой медицинской помощи.

Во-вторых, необходимо усилить меры реабилитации инвалидов. Главным должна стать профессиональная реабилитация инвалидов, обучение их профессиям, по которым они смогут работать без вреда для здоровья. Особо необходимо уделять внимание доступности объектов инфраструктуры, учреждений и органов государственной власти и муниципальных образований инвалидам, чтобы они могли принимать активное участие в общественной жизни, а не проводили всю свою жизнь дома.

Должны быть изменены принципы бесплатного обеспечения лекарствами инвалидов и иных лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 года №178-ФЗ. Финансирование расходов на лекарственное обеспечение каждого льготника должно соответствовать его индивидуальной нуждаемости в медикаментах, а не нормативу в 426 рублей в месяц. Надо отказаться от страхового принципа аккумулирования средств для закупки лекарств, когда уровень обеспечения лекарствами нуждающихся граждан, фактически, ставится в зависимость от того, останутся ли в программе дополнительного лекарственного обеспечения льготники, не принимающие дорогостоящих лекарств, или нет.

В целях защиты интересов лиц, которым был причинен вред здоровью организациями, признанными несостоятельными должниками, Правительство РФ должно выполнить предусмотренную законодательством о банкротстве обязанность по регулированию порядка и условий капитализации повременных платежей. При этом представляется, что такая капитализация должна быть аналогичной той, которая проводится для определения денежной суммы, подлежащей выплате банкротом Фонду социального страхования РФ для обеспечения ежемесячных страховых выплат застрахованному лицу.

Помимо этого Правительству РФ надлежит издать нормативный акт, регулирующий порядок исполнения Российской Федерацией обязательств несостоятельного должника по выплате капитализированных повременных платежей, если гражданин дал согласие на переход этой обязанности от банкрота к государству.

Для обеспечения достойного уровня социального обеспечения граждан требуется систематически
проводить периодическую индексацию
социальных выплат на основе данных органов статистики об уровне инфляции.

2008 год показал необходимость контроля доступности мер социальной поддержки. В частности, исключения обусловленности получения государственной помощи или помощи от муниципальных органов власти какими-либо предварительными финансовыми расходами.

2.4. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь: успехи и неудачи

Конституция Российской Федерации предусматривает право гражданина на охрану здоровья и медицинскую помощь, называя при этом мехнизмы реализации данного права. В их числе федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, деятельность, способствующая укреплению здоровья человека[33]
.

Определены и приоритеты отечественного здравоохранения, среди которых:

1) оказание своевременной и качественной медицинской помощи; принятие новых стандартов медицинской помощи;

2) развитие диспансеризации населения;

3) профилактика заболеваний.

В числе основных задач перевода российского здравоохранения на современные рельсы руководство страны видит реформирование медицинского страхования, развитие конкуренции между медицинскими учреждениями, как необходимого условия для повышения качества обслуживания, и допуск негосударственных медицинских организаций к участию в конкурсах на оказание медицинских услуг. Обращается внимание на необходимость обеспечения высокого уровня зарплаты квалифицированных медицинских сотрудников путем отказа от использования тарифной сетки и перевода на новую систему оплаты труда, которая бы стимулировала врачей оказывать услуги населению более качественно. Также поставлена задача увеличения числа среднего медицинского персонала таким образом, чтобы освободить врачей от несвойственных им функций, которые они сегодня выполняют[34]
.

Часть указанных направлений реализуется уже сегодня в рамках приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения, исполнение которого в Волгоградской области курируется межведомственным координационным советом. В 2008 году советом проведено 18 заседаний, 13 из которых выездных в районы и города Волгоградской области. Кроме того областным комитетом по здравоохранению в 2008 году осуществлено 2 523 выездные комиссионные проверки с целью оказания организационно-методической помощи и контроля за ходом реализации национального проекта.

В рамках выполнения приоритетного национального проекта «Здоровье» проводились следующие мероприятия:

1) подготовка и переподготовка врачей общей (семейной) практики, врачей-терапевтов участковых и врачей-педиатров участковых. В 2008 году на базе Волгоградского государственного медицинского университета прошли обучение 201 человек;

2) денежные выплаты врачам общей (семейной) практики, врачам-терапевтам участковым, врачам-педиатрам участковым и медицинским сестрам указанных врачей. В соответствующий регистр включены 2 788 медицинских работников. При этом врачи получали дополнительно по 10 000 рублей в месяц, а медицинские сестры – по 5 000 рублей;

3) выплаты денег медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи как за счет средств федерального, так и областного бюджетов. В перечень лиц, получающих выплаты, включены и водители скорой медицинской помощи;

4) профилактика ВИЧ-инфекции, гепатитов В и С, выявление и лечение больных ВИЧ. Осуществлялась закупка препаратов для лечения, а также средств диагностики. Проводились профилактические обследования и лечение заболевших лиц, консультации и обучение в группах риска, в том числе заключенных, медицинских работников, обслуживающих содержащихся в местах лишения свободы и ВИЧ-инфицированных. В результате проведенных мероприятий уровень смертности среди ВИЧ-инфицированных в Волгоградской области почти в 2 раза ниже, чем в среднем по Южному федеральному округу. Стабилизировались и показатели заболеваемости ВИЧ-инфекцией в 2008 году по сравнению с 2007 годом;

5) иммунизация населения в рамках национального календаря прививок, а также гриппа;

6) обследование новорожденных детей на галактоземию, адреногенитальный синдром и муковисцидоз;

7) дополнительная диспансеризация работающих граждан. Всего в 2008 году проведена диспансеризация 108 743 граждан, что составило 93% от запланированного объема. Во время обследования впервые были выявлены случаи туберкулеза, злокачественных новообразований, анемии, сахарного диабета, ожирения, болезни, характеризующиеся повышенным кровяным давлением, отклонения при функциональных исследованиях сердечно-сосудистой системы, в легких и молочных железах;

8) углубленные медицинские осмотры работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами. Всего в 2008 году было осмотрено 57 330 работников;

9) диспансеризация находящихся в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

10) оказание медицинской помощи женщинам в период беременности и родов, а также диспансерное (профилактическое) наблюдение детей, поставленных в течение первого года жизни в возрасте до 3 месяцев на диспансерный учет в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (родовые сертификаты);

11) увеличение объемов оказания высокотехнологичной медицинской помощи, которая предоставляется медицинскими учреждениями, расположенными как за пределами Волгоградской области, так и на территории нашего региона. В 2008 году в федеральные специализированные медицинские учреждения на госпитализацию в счет квот федерального бюджета было направлено 2 137 человек. В рамках софинансирования оказана высокотехнологичная медицинская помощь из средств консолидированного бюджета области 10 443 человекам;

12) строительство новых центров высоких медицинских технологий. Например, с 2008 года ведется строительство областного перинатального центра в г. Волгограде, который планируется ввести в эксплуатацию в декабре 2009 года;

13) оснащение диагностическим оборудованием учреждений здравоохранения и мониторинг эффективности его эксплуатации[35]
.

Таким образом, очевидно, что национальный проект «Здоровье» позволил существенно увеличить финансирование здравоохранения из федерального и областного бюджетов. Возможности же районных и городских бюджетов намного меньше, именно поэтому муниципальные учреждения здравоохранения находятся в наиболее тяжелом финансовом положении.

Также стоит отметить, что не всегда реализация мероприятий в рамках национального проекта «Здоровье» проходит надлежащим образом. Есть случаи, когда не обеспечивается эффективное использование поступающего дорогостоящего оборудования. Оно хотя и работает, но загружено не на полную мощность. А больница №11 г. Волгограда и вовсе отличилась, когда в течение нескольких месяцев не могли запустить в работу рентгеновский аппарат стоимостью более 5 млн. рублей из-за неподготовленности кабинета в новом здании больницы, где и предполагалось разместить установку[36]
.

Недопустимая ситуация сложилась при открытии новой подстанции скорой медицинской помощи в г. Волгограде, когда выяснилось, что еще не пройдена процедура лицензирования. Как следствие, работники Краснооктябрьской подстанции не могли в течение определенного времени претендовать на получение дополнительных ежемесячных выплат по национальному проекту.

В Октябрьском районе Волгоградской области сохраняется проблема укомплектованности медицинских учреждений участковыми терапевтами и педиатрами, что затрудняет доступность граждан к квалифицированной медицинской помощи. Кроме того, в районе имеются трудности в реализации других направлений национального проекта «Здоровье»: несмотря на наличие соответствующего договора между Октябрьской центральной районной больницей и Волгоградским региональным отделением Фонда социального страхования РФ за первые шесть месяцев 2008 года ни один пациент Октябрьского района не был обеспечен путевкой в санаторно-курортные учреждения (в 2007 году не был даже заключен такой договор), план диспансеризации за тот же период выполнен лишь на 7,3%, имелись проблемы с иммунизацией населения[37]
. И это при том, что глава района до своего избрания работал главным врачом центральной районной больницы?!

Несмотря на реализацию приоритетного национального проекта «Здоровье», от граждан продолжали поступать в минувшем году обращения о ненадлежащем обеспечении их права на квалифицированную медицинскую помощь. Так, из 3 727 письменных обращений, рассмотренных Комитетом по здравоохранению администрации Волгоградской области в 2008 году, в качестве жалоб зарегистрированы 207 обращений, из которых обоснованными признаны 48. В своих заявлениях люди сообщали:

о нарушении медицинского обслуживания в лечебно-профилактических учреждениях – 82;

о несогласии с действиями администрации лечебно-профилактического учреждения – 33;

о невнимательном отношении к больным – 40;

о некачественной медицинской помощи – 42.

По информации Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Волгоградской области, по вопросам неудовлетворительного оказания медицинской помощи от жителей региона в 2008 году поступило 66 письменных и 15 устных обращений, из которых обоснованными посчитали 7 жалоб[38]
.

Как показывает имеющаяся в нашем распоряжении информация, продолжает оставаться острой проблема платности медицинских услуг. По данным Территориального фонда обязательного медицинского страхования Волгоградской области в 2008 году в его адрес поступило 90 письменных обращений, из которых 29 было посвящено вопросам обоснованности взымания денежных средств за медицинскую помощь, которая должна оказываться в рамках программы обязательного медицинского страхования бесплатно. По результатам проведенных целевых экспертиз страховых случаев в 22 эпизодах взымание денежных средств с граждан признано незаконным. Территориальным фондом проводилась работа по данным ситуациям с руководством медицинских учреждений, что позволило в 15 случаях возвратить денежные средства пациентам в досудебном порядке. Общая сумма выплаченных людям денег составила 118 595 рублей. Наиболее часто факты незаконной оплаты медицинских услуг выявлялись в МУЗ «Клиническая больница №4» (4 случая) и МУЗ «Клиническая больница №12» (3 случая)[39]
.

В Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Волгоградской области по вопросу правомерности оказания платных услуг в 2008 году поступило 7 обращений. Из них обоснованными признали 4 заявления, во всех случаях учреждения здравоохранения возвратили людям деньги[40]
.

Жалобы аналогичного содержания поступали и к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области.

Значительное время пришлось в 2008 году Уполномоченному по правам человека посвятить обеспечению жителей Волгоградской области лекарственными средствами в сельской местности. Проблема характерна для многих сельских населенных пунктов региона, где нет аптечных учреждений, так как расходы на их содержание не окупаются. Жители нередко вынуждены ехать за несколько десятков километров в районный центр даже за такими вещами, как перевязочный материал. Этому способствуют и жесткие требования федерального законодательства, сформулированные с благой целью обеспечения качества и безопасности услуг аптек, но на практике приводящие к тому, что с 2003 года идет постоянное сокращение их количества в сельских районах.

Для решения вопроса в 2005 году Министерством здравоохранения и социального развития РФ были направлены в субъекты РФ рекомендации об организации отпуска медикаментов за наличный расчет в медицинских учреждениях, функционирующих в сельской местности. Для этого предлагалось организовать аптечные пункты, получив лицензию на осуществление фармацевтической деятельности. В случае же невозможности организации аптечных учреждений «помощь в реализации лекарственных средств населению могла осуществляться фельдшером ФАПа (фельдшерско-акушерского пункта) на основании договорных отношений с аптечной организацией
»[41]
.

26 ноября 2007 года Глава администрации Волгоградской области издал постановление №1970 «О лекарственном обеспечении сельского населения», которое предусматривало организацию предоставления лекарств сельским жителям в лечебно-профилактических учреждениях (фельдшерских, фельдшерско-акушерских пунктах, врачебных амбулаториях и участковых больницах), если в населенном пункте отсутствовало аптечное учреждение. Однако, конкретные формы реализации данного постановления указаны не были. Первоначально предписывалось, что лечебно-профилактические учреждения сельских населенных пунктов получают лекарственные средства в порядке, установленном главным врачом центральной районной больницы, и на основании договора сотрудника лечебно-профилактического учреждения с аптечным учреждением, как это и рекомендовало Минздравсоцразвития РФ. При этом лечебно-профилактическим учреждением использовалась лицензия аптечного учреждения, в котором получали лекарства.

В марте 2008 года данную норму изменили. В новой редакции указывалось, что «снабжение лекарственными средствами, перевязочным материалом и изделиями медицинского назначения лечебно-профилактических учреждений сельских населенных пунктов осуществляется в порядке, установленном главным врачом центральной районной больницы
»[42]
.

Были и другие изменения, которые вносились по требованию контролирующих органов. В итоге Управление Министерства юстиции РФ по Южному федеральному округу дало заключение о соответствии постановления Главы администрации Волгоградской области федеральному законодательству, и организация лекарственного обеспечения сельского населения через медицинские учреждения, когда аптеки отсутствовали, стала продвигаться[43]
.

Между тем основная проблема заключалась в том, что Федеральный закон «О лекарственных средствах» предусматривает осуществление розничной торговли лекарственными препаратами исключительно аптеками, к которым лечебно-профилактические учреждения не относятся. Работа аптек по продаже лекарств подлежит лицензированию, а работники, осуществляющие фармацевтическую деятельность, должны иметь фармацевтическое образование и сертификат специалиста[44]
. Но лечебно-профилактические учреждения не могли выполнить эти требования как из-за отсутствия необходимых специалистов, так и в силу недостатка денег для прохождения лицензирования. И все-таки постановление Главы администрации Волгоградской области стало исполняться путем организации поставок медикаментов из аптек в фельдшерско-акушерские пункты, врачебные лаборатории и участковые больницы с последующей реализацией населению. Такая форма обеспечения лекарствами сельского населения оказалась востребованной.

Впоследствии в ходе проверок сотрудники Управления Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков по Волгоградской области совершенно неожиданно возбудили уголовные дела в отношении главврача Клетской центральной районной больницы и заведующей муниципальной аптекой №199 в Михайловском районе по обвинению их в незаконном предпринимательстве. Хотя в данном случае утверждение о том, что в действиях названных руководителей имеется такой обязательный признак преступления, как общественная опасность деяния, очень сомнительно, если принять во внимание всю ситуацию в целом. Ведь отсутствие лекарственного обеспечения людей в сельских населенных пунктах, где отсутствуют аптечные учреждения, повлекло бы бόльший ущерб людям.

Собственно, так и случилось. Позиция Управления Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков по Волгоградской области привела к серьезному ухудшению обеспечения сельского населения лекарствами[45]
. Например, в результате прекращения реализации медикаментов при Троицкой участковой больнице в Михайловском районе жители хуторов Троицкий, Рогожин и ряда других оказались вынуждены за любым препаратом ездить в районный центр, который находится в 35 – 50 километрах от их места жительства. Стоимость проезда, равная 60 рублям, была значительной для большинства жителей сельского поселения[46]
. Прекращали обеспечение сельского населения лекарствами через лечебные учреждения и в Клетском районе. А в связи с началом уголовного преследования Управлением Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков по Волгоградской области медицинских работников от организации реализации лекарственных средств через ФАПы отказались и в некоторых других районах области.

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области разбирался в данной ситуации в связи с жалобой Б. (вх.727 от 21.07.2008г.) – главного врача Клетской центральной районной больницы, которая была привлечена к участию в деле как подозреваемая. При изучении представленных материалов было установлено, что уголовное дело исследовалось прокуратурой Волгоградской области, которая не нашла в действиях Б. признаков вменяемого ей в вину преступления и направила в адрес руководителя следственного органа требование об устранении нарушений закона, допущенных при производстве предварительного следствия, и прекращении в отношении заявительницы уголовного преследования[47]
. В связи с этим Уполномоченный обратился к начальнику Управления Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков России по Волгоградской области с предложением взять под контроль рассмотрение требований прокуратуры. Согласно полученной информации уголовное преследование Б. прекратили[48]
.

Хотелось бы отметить и то, что не понятны причины, по которым следователи Управления Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков России по Волгоградской области так заинтересовались данной ситуацией. Ведь в настоящее время работы у указанного органа хватает и по своему основному направлению деятельности. Именно на него и надо направлять все свои усилия.

Определенные проблемы возникли в регионе и с выполнением областной целевой программы «Предупреждение и борьба с социально-значимыми заболеваниями» на 2007-2010 годы, утвержденной Законом Волгоградской области от 29 декабря 2006 года №1398-ОД. Законом Волгоградской области «Об областном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года» на финансирование льготного лекарственного обеспечения лиц, страдающих социально-значимыми заболеваниями, предусматривалось 17,9 млн. рублей. Потом указанную сумму увеличили до 102,6 млн. рублей. Но длительное время люди, имеющие право на льготное обеспечение лекарствами в рамках названных документов, не могли его реализовать из-за отсутствия нормативного акта, регулирующего порядок предоставления данной меры социальной поддержки. Указанный порядок был утвержден постановлением Главы администрации Волгоградской области №707 лишь 09 июня 2008 года. Аукционы по закупке лекарств прошли 30 июля 2008 года, а поставки требуемых лекарств стали осуществляться с 15 августа 2008 года. Доставка их в аптечные учреждения началась с 19 августа 2008 года. Между тем количество страдающих социально-значимыми заболеваниями в Волгоградской области составляет почти 250 тысяч человек, которые ежедневно нуждаются в дорогостоящих препаратах[49]
. Необходимо в дальнейшем не допускать таких случаев, когда выделенные на оказание помощи людям бюджетные деньги не тратятся по назначению.

Таким образом, в настоящее время мы отмечаем увеличение средств, направляемых из федерального и областного бюджетов на финансирование здравоохранения, что позволило решить ряд имевшихся в сфере охраны здоровья проблем, в том числе материально-технического обеспечения медицинских учреждений, увеличения заработной платы отдельных категорий медицинских работников. Но, несмотря на это, целый ряд вопросов остается нерешенным. Среди них обеспечение бесплатности лечения, осуществляемого в рамках программы обязательного медицинского страхования, организация розничной торговли медикаментами в сельской местности и их доступность для сельского населения.

Сегодня нельзя говорить о должном уровне выполнения статьи 41 Конституции РФ, где речь идет о доступности, бесплатности и качестве медицинской помощи в России. Следовательно, государством должны быть предприняты дополнительные усилия по приближению практики медицинского обслуживания россиян к высоким стандартам, зафиксированным в Основном законе страны.

2.5. Обеспечение права на жилище

Достойные условия жизни, которые должны быть созданы государством для граждан, невозможны без полноценной реализации жилищных прав населения, что предполагает обеспечение доступности жилья, его надлежащей эксплуатации и коммунального обслуживания.

Количество обращений к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области, в которых сообщается о проблемах реализации волгоградцами жилищных прав, значительно. Довольно много жалоб приходит по вопросам обеспечения граждан жилыми помещениями. Новый Жилищный кодекс РФ, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, серьезно сузил круг лиц, имеющих право на получение жилья на условиях социального найма из муниципального жилищного фонда. Сохранив в очереди на получение жилья ранее поставленных граждан, новое жилищное законодательство с 01 марта 2005 года ввело дополнительный критерий для постановки в эту очередь других людей. Теперь на получение жилья из муниципального жилищного фонда на условиях социального найма могут претендовать лишь те нуждающиеся в жилом помещении, кто относится к категории малоимущих граждан. Логика государства здесь понятна. Власть не должна обеспечивать жильем тех, кто способен приобрести его за счет имеющихся доходов или иного имущества.

Но с другой стороны удивляет реализация указанного положения. Предполагается, что малоимущими должны признаваться граждане, не имеющие имущества и доходов, достаточных для приобретения жилья, и не могущие претендовать на получение кредита на эти цели. Действующим законодательством для оценки достаточности доходов человека для покупки или строительства жилья предусмотрено установление порогового значения уровня доходов на одного члена семьи. Малоимущими признают только тех, чьи доходы ниже порогового значения, установленного органами местного самоуправления[50]
. Но какова его величина? В г. Волгограде порог определен на уровне 1,5 прожиточного минимума[51]
. Котовская городская Дума определила его на уровне 4 309 рублей[52]
, Урюпинская городская Дума – приравняла к величине прожиточного минимума[53]
и т.д. При этом в IV квартале 2008 года прожиточный минимум в области составил 4 301 рубль. Также посчитаны величины прожиточного минимума для различных групп населения (для трудоспособного населения – 4 644 рубля, для пенсионеров – 3 469 рублей, для детей – 4 135 рублей)[54]
. Есть ли реальная возможность при таком уровне доходов приобрести жилье даже в пределах установленной нормы представления[55]
? Очевидно, что нет. Тем более, что при расчете дохода граждан, когда решается вопрос о признании их малоимущими, учитываются не только заработная плата, но и денежная оценка отдельных мер социальной поддержки, в том числе:

– денежные эквиваленты полученных членами семьи льгот и социальных гарантий, установленных органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями;

– денежные эквиваленты предоставляемых гражданам льгот и мер социальной поддержки по оплате жилья, коммунальных и транспортных услуг, установленных органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, в виде предоставленных гражданам скидок с оплаты;

– субсидии на оплату жилых помещений, коммунальных услуг и транспортных средств, предоставляемые гражданам в качестве мер социальной поддержки, а также компенсации на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, выплачиваемые отдельным категориям граждан[56]
.

Естественно, возникает вопрос о доступности жилья для жителей Волгоградской области и степени реализации положений части 3 статьи 40 Конституции РФ о гарантии предоставления малоимущим нуждающимся гражданам жилья из государственного, муниципального или иных жилищных фондов.

Помимо указанного препятствия в реализации права граждан на получение жилья с помощью государства, у людей возникают и другие проблемы, обусловленные неправильным применением норм права сотрудниками органов местного самоуправления, и государственных органов Волгоградской области. Из всех подобных обращений хотелось бы обратить внимание на следующие.

Заявление гражданина З. (вх.1032 от 16.09.2008г.) – участника ликвидации последствий аварии на производственном объединении «Маяк» в 1957 году, имеющего в соответствии с законодательством право на предоставление ему жилья. Первоначально в 2000 году его поставили на учет для предоставления жилой площади. Впоследствии он попал в списки претендентов на получение жилищного сертификата. Но в 2008 году работники территориального строительного комитета администрации Волгоградской области в ходе проверки выявили, что жена З. в период брака приобрела жилье. И хотя по официальным данным оно находилось исключительно в собственности супруги З., был сделан поспешный вывод о том, что указанное жилье входит в общее имущество супругов. На этом же основании администрация Нижнечирского сельского поселения Суровикинского района исключила З. из очереди нуждающихся в жилом помещении как лицо, сообщившее при постановке на учет сведения, не соответствующие действительности.

Между тем, как показала проверка Уполномоченного по правам человека, жена З. приобрела недвижимость за счет личных средств, которые не могли быть отнесены к общим доходам лиц, находящихся в браке. Это исключало признание приобретенного супругой З. жилья объектом права совместной собственности, а, значит, З. не имел никакого права собственности на него. В связи с изложенным Уполномоченный обратился к прокурору Суровикинского района, который в дальнейшем опротестовал постановление Нижнечирского сельского поселения о снятии З. с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий[57]
.

Заявление гражданки Ко. (вх.695 от 18.06.2008г.) о постановке на учет нуждающихся в предоставлении жилых помещений в муниципальном общежитии. Женщина вместе с двумя несовершеннолетними детьми проживает в квартире, принадлежащей на праве собственности ее матери. Ко. признавалась нуждающейся в улучшении жилищных условий и стояла на соответствующем учете в качестве малоимущей вместе со своими детьми, как самостоятельная семья из трех человек, в которую не входит мать заявительницы. Так как Ко. является одинокой матерью и работает в муниципальном учреждении, она обратилась в Управление по реализации жилищной политики администрации г. Волгограда с заявлением о предоставлении жилого помещения в общежитии. Однако, ей в этом было отказано из-за того, что она проживает в жилом помещении, принадлежащем на праве собственности члену ее семьи – ее матери.

Таким образом позиция Управления по реализации жилищной политики администрации г. Волгограда была противоречива. При решении вопроса о постановке Ко. на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий установили, что она и ее дети составляют самостоятельную отдельную семью, в которую не входит мать заявительницы. А при решении вопроса о постановке на учет для получения жилого помещения в муниципальном общежитии мать Ко. признали членом семьи. Однако, этого не должно быть, так как понятие члена семьи собственника жилого помещения единое и закреплено в части 1 статьи 31 Жилищного кодекса РФ.

Уполномоченный обратился в администрацию г. Волгограда с предложением вернуться к рассмотрению ситуации с Ко. и тщательно проверить утверждение заявительницы, что семейных отношений между ею и матерью нет, как члены единой семьи, они не живут, ведут раздельное хозяйство. В итоге вопрос о постановке Ко. на учет нуждающихся в жилом помещении в общежитии был вновь вынесен на рассмотрение специальной комиссии[58]
. Как сообщила Ко., ее вопрос наконец-то решился положительно.

Особое внимание привлекло обращение гражданина Г. (вх.852 от 29.07.2008г.) по обеспечению жилым помещением его матери, которая более 20 лет отработала в воинских частях, обслуживающих космодром «Байконур», и продолжает работать там в составе гражданского персонала воинской части, расположенной в г. Приозерске. Женщина является гражданкой Российской Федерации, имеет право на пенсию по старости и хочет переехать на постоянное место жительства в Россию.

Решением гарнизонной жилищной комиссии войсковой части мать Г. включили в список гражданского персонала, подлежащего отселению из указанного населенного пункта. Но при этом ей не предоставляют жилье на территории Российской Федерации для постоянного проживания. Причиной стало то, что действующее законодательство, обязывающее государство обеспечить жильем при перемене места жительства военнослужащих и членов их семей, подлежащих увольнению, не предусматривает обязанности по переселению гражданского персонала войсковых частей, расположенных за границей Российской Федерации. Подпрограммой «Государственные жилищные сертификаты» федеральной целевой программы «Жилище» предусмотрено обеспечение жилищных прав граждан, переселяемых из закрытых военных городков и поселков с особыми условиями хозяйственной деятельности. Но гарнизон Приозерск к таковым не относится, что исключает направление денежных средств федерального бюджета на обеспечение жильем матери Г. и других граждан России, находящихся в аналогичной ситуации. Необходимо отметить, что командование Ракетных войск стратегического назначения российской армии неоднократно обращалось в Управление по реализации жилищных программ Министерства обороны РФ с предложением решить вопрос о соблюдении жилищных прав гражданского персонала воинских частей (лиц, достигших права на пенсию по старости), дислоцированных за пределами территории Российской Федерации. Но до настоящего времени решение об этом не принято[59]
. Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области будет и дальше требовать, чтобы данный вопрос разрешился в пользу лиц, длительное время отработавших в Вооруженных силах РФ в составе гражданского персонала.

Еще одна непростая ситуация, с которой Уполномоченный разбирался в течение длительного времени, – обеспечение жильем сотрудников органов внутренних дел, которые служили на должностях, финансировавшихся не из федерального бюджета. С такой проблемой в наш адрес обратился гражданин Л. (вх.1220 от 20.10.2007г.), проходивший службу в должности старшего эксперта отделения организационно-аналитической работы Межрайонного экспертно-криминалистического отдела УВД г. Волгограда. Это подразделение содержалось как за счет федерального бюджета, так и бюджета Волгоградской области.

Л. прослужил в органах внутренних дел более 10 лет и был уволен в 2003 году по сокращению штатов. При этом его просьбу об участии в программе «Государственные жилищные сертификаты» отклонили на том основании, что занимаемая им должность финансировалась за счет средств областного бюджета[60]
. Попытки обжаловать данное решение в судебном порядке к желаемому результату не привели.

Все это стало результатом существующей практики применения ряда нормативных актов, принятых Президентом РФ и Правительством РФ. Так, в пункте 1 Указа Президента РФ от 28 июня 1999 года №825 определено, что «приоритетной формой финансирования расходов на обеспечение постоянным жильем увольняемых со службы сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, содержащихся за счет средств федерального бюджета

, граждан, уволенных со службы из указанных органов, службы и учреждений, а также членов их семей является выпуск и погашение государственных жилищных сертификатов
».

В разделе 2 Федеральной целевой программы «Государственные жилищные сертификаты», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 20 января 1998 года №71, указывается, что право на получение безвозмездных субсидий за счет средств федерального бюджета в целях приобретения жилья имеют «…сотрудники органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, содержащихся за счет средств федерального бюджета

, увольняемые со службы по достижении ими предельного возраста пребывания на службе, или по состоянию здоровья, или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность службы которых в календарном исчислении составляет 10 и более лет, не имеющие жилых помещений для постоянного проживания на территории Российской Федерации и за ее пределами и признанные в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий».

Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2003 года №700 «О подпрограмме «Государственные жилищные сертификаты» на 2004 - 2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы» определено, что целью указанной подпрограммы является «…обеспечение жильем граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, относящихся к следующим категориям: военнослужащие, подлежащие увольнению с военной службы; сотрудники органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, содержащихся за счет средств федерального бюджета

, подлежащие увольнению со службы из указанных органов и учреждений; граждане, уволенные с военной службы, службы в органах внутренних дел Российской Федерации, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, содержащихся за счет средств федерального бюджета

».

Адекватное толкование указанных положений позволяет сделать вывод о том, что словосочетание "содержащихся

за счет средств федерального бюджета"
относится к словам "органы"
и" учреждения"
, а не к слову "сотрудники
". В противном случае данное словосочетание должно было бы иметь вид "содержащиеся

за счет средств федерального бюджета
". Данная позиция дополнительно подтверждается еще и тем, что указанное словосочетание логически не может быть связано со словом "граждане
", которое также используется в приведенных цитатах.

Но руководством Волгоградского ГУВД указанные нормы толкуются таким образом, что вид бюджета увязывается непосредственно с порядком финансирования конкретной должности, которую замещает сотрудник или замещал гражданин, а не с порядком финансирования самого органа или учреждения, в котором данный сотрудник проходит службу или в котором такую службу проходил гражданин.

В связи с такой трактовкой цитируемых нами положений Указа Президента РФ интересен ещё один момент. Для получения сертификата гражданин – участник Программы должен представить в комиссию справку об источниках финансирования подразделения,

в котором проходил службу сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации или уголовно – исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации. Но требование представления документов, не предусмотренных соответствующими правилами, не допускается[61]
. В действительности же руководство ГУВД Волгоградской области истребует справку об источниках финансирования должности

, которую замещает сотрудник или замещал гражданин. Представляется, что это не одно и то же.

Одновременно надо учесть, что для службы в органах внутренних дел характерны постоянные перемещения сотрудников по службе, в том числе на должности, финансируемые из бюджетов различного уровня. Зачастую милиционеры и не знают о том, за счет какого бюджета выплачивается им заработная плата и обеспечивается материально-техническая база их работы, так как средства всех бюджетов поступают в орган внутренних дел, который в дальнейшем ими и распоряжается. Поэтому во время службы человеку весьма затруднительно принять адекватное решение, с учетом всех последствий, о поступлении на конкретную должность. Такая неопределенность для милиционера, вызванная в первую очередь толкованием указанных актов, не должна сохраняться.

Кроме того при существующей трактовке положений Указа Президента РФ нарушается принцип равенства прав и возможностей работников, закрепленный в статье 2 Трудового кодекса РФ, а также принципы социальной справедливости. Ведь все сотрудники органов внутренних дел, независимо от бюджета, из которого осуществлялось материальное обеспечение их деятельности на конкретной должности, действуют во имя решения единой задачи – обеспечение правопорядка и пресечение правонарушений. И именно этой функцией, а не особенностями финансирования, обусловлено предоставление работниками милиции определенных социальных гарантий, в том числе и обеспечение жильем.

С учетом изложенных аргументов Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области направил обращение Президенту РФ и в Правительство РФ с предложением дать официальное толкование изданных ими нормативных актов. К сожалению, из полученных ответов следовало, что руководителями страны поддерживается существующая правоприменительная практика[62]
. Очевидно, что нужны дополнительные шаги всех заинтересованных государственных и общественных структур по защите жилищных прав сотрудников органов внутренних дел.

Как и в 2007 году, заметное количество обращений граждан посвящено вопросам приватизации жилых помещений, расположенных в зданиях, ранее использовавшихся в качестве общежитий.

В основном пришлось заниматься домом №28«а» по ул. Советской г. Волгограда, который ранее принадлежал МУП «Волгоградэлектротранс» на праве хозяйственного ведения. Потом общежитие перешло в ведение муниципального образования г. Волгоград и включалось в состав муниципальной казны. Как следует из положений абзаца 2 пункта 3 статьи 215 Гражданского кодекса РФ, факт включения имущества в состав муниципальной казны означает, что оно не было закреплено за муниципальными предприятиями или учреждениями. В дальнейшем общежитие постановлением администрации Волгограда от 29 сентября 2005 года передали из муниципальной казны в хозяйственное ведение МУП «Метроэлектротранс».

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года №189-ФЗ «к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших
государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий
, и переданы в ведение органов местного самоуправления, применяются нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма
». В силу изложенного общежитие автоматически поступило в жилищный фонд социального найма, и проживавшие там граждане приобретали права, которые предоставляются при договоре социального найма жилья, в том числе и право приватизации комнат. Применение норм об общежитиях в данном случае было невозможно, в том числе и запрета на приватизацию комнат в общежитии. Однако, людям отказывали по различным мотивам в реализации права на приватизацию. Граждане обращались в суд, и последний обязывал МУП «Метроэлектротранс» заключить договор с человеком на бесплатную передачу в его собственность комнаты. Но это не было завершением истории.

Как следовало из заявления гражданки К. (вх.975 от 01.09.2008г.), на основании решения суда МУП «Метроэлектротанс» договор с ней заключило, но создавало препятствия в регистрации права собственности заявительницы на комнату: не подавало заявление о государственной регистрации перехода права собственности в установленном порядке, то есть уклонялось от окончательного оформления прав собственности К. на жилье.

Уполномоченный оказал К. помощь в составлении иска в суд о государственной регистрации договора приватизации и перехода права собственности на комнату, как это предусматривает действующее законодательство. Указанный иск был судом удовлетворен, что позволило К. стать полноправным собственником комнаты и осуществить регистрацию своего права на основании решения суда.

Продолжают поступать жалобы граждан, проживающих в ветхом жилье, по вопросу длительного отсутствия капитального ремонта жилых помещений. Обычно Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области обращается в таких случаях к органам местной власти и в Государственную жилищную инспекцию Волгоградской области. При этом стоит отметить, что наибольшее понимание обращения граждан находят именно в жилищной инспекции, которая по каждому заявлению, как правило, инициировала обследование дома и принимала меры по защите прав людей. Так, по результатам проверки Государственной жилищной инспекцией дома №20 по ул. Октябрьской в р.п. Октябрьский Волгоградской области (вх.322 от 11.03.2008г.) были выявлены нарушения правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, а также повреждения конструктивных элементов здания, которые могут привести к снижению допустимого уровня надежности, прочности и устойчивости отдельных строительных конструкций и жилого дома в целом, создать угрозу безопасности жизни и здоровью граждан, проживающих в нем. Инспекция выдала предписания о принятии мер по обеспечению безопасности проживающих в доме людей, выявлении причин деформации и их устранении, а также поставила вопрос о признании дома непригодным для проживания[63]
.

К сожалению, далеко не всегда требование о рассмотрении вопроса о признании дома непригодным для проживания исполняется теми, кто должен это делать. Это имело место в отношении дома №14 по ул. Селекционной п. Госселекционная станция Камышинского района (вх.265 от 27.02.2008г.). По результатам обследования указанного дома Государственная жилищная инспекция Волгоградской области 08 апреля 2008 года первоначально обратилась к президенту Российской академии сельскохозяйственных наук с предложением обеспечить рассмотрение вопроса о пригодности или непригодности жилого дома для проживания граждан в установленном порядке. Но никакого ответа не последовало. Поэтому жилищная инспекция региона была вынуждена направить письмо в Главную государственную жилищную инспекцию РФ с просьбой принять на контроль данную ситуацию[64]
.

Часто по результатам проверки Государственная жилищная инспекция Волгоградской области дает указания о производстве ремонта жилых домов. Однако, они также не всегда выполняются организациями, отвечающими за эксплуатацию жилья, за что руководство коммунальщиков привлекается к административной ответственности.

Отдельно стоит отметить проблему проведения качественного ремонта во всех жилых домах, где это требуется. В Волгоградской области существует значительное количество домов, построенных в 40-70-х годах прошлого века, в которых после постройки не было вообще никакого ремонта, а если и проводился, то только текущий. О капитальном ремонте не было и речи. На сегодняшний день большое количество жилых помещений в таких домах приватизировано гражданами. И, ссылаясь на это обстоятельство, должностные лица заявляют людям, указывая на наличие у них права собственности на квартиры, а значит и на общее имущество в доме, что капитальный ремонт должен проводиться за их счет. При этом почему-то забывается, что до приватизации квартир государство свою обязанность по поддержанию жилых домов в надлежащем состоянии не выполняло. Тем более, что в соответствии со ст.16 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда РФ» от 04 июля 1991 года №1541-1 при приватизации занимаемых гражданами жилых помещений в домах, требующих капитального ремонта, бывший наймодатель сохраняет обязанность производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда. Зачастую именно эта норма позволяет граждан добиться в судебном порядке исполнения прежним собственником жилья своих обязанностей по проведению капитального ремонта дома.

Не следует забывать, что сейчас действует Федеральный закон от 21 июля 2007 года №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», позволяющий при определенных условиях людям провести отдельные работы по капитальному ремонту общего имущества многоквартирного дома, которые до 95% могут быть оплачены из бюджетных средств.

В нашей области уже проводится ремонт общего имущества жилых домов за счет указанных средств. Данное обстоятельство можно только приветствовать, но это не приводит к полноценной реализации приведенных положений законодательства о приватизации жилья. Указанный путь требует от граждан, как минимум, пятипроцентного участия (финансирования) работ по ремонту общего имущества многоквартирного дома. Кроме того, на бюджетные деньги люди смогут рассчитывать только в том случае, если субъектом РФ, в данном случае нашей областью, будут соблюдены определенные условия по развитию жилищно-коммунального хозяйства и увеличению присутствия в сфере жилищно-коммунального хозяйства частных коммерческих организаций. Главное условие бюджетного финансирования ремонта общего имущества многоквартирного дома – организация собственниками помещений управления домом исключительно путем создания товарищества собственников жилья либо жилищно-строительного кооператива (жилищного кооператива), или привлечения управляющей организации. Соответствующее решение принимается на общем собрании собственников помещений дома[65]
. Если же собственники выбирают третью предусмотренную законодательством форму управления – непосредственное управление многоквартирным домом, то рассчитывать на государственную поддержку в ремонте дома за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства они не могут, если только не сменить способ управления. Такое различие представляется необоснованным и требующим внесения изменений в законодательство с целью его устранения, с чем Уполномоченный по правам человека планирует обратиться к субъектам законодательной инициативы.

Продолжают поступать в значительном объеме заявления волгоградцев по вопросам их выселения из занимаемых жилых помещений. Нередко речь идет о выселении граждан из общежитий государственных учреждений в связи с отсутствием у них трудовых отношений с учреждением, хотя при вселении на данное обстоятельство вообще не обращали внимание, о выселении несовершеннолетних детей вместе с матерью в случае прекращения брака между родителями, что обычно инициируется родственниками отца или новыми собственниками, кому согласно документам жилое помещение было продано. При этом на продажу жилья, в котором проживает несовершеннолетний ребенок, если он не лишился родительского попечения, согласие органа опеки и попечительства не требуется.

Это и выселение граждан из общежитий, которые были незаконно приватизированы в составе имущества государственных предприятий путем преобразования в акционерные общества в начале 1990-х годов[66]
. Больше всего Уполномоченный обеспокоен тем, что в указанных случаях выселение граждан происходит без предоставления другого жилого помещения, а собственного жилья у них нет.

Данные вопросы уже ставились в ежегодных докладах прошлых лет, но до настоящего времени они не находят своего разрешения с учетом соблюдения прав граждан, поэтому Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области продолжает добиваться поправок в жилищное и семейное законодательство, чтобы защитить интересы выселяемых и оставляемых без жилья
россиян, в том числе волгоградцев.

Из всех дел о выселении, которые были в 2008 году, хотелось бы отметить обращение гражданина А. – участника Великой Отечественной войны (вх.1037 от 17.09.2008г.), который с 2002 года вынужден передвигаться на инвалидной коляске. Из представленных заявителем документов и жалобы следовало, что в 1992 году он поступил на работу в ГОУ «Волгоградский лицей-интернат «Лидер». В этом же году без заключения каких-либо письменных договоров его семье предоставили помещение для проживания в отдельно стоящем нежилом здании, находящемся в оперативном управлении лицея-интерната. Вместе с А. на 2-м этаже проживали и другие семьи, члены которых являлись работниками интерната. Оплату за пользование электроэнергией проживающие вносили в кассу интерната.

В 2003 году между А. и ГОУ «Волгоградский лицей-интернат «Лидер» был заключен договор найма, в котором данное помещение названо жилым и служебным. В 2008 году в здании проживали две семьи: ветерана Великой Отечественной войны, инвалида II группы А. и ветерана учебного заведения Б. Администрация учреждения последние несколько лет пыталась выселить семьи из занимаемого помещения, применяя различные методы: отказываясь принимать оплату за пользование электроэнергией, не продлевая договор найма несмотря на наличие акта о пригодности помещения для проживания, ссылаясь на аварийность здания и т.д. Уполномоченному А. жаловался в связи с обращением ГОУ «Волгоградский лицей-интернат «Лидер» в суд с иском о его выселении.

Уполномоченный по правам человека обратился к главе администрации Волгоградской области и главе Волгограда с предложением не допустить выселение ветерана Великой Отечественной войны А. на улицу, обеспечить его и членов семьи другим помещением для проживания. К сожалению, на региональном уровне обращение Уполномоченного передали в Комитет по образованию администрации Волгоградской области, который уже давал А. ответы об обоснованности его выселения. Аналогичный ответ пришел и в наш адрес[67]
. Администрация г. Волгограда указала на отсутствие у нее оснований для принятия мер по обеспечению жильем А. в силу того, что он не стоит на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий[68]
. Уполномоченный считает пришедшие ответы примером бездушного чиновничьего отношения к людям и намерен оказать А. помощь в дальнейшем отстаивании жилищных прав.

Значительную долю поступающих обращений граждан составляют заявления о некачественном оказании им коммунальных услуг. Причина чаще всего в ненадлежащем выполнении организациями, оказывающими коммунальные услуги, своих обязанностей.

Так, из обращения жителей ул. Кустарной р.п. Новониколаевский Новониколаевского района (вх.32 от 17.01.2008г.) следовало, что в 1996 году ими был построен газопровод от ул. Краснопартизанской. Первые два года, как сообщала заявительница, давление газа было в норме. Но с 1998 года оно резко снизилось. В результате газовое оборудование граждан, в том числе и отопительное, работает неудовлетворительно. Например, температура в домах в зимний период не превышала 12ºС. Самостоятельные обращения новониколаевцев в газоснабжающую организацию к положительному результату не привели.

Уполномоченный сделал обращения генеральному директору ООО «Волгоградрегионгаз» и главе Новониколаевского муниципального района с предложением принять меры по улучшению газоснабжения заявителей. Из полученных ответов стало известно, что для этого необходимо осуществить закольцовку надземного газопровода низкого давления от станции технического обслуживания автомобилей до домовладений на ул. Кустарной. Первоначально строительство закольцовки было включено в план капитального строительства и реконструкции ОАО «Урюпинскмежрайгаз» на 2008 год[69]
. Однако, в мае 2008 года исполнительный директор ОАО «Урюпинскмежрайгаз» сообщил главе администрации района об исключении строительства закольцовки из планов общества из-за того, что газопровод по ул. Кустарной построен за счет граждан и на балансе ОАО «Волгоградоблгаз» не находится. Одновременно предлагалось осуществить указанные работы за счет местного бюджета или средств граждан[70]
.

Уполномоченный был вынужден обратиться по этому вопросу в администрацию Волгоградской области. Как стало известно в дальнейшем, в рамках программы модернизации систем газоснабжения, а также бесперебойной и аварийной подачи газа администрацией Новониколаевского района заказана проектно-сметная документация на закольцовку газопровода. Вопрос о строительстве должен быть решен после ее изготовления[71]
.

В то же время мы не получили никакого ответа на направленный запрос от ООО «Волгоградрегионгаз». В связи с этим были непонятны причины падения давления газа в 1998 году, что могло бы позволить определить виновного и обеспечить восстановление газоснабжения людей за его счет.

О плохом теплоснабжении жилых помещений сообщали жители многоквартирных домов села Червленое Светлоярского района (вх.270 от 28.02.2008г.). Люди писали, что температура воздуха в квартирах в течение нескольких лет не поднималась выше 10ºС, а температура горячей воды – выше 30ºС. Государственная жилищная инспекция Волгоградской области неоднократно проверяла теплоснабжение в селе Червленое и подтвердила данную информацию. В январе 2008 года ответственному за теплоснабжение домов ООО «Заречное» выдавались предписания на устранение выявленных нарушений до 12 февраля 2008 года. Одновременно общество привлекли к административной ответственности. Но как показала повторная проверка, проведенная Государственной жилищной инспекцией 14 февраля 2008 года, надлежащее теплоснабжение людей восстановлено не было, что послужило основанием для повторного привлечения ООО «Заречное» к административной ответственности[72]
.

В то же время, как было сообщено администрацией Светлоярского района Волгоградской области, для решения проблемы теплоснабжения людей необходим перевод котельной на газовое топливо. В связи с этим проводилась работа по строительству необходимых газопроводных сетей и вводу их в эксплуатацию в 2009 году[73]
.

Продолжают поступать жалобы жителей области на проблемы с водоснабжением жилых помещений. Сообщается о существенных ограничениях в подаче воды (например, коллективное заявление жителей ул. Горнополянская г. Волгограда вх.651 от 03.06.2008г.). Были сообщения и о возникающих трудностях в организации водоснабжения индивидуальных домов. Так, С. (вх.991 от 05.09.2008г.) сообщала, что местная администрация запрещала ей подключаться к уличному водопроводу из-за его ветхости, что было незаконным и впоследствии стало поводом для принесения прокурором Даниловского района соответствующего протеста по результатам рассмотрения обращения Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области[74]
.

Из года в год ставится вопрос об обеспечении жителей Волгоградской области качественной питьевой водой. Только 20 процентов волгоградцев получают действительно чистую питьевую воду. Наиболее сложная ситуация в сельской местности, особенно в Ленинском и Новоаннинском районах. Помимо качества воды остро стоит вопрос ее доставки до потребителя. Более 1 300 населенных пунктов области нуждаются в модернизации или строительстве системы водоснабжения[75]
. Каждый год люди и средства массовой информации напоминают об этой проблеме, но пока каких-либо серьезных сдвигов в ее решении нет. Необходимо властям всех уровней активизировать усилия по обеспечению людей водой.

Отдельные жалобы волгоградцев касаются платы за жилье. При этом основная масса подобных обращений связана с вопросами предоставления льгот по оплате жилья. Если не принимать во внимание обращения, вызванные неправильным применением существующих нормативных актов, то необходимо отметить следующее.

С 2006 года Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области ставится вопрос об обеспечении льгот по оплате жилья и коммунальных услуг медицинским и фармацевтическим работникам федеральных специализированных организаций здравоохранения, проживающим в сельской местности (право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением), которые ранее такие льготы получали согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан в редакции, действовавшей до 01 января 2005 года. Напомним, что Федеральным законом от 22 августа 2004 года №122-ФЗ о монетизации льгот соответствующая норма была отменена с 01 января 2005 года. Одновременно установили, что меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством России. Но до настоящего времени соответствующий правовой акт не принят, в результате чего работники санитарно-эпидемиологической службы, которые раньше пользовались льготой по оплате жилья и коммунальных услуг, теперь ее утратили. Какой-либо компенсации возникающих в связи с этим дополнительных расходов им предоставлено не было, что оценивается Уполномоченным, как умаление прав и законных интересов медиков. Все случившееся является прямым нарушением положений преамбулы и части 1 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года №122-ФЗ, а также Конституции Российской Федерации. Обращения Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области по данному вопросу в различные федеральные органы государственной власти по-прежнему остаются без должного внимания, способствуя появлению новых жалоб волгоградцев из указанной категории граждан (например, вх.108 от 01.02.2008г.).

Как мы видим, проблема реализации жилищных прав граждан продолжает оставаться одной из наиболее болезненных. Основным вопросом, стоящим перед властью, остается обеспечение жилыми помещениями граждан, которые не могут купить жилье самостоятельно, а также обеспечение равенства людей в вопросах получения помощи государства на свое жилищное обустройство. Главное здесь – увеличение порогового значения уровня доходов на одного члена семьи, устанавливаемого для признания человека малоимущим, чтобы поставить его в очередь нуждающихся в получении жилья. Это требование Уполномоченный адресует всем уровням власти, так как хотя органы местного самоуправления и устанавливают данное пороговое значение, но при этом они пользуются актами, принятыми Российской Федерацией (методические рекомендации Министерства регионального развития РФ) и Волгоградской областью.

Требует изменения нынешняя политика государства, направленная на создание безусловного приоритета интересов собственника жилого помещения, в результате которого возможно даже выселение несовершеннолетних детей из жилых помещений без предоставления другого жилья. Кроме того, существует круг лиц, которые в настоящее время выселяются или находятся под угрозой выселения из жилых помещений, принадлежащих сегодня частным собственникам, из-за нарушения законодательства при приватизации государственных предприятий. В этих случаях государство обязано обеспечить жильем выселяемых граждан.

Следует наращивать усилия по увеличению объемов капитального ремонта в жилых домах, где это требуется. При этом необходимо обеспечить реализацию требований статьи 16 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» в части проведения капитального ремонта домов бывшим наймодателем после их приватизации гражданами. Также представляется необходимым предоставить людям, которые в своих многоквартирных домах выбрали такой способ управления, как непосредственное управление, возможность претендовать на получение денежных средств из Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Последнее требует внесения изменений в федеральное законодательство, что может быть инициировано Волгоградской областной Думой, обладающей правом законодательной инициативы.

Проблемным остается вопрос качества оказываемых гражданам жилищно-коммунальных услуг. Качество услуг не улучшается, а цены на них постоянно растут, что недопустимо. Государство должно найти варианты улучшения жилищного обслуживания без серьезного увеличения расходов россиян.

Федеральные органы власти обязаны обеспечить полную реализацию преамбулы и части 1 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года №122-ФЗ о монетизации льгот, чтобы исключить примеры, когда из-за отсутствия нормативных актов, принятие которых предусмотрено вышеназванным законом, льготы отдельных категорий граждан по оплате жилья и коммунальных услуг оказались, фактически, отмененными.

Следование указанным рекомендациям позволит обеспечить более полную реализацию жилищных прав волгоградцев.

2.6. Право на благоприятную окружающую среду в системе приоритетов органов власти и управления

В последнее время вопросы, связанные с реализацией россиянами права на благоприятную окружающую среду, становятся все острее. Влияние жизнедеятельности человека на природу, направленное на удовлетворение его потребностей, приводит к изменению естественных условий проживания самого человека. Он создает свою собственную среду обитания, в которой находятся и объекты, потенциально опасные для его существования и функционирования, как биологического существа. Поэтому право человека на благоприятную окружающую природную среду, закрепленное в Конституции РФ, подразумевает не только сохранение природы, но и ограничение видов деятельности, которые могут непосредственно оказывать негативное воздействие на физическое или психологическое здоровье людей.

Самая большая доля жалоб из числа тех, где говорится о нарушении права на благоприятную окружающую среду, традиционно приходится на вопросы уплотнительной застройки, которые неоднократно поднимались Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области в предыдущих ежегодных докладах. Вот только отдельные примеры минувшего года:

1) строительство административно-торгового здания рядом с домом №8 по ул. Рабоче-Крестьянской г. Волгограда (вх.1034 от 16.09.2008г.);

2) строительство ООО «Росойл» административного комплекса в квартале 59 Центрального района г. Волгограда (вх.779 от 14.07.2008г.);

3) строительство офисного здания во дворе дома №22 по ул. Рабоче-Крестьянской г. Волгограда (вх.698 от 19.06.2008г.);

4) строительство административного здания на территории, прилегающей к жилым домам №№48 и 48«а» по ул. Рокоссовского и дому №20 по ул. Ткачева г. Волгограда (вх.490 от 16.04.2008г.);

5) строительство досугового центра для молодежи, позднее перепрофилированного в магазин продовольственных и непродовольственных товаров в микрорайоне №133 Дзержинского района г. Волгограда (вх.196 от 18.02.2008г.).

И это далеко не все случаи, когда строительство новых объектов осуществляется в микрорайонах городов, где плотность существующих жилых домов и так велика, когда вместо зеленых насаждений, обустройства детской или спортивной площадки появляется новый дом, автостоянка или супермаркет. При этом нередко во время строительства условия проживания граждан серьезно ухудшаются. Обычным явлением стало уничтожение деревьев и кустарников в городах области, что пытаются компенсировать выплатой денежных средств. Но ведь от уплаты этих денег условия проживания людей не улучшатся!

Жители областного центра серьезно обеспокоены тем, что интенсивность работ в г. Волгограде по строительству новых объектов, уплотняющих уже заселенные микрорайоны, превышает все возможные пределы, а о создании различных мест отдыха для людей, например, парков, приходится только мечтать. Никакие утверждения отдельных представителей городской власти о том, что жители центральных районов Волгограда должны потесниться, не могут быть восприняты, как рациональные и правомерные. К сожалению, интересам бизнеса, не желающего трат

иться на прокладку коммуникаций в неосвоенных частях городским поселений, а любой ценой стремящегося разместить новостройки в центре городов, в таких вопросах почему-то отдается приоритет перед интересами граждан, которые не желают мириться с нарушением их прав на благоприятные условия проживания.

Уплотнительная застройка должна стать предметом отдельного внимания властей. Ее следует прекращать! Если для этого необходимо принять соответствующие нормативные акты, то их надо разрабатывать и утверждать. Недопустимо, что пока попытки жителей защитить свои интересы в судебном порядке часто обречены на неудачу, а случаи положительных судебных решений единичны и являются исключениями из правила[76]
.

Продолжают приходить жалобы на нарушение тишины и покоя в ночное время, что нередко имеет место в результате деятельности различных увеселительных заведений, открытых в местах проживания большого количества людей (например, вх.477 от 14.04.2008г.).

Причиной неудобств, связанных с шумом, были и промышленные предприятия. Так, в 2008 году Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области получил заявление гражданки Б. (вх.940 от 20.08.2008г.) на шум от объектов ОАО «Волгоградский судостроительный завод». Как стало известно, руководство завода, несмотря на жилые дома, стоящие в непосредственной близости от предприятия, решило производить работы в ночную смену для ускорения строительства судна, чтобы успеть до завершения навигации. При этом требования Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области о прекращении деятельности, нарушающей права волгоградцев, не выполнялись, что в дальнейшем послужило основанием для возбуждения административного производства[77]
.

Со второй половины 2008 года Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области активно защищает право на благоприятную среду обитания жителей г. Калач-на-Дону в очень неординарной ситуации. Ее неординарность, во-первых, в том общественном резонансе, который получила эта история, а, во-вторых, в том показательном характере, который приобрел описываемый случай. Речь о поставке, хранении и перегрузке комовой серы в ОАО «Калачевский порт» (вх.940«а» от 20.08.2008г.). По договору с ООО «Интерхим-Сульфур» порт обязался принимать эту серу и выполнять работы по ее выгрузке из железнодорожного транспорта, накоплению и хранению навалом на открытой складской площадке, сортировке, перегрузке в тару и отгрузке груза в таре.

Жители г. Калач-на-Дону, некоторые из которых проживают в 80 – 100 метрах от порта, были не согласны с тем, что опасный груз доставлялся в открытых вагонах и хранился на территории причала под открытым небом. Работы с серой проводились тут же, вне помещений. При этом, как известно, происходит попадание взвеси серы в воздух и перенос ее на значительное расстояние даже при небольшом ветре. Кроме того в условиях повышенной температуры начинает образовываться сернистый ангидрид, а при взаимодействии с влагой в воздухе – пары серной кислоты. Это и предопределяет негативное воздействие серы на окружающую среду и человека. Между тем какой-либо санитарно-защитной зоны вокруг порта, которая при таких работах должна быть не менее 500 метров, практически, нет. Как сообщали калачевцы, многие из них после начала работ с серой почувствовали недомогание и проблемы со здоровьем.

Как было установлено контролирующими органами и судом, ОАО «Калачевский порт» осуществляло в июле 2008 года прием, хранение и работы с серой в нарушение действующего экологического законодательства:

1) не было лицензии на водопользование, разрешающей использование акватории реки Дон для погрузочно-разгрузочных работ, отстоя и ремонта судов. Срок действия ранее выданной лицензии истек 01 июля 2008 года;

2) отсутствовали утвержденный проект обустройства санитарно-защитной зоны предприятия, санитарно-эпидемиологическое заключение по названному проекту, представленные расчеты рассеивания загрязняющих веществ от источников выбросов в санитарно-защитной зоне предприятия и жилой застройке не содержали полного объема проведенных исследований;

3) в перечне загрязняющих веществ, разрешенных к выбросу в атмосферу, отсутствовало указание на техническую комовую серу и ее соединения;

4) осуществили несанкционированное размещение отходов серы на территории порта;

5) не было разрешения на неорганизованный сброс тало-дождевых вод с территории предприятия; не обустроены ливневая канализация для недопущения сброса загрязняющих веществ в составе сточных и тало-дождевых вод в реку Дон; не было сооружений, обеспечивающих охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод[78]
.

Решением Калачевского районного суда от 29 июля 2008 года, принятым по результатам рассмотрения иска прокурора Калачевского района, ОАО «Калачевский порт» обязали произвести вывоз скопившейся серы с территории порта и Калачевского района в течение 30 дней с момента вступления решения в силу. Также предприятию запретили в дальнейшем осуществлять погрузочно-разгрузочные работы по перевалке вредного вещества. Однако, ОАО «Калачевский порт» обжаловал судебное решение в Волгоградский областной суд.

В ходе подготовки заседания суда кассационной инстанции к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области обратились жители г. Калач-на-Дону, сообщив, что решение районного суда игнорируется, сера из порта не вывозится. На конец августа 2008 года на предприятии хранилось 40 000 тонн опасного вещества. Более того, разгрузки ожидали еще 73 вагона с нефасованной комовой серой. И это несмотря на то, что из-за несоблюдения требований законодательства порт не имел права хранить данный груз и выполнять в отношении него какие-либо работы. Хранение в вагонах неразгруженной серы, склонной к самовозгоранию, также создавало серьезную опасность для безопасности людей. Для решения проблемы и обеспечения вывоза серы из г. Калач-на-Дону Уполномоченный по правам человека обратился в различные инстанции, в том числе в администрацию Волгоградской области и территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Необходимо отметить, что жители г. Калач-на-Дону для прекращения работ с серой организовали пикет у въезда в порт с целью недопущения новых вагонов с опасным грузом на территорию предприятия. Именно поэтому 73 вагона с серой длительное время оставались за территорией порта.

Однако, 25 августа 2008 года указанные вагоны под специальной охраной отряда милиции особого назначения были заведены в порт для разгрузки. В связи с изложенным Уполномоченный направил запрос начальнику Главного управления внутренних дел Волгоградской области, чтобы узнать кто и почему отдал соответствующий приказ о разблокировании порта и оттеснении пикетчиков, которые, по сути, выполняли решение суда. Но какой-либо информации по данному поводу Уполномоченный так и не получил. Таким образом, несмотря на отсутствие у ОАО «Калачевский порт» права на разгрузку, хранение и проведение работ с серой, государственные структуры, фактически, силой способствовали увеличению объема незаконной деятельности порта вместо того, чтобы добиться от собственника опасного груза удаления вагонов с серой.

Вывоз опасного вещества с территории Калачевского порта за пределы муниципального района, несмотря на обещания собственника груза сделать это в течение недели, шел крайне медленно. В начале сентября 2008 года Уполномоченный направил повторные обращения различным органам власти и управления, контролирующим и надзирающим организациям федерального и регионального уровня, в том числе и в администрацию Волгоградской области, с требованием принять-таки меры по устранению экологической угрозы для граждан. Но, как и в первый раз, каких-либо заметных шагов предпринято не было.

11 сентября 2008 года Волгоградский областной суд отказал ОАО «Калачевский порт» в удовлетворении кассационной жалобы, и решение суда от 29 июля 2008 года вступило в силу. Но только 03 октября 2008 года судебное дело вернулось в Калачевский районный суд, и последний смог, наконец, в тот же день выдать исполнительный лист. Но поступил он на исполнение в службу судебных приставов еще через две недели – 16 октября 2008 года. Таким образом, организация принудительного исполнения решения суда затянулась более чем на месяц из-за бюрократических проволочек.

11 октября 2008 года истек определенный судом срок вывоза скопившейся в порту серы, которой к началу ноября 2008 года оставалось 10 000 тонн. ОАО «Калачевский порт» мотивировало это тем, что отсутствуют необходимые для транспортировки вагоны. Уполномоченный по правам человека обратился к президенту ОАО «Российские железные дороги» с просьбой обеспечить необходимый транспорт для вывоза серы. Как стало известно, Приволжская железная дорога обеспечивала порт необходимым транспортом в том количестве, в каком он заказывался. Все поданные заявки на отгрузку серы были удовлетворены[79]
. Следовательно, остающийся в порту опасный груз не вывозился по вине акционерного общества, а не в связи с отсутствием транспорта.

Решение суда надлежащим образом не исполнялось, что свидетельствовало о непринятии судебными приставами достаточных мер для обеспечения выполнения ОАО «Калачевский порт» возложенных на него судом обязанностей.

Уполномоченный по правам человека снова обратился к прокурору Волгоградской области, Главному судебному приставу Волгоградской области и в Волгоградскую межрайонную природоохранную прокуратуру. После этого прокуратура Калачевского района внесла представление об устранении нарушений закона руководителю Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области[80]
.

Несмотря на это вывоз оставшейся серы в полном объеме так и не осуществлен, а с 22 октября 2008 года вообще прекратились погрузо-разгрузочные работы. До настоящего времени в порту остается 9,8 тысяч тонн серы[81]
. ОАО «Калачевский порт» объясняет это тем, что ООО «Интерхим-Сульфур» не вывозит собственный груз из-за отсутствия покупателя на него. Руководство порта начало судебные разбирательства с целью обязать собственника серы забрать груз. Одновременно ОАО «Калачевский порт» обратилось в суд с заявлением об отсрочке исполнения решения суда от 29 июля 2008 года[82]
. Но такое объяснение нельзя назвать удовлетворительным, а принимаемые меры достаточными. Ведь согласно решению Калачевского районного суда именно порт должен вывезти серу с территории района, а не ООО «Интерхим-Сульфур».

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области расценивает настоящий случай, как пример вопиющего попрания права граждан на экологическое благополучие, и принимает дополнительные усилия по обеспечению исполнения в полном объеме решения суда и прекращению опасной для здоровья людей деятельности предприятия.

Большое внимание общественности привлек вопрос о строительстве в нашем регионе магниевого завода. Первоначально его планировалось построить в Городищенском районе. Позже приняли решение о строительстве завода в Кировском районе г. Волгограда на базе предприятия ОАО «Химпром». При этом удивляет, что и в первом, и во втором случае у областной и местных властей были различные мнения о возможных экологических последствиях такого решения. Областное руководство заявляло о том, что производство будет безопасно для граждан. Представители г. Волгограда говорили, что данный вывод преждевременен из-за отсутствия необходимой информации[83]
.

Позиция Уполномоченного заключается в том, что основной момент здесь – это обеспечение экологической безопасности создаваемого производства с учетом того негативного влияния на окружающую среду, которую оказывают уже имеющиеся в месте предполагаемого строительства магниевого завода предприятия. Только при положительном разрешении этого вопроса возможно рассмотрение иных аспектов, связанных со строительством завода: увеличение налоговых поступлений в бюджет, количества рабочих мест и т.д.

Воздействие промышленных предприятий на природу – предмет постоянного внимания волгоградского Уполномоченного по правам человека и для этого, к сожалению, достаточно оснований. Например, при проверке ООО «РусАзЭко» силами природоохранной прокуратуры выявлены нарушения при хранении нефтепродуктов, которые повлекли загрязнение земли, на основании чего принималось решение об административном приостановлении деятельности предприятия на 10 суток. А при проверке деятельности ООО «Росстройинвест» по реконструкции опытного цеха по переработке резинотехнических изделий и нефтешлама выявлено отсутствие разрешительной документации на выбросы и на право обращения с отходами.

Основным нарушением, допускаемым предприятиями, загрязняющими атмосферный воздух, является отсутствие разрешений на выбросы, некачественно проведенная инвентаризация источников выбросов и ненадлежащий учет выбросов, а иногда и превышение допустимого уровня выбросов загрязняющих веществ, отсутствие проектов санитарно-защитных зон. Так, сотрудники Волгоградской природоохранной прокуратурой на ОАО «Волжский абразивный завод» установили превышение по удельным выбросам загрязняющих веществ в 1,2 – 2 раза, превышение предельно допустимой концентрации по сероводороду в 7,8 раза из-за неправильной эксплуатации оборудования, а также выброс веществ, не предусмотренных для данного источника в соответствующей документации.

Очевидно, что в целях улучшения экологической обстановки органы государственной власти Волгоградской области должны определить порядок организации работ по регулированию выбросов вредных веществ в воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий.

Улучшение состояния водных объектов возможно при решении двух вопросов: сокращение и прекращение сброса загрязняющих стоков в реку Волга и очистка водных объектов от затонувших судов. К сожалению, вопросы финансирования строительства сооружений и обеспечения работ по очистке сточных вод в настоящее время решаются только посредством судебных разбирательств. Ненадлежащее финансирование не позволяет проводить и активную работу по подъему и удалению затонувших судов. Требуется принятие комплексной программы по реализации указанных позиций на уровне области.

Определенные шаги по улучшению своей работы должны принять и органы, контролирующие соблюдение экологического законодательства. Так, Комитетом государственного контроля в сфере природопользования администрации Волгоградской области в ряде случаев при вынесении постановлений о наложении штрафов не раскрываются в полном объеме обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, не всегда указывается вид деятельности и источники загрязнения окружающей среды, не принимаются меры к подсчету причиненного окружающей среде ущерба, чему препятствует отсутствие лабораторного оборудования, и не реализуется право на взыскание ущерба в судебном порядке.

Отсутствовала работа по взысканию причиненного ущерба при выявлении незаконных рубок и самовольного сенокошения и по линии Управления лесного хозяйства администрации Волгоградской области. Факты волокиты, а также непринятие всех мер к нарушителям, что выражалось в замене административной ответственности выдачей предписаний об устранении нарушений, установлены в Нижне-Волжском межрегиональном управлении Ростехнадзора. А в территориальном отделе Госкомрыболовства РФ выявлены факты неполноты проверок и сокрытия преступлений[84]
.

В завершение раздела можно отметить, что основная проблема в обеспечении права граждан на благоприятную окружающую среду заключается в том, что сохранение природы и ограничение негативного влияния человеческой деятельности на нее не являются приоритетными. По-прежнему возможная экономическая выгода отодвигает на задний план угрозу ухудшения экологической обстановки и условий проживания значительного количества граждан, что в итоге негативно скажется на их здоровье. Особенно явно это проявляется в деятельности коммерческих организаций, которые имеют больше возможностей в обеспечении своих интересов, чем рядовые граждане. Поэтому волгоградцам довольно трудно отстаивать свое право на благоприятную окружающую среду.

В таких условиях государство в лице специальных контролирующих органов должно усилить свою работу по обеспечению полноценной реализации законодательства об охране окружающей среды, принимать все возможные и действенные меры по пресечению экологических правонарушений и устранению их последствий.

2.7. Лица без гражданства как слабое звено миграционной политики

В настоящее время на территории России, в том числе в Волгоградской области, отдельную социальную группу образуют лица без гражданства. Основа их правового статуса заложена в ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации, где сказано: «…Лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Определение понятия «лицо без гражданства» дано в специальной норме ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»: «Лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства».

В России статус лиц без гражданства, по существу, приравнивается к статусу иностранцев, за исключением одного момента: иностранное дипломатическое представительство не вправе оказывать им защиты. Как и иностранцы, они не несут воинской обязанности, не обладают избирательными правами, на них распространяются те же профессиональные ограничения, что и на иностранцев.

Есть две многосторонние конвенции, посвященные лицам без гражданства: 1) Конвенция о статусе лиц без гражданства 1954 года; 2) Конвенция о сокращении безгражданства 1961 года.

Целью Конвенции 1954 года является не ликвидация самого безгражданства, а установление на территории стран-участников определенного режима для лиц без гражданства. Она защищает их личный статус, имущественные права, предусматривает свободу предпринимательства для лиц без гражданства, некоторые льготы в области получения образования, трудоустройства и т.д.[85]
Особенностью же Конвенции 1961 года является то, что она содержит положения, предусматривающие создание международного органа, в который могут обращаться непосредственно лица без гражданства с жалобами на невыполнение участниками конвенции ее постановлений. По решению Генеральной Ассамблеи ООН функции упомянутого органа возложены на Верховного комиссара ООН по делам беженцев.[86]

Но ни в одном международном договоре, касающемся лиц без гражданства, Россия не принимает участия, ограничиваясь внутренними мерами. Так, в Законе «О гражданстве Российской Федерации» устанавливается, что ребенок лиц без гражданства, родившийся на территории России, является гражданином России.

Безгражданство представляет собой правовую аномалию, и государства борются с ним, стремясь его ограничить. С этой точки зрения являются совершенно бессмысленными и не основанными на законе действия Федеральной миграционной службы по изъятию российских паспортов у граждан, чье гражданство России ставится под сомнение, и понуждению получать вид на жительство лица без гражданства на том основании, что некогда при документировании их паспортами Российской Федерации сотрудниками Федеральной миграционной службы были допущены ошибки и неточности в оформлении, либо на том основании, что в Федеральной миграционной службе отсутствуют сведения об осуществлении процедуры приобретения данным гражданином российского гражданства.

Указом Президента РФ от 14.11.2002 года № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ» к Федеральной миграционной службе предъявлялись следующие требования:

«Сведения о лицах, в том числе о детях, в отношении которых принято решение об изменении гражданства в упрощенном порядке, вносятся в соответствующие электронные базы данных по формам, установленным Федеральной миграционной службой и Министерством иностранных дел Российской Федерации. Указанные сведения ежеквартально направляются территориальными органами Федеральной миграционной службы, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации, соответственно, в Федеральную миграционную службу и Министерство иностранных дел Российской Федерации, которые также ежеквартально представляют эти сведения в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ.

Министерство иностранных дел Российской Федерации направляет также полученные им сведения в Федеральную миграционную службу для ведения общего учета лиц, приобретших или прекративших гражданство Российской Федерации.

Объем и содержание сведений, представляемых для внесения в электронные базы данных, порядок и форма их передачи определяются соответствующими полномочными органами по взаимному согласованию и с учетом имеющихся средств обработки, хранения и передачи информации.

Данные, внесенные в электронные базы, хранятся постоянно».[87]

Следует особо обратить внимание на предпоследний абзац текста, где речь идет о том, что объем и содержание сведений, порядок и форма их передачи должны были быть определены «соответствующими полномочными органами по взаимному согласованию…»

Насколько четко выполняется этот пункт Указа Президента РФ, свидетельствуют многочисленные жалобы к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области.

Так, к Уполномоченному обратилась гражданка С. (вх. 635 от 30.05.2008г.), родившаяся в 1979 году в г. Красноводске республики Туркменистан. Мать и отец заявительницы в свое время родились в России. В 1993 году в порядке п. «г» ст. 18 Закона РСФСР «О гражданстве РСФСР», будучи гражданами СССР, постоянно проживающими в республике Туркменистан, они заявили в Консульстве РФ в г.Ашхабаде о своем желании приобрести гражданство в порядке регистрации в соответствии с Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 10.04.1992 года № 386. При этом в Консульство были представлены свидетельства о рождении их несовершеннолетних дочерей. Получив гражданство, семья переехала на постоянное место жительство в г.Волгоград.

Заявительница по достижении 16-летнего возраста 14 февраля 1995 года получила в паспортно-визовой службе Красноармейского района г. Волгограда свой первый паспорт. В 1998 году ей выдали новый паспорт в связи с вступлением в брак и изменением фамилии. В 2000 году паспорт снова выдавался в связи с кражей документов. За указанный период времени она окончила гимназию, Волгоградский государственный университет, работала на государственной должности в Межрайонной инспекции Министерства РФ по налогам и сборам по Волгоградской области.

В 2007 году С. обратилась в УФМС Волгоградской области для оформления загранпаспорта. И здесь начались вдруг проверки обоснованности выдачи ей паспорта, поиски сведений о приобретении С. гражданства РФ в базе данных Консульского департамента МИД РФ. Но таких данных МИД РФ не может иметь, так как Консульскими департаментами до 2002 года электронная база данных не формировалась. А сведения на бумажных носителях уничтожены.

Казалось бы, вопрос обоснованности приобретения российского гражданства несовершеннолетними детьми вместе с их родителями не должен возникать. А мотивировать спустя десятилетия свои сомнения в наличии факта приобретения несовершеннолетними детьми российского гражданства вместе с родителями отсутствием сведений в базе данных – это абсолютно несостоятельно.

Однако, заявительнице, находящейся на восьмом месяце беременности, было предложено сдать паспорт гражданки РФ и получить вместо него вид на жительство лица без гражданства. При этом в подобных ситуациях не берутся во внимание ни сложившаяся за многие годы устойчивая правовая связь гражданина с российским государством, ни наличие российского паспорта, который в некоторых случаях выдавался неоднократно (например, при изменении фамилии в связи с заключением брака, достижении возраста 20 лет). Получается, что в российском государстве гражданин в два счета может стать лицом без гражданства, как будто российский паспорт ему выдавался не уполномоченным государственным органом – Федеральной миграционной службой, а какими-то самозванцами.

Но до официального признания в данном случае человека лицом без гражданства ему предстоит до полугода жить без документа, удостоверяющего личность, имея на руках лишь справку об изъятии паспорта. А если миграционная служба усмотрит необходимость перед выдачей вида на жительство проходить процедуру получения разрешения на временное проживание, то этот срок удваивается. А если включить механизм квотирования, то человек попадает в обстоятельства, при которых он до получения квоты вообще не имеет никакого статуса, никакого документа, удостоверяющего личность. Если это инвалид или пенсионер, то он не будет получать никакого пособия; если трудоспособный, то не сможет трудоустроиться до получения квоты.

Получение вида на жительство включает прохождение медицинского обследования. Но если при этом у человека будет обнаружено заболевание, входящее в перечень инфекционных, представляющих опасность для окружающих (даже несмотря на то, что он многие годы живет на территории России), то миграционная служба отказывает в выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство.

Особое внимание в этой связи следует обратить на все более увеличивающийся поток обращений граждан из числа лиц, содержащихся в учреждениях системы исполнения наказаний, по вопросу выдачи документа, удостоверяющего личность.

Известно множество случаев, когда общегражданский паспорт «теряется» при осуществлении следственных мероприятий. Уже судебное заседание нередко проводится в условиях, когда обвиняемый документально не может удостоверить свою личность. В СИЗО и в колонию также помещают без паспорта.

Ежегодно сотрудники исправительных учреждений делают тысячи запросов, собирают пакеты документов, необходимых для получения паспорта, и передают их в территориальные органы Федеральной миграционной службы. За прошлый год были оформлены паспорта 1162 осужденным, и такая работа ведется на протяжении последних десяти лет.

Несмотря на принимаемые меры, часть осужденных все равно освобождается без паспортов, так как в период отбывания наказания социальные службы учреждений Главного управления федеральной службы исполнения наказаний не смогли ни разыскать изъятого при задержании паспорта, ни получить документы, необходимые для установления личности. По состоянию на 01 января 2009 года паспортов в личных делах не было у 4863 человек (32 % от общего числа осужденных)! Такое положение дел не может не вызывать озабоченности ни у руководства ГУФСИН России по Волгоградской области, ни у Уполномоченного по правам человека.

Дело усугубляется тем, что после выхода из мест лишения свободы человек не имеет никакого документа, удостоверяющего личность, кроме справки об освобождении. Даже если этот бывший осужденный никогда не выезжал за пределы России, но он не может подтвердить документально факт своей регистрации по месту жительства на территории России по состоянию на 06 февраля 1992 года, то он чаще всего становится лицом без гражданства. А в связи с наличием непогашенной судимости ему в соответствии с действующим законодательством отказывают и в выдаче вида на жительство лица без гражданства, и в выдаче разрешения на временное проживание. В таких условиях ни трудоустроиться, ни зарегистрироваться по месту жительства человек не может.

Есть еще одно препятствие в получении документов о легализации своего нахождения на территории России: даже при погашенной судимости гражданин, получивший заболевание, которое есть в перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 02.04.2003 года № 188 не получит ни разрешения на временное пребывание, ни вида на жительство.

Человек в статусе лица без гражданства не может быть депортирован, он останется жить среди нас, не имея возможности ни трудоустроиться, ни лечиться должным образом, хотя многие освободившиеся из мест лишения свободы инфицированы туберкулезом.

С учетом сказанного необходимо пересмотреть нормы права, которые позволяли бы время начала срока, необходимого для погашения судимости при решении вопросов, связанных с легализацией на территории России лица без гражданства, исчислять не со дня освобождения из мест лишения свободы, а со дня вступления в силу приговора.

В противном случае мы все оказываемся в положении страуса, прячущего голову в песок. Только в I квартале 2008 года 463 человека вышли на свободу «с чистой совестью» и без документов. Что будет делать большинство этих людей, если им не помочь, предугадать несложно. Общество и государство не заинтересованы в подобном развитии событий, следовательно, нужно действовать и как можно скорее.

2.8. Нарушения прав граждан, допускаемые сотрудниками правоохранительных органов

Значительная роль в защите прав граждан принадлежит правоохранительным органам. Они осуществляют уголовное преследование лиц, совершивших преступления. Причем именно от результатов проведенного ими досудебного разбирательства зависит соблюдение всех прав участников уголовно-правовых отношений как со стороны обвинения (потерпевший), так и со стороны защиты (обвиняемый и подозреваемый). Правоохранительные органы наделены широкими полномочиями по привлечению к ответственности лиц, виновных в совершении административных правонарушений. Кроме того, не стоит забывать о широких полномочиях прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина вне рамок уголовно-процессуальной деятельности[88]
.

В настоящем разделе нами прежде всего будут освещены проблемы обеспечения прав граждан в уголовном процессе, которые люди поднимали в своих обращениях. Однако, отдельные нарушения, о которых нам стало известно, касаются и других вопросов.

В первую очередь следует отметить заявления о несоблюдении установленного порядка принятия обращений граждан о нарушении их прав. Так, М. (вх.706 от 16.08.2008г.) сообщала, что при подаче жалобы в прокуратуру Руднянского района ей отказали в регистрации обращения, ссылаясь на то, что до этого документ должен изучить прокурор. Между тем действующее законодательство не предусматривает предварительного ознакомления с жалобой граждан в качестве условия регистрации обращений. По ходатайству Уполномоченного по правам человека прокуратурой Волгоградской области данное обстоятельство было проверено и подтверждено. Прокурору района указали на недопустимость нарушения установленного порядка принятия и рассмотрения заявлений граждан[89]
.

Подтвердился и факт отказа в приеме заявления о хищении у Тк. (вх.437 от 01.04.2008г.) участковым уполномоченным милиции Городищенского района, за что последний был привлечен к дисциплинарной ответственности[90]
.

Опасность данного вида нарушений в том, что лишение человека возможности обратиться в компетентный орган за защитой своих прав исключает их восстановление, так как то или иное происшествие вообще остается за пределами внимания правоохранительных органов. При этом гражданам довольно редко удается доказать сам факт незаконного отказа в принятии заявления. В этих случаях Уполномоченный по правам человека помогает людям правильно оформить заявление и разъясняет, каким образом надо фиксировать факт обращения в правоохранительные органы, в том числе с использованием заказной почты.

Традиционными стали обращения о несоблюдении сроков при решении вопроса о возбуждении уголовного дела и о волоките при расследовании уже возбужденных уголовных дел.

Например, в заявлении граждан А. (вх.248 от 26.02.2008г.) сообщалось, что 22 июня 2007 года в результате дорожно-транспортного происшествия погиб их сын. Но только 31 июля 2007 года дознаватель ОГИБДД УВД г. Волжского вынес свое первоначальное решение по делу – постановление об отказе в возбуждении уголовного дела.

17 августа 2007 года указанное постановление отменил заместитель прокурора г. Волжского, материал направили для проведения дополнительной проверки. Новое решение по результатам дополнительной проверки было вынесено только 08 октября 2007 года (возбуждено уголовное дело №132495). А обвинение другому участнику дорожно-транспортного происшествия в совершении преступления, предусмотренного частью 2 статьи 264 Уголовного кодекса РФ, предъявили только 29 января 2008 года.

Причины затягивания сроков проведения проверки для решения вопроса о возбуждении уголовного дела не имели объективных причин. Уполномоченный направил обращение прокурору г. Волжского с предложением принять меры по защите прав потерпевших – супругов А. Но какого-либо ответа от прокурора Уполномоченный так и не получил.

Примером длительного расследования уголовного дела может служить заявление гражданина З. (вх.66 от 22.01.2008г.). Еще в феврале 2007 года Следственным отделом при Краснооктябрьском РОВД г. Волгограда было возбуждено уголовное дело по факту совершения в отношении З. преступления, но необходимые следственные действия, по мнению заявителя, не проводились. Как потом выяснилось, расследование было необоснованно приостановлено. По нашему обращению прокуратура Краснооктябрьского района г. Волгограда подтвердила факт ненадлежащего расследования уголовного дела и внесла требование об отмене постановления о приостановлении следствия и возобновлении расследования[91]
.

Из заявления Д. (вх.744 от 04.07.2008г.) следовало, что 10 ноября 2007 года было совершено открытое хищение ее имущества. Об этом она сразу же сообщила в органы внутренних дел. Но уголовное дело было возбуждено только 31 марта 2008 года, то есть спустя 4,5 месяца. Действие виновного квалифицировали, как самоуправство. После этого прошло еще 3 месяца, но дознание так и не было окончено. Обращение Уполномоченного по правам человека по данному вопросу в прокуратуру Советского района г. Волгограда осталось без ответа.

В жалобах граждан на несоблюдение сроков, установленных уголовно-процессуальным законодательством, претензии предъявлялись главным образом органам внутренних дел. Всего с нарушением процессуальных сроков ими в 2008 году окончено 696 уголовных дел, что меньше, чем в прошлом году. Но одновременно на 8,8% увеличилось количество уголовных дел, оконченных с превышением установленного уголовно-процессуальным законодательством срока (всего их было 506)[92]
.

По информации Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по Волгоградской области подведомственными подразделениями в превышающий 2 месяца срок были расследованы 410 уголовных дел (15% от общего количества оконченных дел). Сроки следствия продлевались в установленном порядке из-за необходимости проведения экспертиз, большого объема следственных действий и соединения расследуемого уголовного дела с другими делами, ранее находившимися в производстве других следственных органов, в одно[93]
.

Довольно часто причиной волокиты в работе правоохранительных органов становится принятие, в том числе и неоднократное, необоснованных решений об отказе в возбуждении уголовного дела и о приостановлении расследования уголовного дела, которые в дальнейшем отменяются. Так, по заявлению С. о мошенничестве от 13 февраля 2007 года в возбуждении уголовного дела отказывалось несколько раз. В очередной раз дело направили для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в следственный отдел – 1 УВД г. Волжского 13 мая 2008 года[94]
. Незаконные отказы в возбуждении уголовных дел, в том числе и неоднократные, имелись, например, в ситуациях граждан Дж. (вх.106 от 01.02.2008г.), Р. (вх.1140 от 14.10.2008г.) и Ре. (вх.799 от 17.07.2008г.).

Особо хотелось бы отметить обращение Г. (вх.704 от 23.06.2008г.). Заявитель сообщал, что 14 августа 2007 года он, управляя автомобилем ВАЗ-21110, в котором ехали и члены его семьи, попал в дорожно-транспортное происшествие, в котором виновным был признан водитель другого транспортного средства Л. В результате происшествия несовершеннолетней дочери Г. была причинена рваная рана левой половины лица, от которой остались отчетливо видимые шрамы. Заявление сопровождалось фотографиями девочки.

15 августа 2007 года по данному случаю было возбуждено дело об административном правонарушении и назначено административное расследование, длившееся шесть месяцев!
В результате было признано, что водителем Л. совершено административное правонарушение, предусмотренное статьей 12.24 Кодекса РФ об административных правонарушениях (нарушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего). На этом основании начальником ОГИБДД ОВД Дубовского района Волгоградской области вынесено постановление от 15 февраля 2008 года по делу об административном правонарушении, в котором одновременно с признанием вины Л. производство по делу прекращалось в связи с истечением сроков давности привлечения виновного к административной ответственности.

Но из постановления от 15 февраля 2008 года следовало, что для определения степени тяжести телесных повреждений участников дорожно-транспортного происшествия по месту их жительства были направлены отдельные поручения об освидетельствовании пострадавших. И до февраля 2008 года акты освидетельствования отсутствовали, степень тяжести телесных повреждений потерпевших осталась не определенной.

При таких обстоятельствах правомерность принятого начальником ОГИБДД ОВД Дубовского района постановления от 15 февраля 2008 года была весьма сомнительна. Во-первых, статья 12.24 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает ответственность за нарушение правил дорожного движения лишь в случаях, когда они повлекли причинение потерпевшему легкого или средней тяжести вреда здоровью. Следовательно, для признания человека виновным в совершении такого правонарушения необходимо доказать, что потерпевшим причинен вред здоровью именно этой тяжести. Что невозможно без учета результатов освидетельствования, которых в деле об административном правонарушении не было. Отсутствовали и другие доказательства, подтверждающие тяжесть причиненного потерпевшим вреда здоровья.

Кроме того, заявитель утверждал, что от полученных его несовершеннолетней дочерью ран произошло неизгладимое обезображивание лица, и в этом случае причиненный ей вред здоровью следует квалифицировать, как тяжкий, а Л. должен нести уголовную ответственность, предусмотренную частью 1 статьи 264 Уголовного кодекса РФ. Проверка этих утверждений без проведения освидетельствования невозможна. Между тем, в случае их подтверждения подлежало принятию постановление о прекращении производства по делу и передаче материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания (часть 1 статьи 29.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

В связи с изложенным Уполномоченный по правам человека обратился в прокуратуру Дубовского района с предложением проверить законность постановления от 15 февраля 2008 года. По результатам рассмотрения данное постановление было отменено, даны указания о производстве в отношении дочери Г. судебно-медицинской экспертизы, а с Г. достигли договоренности о явке к судмедэксперту. Должностные лица ОВД Дубовского района, допустившие принятие незаконного решения, привлечены к дисциплинарной ответственности[95]
.

Руководством ГУВД по Волгоградской области проблема соблюдения законности в подведомственных органах при решении вопросов о возбуждении уголовного дела признается требующей повышенного внимания. За 12 месяцев 2008 года отменено 2 941 постановление об отказе в возбуждении уголовного дела с последующим его возбуждением (в 2007 году аналогичный показатель составил 1 916 отмененных постановлений)[96]
.

По данным Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по Волгоградской области в 2008 году отменено 1 855 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, принятых следователями комитета, работающими в области. При этом почти все эти постановления отменены вышестоящими сотрудниками этого же органа. По требованию прокуроров отменено только 0,3% постановлений. Причины незаконных отказов в возбуждении уголовных дела стали предметом рассмотрения на оперативном совещании при руководителе Следственного управления[97]
.

Уполномоченный надеется, что требовательность ГУВД Волгоградской области и Следственного управления в указанных вопросах будет способствовать уменьшению количества незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела.

Еще одна хроническая проблема – незаконное приостановление предварительного расследования. Например, неоднократные случаи незаконного приостановления расследования имелись в уголовных делах, где в качестве потерпевших выступали граждане Ш. (вх.478 от 14.04.2008г.) и Ма. (вх.409 от 28.03.2008г.). По обращениям Уполномоченного в органы прокуратуры последние соответствующие постановления отменяли, а производство по делам возобновляли. Интересно, что в 2007 году Уполномоченный уже обращался по данным ситуациям в органы прокуратуры, и тогда был такой же результат. Основная причина отмены постановлений о приостановлении расследования – невыполнение всех проверочных, следственных и иных мероприятий.

Всего в 2008 году следователями органов внутренних дел было приостановлено 13 126 уголовных дел, что меньше показателя 2007 года, составлявшего 19 841 дело[98]
. Следователями Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по Волгоградской области в 2008 году следствие приостанавливалось по 127 делам. В 15 случаях принятое решение было отменено, как незаконное[99]
.

В минувшем году к Уполномоченному, практически, не поступали обоснованные обращения о незаконности постановлений о прекращении уголовного дела. При этом отмечается серьезное снижение количества таких решений, принятых следователями органов внутренних дел в Волгоградской области, с 426 в 2007 году до 199 в 2008 году[100]
. Следственными подразделениями Следственного управления в 2008 году прекращалось 48 уголовных дел, и последующей отмены принятого решения не было[101]
.

Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области беспокоит, что вновь приходит информация о продолжении следователями практики ежедневного вызова содержащихся под стражей обвиняемых из следственных изоляторов в течение длительного времени без проведения с их участием следственных действий. В результате этого арестованный вынужден каждый день проводить по 18 – 20 часов за пределами изолятора, что приводит к невозможности нормально питаться и нарушает право человека на восьмичасовой сон[102]
. С подобной жалобой обратился, например, гражданин Т. (вх.973 от 28.08.2008г.), который сообщил, что с ним это происходит уже в течение 3 месяцев. По данному вопросу Уполномоченный направил обращение начальнику Главного следственного управления ГУВД по Волгоградской области, но никакого ответа по существу так и не было получено.

К Уполномоченному по правам человека приходят жалобы граждан на действия сотрудников правоохранительных органов, в том числе дознавателей и следователей, нарушающих их права, и по другим вопросам. К примеру, заявления о применении незаконных методов следствия. Все указанные обращения вместе с документами Уполномоченным тщательно изучаются и передаются для проверки тем, кто вправе это делать и принимать решения по существу вопроса: руководителям органов внутренних дел, следственных органов и прокурорам. Подобная форма реагирования приносит положительные результаты, и права граждан восстанавливаются.

Нередко в жалобах волгоградцев поднимаются проблемы пренебрежительного, неуважительного отношения сотрудников правоохранительных органов к людям. В качестве примера подобного поведения можно привести ситуацию, о которой говорилось в обращении жителя Камышинского района Волгоградской области Л. (вх.352 от 18.03.2008г.). Из заявления следовало, что дочь заявителя – гражданка Х., у которой было двое малолетних детей, 2005 и 2006 годов рождения, была привлечена к участию в деле в качестве свидетеля. 29 февраля 2008 года по месту жительства Х. явился сотрудник милиции, потребовавший от нее немедленной явки к дознавателю А.В. Павловскому на допрос, хотя предварительно она никакой повестки не получала. Доводы о том, что Х., находившейся на лечении на дневном стационаре, необходимо явиться на прием к хирургу, а потом ей не с кем оставить двух малолетних детей, сотрудник милиции и дознаватель, с которым у нее состоялся разговор по телефону, оставили без внимания. В итоге по пути в больницу Х. была остановлена сотрудниками милиции, которые с применением физической силы
(!) пытались посадить ее в автомобиль, что подтверждается актом судебно-медицинского освидетельствования, согласно которому на теле Х. обнаружены кровоподтеки. Лишь появление по вызову офицера милиции, который разобрался в ситуации, позволило прекратить эти незаконные действия. Как потом выяснил заявитель, такая спешка дознавателя объяснялась истечением установленных законом сроков расследования и обусловленной этим необходимостью срочно провести процессуальные действия по делу.

По ходатайству Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области данная ситуация стала предметом проверки прокуратуры Камышинского района. В связи с тем, что дознавателем А.В. Павловским была допущена волокита при расследовании уголовного дела и нарушен порядок вызова свидетеля на допрос, что впоследствии привело к конфликту, прокуратура района внесла представление начальнику УВД по г. Камышину и Камышинскому району, где ставился вопрос о привлечении виновного к дисциплинарной ответственности[103]
.

Одновременно хотелось бы отметить, что не всегда Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области, направляя обращения в правоохранительные органы как по вопросам обеспечения соблюдения прав граждан в ходе уголовного процесса, так и по другим ситуациям, получает информацию о результатах их рассмотрения. Возникает сомнение, что по обращениям Уполномоченного вообще проводились необходимые проверочные действия. Такие случаи имели место, например, при работе по заявлениям:

1) гражданки Де. (вх.314 от 11.03.2008г.), сообщавшей о поступлении угроз физической расправы ее внуку. Ответ на письмо Уполномоченного в Дзержинский РОВД г. Волгограда получен не был;

2) жителей станицы Староаннинской Новоаннинского района (вх.238 от 21.02.2008г.) о начале строительства завода на земельном участке сельскохозяйственного назначения, находившемся в общей долевой собственности заявителей, без разрешения собственников. Не получена информация о результатах рассмотрения нашего письма в прокуратуре Новоаннинского района;

3) земельных пайщиков Краснооктябрьского сельского поселения Среднеахтубинского района (вх.867 от 05.08.2008г.) о фальсификации протокола общего собрания участников общей долевой собственности на земельный участок. Обращение по данному вопросу в прокуратуру Среднеахтубинского района осталось без ответа;

4) пенсионеров – собственников земельных паев сельскохозяйственного производственного кооператива «Родина» (вх.331 от 11.03.2008г.) о неправомерных действиях руководства, причинивших имущественный ущерб кооперативу. Какой-либо информации о результатах рассмотрения письма Уполномоченного в Урюпинский РОВД не пришло.

Подобные ситуации Уполномоченный по правам человека расценивает, как недопустимые и требует, чтобы в дальнейшем его извещали о результатах рассмотрения обращений.

2008 год ознаменован, к сожалению, появлением новых «обманутых вкладчиков». Речь о гражданах, разместивших свои денежные средства, зачастую последние, в кредитных потребительских кооперативах, которые оказались неспособны не только выплатить обещанные проценты, но и вернуть полученное от людей. Наиболее ярким примером стал кооператив «Равенство. Гарантия. Стабильность», в отношении руководства которого возбудили уголовное дело в связи допущенными нарушениями. При этом удивляет то обстоятельство, что кооператив продолжал принимать вклады от населения даже тогда, когда уже не исполнял свои обязательства по возврату вкладов людям. Всего от «обманутых вкладчиков» к Уполномоченному по правам человека поступило 21 письменное обращение, некоторые из которых были коллективными. Большое количество людей с этим же вопросом приходило и на личный прием. Всем обратившимся разъяснялись возможные способы защиты и оказывалась помощь в составлении необходимых документов в суды и правоохранительные ведомства.

Данная ситуация требует усиления внимания правоохранительных органов к работе кредитных кооперативов для недопущения подобных ситуаций в дальнейшем.

Обобщая поступившие к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области жалобы граждан на органы правопорядка, можно отметить следующее. Их тематика, практически, не меняется на протяжении нескольких лет. Основные нарушения прав волгоградцев сотрудниками правоохранительных органов все время повторяются. Так было и в 2008 году, хотя отдельные улучшения, согласно предоставленным нам статистическим материалам, все же имеются. Это свидетельствует о том, что предпринимаемые шаги по устранению выявленных нарушений либо недостаточны, либо неэффективны.

2.9. Проблемы судебной защиты прав человека

Вопросы соблюдения прав граждан в судебных инстанциях

довольно часто поднимаются в поступающих к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области жалобах. При этом люди указывают как на нарушение процедуры рассмотрения судебных дел, так и на неправильное применение законов, непосредственно регулирующих спор между сторонами.

Традиционно тема обеспечения прав участников судебного процесса на справедливое разбирательство является приоритетом для Уполномоченного по правам человека, что обусловлено местом суда в системе государственных органов, как инстанции, призванной не только рассматривать правовые конфликты и разрешать их на основе закона, но и ставить окончательную точку в споре.

Наиболее часто люди указывают в своих обращениях на длительность рассмотрения их дел в судебных органах. Как стало известно, в 2008 году судами общей юрисдикции и мировыми судьями окончено производством 22 876 уголовных дел и 303 894 гражданских дела. При этом 491 (2,14%) уголовное дело и 11 349 (3,73%) гражданских дел рассмотрено с превышением установленных процессуальным законодательством сроков[104]
. Несмотря на то, что процент подобных дел небольшой, их количество все же значительно, что и вызывает справедливые обращения людей с заявлениями о волоките в судах. Так, из 390 жалоб граждан, поступивших в Управление Судебного департамента при Верховном Суде РФ в Волгоградской области в 2008 году, 66 (16,92%) посвящены именно несоблюдению сроков судебного рассмотрения дел (8 из них признано обоснованными)[105]
. А из 1100 обращений, пришедших в Квалификационную коллегию судей Волгоградской области, о волоките в судах сообщалось в 100 (9,09%) жалобах[106]
.

Анализируя обращения волгоградцев и полученные от судебных органов ответы, Уполномоченный по правам человека определил основные причины затягивания судебного разбирательства:

1) неявка сторон и их представителей в судебное заседание по различным мотивам, влекущая отложение дела. Особенно часто переносы судебного заседания имеют место при рассмотрении уголовных дел с участием значительного количества обвиняемых, у каждого из которых есть отдельный защитник. Даже при неявке одного из них дело рассматриваться не может;

2) длительное, до нескольких месяцев, проведение судебных экспертиз;

3) отложение судебного заседания по ходатайствам сторон о приостановлении производства по делу до рассмотрения другого дела, выводы по которому могут иметь существенное значение;

4) отложение судебного заседания по ходатайствам сторон для представления дополнительных доказательств, вызова свидетелей, обращения в суд с встречным исковым заявлением;

5) принятие судом необоснованных решений и определений, иногда неоднократно, впоследствии отменявшихся вышестоящей инстанцией, которая направляла дело на новое рассмотрение. В 2008 году судами апелляционной инстанции было отменено 70 и изменено 139 приговоров, а также отменено 462 и изменено 165 решений по гражданским делам, вынесенных мировыми судьями. В кассационном порядке Волгоградским областным судом отменено 488 и изменено 585 приговоров, кроме того отменено 1 724 и изменено 19 решений по гражданским делам. Надзорной инстанцией областного суда отменено 42 и изменено 282 приговора, и дополнительно отменено 107 решений по гражданским делам[107]
;

6) ненадлежащая организация рассмотрения дела судьей;

7) длительное отсутствие судьи по различным причинам, в том числе и в связи с нахождением в отпуске, по болезни.

В качестве примера можно выделить следующие жалобы. Так, уголовное дело в отношении гражданина С. (вх.220 от 19.02.2008г.) поступило в Быковский районный суд 02 сентября 2005 года. Но по тому же уголовному делу в качестве обвиняемых проходили еще два человека, которые скрылись и были объявлены в розыск. В связи с этим производство по уголовному делу суд приостановил. И все это время С. находился под стражей. Только 19 марта 2008 года (!) суд рассмотрел уголовное дело С. отдельно и признал его виновным в совершении преступления. Материал в отношении рассматривавшего так долго уголовное дело судьи Быковского районного суда О.С. Ткаченко обсуждался на заседании Президиума Волгоградского областного суда[108]
.

Уголовное дело в отношении П. (вх.711 от 24.06.2008г.) поступило в Центральный районный суд г. Волгограда 02 августа 2007 года. В течение года оно постоянно откладывалось, так как всего в деле участвовало 7 обвиняемых, у которых были разные защитники. Неявки защитников и не позволяли длительное время начать рассмотрение дела[109]
.

Из заявления Ж. (вх.919 от 18.08.2008г.) следовало, что заявительница обратилась 09 июня 2008 года к мировому судье судебного участка №117 Центрального района г. Волгограда с иском о взыскании заработной платы. Однако, он длительное время оставался без рассмотрения из-за нахождения мирового судьи в отпуске по уходу за ребенком. Только после того, как Ж. обратилась 11 июля 2008 года к председателю Центрального районного суда г. Волгограда, решился вопрос о передаче ее гражданского дела на рассмотрение мировому судье судебного участка №122 Центрального района г. Волгограда[110]
. Но и после этого судебное разбирательство назначили лишь на 27 августа 2008 года[111]
.

В заявлении подсудимого Л. (вх.1548 от 25.12.2007г.) сообщалось о длительном рассмотрении кассационной жалобы, хотя приговор в отношении него Советский районный суд г. Волгограда вынес еще 15 февраля 2007 года. До мая 2008 года дата рассмотрения дела в Судебной коллегии по уголовным делам Волгоградского областного суда так и не была определена. Длительность решения этого вопроса объяснялась рассмотрением неоднократных ходатайств двух подсудимых[112]
. Но при этом не пояснялось, что именно это были за ходатайства.

Пришлось столкнуться и с несвоевременным направлением судебного акта участнику процесса. При работе с жалобой гражданина Н. (вх.589 от 13.06.2008г.) стало известно, что он обратился в Президиум Волгоградского областного суда с надзорной жалобой на определение Центрального районного суда г. Волгограда и кассационное определение Волгоградского областного суда. Указанную жалобу рассмотрели и определением от 11 апреля 2008 года в передаче ее в суд надзорной инстанции отказали. Но данное определение направили Н. только 24 мая 2008 года, то есть через полтора месяца, о чем свидетельствует соответствующий штамп на конверте.

Нередко в своих обращениях граждане сообщают о нарушениях их процессуальных прав, что выражается в необеспечении возможности представить все доказательства в обоснование своей позиции, неправильном ведении протокола судебного заседания, создании препятствий в ознакомлении с материалами дела. Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области разъясняет людям о необходимости обжаловать решение суда в вышестоящую судебную инстанцию, что только она наделена полномочиями по отмене или изменению судебных решений. Если же речь идет об организационных недостатках работы судебных органов, которые можно устранить вне рамок регламентированной процессуальным законодательством деятельности, то Уполномоченный обращается с соответствующими предложениями в районные суды региона и в Волгоградский областной суд.

В 2008 году имела место ненадлежащая организация рассмотрения дела в суде. Так, при изучении обращения гражданина Т. (вх.1028 от 15.09.2008г.) было установлено, что два судебных заседания по уголовному делу заявителя проходили не в специально оборудованном для этого зале судебного заседания, а в кабинете судьи. Так как в кабинете отсутствовало оборудованное для подсудимого место, Т. во время заседания пришлось быть в наручниках. Кроме того, из-за отсутствия свободного места в кабинет судьи не были допущены родственники Т., которые имели на это право в силу гласности судебного производства. Как стало известно, причиной организации разбирательства по делу в кабинете судьи стал ремонт зала судебных заседаний, а также отсутствие ходатайства подсудимого о допуске его родственников на слушание[113]
. Но эти причины нельзя назвать уважительными, тем более, что для присутствия людей в качестве слушателей в открытом судебном процессе не требуется какое-либо ходатайство от участников процесса или кого-то еще.

При рассмотрении заявления гражданина Р. (вх.624 от 27.05.2008г.) встал вопрос обеспечения права подсудимого выступать в суде на родном языке и пользоваться бесплатно услугами переводчика. Камышинский городской суд, рассматривая уголовное дело в отношении Р., привлек в качестве переводчика с казахского языка сотрудника органа внутренних дел, являющегося узбеком по национальности и не предъявившего документов, подтверждающих его обучение казахскому языку или тестирование на его знание. Уполномоченный разъяснил Р. право обжаловать приговор суда и одновременно обратился в Волгоградский областной суд с предложением сформировать единый областной банк данных о лицах, которых можно привлекать к участию в деле в качестве переводчика, использовав опыт организации аналогичного банка данных в Нотариальной палате Волгоградской области. Предложение Уполномоченного признали своевременным, и руководство областного суда направило в Управление Судебного департамента при Верховном Суде РФ в Волгоградской области соответствующее письмо[114]
.

При рассмотрении заявления З. (вх.1171 от 23.10.2008г.), а также ряда устных обращений других волгоградцев, было обращено внимание на несвоевременное уведомление людей об отзыве прокурором кассационного представления на решение суда. Дело в том, что иногда участвовавший в деле прокурор является единственным участником процесса, обжаловавшим судебное решение. Люди готовятся к судебному заседанию областного суда, отпрашиваются с работы, теряют заработок, иногда длительное время ожидают свой очереди для рассмотрения дела судом кассационной инстанции, дополнительно оплачивают вызов адвоката в областной суд, несут расходы на услуги транспорта. Но в итоге это все может оказаться бесполезным потому, что непосредственно в судебном заседании их уведомляют об отзыве прокурором своего представления. При этом Гражданский процессуальный кодекс допускает отзыв прокурором кассационного представления до начала судебного заседания с извещением лиц, участвующих в деле[115]
. Но не указано, кто именно должен производить это извещение.

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области обратился к Генеральному прокурору РФ и генеральному директору Судебного департамента при Верховном Суде РФ с предложением самостоятельно урегулировать данный вопрос в издаваемых ими инструкциях, которыми руководствуются, соответственно, сотрудники прокуратуры и работники судов. Но данное предложение не было воспринято конструктивно. Генеральная прокуратура РФ сообщила, что обязание прокуроров заблаговременно принимать решение об отзыве кассационного представления поставит их в неравное положение с другими участниками процесса[116]
. Отказался принимать какие-либо меры по разрешению данного вопроса и Судебный департамент при Верховном Суде РФ, сославшись на то, что издаваемые им инструкции не могут содержать в себе толкование норм права или подменять их[117]
?! При этом ни один из указанных органов не обратился к субъектам законодательной инициативы с предложением о внесении дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РФ.

Волгоградцы также жалуются на нарушение в судах не только процессуального законодательства, но и нормативных актов, непосредственно регулирующих спорные правоотношения между сторонами. В этих случаях Уполномоченный дает гражданам необходимую консультацию, разъясняя положения действующего законодательства и существующие способы обжалования судебных решений.

Из всех таких жалоб хотелось бы выделить обращение Волгоградского областного общественного движения «Комитет защиты ветеранов военной службы и других силовых структур» (вх.489 от 15.04.2008г.). Проблема касалась практики судебных разбирательств о взыскании невыплаченной военным пенсионерам в 1993 – 1999 годах пенсии в связи с тем, что не было своевременного ее перерасчета при увеличении стоимости продовольственного пайка.

Положения статьи 43 и подпункта «б» части 1 статьи 49 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года №4468-1 о пенсионном обеспечении военнослужащих в редакции, действовавшей в 1993 – 1999 годах, предусматривали назначение пенсии бывшим военным, исходя из денежного довольствия военнослужащих. При этом в денежное довольствие для исчисления пенсии включалась и месячная стоимость соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим, лицам рядового и начальствующего состава. Предусматривался и перерасчет пенсии военнослужащего одновременно с увеличением денежного довольствия военнослужащих, состоящих на службе, исходя из уровня увеличения учитываемого при исчислении пенсий денежного довольствия.

Во исполнение Закона Российской Федерации №4468-1 Правительством Российской Федерации было принято постановление от 22 сентября 1993 года №941. Но положения пунктов 8, 9 и 14 указанного постановления в редакциях, действовавших в 1993 – 1999 годах, исключали возможность пересмотра пенсий с момента увеличения стоимости продовольственного пайка. Это стало причиной конфликта между государством и военными пенсионерами, в результате чего пошли многочисленные судебные разбирательства. В итоге положения указанного постановления Правительства РФ были оспорены в Верховном Суде РФ.

04 октября 2001 года Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила, что Закон Российской Федерации №4468-1 ввел специальное понятие «денежное довольствие для исчисления пенсии», которое нетождественно понятию «денежное довольствие военнослужащих», определяемому Федеральным законом «О статусе военнослужащих», и имеет самостоятельное значение для целей исчисления пенсии и ее пересмотра. В состав «денежного довольствия для исчисления пенсии» входит оклад по должности, оклад по воинскому званию, процентная надбавка за выслугу лет и стоимость продовольственного пайка. Увеличение любой из составляющих денежного довольствия для исчисления пенсии, в том числе и стоимости продовольственного пайка, должно приводить к пересмотру пенсии одновременно с увеличением этой составляющей. Однако, отдельные нормы, содержащиеся в постановлении Правительства РФ от 22 сентября 1993 года №941, исключали такую возможность.

Поэтому Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации признала незаконными пункт 8, подпункт «б» пункта 9, подпункт «б» пункта 14 постановления Правительства РФ от 22 сентября 1993 года №941 в части пересмотра пенсий без учета времени увеличения месячной стоимости соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим[118]
.

В 2004 году Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что приведенные положения постановления Правительства РФ от 22 сентября 1993 года №941 признаны незаконными и не действующими с момента вступления решения суда в силу – 04 октября 2001 года[119]
. Но в том же году Верховный Суд РФ дал еще одно пояснение. Хотя признанные незаконными вышеназванные нормы постановления Правительства РФ от 22 сентября 1993 года №941 утрачивают силу и не подлежат применению с 04 октября 2001 года, это не означает, что право на пересмотр пенсий с момента увеличения стоимости продовольственного пайка, как неотъемлемой составляющей «денежного довольствия для исчисления пенсии», возникает только с этой даты.

При рассмотрении после 04 октября 2001 года требований о пересчете ранее назначенных пенсий не подлежат применению пункт 8, подпункт «б» пункта 9, подпункт «б» пункта 14 постановления Правительства РФ от 22 сентября 1993 года №941 в той части, в которой они признаны незаконными, поскольку они не соответствуют положениям статей 43 и 49 Закона Российской Федерации №4468-1.

На основании части 2 статьи 58 Закона Российской Федерации №4468-1 сумма пенсии, не полученная пенсионером своевременно по вине органа, назначающего или выплачивающего пенсию, выплачивается за прошлое время без ограничения каким-либо сроком. Из вышеизложенного Верховный Суд РФ сделал вывод, что пенсии подлежат перерасчету, начиная с 1993 года[120]
.

Учитывая эти разъяснения, военные пенсионеры подавали исковые заявления о взыскании невыплаченной пенсии и получали недоплаченное в течение нескольких лет. Но в конце 2007 года Верховный суд РФ, аргументируя теми же самыми нормами законодательства, дает иные, прямо противоположные разъяснения, указывая следующее. В силу части 3 статьи 239.8 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, действовавшей на момент вынесения определения от 4 октября 2001 года, нормативный акт или отдельная его часть, признанные незаконными решением суда, считались недействующими с момента вступления этого решения в законную силу. А так как кассационное определение вступало в законную силу с момента его вынесения, то положения пункта 8, подпункта «б» пункта 9, подпункта «б» пункта 14 постановления Правительства РФ от 22 сентября 1993 года №941 не могут применяться только с 04 октября 2001 года – дня вынесения кассационного определения.

Признав названные правовые нормы недействующими с момента вынесения кассационного определения, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации тем самым допустила действие этих норм до момента вынесения определения от 04 октября 2001 года. Исходя из изложенного, не могут быть пересчитаны за период до 04 октября 2001 года по мотивам увеличения месячной стоимости продовольственного пайка пенсии лицам, проходившим военную службу. Ранее данные Президиумом Верховного Суда Российской Федерации разъяснения признавались не подлежащими применению[121]
.

Восприняв данную позицию, суды стали отказывать военным пенсионерам в удовлетворении исков, аналогичных тем, по которым до конца 2007 года ими выносились решения о взыскании недополученной пенсии за период с 1993 года по 1999 год, которая не была своевременно пересчитана при увеличении стоимости продовольственного пайка в результате применения не соответствующего закону постановления Правительства РФ от 22 сентября 1993 года №941.

Таким образом, сложилась ситуация, когда судебные инстанции разрешали аналогичные споры на основе одних и тех же правовых норм по-разному, что, по мнению Уполномоченного по правам человека, недопустимо. Кроме того, фактически, вновь введенная в 2007 году правоприменительная практика допускала, что подзаконный нормативный акт либо его часть, признанные в судебном порядке незаконными, могут и должны применяться к отношениям, возникшим в период между принятием этого нормативного акта и вступлением в силу решения суда о признании этого подзаконного нормативного акта или его части незаконными, без учета положений соответствующего федерального закона. Но это можно расценить, как нарушение верховенства Конституции РФ и федеральных законов, а также требования о том, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом[122]
. И это вызывает особое беспокойство Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области. Данная практика должна стать предметом реагирования федеральных государственных правозащитных структур, в том числе и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

В 2008 году в Российской Федерации был сделан существенный шаг по пути развития гласности в судебной системе, который все годы работы предлагал Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области. Речь идет о принятии Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ» от 22 декабря 2008 года №262-ФЗ, который вступит в силу с 01 июля 2010 года. Данный закон позволит гражданам получить доступ, в том числе и с помощью системы Интернет, к информации, связанной с рассмотрением дел в судах, знакомиться с текстами принимаемых судебных актов (за отдельными исключениями). Реализация положений указанного закона должна сделать судебное разбирательство более открытым, что само по себе является дополнительной гарантией соблюдения прав участников процесса, обеспечения их равноправия, объективного и всестороннего рассмотрения дела.

Реализация права на справедливое судебное разбирательство требует обязательного исполнения судебного решения

. В противном случае суд не будет эффективным способом защиты прав и свобод человека и гражданина.

По информации Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области в 2008 году на исполнении судебных приставов – исполнителей подведомственных ей подразделений находилось 700 352 исполнительных производства. Из них 331 926 исполнительных производств возбуждалось по судебным актам, и 274 095 таких исполнительных производств было окончено. Общая сумма денежных средств, взысканная по судебным актам, составила 1 866,1 млн. рублей, то есть 47,9% от всех определенных судами к взысканию денег.

Также отмечается, что нарушения установленного срока исполнения не было допущено в 557 172 исполнительных производствах. Произошло снижение количества неоконченных исполнительных производств по взысканию алиментов[123]
.

Между тем основная претензия, которая высказывается людьми в своих обращениях, – это длительный срок исполнения судебных актов, хотя по закону он ограничен двумя месяцами, и непринятие судебными приставами – исполнителями всех необходимых мер для выполнения должником своих обязательств.

Конечно, стоит отметить, что на сегодняшний день исполнение судебного решения, особенно, если ответчиком является физическое лицо или коммерческое юридическое лицо, зависит не только от работы судебного пристава, но и от того, имеется ли у должника имущество, на которое можно обратить взыскание, а также от степени противодействия должника судебному приставу. Довольно часто случаются ситуации, когда оказывается, что должник, являвшийся на суд по высылаемым ему по месту регистрации повесткам, там не проживает, а его родители и другие родственники отказываются назвать его настоящее место жительства, заявляя об отсутствии такой информации. Нередко в действующих базах данных об имуществе граждан, которые ведутся различными структурами, отсутствует информации о наличии в собственности должников каких-либо объектов. К сожалению, все это позволяет должнику безнаказанно уклоняться от исполнения судебного решения.

Коммерческое юридическое лицо при определенных условиях вообще может обратиться в суд для начала процедур банкротства. Такая ситуация сложилась при взыскании денежных средств в размере 37 364 рублей по решению суда в пользу гражданки А. (вх.1150 от 16.10.2008г.) с колхоза им. Ленина в Чернышковском районе. Соответствующее исполнительное производство было возбуждено судебным приставом-исполнителем Чернышковского районного отдела судебных приставов 06 декабря 2004 года. Во время исполнительного производства было установлено, что еще в августе 2004 года должником принято решение о ликвидации. А в октябре 2005 года Арбитражный суд Волгоградской области признал его банкротом. Ликвидирован колхоз был в сентябре 2008 года[124]
со всеми вытекающими из этого последствиями – задолженность перед А. осталась невыплаченной, но при этом она формально юридически уже считается погашенной.

В то же время имеет место и ненадлежащая работа судебных приставов – исполнителей, которая выражается в неудовлетворительном использовании всех имеющихся в их арсенале средств для обеспечения исполнения судебного решения. Так, 02 июля 2007 года судебный пристав – исполнитель возбудил исполнительное производство на основании исполнительного листа Центрального районного суда г. Волгограда об обязании администрации г. Волгограда предоставить Е. (вх.534 от 22.04.2008г.) и ее семье трехкомнатную квартиру. В течение девяти месяцев работа пристава заключалась в том, что он направлял в администрацию города требования об исполнении решения суда и предоставлении реестра квартир, принадлежащих на праве собственности г. Волгограду и в отношении которых не заключены договоры социального найма. Только 01 апреля 2008 года администрация города представила информацию: свободных трехкомнатных квартир нет. В полученном Уполномоченным ответе на соответствующий вопрос отсутствуют сведения о том, что судебным приставом принимались какие – либо меры в связи с невыполнением его требований должностными лицами администрации г. Волгограда. Например, по привлечению к административной ответственности, предусмотренной статьей 17.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях, действовавшей уже с 06 октября 2007 года. В дальнейшем действия судебного пристава тоже ограничивались направлением требований в адрес администрации, которая предлагала взыскателю только однокомнатные квартиры[125]
.

Особые трудности возникают при исполнении приговоров в части взыскания возмещения причиненного в результате совершения преступления вреда или решений суда о взыскании денег по иным основаниям в отношении граждан, отбывающих наказание в местах лишения свободы. Помимо того, что оплата труда у работающих в колониях осужденных обычно невысокая, так еще и достаточного для всех заключенных количества рабочих мест на производствах Федеральной службы исполнения наказаний нет.

В случае поступления жалоб граждан на отсутствие взыскания денежных средств с отбывающих наказание в исправительных колониях, Уполномоченный обращался в Главное управление Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области с просьбой обеспечить должника оплачиваемой работой, что чаще всего приносило положительные плоды. К примеру, гражданка Пи. (вх.408 от 28.03.2008г.) длительное время не получала алименты на несовершеннолетнего ребенка с бывшего мужа, находившегося в колонии. После обращения Уполномоченного бывшего супруга Пи. трудоустроили на производстве в колонии, что позволило начать выплату алиментов[126]
.

В 2008 году Уполномоченному по правам человека вновь приходилось сталкиваться с недостатками в работе государственных органов при исполнении судебных актов о взыскании денежных средств с казны Российской Федерации

. Была продолжена многолетняя работа по защите прав гражданки Ли. (вх.564 от 26.07.2004г.) и обеспечению исполнения решения Красноармейского районного суда г. Волгограда от 11 марта 2002 года о взыскании с казны Российской Федерации возмещения вреда по потере кормильца. Об этом случае мы уже писали в докладе за прошлый год. Напомним, что только благодаря признанию бездействия Министерства финансов РФ по неисполнению соответствующего исполнительного листа незаконным и обязании его исполнить свои функции решением Красноармейского районного суда г. Волгограда от 31 июля 2007 года, а также организации его принудительного исполнения через службу судебных приставов – исполнителей г. Москвы удалось добиться того, что дело сдвинулось с «мертвой точки». 13 ноября 2007 года Министерство финансов РФ уведомило Ли. об очередной утрате дубликата исполнительного листа, направленного заявителем ранее на исполнение[127]
. Красноармейский районный суд г. Волгограда выдал новый дубликат исполнительного листа в январе 2008 года, который был направлен на исполнение в Министерство финансов РФ 05 февраля 2008 года.

04 апреля 2008 года во исполнение решения суда от 11 марта 2002 года Министерство финансов РФ перечислено Ли. 55 048 рублей 50 копеек (в счет задолженности за период с 01 января 2002 года по 31 марта 2008 года), то есть по 733 рубля 98 копеек за 75 месяцев. Дальнейшие платежи осуществлялись Министерством финансов РФ из расчета 733 рубля 98 копеек в месяц.

Но такое исполнение решения суда было неполным. Из резолютивной части заочного решения Красноармейского районного суда г. Волгограда от 11 марта 2002 года следовало, что в возмещение вреда по потере кормильца Ли. подлежит выплате ежемесячно по 733 рубля 98 копеек с последующей индексацией пропорционально повышению установленного законом минимального размера оплаты труда
. Однако, такая индексация проведена не была, хотя с 01 января 2002 года минимальный размер оплаты труда повышался неоднократно. Ли. отправила заявления в Министерство финансов РФ и во Второй межрайонный отдел службы приставов по ЦАО УФССП по Москве с просьбами об обеспечении надлежащей индексации выплат, осуществляемых ей в возмещение вреда по потере кормильца, как это предусматривалось заочным решением суда, и соответствующего перерасчета задолженности за период с 01 января 2002 года по 31 марта 2008 года и выплаты за апрель 2008 года с учетом индексации с выплатой недостающей суммы. Министерство финансов РФ получило обращение 03 июня 2008 года, а Второй межрайонный отдел службы судебных приставов по ЦАО УФССП по г. Москве – 04 июня 2008 года.

На следующий день – 05 июня 2008 года, как следует из почтового штемпеля на конверте, судебный пристав – исполнитель направляет в адрес Ли. постановление от 12 мая 2008 года
об окончании исполнительного производства. А Министерство финансов РФ письмом от 16 июня 2008 года сообщает Ли., ссылаясь на пункт 1 статьи 239 и пункт 1 статьи 242.1 Бюджетного кодекса РФ, о том, что взыскание из средств федерального бюджета осуществляется только на основании судебного акта. А исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов производится на основании исполнительных документов с указанием сумм, подлежащих взысканию. Ли. предложили обратиться за защитой своих прав в суд. Таким образом, Министерство финансов РФ в очередной раз отказалось исполнять заочное решение суда от 11 марта 2002 года в полном объеме!

19 августа 2008 года Ли. подала заявление об индексации присужденных денежных сумм в Красноармейский районный суд г. Волгограда. Эти требования были идентичны тем, которые предъявлялись в Министерство финансов РФ и во 2-ой межрайонный отдел Управления Федеральной службы судебных приставов по Москве по Центральному административному округу. Определением от 16 сентября 2008 года Красноармейский районный суд г. Волгограда произвел индексацию. Ко взысканию с казны РФ из денег федерального бюджета, выделенных Министерству внутренних дел РФ, как главному распорядителю средств, в пользу Ли. определили единовременно за период с 01 мая 2002 год по 31 июля 2008 года задолженность по индексации в размере 119 856 рублей 91 копейки, а с 01 августа 2008 года в возмещение вреда по потере кормильца с учетом индексации ежемесячно по 5 605 рублей с последующей индексацией пропорционально повышению установленного законом минимального размера оплаты труда.

В октябре 2008 года Красноармейский районный суд г. Волгограда на основании определения от 19 августа 2008 года выдал Ли. исполнительные листы, которые она направила для осуществления взыскания в Министерство финансов РФ, которое в декабре 2008 года начало производить их исполнение.

Таков итог четырехлетней работы Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, который на протяжении всего этого времени оказывал Ли. правовую помощь, составляя необходимые документы в судебные инстанции, службу судебных приставов и Министерство финансов РФ, а также в иные государственные органы!

Проблемы с исполнением решения суда о взыскании денежных средств с казны РФ возникли и у гражданина Д. (вх.89 от 29.01.2008г.). Решением Кировского районного суда г. Волгограда от 08 июля 2003 года, измененного кассационным определением Волгоградского областного суда от 20 августа 2003 года, с Министерства обороны РФ за счет казны РФ в пользу Д. взыскано возмещение ущерба, причиненного ему повреждением здоровья во время военной службы, в виде единовременного и периодических платежей, а также компенсация морального вреда. Но добиться нормального исполнения решения суда он не смог.

Министерство финансов РФ сообщало заявителю, что исполнение его решения должно было производиться в соответствии со статьей 242.3 Бюджетного кодекса РФ органами Казначейства России, а последнее в свою очередь, ссылаясь на статью 242.2 Бюджетного кодекса РФ, утверждало, что это обязанность Министерства финансов РФ. Министерство финансов РФ первоначально отказалось от самостоятельного принятия мер по разрешению сложившейся ситуации, которая неоднозначно оценивалась различными государственными органами, рекомендовав Д. самому обращаться в суд и добиваться исполнения решения суда. Только после того, как Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области обратился в Правительство РФ с предложением принять меры по защите прав Д., Министерство финансов РФ обратилось в суд с заявлениями, разрешение которых позволит в дальнейшем исполнить решение суда[128]
.

Два приведенных примера свидетельствует о том, что в отдельных случаях государство отказывает людям в принятии всех возможных мер по исполнению решений судов. Ведь в случае с Ли. Министерство финансов РФ тоже было вправе поставить перед судом вопрос об индексации присужденных ей выплат. А в случае с Д. непонятно, почему государственные финансовые органы сразу не приняли меры по обеспечению исполнения судебного решения, став это делать только после нашего обращения в Правительство РФ. Если Российская Федерация хочет добиться, чтобы судебная власть занимала подобающее ей место, то одним из обязательных для этого условий является обеспечение исполнения всех судебных актов. И в первую очередь начинать надо с обеспечения исполнения решений судов собственными структурами.

Помимо этого полноценная реализация права на справедливое судебное разбирательство требует совершенствования работы и судебных органов, минимизации случаев затягивания сроков рассмотрения дел, допускаемых при рассмотрении дел ошибок и обеспечения единства судебной практики, которая должна меняться только в случае изменения законодательства, как необходимого условия стабильности правоотношений. Только в этих случаях судебная власть приобретет среди россиян тот высокий авторитет, который должен у нее быть в демократическом обществе.

2.10. Гарантии прав граждан в случае ограничения свободы

Реализация прав граждан в случаях ограничения или лишения свободы продолжает оставаться на постоянном контроле Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области.

В первую очередь Уполномоченного интересует существующая практика принятия решения о заключении под стражу лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Так, следователями Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по Волгоградской области в 2008 году в суд направлены уголовные дела в отношении 2 963 граждан, из которых в отношении 699 избиралась мера пресечения в виде заключения под стражу. Такие меры пресечения, как домашний арест и залог не применялись[129]
. Статистика избрания меры пресечения волгоградцам, уголовные дела в отношении которых были в производстве подразделений органов внутренних дел, выглядит следующим образом:

– заключение под стражу применялось 3 862 раза;

– подписка о невыезде – 14 379 раз;

– личное поручительство – 19 раз;

– залог – 3 раза;

– домашний арест – не применялся;

– присмотр за несовершеннолетним – 26 раз[130]
.

Таким образом, преимущественное применение только двух мер пресечения – заключения под стражу и подписки о невыезде осталось без изменения. Неиспользование залога и домашнего ареста, которые могли бы существенно снизить количество арестов, объясняется неразвитостью механизмов их реализации и контроля правоохранительных органов за соблюдением установленных судом ограничений при избрании этих мер, необходимостью дополнительного финансирования, а в случае с залогом – и наличия определенного имущества у обвиняемого[131]
.

По данным Управления Судебного департамента при Верховном Суде РФ в Волгоградской области в 2008 году судами рассмотрено 3 897 ходатайств об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, из которых 3 418 удовлетворено[132]
. Таким образом процент удовлетворенных ходатайств составил 87,7%. Это несколько ниже, чем в целом по Российской Федерации, где данный показатель составляет 91,3%[133]
, но очевидна необходимость его уменьшения. Во-первых, это позволит решить проблему переполнения следственных изоляторов. А, во-вторых, надо учесть, что в 2008 году 348 человек было отпущено из следственных изоляторов по причине изменения меры пресечения, 21 – в связи с прекращением уголовных дел судами и вынесением оправдательного приговора, 12 – из-за прекращения уголовных дела органами следствия и дознания, 457 – при назначении наказания, не связанного с лишением свободы или лишением свободы условно[134]
. Представляется, что вряд ли заключение под стражу указанных граждан было вызвано какими-то исключительными обстоятельствами. Убежден, что внимательное рассмотрение судами вопросов о применении этой меры пресечения, более активное использование залога и домашнего ареста позволило бы избежать помещения граждан в следственные изоляторы, когда в этом нет особой необходимости.

По мнению представителей адвокатского сообщества и экспертов проблема в данном случае лежит в области судебной практики рассмотрения данных вопросов, а также несовершенства действующего уголовно-процессуального законодательства[135]
.

Тревогу бьет и Генеральная прокуратура РФ, обращая внимание на практику Европейского суда по правам человека, высказываясь за восстановление полноценного контроля прокуроров в этой сфере[136]
. По информации Генерального прокурора РФ «некоторые суды даже не воспринимают позицию прокурора, который считает, что нет необходимости арестовывать, и поддерживают следователя». По мнению Ю.Я. Чайки, наметившийся крен на карательную практику искусственно порождает профессиональную преступность[137]
.

Позиция Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области в данном случае заключается в следующем. Основной причиной столь широкого применения заключения под стражу является неразвитость залога и домашнего ареста, полноценное применение которых на практике позволило бы достичь цели обеспечения явки обвиняемого к следователю или в суд, пресечь его попытки скрыться от правосудия или воспрепятствовать установлению истины, а также предотвратило совершение им новых правонарушений. Кроме того, негативно сказывается отсутствие в действующем законодательстве нормы, которая ограничивала бы количество арестов возможностью специализированного учреждения, в котором будет находиться человек, обеспечить содержание его с соблюдением всех требований, первое из которых – норма санитарной площади в камере на одного, равная 4м2
. Внесение данного правила в законодательство потребовало бы от судов более взвешенного подхода при принятии решения о заключении человека под стражу. С соответствующими предложениями Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области обратился к Президенту РФ, в Правительство РФ, Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ.

Еще одна проблема, связанная с применением заключения под стражу, – сроки ареста, которые в отдельных случаях настолько длительные, что это приводит к нарушению права на судебное разбирательство в течение разумного срока или на освобождение до суда[138]
.

По информации Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области свыше одного года в следственных изоляторах в 2008 году содержалось 285 человек. При этом есть случай, когда уголовное дело рассматривается Волгоградским областным судом с апреля 2004 года, а обвиняемые находятся под арестом с 2003 года! Конечно, они обвиняются в совершении особо тяжких преступлений, понятны и имеющиеся у суда трудности в связи с участием в деле нескольких обвиняемых, но такой длительный срок рассмотрения дела недопустим.

В Михайловском районном суде с августа 2005 года рассматривается уголовное дело в отношении обвиняемого, который находится под стражей с февраля 2005 года. До настоящего времени решение по делу не принято.

Другой обвиняемый находится под стражей с февраля 2004 года. В октябре 2007 года Ворошиловским районным судом г. Волгограда он был осужден к 13 годам лишения свободы, но так и не отбыл в исправительную колонию из-за того, что приговор не вступил в законную силу[139]
. Данная информация должна стать предметом пристального внимания судебных органов, которым следует принимать все предусмотренные законодательством меры по недопущению таких случаев.

Уже не первый год продолжают приходить жалобы на условия содержания в изоляторе временного содержания г. Волжского, например, заявление П. (вх.990 от 04.09.2008г.), который остается самым проблемным учреждением подобного типа в Волгоградской области.

По информации ГУВД по Волгоградской области, обеспечение надлежащих условий содержания граждан в изоляторах временного содержания зачастую затруднено тем, что эти учреждения расположены в зданиях, построенных в середине прошлого века. Набор помещений в них не позволяет обеспечить все права заключенных под стражу, предусмотренные Федеральным законом «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Для решения накопившихся проблем необходимы строительство 6 новых изоляторов временного содержания (в г. Волжском, Быковском, Ленинском, Даниловском, Дубовском районах области и Красноармейском районе г. Волгограда) и реконструкция существующих ИВС УВД г. Волгограда, ОВД по Старополтавскому, Еланскому, Нехаевскому районам области.

Остаются нерешенными вопросы оборудования ряда изоляторов временного содержания помещениями для свиданий, медицинскими кабинетами, комнатами для подогрева пищи, прогулочными дворами[140]
.

Органами прокуратуры в ходе проверок изоляторов временного содержания установлены и другие нарушения законодательства: камеры не оборудованы индивидуальными спальными местами, канализацией и водопроводом; необеспечение содержащихся граждан постельным бельем; отсутствие полок для туалетных принадлежностей, средств радиовещания, бачка для питьевой воды; в изоляторах при ОВД по Жирновскому и Палласовскому районам допускалось отсутствие трехразового питания[141]
.

Часть жалоб волгоградцев касалась ненадлежащих условий содержания граждан в конвойных помещениях судов. Так, в жалобах Д. (вх.1053 от 22.09.2008г.) и З. (вх.1054 от 22.09.2008г.) сообщалось, что в Краснооктябрьском районном суде г. Волгограда имеется три таких помещения. В одном из них, площадью 6м2
, обычно находится 8 человек, а в двух других – по 2м2
– еще 6 человек. А подсудимый Ш. (вх.681 от 11.06.2008г.) сообщал о переполненности конвойных камер в Дзержинском районном суде г. Волгограда. В помещении, где могут находится 5 человек, обычно помещается 9-10.

Отсутствие вентиляции еще больше ухудшает условия содержания обвиняемых и приходится вызывать скорую помощь. Иногда суд для разгрузки конвойных помещений осуществляет вызов подсудимых из изолятора в две смены: до и после 12 часов. Но конвойная служба привозит утром всех сразу.

Проблемы содержания граждан в конвойных помещениях судов уже поднимались в ежегодном докладе Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области за 2007 год. Как видим, они сохраняют свою остроту до настоящего времени. Уполномоченный обратился к руководству ГУВД по Волгоградской области и Управления Судебного департамента при Верховном Суде РФ по Волгоградской области с предложением провести комплексную проверку конвойных помещений всех районных судов г. Волгограда. Эта инициатива поддержана и вскоре будет реализована.

Гражданин У. (вх.900 от 12.08.2008г.) указывал на серьезные недостатки в условиях содержания людей в камерных помещениях дежурной части Ворошиловского ОВД г. Волгограда. Так, в камере 1,5 метра на 4 метра находилось 6 человек. В ней были две узкие лавки для сидения, а ночью пришлось спать на полу. Вентиляция в помещении практически отсутствует, было очень душно. У. находился в камере в течение суток. Все это время ему и другим задержанным не давали еды и воды.

Проведенная по обращению Уполномоченного прокуратурой г. Волгограда проверка подтвердила несоответствие указанных камерных помещений санитарным и противопожарным требованиям. В адрес начальника УВД г. Волгограда прокуратура Ворошиловского района г. Волгограда внесла представление об устранении выявленных нарушений законодательства[142]
.

В 2008 году Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области изучал вопрос соблюдения прав граждан при отбывании наказания в виде административного ареста и доставлении в медицинский вытрезвитель. Проводилась совместная с ГУВД по Волгоградской области проверка, результатом которой стал специальный доклад «О соблюдении прав и свобод человека и гражданина при отбывании наказания в виде административного ареста и доставлении в медицинский вытрезвитель»[143]
.

По результатам проверки ГУВД по Волгоградской области также произвело расчет финансовых средств, необходимых для проведения ремонтных работ спецприемников для содержания административно-арестованных лиц и медицинских вытрезвителей органов внутренних дел области. Потребность в деньгах составила 231,748 млн. рублей. Но основной проблемой здесь становится отсутствие бюджетных средств на оплату требуемых работ[144]
.

Таким образом, в Волгоградской области на сегодняшний день имеются проблемы с обеспечением надлежащих условий содержания граждан, право на свободу которых было ограничено. Кроме того, остаются открытыми вопросы обеспечения права на свободу при принятии решения о заключении обвиняемых и подозреваемых под стражу. Уже не первый год они поднимаются в средствах массовой информации, обсуждаются на высоком государственном уровне, но продвижения вперед почти нет. Очевидно, что надлежащих усилий по обеспечению прав граждан при ограничении их свободы пока со стороны государства мы не видим.

2.11. Политические права жителей региона
Политические права и свободы включают:
- право на участие в управлении обществом и государством;
- избирательные права;
- право на объединение;
- свободу собраний и манифестаций;
- свободу информации;
- право петиций.

При этом избирательные права являются, безусловно, одним из стержневых элементов, образующих конституционный статус личности. Они выступают самой доступной, эффективной, регулярно повторяемой возможностью непосредственно участвовать в управлении делами государства и решении вопросов местного значения.

В прошедшем году жителям Волгоградской области была предоставлена возможность реализовать свои избирательные права на выборах Президента Российской Федерации и депутатов Волгоградской городской Думы в единый день голосования 2 марта 2008 года. Оба избирательных процесса получили достаточно неоднозначные оценки, прежде всего, с точки зрения соблюдения действующего законодательства.

«Эти выборы стали одними из самых скандальных и грязных, со множеством нарушений. Выборы – это не кулачный бой, а дискуссия. Накал предвыборной борьбы достиг такого предела, что все это привело к бардаку и вылилось в ряд судебных споров» - такую эмоциональную оценку вынужден был дать, подводя итоги выборов депутатов Волгоградской городской Думы, прошедших 2 марта 2008 года, председатель избирательной комиссии Волгоградской области Г. Шайхуллин[145]
.

Кампания по выборам городских депутатов с самого начала сопровождалась многочисленными нарушениями. Вначале окружные избиркомы под различными формальными предлогами отказали в регистрации нескольким наиболее сильным кандидатам, которые через суд смогли впоследствии зарегистрироваться. Однако, за день до выборов по решению Волгоградской городской избирательной комиссии из списков были вычеркнуты сразу восемь кандидатов. При этом представители горизбиркома проигнорировали норму действующего законодательства, согласно которой снимать кандидатов можно не позднее, чем за пять дней до голосования и только по решению суда. На следующий день избирательная комиссия Волгоградской области отменила решение своих коллег из горизбиркома. Эту позицию поддержал и Волгоградский областной суд, в котором горизбирком пытался оспорить вынесенное решение. Одновременно суд вынес частное определение о грубейшем нарушении закона со стороны избирательной комиссии г. Волгограда. В срочном порядке были изготовлены новые бюллетени, «вычеркнутые» кандидаты вновь появились в избирательных бюллетенях, причем пять из восьми «отказников» выиграли в своих округах.

Скандалы продолжились и после подведения итогов голосования. Результаты выборов в гордуму г. Волгограда сразу в нескольких округах стали предметом проверки органов прокуратуры. Так, сотрудники следственного отдела в Красноармейском районе Следственного комитета при прокуратуре РФ по Волгоградской области изъяли поддельные протоколы об итогах голосования на избирательных участках 43-го округа Красноармейского района г. Волгограда.

Судебные процессы по определению результатов голосования в ряде избирательных округов продолжались несколько месяцев. В итоге в трёх округах Волгограда из 48 результаты голосования оказались спорными, и были назначены перевыборы, а в декабре 2008 года в связи с доказанными нарушениями законодательства был вынесен приговор председателю и секретарю одной из участковых избирательных комиссий Красноармейского района г. Волгограда. За допущенные нарушения они получили по одному году лишения свободы условно с испытательным сроком на один год.

Избирательная кампания по выборам Президента Российской Федерации на территории Волгоградской области, впрочем, как и на всей территории России, также поставила массу серьезных вопросов, касающихся обеспечения ее демократичности. К сожалению, административный ресурс, ставший в последние годы едва ли не главным действующим лицом выборов всех уровней и особенно федерального значения, в полной мере был задействован и во время избирательной кампании руководителя страны 2 марта 2008 года. Помимо ставшей уже привычной практики использования представителей региональных и муниципальных властей для агитации за кандидата от «партии власти», получает все более широкое распространение другой механизм административного давления. Так, к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области поступали сигналы от волгоградцев, которые жаловались на своих руководителей предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, ряда структур органов власти, понуждавших подчиненных теми или иными способами поддержать «нужного» кандидата. Назывались такие формы принуждения, как звонок своему работодателю или специально назначенным им лицам по месту работы по факту голосования с избирательного участка, фотографирование с помощью мобильного телефона полученного на избирательном участке бюллетеня для голосования с проставленной «галочкой» за указанного заранее кандидата с последующим отчетом, и другие. К сожалению, обоснованно опасаясь проблем на работе, эти люди побоялись выразить свои претензии в официально-заявительной форме, чтобы подобным фактам надзорными органами впоследствии была дана правовая оценка.

Кроме этого президентские выборы были отмечены небывало большим количеством избирателей, голосовавших «на дому», проголосовавших по открепительным удостоверениям, а также количеством «испорченных» бюллетеней, что, в свою очередь, может говорить о возможности использования механизма фальсификации итогов голосования.

Особые претензии в связи с отсутствием равного доступа к информационным ресурсам. Выборы Президента РФ показали, что перекосы в возможности использования средств массовой информации для различных политических сил в обществе все также сохраняются. Мониторинг освещения как федеральными, так и региональными СМИ выборов Президента РФ показал, что тревожные тенденции в информационном обеспечении политической жизни в России, наблюдавшиеся до этого, были не результатом кратковременных искажений, а частью выверенной информационной политики российского государства. Эта политика характеризуется нежеланием ведущих телеканалов и печатных изданий предоставлять оппозиционным силам какое-либо значимое количество эфирного времени или иной возможности для того, чтобы изложить собственную политическую позицию, альтернативную мнению действующей власти. Предвзятое освещение выборов в средствах массовой информации свидетельствует, что в нашем обществе, практически, отсутствуют независимые СМИ, способные предоставлять объективную и сбалансированную информацию гражданам, чтобы те, в свою очередь, могли сделать осознанный выбор при голосовании.

Подтверждением сказанного могут служить данные Центра экстремальной журналистики, согласно которым из пяти ведущих телеканалов России в начале 2008 года четыре предоставили одному кандидату в Президенты РФ Д. Медведеву пятьдесят процентов новостного времени в прайм-тайм[146]
. Понятно, что такое масштабное информационное воздействие на избирателей во многом предопределило конечный результат, что мало согласуется с основополагающими принципами демократичности и свободы выборов.

Между тем «демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме». Именно с такой преамбулы начинается Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Общеизвестно, что избирательные права не имеют смысла вне их реализации. Только при свободном использовании указанных прав, объективном, честном установлении результатов волеизъявления граждан можно говорить о реальном участии народа в управлении делами государства и его отдельных территорий, о том, что воля избирателей лежит в основе деятельности государственных и муниципальных органов. В этой связи даже самое обстоятельное, отвечающее международным стандартам закрепление избирательных прав на уровне Конституции и законов государства является далеко не единственным критерием подлинного народовластия, как и выборность сама по себе еще не обеспечивает действительно полного и свободного волеизъявления тех, кто избирает.

Кроме того, крайняя нестабильность российского избирательного законодательства, когда каждые федеральные, региональные и местные выборы проходят в соответствии с новыми правилами, также в определенной степени негативно сказывается на ситуации. Большое количество нередко противоречивых, не вполне вписывающихся в сложившуюся систему российского законодательства норм, часто корректируемых органами судебной власти, не создает необходимых юридических гарантий, не способствует эффективному противодействию допускаемым нарушениям и не позволяет обеспечить оперативную и полную защиту избирательных прав граждан.

3. Правовое просвещение в деятельности Уполномоченного по правам человека

В Российской Федерации уровень культуры прав человека и конституционного правосознания отдельного гражданина, представителей органов власти, общества в целом невысок, по-прежнему преобладает правовой нигилизм, что является существенным препятствием превращения Конституции РФ из декларативного документа в акт, способный обеспечить развитие страны и безусловную реализацию прав граждан. Таким образом, важнейшей задачей является обучение правам человека, правовое просвещение и образование, нацеленное на преодоление правового нигилизма, формирование правосознания.

Правовое просвещение – это процесс и результат передачи и усвоения знаний, умений и навыков, формирования ценностных ориентаций и качеств личности в целях создания всеобщей культуры прав человека. Оно должно быть направлено на укрепление уважения к правам человека и основным свободам; полное и всестороннее развитие личности и чувства человеческого достоинства; обеспечение для всех людей возможности эффективно участвовать в жизни свободного общества.

Правовое просвещение – это задача и государственных структур, и общественных институтов. Но особая миссия лежит на тех представителях государства, кто по долгу службы должен стоять на защите прав граждан. В этой связи Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области остро чувствует свою ответственность за распространение знаний о правах человека в регионе.

В 2008 году Уполномоченный по правам человека вел правовое просвещение волгоградцев по нескольким направлениям. Прежде всего, использовались возможности федеральных, региональных и местных средств массовой информации для регулярного размещения актуальных материалов о правах и свободах человека и гражданина, о механизмах их защиты, об органах и организациях, оказывающих правовую помощь людям, о программах, мероприятиях по правовому просвещению и образованию всех социальных, профессиональных, возрастных групп и слоев населения.

Лучшие корреспонденты и СМИ, кто внес наибольший вклад в отстаивание прав жителей области, традиционно отмечаются в рамках ежегодного конкурса творческих коллективов и журналистов на наиболее профессиональное освещение темы «Наши права и свободы», который проводится Уполномоченным по правам человека и Волгоградской организацией Союза журналистов России.

Победителем в номинации «Лучший редакционный коллектив в области защиты прав и свобод человека и гражданина 2008 года» стал городской информационный сайт V1.RU (директор – А.А. Сергеева). Первую премию получили корреспонденты газеты «Родной город» Л.А. Шеремет и газеты «Областные вести» М.Н. Часовитина. Вторая премия была вручена И.С. Емельянчик – корреспонденту службы информационных программ ТВ ГТРК «Волгоград-ТРВ», А.С. Тюх – собственному корреспонденту по Южному федеральному округу «Фармацевтического вестника», А.А. Жуковой – корреспонденту газеты «Известия». Третьей премией отметили Н.А. Степыгина – собственного корреспондента газеты «Волгоградская правда», Е.В. Печенову – журналиста информационного агентства «Лента новостей», Т.В. Рогозину – главного редактора газеты «Волжская правда».

Особое место среди средств массовой информации занимает газета Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области «На защите прав», выпускаемая ежемесячно. В 2008 году удалось наладить при помощи Управления федеральной почтовой связи по Волгоградской области распространение газеты. Теперь это издание доходит до учреждений образования, здравоохранения, культуры, местных органов власти, предприятий, организаций, силовых структур, общественных объединений, повышая эффективность работы Уполномоченного по правовому образованию своих земляков.

В минувшем году приоритетом правового просвещения для Уполномоченного было издание памяток, буклетов, брошюр, сборников документов, методических пособий, в которых раскрывались различные аспекты защиты прав волгоградцев.

Важнейшим направлением правового просвещения для Уполномоченного по правам человека оставалась работа с детьми, подростками, молодежью, их организациями. Ни одна просьба о встрече, ни одна инициатива, направленная на развитие образования в сфере прав человека, не осталась без внимания Уполномоченного. По-прежнему самыми тесными были контакты с Волгоградским отделением Российского детского фонда, Волгоградской региональной организацией «За спасение детей Отечества», областной пионерской организацией, Федерацией детских организаций Волгоградской области, отделениями РСМ и СКМ, организацией «Клуб ЮНЕСКО «Достоинство ребенка» и целым рядом других объединений. Полезным с точки зрения правового просвещения молодежи считает Уполномоченный свое участие в таких проектах, как школа региональной элиты, не один год работающая на базе Волгоградской академии государственной службы, в семинарах и «круглых столах» Волгоградской региональной общественной организации поддержки социальных инициатив «Граждане» и Молодежного правозащитного движения.

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области поддерживал конференции учащихся и студентов, которые проводились высшими и средними специальными учебными заведениями по правозащитной тематике, отмечая их эффективность, так как они способствуют формированию среди молодых людей целостного представления о системе прав человека, необходимых знаний в правозащитной сфере. Наиболее заметными из них стали IV общероссийская научно-практическая конференция «Молодежь и формирование гражданского общества в России», которую каждый год принимает Волгоградский институт бизнеса, III региональная научно-практическая конференция студентов ССУЗов «Проблемы реализации и защиты прав человека и гражданина в Российской Федерации», проведенная Волгоградским технологическим колледжем, конференция «Конституция – Основной закон страны», организованная лицеем № 6 г.Волгограда с углубленным изучением юридических дисциплин в рамках недели прав человека.

Самые подготовленные юноши и девушки боролись за победу, представив свои доклады на секции «Права человека» ежегодной региональной конференции молодых исследователей Волгоградской области, которая организуется на базе Волгоградской академии МВД РФ ее руководством и Уполномоченным по правам человека. Победителем в 2008 году стала студентка Волгоградской академии МВД РФ А.Е. Климова, подготовившая научное исследование о роли толерантности в формировании культуры прав человека в современной России. Второе место заняли студентка Волгоградской академии госслужбы И.Ю. Иванова и курсант Волгоградской академии МВД РФ С.Б. Сатанов. Третье место у представителей академии МВД РФ А.А. Гарькавого и Н.П. Заболотневой. У старшеклассников было свое творческое соревнование, которое принесло 1 место И.Губенко, 2 место – Н. Орешкину, 3 место – А. Капрановой. Все они учатся в лицее №7 г.Волгограда.

Уполномоченный по правам человека в 2008 году вместе с Комитетом по образованию областной администрации организовал региональный этап общероссийского конкурса среди студентов гуманитарных вузов «Права человека в условиях глобализации», инициированный Уполномоченным по правам человека в РФ и Министерством образования РФ. Радует, что волгоградские вузы активно участвовали в областном отборочном туре, а победители регионального этапа – курсант Волгоградской академии МВД РФ О. Замылина и студентки Волгоградского института бизнеса Ю. Горлова и О. Солодовник достойно представляли нашу область на заключительном – общероссийском этапе творческого соревнования.

Неотъемлемой частью просветительской деятельности Уполномоченного по правам человека является его участие в международных, российских, региональных конференциях, «круглых столах», семинарах по проблемам прав граждан. Для практической работы по защите прав волгоградцев самыми полезными, пожалуй, были международные конференции «Свобода слова, свобода совести, право на объединения: Международный и российский опыт реализации», «Ювенальная юстиция в Германии и России: Состояние и тенденции развития», а также конференция «Профсоюзы и реализация прав и свобод личности в Российской Федерации», проведенная Волгоградским облсовпрофом.

Для правового просвещения жителей области Уполномоченный всегда использует различные памятные даты, связанные с правами человека. Так как 2008 год оказался богатым на юбилеи – 60-летие Всеобщей декларации прав человека, 15-летие Конституции РФ, 10-летие института Уполномоченного по правам человека в России, то масштаб и количество мероприятий были больше, чем обычно. Все юбилеи были использованы для привлечения внимания волгоградцев к правозащитной проблематике, стимулирования интереса жителей региона к получению знаний в области прав человека. Кульминацией, конечно, стали мероприятия, приуроченные к 10 декабря – Международному дню прав человека. Впервые в этот день глава администрации Волгоградской области Н.К. Максюта провел прием представителей правозащитных организаций с вручением им грамот и благодарственных писем. А накануне Уполномоченный по правам человека вручал знак «Правозащитник 2008 года».

В номинации «Гражданская позиция» звание «Правозащитник 2008 года» было присвоено за активную и настойчивую борьбу за реализацию права волгоградцев на судебную защиту жительнице г. Волжского И.В. Музолевской.

В номинации «Правозащитные и общественные организации» за последовательность и результативность в работе по охране здоровья и социальной адаптации больных детей и подростков диплома «Правозащитник 2008 года» была удостоена региональная общественная благотворительная организация содействия детям и молодежи, больным диабетом «Диабетическое содружество» (председатель совета – А.А. Нестеренко).

В номинации «Государственные, муниципальные служащие, руководители, должностные лица» за высокий уровень профессионализма, чуткость и внимание к гражданам при исполнении служебных обязанностей званием «Правозащитник 2008 года» отмечен Н.П. Давыдов – управляющий Волгоградским областным отделением Фонда социального страхования РФ.

Таким образом, в Волгоградской области сложились определенные подходы к решению вопросов правового просвещения различных категорий населения. Однако, приходится констатировать, что имеющиеся ресурсы пока используются недостаточно эффективно. Необходима организация стабильной системы правового обучения, воспитания и просвещения, ориентированной на формирование правовой культуры у жителей области. Важным условием ее создания является широкое взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, учреждений образования, культуры, СМИ, общественных и правозащитных объединений.

4. Предложения по усилению правовой защищенности волгоградцев

Обеспечение прав и свобод человека и гражданина остается одним из ключевых факторов в современной России. Это в полной мере подтвердил и прошедший год. Несмотря на все усилия государственных структур, в том числе Волгоградской области, основные проблемы реализации прав граждан «перетекли» из предшествующих лет в 2008 год, оставаясь нерешенными.

Остро проявляет себя невозможность для многих жителей региона реализовать свои жилищные права. Как неудовлетворительное, следует оценить состояние пенсионной системы, когда большинство пожилых людей получают унизительно низкие пенсии.

За отчетный год не произошло ощутимых изменений в положении наиболее уязвимой группы населения – инвалидов. Им трудно найти работу, получить образование, медицинскую помощь. Забота об инвалидах не стала пока ни составной частью общественной морали, ни приоритетом государственной политики.

Не прекращались жалобы к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области на недостатки в системе дополнительного лекарственного обеспечения льготников. Система ДЛО чаще работает в интересах поставщиков медикаментов, а не больных людей. Потребности льготников определяются неквалифицированно, выписка рецептов вызывает массу вопросов, финансирование из федерального бюджета – недостаточно.

Нарушений прав наемных работников в связи с экономическим кризисом, проявившем себя осенью 2008 года, сказавшимся на промышленности, банковской сфере, аграрном секторе, стало больше. По-прежнему обращает на себя внимание обострившаяся проблема невыплаты зарплаты, особенно на предприятиях, признанных банкротами.

В 2008 году волгоградцы часто обращались к Уполномоченному по правам человека в связи с нарушением их прав на свободу, достоинство и личную неприкосновенность, причем в наибольшей степени это было сопряжено с деятельностью правоохранительных органов. Все большее количество заявлений приходит в адрес Уполномоченного в связи с несоблюдением права на справедливое судебное разбирательство в разумные сроки, а также невыполнением вступившего в законную силу решения суда.

Недостаточно внимания уделяется соблюдению прав наших соотечественников, которые не один год не могут легализоваться в России, права на доступную, качественную и бесплатную медицинскую помощь, а также права на благоприятную окружающую среду.

Анализ обращений волгоградцев позволил выявить причины нарушений прав и свобод жителей нашего региона. В их числе:

- зачастую декларативный характер государственной политики в вопросах, касающихся реализации прав граждан;

- отсутствие в ряде случаев четкого правового регулирования, в том числе законодательно закрепленных механизмов реализации тех или иных нормативных правовых актов;

- бюрократизм и распространение коррупции;

- бездушие, некомпетентность, безответственность, грубость отдельных должностных лиц;

- низкий уровень правовой культуры, правовой нигилизм, безграмотность, широко распространенные как среди населения, так и среди представителей органов власти различного уровня;

- высокий уровень бедности значительной части людей;

- недостаточное развитие институтов гражданского общества.

Выход из создавшегося положения – в активной и последовательной политике в сфере обеспечения прав и свобод личности, что имеет принципиальное значение для страны и каждого региона. Степень реализации прав граждан выступает реальным индикатором благосостояния конкретного человека, главным критерием развития общества, его способности решать самые сложные политические, экономические и социальные вопросы.

Уже сегодня очевиден перечень проблем, которые будут определять в 2009 году состояние правовой защищенности волгоградцев, - рост безработицы, социальной напряженности, увеличение нагрузки на правоохранительные органы и судебную систему. Все это неизбежное следствие продолжающегося финансово-экономического кризиса, охватившего весь мир, в том числе и нашу страну.

С учетом сложности задач, которые предстоит решать, обеспечивая реализацию прав граждан, ключевым становится взаимодействие государственных и местных органов власти, правоохранительных структур и судебной системы с правозащитными и общественными организациями. Основной движущей силой, призванной обеспечить должный уровень сотрудничества, должен стать Уполномоченный по правам человека.

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области считает, что в 2008 году удалось сделать некоторые шаги по укреплению взаимодействия с ГУВД, Управлением исполнения наказаний, Главным управлением федеральной регистрационной службы, областным отделением Пенсионного фонда РФ, волгоградскими профсоюзами. Вместе с тем очевиден потенциал неиспользованных возможностей. Не все подразделения федеральных структур, работающих в регионе, не все Комитеты и Управления областной администрации, органы местного самоуправления идут на необходимый контакт с Уполномоченным по правам человека, снижая тем самым эффективность отстаивания прав волгоградцев. Реже стало приглашать на свои мероприятия Управление федеральной миграционной службы по Волгоградской области, ухудшилось взаимодействие с областным управлением службы судебных приставов. Никаких выводов о необходимости более тесных контактов с Уполномоченным не сделала и прокуратура Волгоградской области, хотя данный вопрос в ежегодных докладах Уполномоченного по правам человека поднимается уже несколько лет. Понятно, что весьма непростая ситуация в сфере прав граждан, которую мы прогнозируем в 2009 году, настоятельно требует от различных государственных институтов большей консолидации для правовой защиты волгоградцев.

В 2008 году Уполномоченному в восстановлении нарушенных прав жителей региона помогали средства массовой информации. Но, к сожалению, не все СМИ в своей работе ставят защиту прав людей на первый план. Хотелось бы, чтобы в ближайшее время эта ситуация изменилась. Если все печатные, электронные средства массовой информации, интернет-издания, работающие в области, сделают права своих земляков безусловным приоритетом профессиональной деятельности, мы сможем существенно продвинуться в деле соблюдения прав населения нашей области.

Новые вызовы времени, с которыми столкнулась Россия, требуют укрепления института Уполномоченного по правам человека, особенно на региональном уровне. Сохраняется актуальность законодательного урегулирования «пробелов» в статусе, формах и механизмах реагирования Уполномоченного на нарушение прав заявителей. Все острее необходимость принятия федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации», который должен снять разночтения и противоречия действующего законодательства.

К сожалению, приходится констатировать, что до сих пор нет должной реакции Волгоградской областной Думы на инициативы Уполномоченного по правам человека о бόльшей его вовлеченности в законодательный процесс, все еще не отработан механизм привлечения Уполномоченного и его сотрудников к экспертизе проектов областных законов, затрагивающих права и свободы волгоградцев, не решен вопрос наделения Уполномоченного правом законодательной инициативой.

Вместо внесения поправок в Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Волгоградской области», которые бы помогали Уполномоченному отстаивать права граждан, в конце 2008 года рядом депутатов областной Думы были инициированы изменения в закон, фактически, направленные на заметное уменьшение полномочий Уполномоченного по правам человека.

В числе этих предложений:

- исключение права Уполномоченного на безотлагательный прием по вопросам его деятельности должностными лицами и руководителями органов власти и управления, предприятий, организаций и учреждений, воинских частей и мест ограничения свободы;

- изменения в закон, позволяющие вмешиваться в деятельность Уполномоченного по правам человека или препятствовать ей со стороны руководителей федеральных органов власти, работающих в регионе;

- поправки, выводящие федеральные структуры, действующие в области, из-под контроля Уполномоченного по правам человека.

Ни в коем случае нельзя допустить реализации этих вредных идей!

Многие нарушения прав и свобод человека и гражданина являются следствием несовершенства российского законодательства. Осознание данного факта заставило Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области значительную часть своих усилий тратить в 2008 году на мониторинг принимаемых и действующих законов, а также активно участвовать в подготовке профильного раздела, посвященного деятельности Уполномоченных по правам человека, который вот уже несколько лет включается в ежегодный доклад Совета Федерации Российской Федерации о состоянии российского законодательства. Важнейший резерв улучшения ситуации с правами человека в России – это выполнение рекомендаций указанного доклада.

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области обеспокоен недостаточными темпами правового просвещения в нашем регионе, хотелось бы большей заинтересованности в этом вопросе властных структур различного уровня и общественных организаций. К сожалению, до сих пор не разработана областная целевая программа правового просвещения. Такая программа очень нужна, и опираться она должна на внедрение непрерывной многоуровневой системы образования в области прав человека, начиная с дошкольных учреждений.

Приоритетом должна остаться для Уполномоченного поддержка общественных и правозащитных объединений, которая осуществлялась, прежде всего, через Совет правозащитных организаций при Уполномоченном по правам человека в Волгоградской области. Хотелось бы также, чтобы руководством области были услышаны, наконец, предложения Уполномоченного о разработке и принятии региональной программы поддержки правозащитного движения, ориентированной в первую очередь на выделение помещений для правозащитников и установление для них льготной арендной платы. Несмотря на финансовые трудности, вполне обоснованным было бы увеличение средств, заложенных в бюджете области, на гранты для реализации общественных инициатив волгоградцев.

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области рассчитывает, что изложенные предложения и рекомендации будут использованы в работе органов государственной власти и местного самоуправления, силовых ведомств, судебной системы и различных юридических лиц, а это, в свою очередь, даст возможность обеспечить достойный уровень реализации прав и свобод человека и гражданина на территории Волгоградской области.

Уполномоченный по правам человека

в Волгоградской области М.А. Таранцов

Основные документы Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области

[1]
Письмо Управления Федеральной регистрационной службы по Волгоградской области от 05 февраля 2009 года №05/2784.

[2]
Письмо Министерства экономического развития и торговли РФ от 23 января 2008 года №Д06-135.

[3]
Письмо Управления федеральной почтовой связи Волгоградской области – филиала ФГУП «Почта России» от 26 июня 2008 года №34.27/20-61.

[4]
Здесь и далее использована информация ГУ – Отделение Пенсионного фонда РФ по Волгоградской области от 11 февраля 2009 года №ВС-1108/11-2.

[5]
Постановление Главы администрации Волгоградской области от 29 января 2009 года №74.

[6]
В настоящее время страховые взносы на финансирование накопительной части трудовой пенсии уплачиваются только на лиц, родившихся не ранее 1967 года. На других граждан уплачиваются повышенные взносы на финансирование страховой части пенсии.

[7]
То есть среднемесячная заработная плата человека за 2000 – 2001 годы или за любые 60 месяцев подряд делится на среднюю заработную плату по стране за тот же период. Полученное число и является отношением.

[8]
Пункт 2 статьи 30 Федерального закона от 17 декабря 2001 года №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ».

[9]
Письмо ГУ – Отделение Пенсионного фонда РФ по Волгоградской области от 25 июня 2008 года №К-243-6, 7, 8-1280/14.

[10]
Письмо ГУ – Отделение Пенсионного фонда РФ по Волгоградской области от 28 августа 2008 года №И-2723-02-1681/14

[11]
Письмо Министерства обороны РФ от 23 мая 2008 года №182/3/1/219.

[12]
Письмо Комитета по труду и социальной политике Государственной Думы Федерального собрания РФ от 09 сентября 2008 года.

[13]
Письмо секретариата председателя Совета Федерации РФ от 18 марта 2008 года №1-27/1096.

[14]
Письмо Комитета по делам ветеранов Государственной Думы РФ от 15 сентября 2008 года №3.29-30/802.

[15]
Письмо Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 15 октября 2008 года №6055-Пр.

[16]
Письмо Федерального государственного учреждения «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Волгоградской области» от 18 февраля 2009 года №159/532.

[17]
Письмо Федерального государственного учреждения «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Волгоградской области» от 19 мая 2008 года №360/1176.

[18]
Там же.

[19]
Письмо Федерального государственного учреждения «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Волгоградской области» от 09 апреля 2008 года №272/899-293/962.

[20]
Письмо Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 17 июля 2008 года №2172-18.

[21]
Письмо Федерального государственного учреждения «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Волгоградской области» от 18 февраля 2009 года №159/532.

[22]
Абзац 3 пункта 1 статьи 28 Федерального закона от 24 июля 1998 года №125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве».

[23]
Пункт 5 статьи 15 Федерального закона от 24 июля 1998 года №125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве».

[24]
«Инвалиды не останутся без помощи» // Парламентская газета. 2008. 07 ноября. С.17.

[25]
«На равных со всеми» // Парламентская газета. 2008. 10 июля. С.20.

[26]
Например, заявления граждан К. (вх.694 от 18.06.2008г.), Кл. (вх.260 от 27.02.2008г.), Пе. (вх.547 от 25.04.2008г.), Т. (вх.613 от 20.05.2008г.), Бу. (вх.715 от 27.06.2008г.), Е. (вх.729 от 01.07.2008г.), Г. (вх.979 от 01.09.2008г.), Ба. (вх.305 от 05.03.2008г.), А. (вх.139 от 08.02.2008г.), Ст. (вх.140 от 08.02.2008г.), По. (вх.187 от 14.02.2008г.), Фе. (вх.86 от 29.01.2008г.), Та. (вх.87 от 29.01.2008г.) и другие.

[27]
Ситуация с лекарственным обеспечением льготников описана на основании сведений, изложенных в письмах Комитета по здравоохранению администрации Волгоградской области от 07 марта 2008 года №01-373-375, 08 апреля 2008 года №01-745, 31 октября 2008 года №01-2444, 23 июля 2008 года №01-1755 и 14 августа 2008 года №01-1871, 01-1872, а также следующих публикаций в средствах массовой информации: «Перед выбором: федеральные льготники должны принять решение до 01 октября» // Волгоградская правда. 2008. 13 сентября. С.6; «Лекарственного пирога» на всех не хватает // Волгоградская правда. 2008. 19 февраля. С.7; «Вспомнили о «внеплановых» льготниках» // Волгоградская правда. 2008. 30 мая. С.7; «ДЛО довело!» // Городские вести. 2008. 08 июля. С.8.

[28]
Соответствующая помощь оказана гражданам З. (вх.682 от 10.07.2007г.) и Гу. (вх.1198 от 31.10.2008г.).

[29]
Порядок внесения в Фонд социального страхования Российской Федерации капитализированных платежей при ликвидации юридических лиц – страхователей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2000 года №863; Методика расчета размера капитализируемых платежей для обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний при ликвидации (банкротстве) юридических лиц - страхователей, утвержденная постановлением Фонда социального страхования РФ от 30 июля 2001 года №72.

[30]
Статья 2 Федерального закона от 25 октября 2007 года №233-ФЗ (в первоначальной редакции).

[31]
Статьи 1 и 2 Федерального закона от 30 декабря 2008 года №303-ФЗ.

[32]
Письмо прокуратуры Светлоярского района Волгоградской области от 24 октября 2008 года №7-11.

[33]
Статья 41 Конституции Российской Федерации.

[34]
«Решение: не болеть» // Российская газета. 2008. 15 июля. С.2.

[35]
Письмо Комитета по здравоохранению администрации Волгоградской области от 02 марта 2009 года №10-11-1080.

[36]
«Рентгенаппарат «на приколе» // Волгоградская правда. 2008. 18 апреля. С.2.

[37]
«Возьмите путевки, пожалуйста» // Волгоградская правда. 2008. 19 июля. С.6.

[38]
Письмо Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Волгоградской области от 21 февраля 2008 года №335.

[39]
Письмо ГУ «Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Волгоградской области» от 12 февраля 2009 года №02-21-18.

[40]
Письмо Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Волгоградской области от 21 февраля 2008 года №335.

[41]
Письмо Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 21 ноября 2005 года №5658-ВС.

[42]
Постановление Главы администрации Волгоградской области от 18 марта 2008 года №297.

[43]
Письмо Комитета по здравоохранению администрации Волгоградской области от 04 марта 2008 года №10-04-925.

[44]
Статьи 32 – 34 Федерального закона от 22 июня 1998 года №86-ФЗ «О лекарственных средствах»

[45]
«Недоступные таблетки» // Волгоградская правда. 2008. 10 октября. С.6; «Поход за таблеткой» // Российская газета. 2008. 26 сентября. С.11; «Прокуратуре области вопреки» // Волгоградская правда. 2008. 14 августа. С.7.

[46]
Письмо Комитета по науке, образованию, культуре и общественным связям Волгоградской областной Думы от 12 сентября 2008 года №вн14-29/2/3047.

[47]
Письмо прокуратуры Волгоградской области от 15 июля 2008 года №16/840-08.

[48]
Письмо Управления Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков по Волгоградской области от 05 августа 2008 года №18/13109.

[49]
Письмо Комитета по здравоохранению администрации Волгоградской области от 16 сентября 2008 года №10-04-5209; «Как потратить миллионы» // Российская газета. 2008. 24 сентября. С.11.

[50]
Пункт 4 статьи 2 Закона Волгоградской области «О порядке признания граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений» от 04 августа 2005 года №1096-О.

[51]
Решение Волгоградской городской Думы от 22 ноября 2007 года №51/1292.

[52]
Постановление Котовской городской Думы от 27 ноября 2007 года №184/28.

[53]
Решение Урюпинской городской Думы от 27 декабря 2007 года №38/171.

[54]
Постановление Главы администрации Волгоградской области от 29 января 2009 года №74.

[55]
Под нормой представления понимается минимальный размер площади жилого помещения на одного человека, исходя из которого определяется размер общей площади жилья, предоставляемого по договору социального найма органами местного самоуправления малоимущим нуждающимся гражданам (часть 1 статьи 50 Жилищного кодекса РФ).

[56]
Подпункт «ж» пункта 1 статьи 5 Закона Волгоградской области «О порядке признания граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений» от 04 августа 2005 года №1096-О.

[57]
Письмо прокуратуры Суровикинского района Волгоградской области от 24 октября 2008года №187/ж.

[58]
Письмо администрации Волгограда от 08 августа 2008 года №Л-2099/3.

[59]
Письма Заместителя Командующего Ракетными войсками стратегического назначения от 30 декабря 2008 года №445/3212ж и войсковой части 03080 от 31 октября 2008 года №1/814.

[60]
В соответствии со статьей 35 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 года №1026-1 «финансирование милиции осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и иных поступлений в соответствии с законодательством».

[61]
Пункт 30 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2002 года №168 «О совершенствовании деятельности по реализации федеральной целевой программы «Государственные жилищные сертификаты».

[62]
Письма Государственно-правового управления Президента РФ от 24 марта 2008 года №А6-1389 и Управления организации капитального строительства Департамента тыла Министерства внутренних дел РФ от 19 марта 2008 года №27/9-Т-288.

[63]
Письмо Государственной жилищной инспекции Волгоградской области от 23 мая 2008 года №Ж-328-2.

[64]
Письмо Государственной жилищной инспекции Волгоградской области от 09 июня 2008 года №Ж-379.

[65]
Часть 4 статьи 20 Федерального закона «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».

[66]
Нарушениям прав граждан, проживающих в указанных общежитиях, Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области было уделено особое внимание. Как показала практика, люди сталкиваются с комплексом проблем, среди которых выселение – это только итог всех споров жильцов с частным собственником бывших ведомственных общежитий. Этой проблематике посвящен Специальный доклад «О нарушении прав граждан частными собственниками "приватизированных общежитий"». До настоящего времени никаких изменений не произошло. Каких-либо реальных мер по защите лиц, проживающих в приватизированных зданиях общежитий, государством не принято, хотя незаконные действия именно его органов были первопричиной всех нарушений. Граждане вынуждены самостоятельно защищать себя в суде, что не всегда имеет положительный результат в силу определенных юридических формальностей.

[67]
Письмо Комитета по образованию администрации Волгоградской области от 10 ноября 2008 года №5632.

[68]
Письмо администрации Волгограда от 29 октября 2008 года №А-5099.

[69]
Письма администрации Новониколаевского муниципального района от 27 марта 2008 года №493 и ОАО «Урюпинскмежрайгаз» от 23 января 2008 года №124.

[70]
Письма администрации Новониколаевского муниципального района от 04 июня 2008 года №915 и ОАО «Урюпинскмежрайгаз» от 21 мая 2008 года №911.

[71]
Письмо Управления по топливно-энергетическому комплексу аппарата Главы администрации Волгоградской области от 23 июля 2008 года №18/4834.

[72]
Письмо Государственной жилищной инспекции Волгоградской области от 07 мая 2008 года №Ж-327.

[73]
Письмо администрации Светлоярского района Волгоградской области от 12 мая 2008 года №44.

[74]
Письмо прокуратуры Даниловского района Волгоградской области от 29 сентября 2008 года №84-ж/08.

[75]
«Дело в трубе» // Российская газета. 2008. 04июня. С.11; «По-честному или по справедливости» // Городские вести. 2008. 11 ноября. С.6.

[76]
«Помогите не стать жертвой точечной застройки» // Вечерний Волгоград. 2008. 17 октября. С.9.

[77]
Письма Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области №08-13-6567-08 от 25 сентября 2008 года и администрации Волгограда №Б-4865 от 14 октября 2008 года.

[78]
Решение Калачевского районного суда Волгоградской области от 29 июля 2008 года и письмо Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры от 20 августа 2008 года №29ж-08.

[79]
Письмо Филиала «Приволжская железная дорога» ОАО «Российские железные дороги» от 28 ноября 2008 года №1204/1-34/Н31-455.

[80]
Письмо прокуратуры Волгоградской области от 25 ноября 2008 года №7/2-23-08.

[81]
Письмо Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры от 26 января 2009 года №3р-09.

[82]
Письмо прокуратуры Калачевского района Волгоградской области от 09 февраля 2009 года №640.

[83]
«Магия магния» // Городские вести. 2008. 22 июля. С.7; «Черный занавес над серебристым магнием» // Интер. 2008. 13 марта. С.6; «Вода как «эликсир» болезни» // Городские вести. 2008. 05 августа. С.10; коллективное обращение жителей с. Орловка Городищенского района и п. Водстрой г. Волгограда (вх.385 от 24.03.2008г.).

[84]
Письмо Волгоградской природоохранной прокуратуры от 22 января 2009 года №19-2009.

[85]
Действующее международное право. Т.1. – М., 1996. С.230-243.

[86]
Действующее международное право. Т.1. – М., 1996. С.247-255.

[87]
Указ Президента РФ от 14.11.2002 года № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ»

[88]
Сотрудничество Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области с органами прокуратуры по данному направлению более подробно описывается в других разделах ежегодного доклада.

[89]
Письмо прокуратуры Волгоградской области от 20 августа 2008 года №7/2-96-08.

[90]
Письмо ГУВД по Волгоградской области от 16 мая 2008 года №22/Т-4.

[91]
Письмо прокуратуры г. Волгограда от 05 мая 2008 года №10ж-07.

[92]
Письмо ГУВД по Волгоградской области от 17 февраля 2009 года №1/174.

[93]
Письмо Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по Волгоградской области от 10 февраля 2009 года №204-11/09.

[94]
Письмо прокуратуры Волгоградской области от 14 мая 2008 года №16-587-08.

[95]
Письмо прокуратуры Дубовского района Волгоградской области от 19 сентября 2008 года №155-ж-08.

[96]
Решение коллегии ГУВД по Волгоградской области от 15 января 2009 года.

[97]
Письмо Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по Волгоградской области от 10 февраля 2009 года №204-11/09.

[98]
Письмо ГУВД по Волгоградской области от 17 февраля 2009 года №1/174.

[99]
Письмо Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по Волгоградской области от 10 февраля 2009 года №204-11/09.

[100]
Письмо ГУВД по Волгоградской области от 17 февраля 2009 года №1/174.

[101]
Письмо Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по Волгоградской области от 10 февраля 2009 года №204-11/09.

[102]
Пункт 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15 июля 1995 года №103-ФЗ.

[103]
Письмо прокуратуры Камышинского района Волгоградской области от 16 мая 2008 года №145ж-08.

[104]
Письмо Управления Судебного департамента при Верховном Суде РФ в Волгоградской области от 12 февраля 2009 года №02/823.

[105]
Там же.

[106]
Письмо Квалификационной коллегии судей Волгоградской области от 03 февраля 2009 года №ККС-79/09.

[107]
Письмо Управления Судебного департамента при Верховном Суде РФ в Волгоградской области от 12 февраля 2009 года №02/823.

[108]
Письма Быковского районного суда Волгоградской области от 16 апреля 2008 года №2704 и Волгоградского областного суда от 05 мая 2008 года №220/2008.

[109]
Письмо Центрального районного суда г. Волгограда от 12 сентября 2008 года №9/к.

[110]
Письмо Центрального районного суда г. Волгограда от 24 июля 2008 года №К-35к.

[111]
Письмо Центрального районного суда г. Волгограда от 20 августа 2008 года №К-35.

[112]
Письмо Советского районного суда г. Волгограда от 06 мая 2008 года№14412.

[113]
Письма Красноармейского районного суда г. Волгограда от 10 ноября 2008 года №4567 и от 25 ноября 2008 года №17М/4667 и .

[114]
Письмо Волгоградского областного суда от 08 августа 2008 года №02-01-14-у1.

[115]
Статья 345 Гражданского процессуального кодекса РФ.

[116]
Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 27 января 2009 года №8-345-09.

[117]
Письмо Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 26 января 2009 года №СД-1/28.

[118]
Определение Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 04 октября 2001 года №КАС 01-370.

[119]
Определение Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2004 года №КАС01-370.

[120]
Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2004 года, утвержденный постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 08 декабря 2004 года (вопрос №17).

[121]
Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2007 года, утвержденный постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2008 года (вопрос №5).

[122]
Часть 2 статьи 4 и часть 2 статьи 120 Конституции Российской Федерации.

[123]
Письмо Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области от 13 февраля 2009 года №18/04-1849РС.

[124]
Письмо Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области от 21 января 2009 года №18/02-24-1058/08-06-619РС.

[125]
Письмо Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области от 04 августа 2008 года №18/02-24-422/08-06-11036РК.

[126]
Письмо Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области от 16 мая 2008 года №П-18.

[127]
Письмо Министерства финансов РФ от 13 ноября 2007 года №08-05-14/11825.

[128]
Письмо Министерства финансов РФ от 11 сентября 2008 года №08-05-14/9861.

[129]
Письмо Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по Волгоградской области от 10 февраля 2009 года №204-11/09.

[130]
Письмо ГУВД по Волгоградской области от 17 февраля 2009 года №1/174.

[131]
Письмо Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по Волгоградской области от 10 февраля 2009 года №204-11/09.

[132]
Письмо Управления Судебного департамента при Верховном Суде РФ в Волгоградской области от 12 февраля 2009 года №02/823.

[133]
«Россия: «Неоправданно широкое заключение граждан под стражу» // Российская газета. 2008. 11 марта. С.14.

[134]
Письмо Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области от 03 марта 2009 года №35/1/43-1795.

[135]
«Россия: «Неоправданно широкое заключение граждан под стражу» // Российская газета. 2008. 11 марта. С.14-15.

[136]
«Для победных оценок время еще не пришло» // Парламентская газета. 2008. 03 апреля. С.6.

[137]
«Генпрокуратура смотрит в камеру» // Российская газета. 2008. 05 сентября. С.3.

[138]
Пункт 3 статьи 5 Конвенции от 04 ноября 1950 года «О защите прав человека и основных свобод».

[139]
Письмо Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области от 03 марта 2009 года №35/1/43-1795.

[140]
Письмо ГУВД по Волгоградской области от 22 мая 2008 года №11/1014.

[141]
Письмо прокуратуры Волгоградской области от 24 июня 2008 года №16-2-08.

[142]
Письмо прокуратуры г. Волгограда от 10 октября 2008 года №498ж-08.

[143]
Текст специального доклада приводится в разделе «Основные документы Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области».

[144]
Письмо ГУВД по Волгоградской области от 17 февраля 2009 года №1/174.

[145]
Областные вести. 2008. 21-27 марта.

[146]
Сайт www.memo98.cjes.ru