Заключение
Общественной палаты Российской Федерации
по результатам общественной экспертизы
проекта федерального закона № 412299-4 «О внесении изменений
в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в части
установления уровней высшего профессионального образования)
Содержание законопроекта
Законопроект, внесенный в Государственную Думу распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. № 341-р и принятый в первом чтении 16 мая 2007 г. («за» - 295; «против» - 102, воздержавшихся нет), направлен на введение в Российской Федерации уровней высшего профессионального образования: бакалавриат (первый уровень), магистратура или подготовка специалиста (второй уровень).
Основные изменения вносятся в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ) и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
В настоящее время Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (с изменениями по состоянию на 9 февраля 2007 г.) предусматривает, что основные образовательные программы высшего профессионального образования могут быть реализованы непрерывно и по ступеням:
¾ «бакалавр» (срок освоения основных образовательных программ - не менее чем четыре года);
¾ «дипломированный специалист» (срок освоения основных образовательных программ - не менее чем пять лет, за исключением случаев, предусмотренных соответствующими государственными образовательными стандартами);
¾ «магистр» (срок освоения основных образовательных программ -не менее чем шесть лет).
Соотношение между названными ступенями высшего профессионального образования законом не установлены, условия перехода с одной ступени на другую не определены. Преобладает линейный подход к формированию основных образовательных программ высшего профессионального образования, т.н. монопрограммы.
Законопроектом бакалавриат и магистратура или подготовка специалиста рассматриваются в качестве самостоятельных образовательных уровней высшего образования с отдельными государственными образовательными стандартами, самостоятельной итоговой аттестацией, по результатам которой соответственно присваивается квалификация (степень) «бакалавр» или «магистр», либо квалификация «специалист». Лицензирование и государственную аккредитацию высших учебных заведений по программам бакалавриата, магистратуры и подготовки специалиста также предлагается осуществлять раздельно.
Право участвовать в конкурсе для обучения по образовательным программам магистратуры предлагается предоставить лицам, успешно завершившим обучение по программам бакалавриата. Особенности приема в магистратуру государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, в том числе связанные с направлением подготовки (специальностью), полученной в бакалавриате, будут устанавливаться Министерством образования и науки Российской Федерации.
Прием в высшие учебные заведения для обучения по программам подготовки специалиста, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, и программам бакалавриата будет проводиться по заявлениям лиц, имеющих среднее (полное) общее или среднее профессиональное образование, на конкурсной основе по результатам единого государственного экзамена.
Законопроектом установлен запрет на освоение программ подготовки специалиста в сокращенные сроки.
Законопроектом устанавливается нормативный срок обучения по программам бакалавриата - от 3 до 4 лет в зависимости от направления подготовки (специальности), для обучения по программам магистратуры на базе бакалавриата срок обучения - два года, срок обучения по программам подготовки специалиста - не менее 5 лет.
Получение образования по следующим образовательным программам высшего профессионального образования рассматривается как получение второго высшего профессионального образования:
¾ по программам бакалавриата или программам подготовки специалиста - лицами, имеющими диплом бакалавра, диплом специалиста, диплом магистра;
¾ по программам магистратуры - лицами, имеющими диплом специалиста, диплом магистра.
Доступ в аспирантуру получают только лица, имеющие квалификацию (степень) «магистр» или квалификацию «специалист». Для некоторых направлений подготовки и специальностей (например, медицинские специальности) возможно установление иных нормативных сроков обучения. Перечень направлений подготовки (специальностей), по которым государственным стандартом высшего образования могут быть установлены иные нормативные сроки освоения программ бакалавриата, магистратуры или подготовки специалиста, будет утверждаться Правительством Российской Федерации.
Квалификацию «дипломированный специалист», полученную в имеющем государственную аккредитацию высшем учебном заведении до прекращения в Российской Федерации обучения по программам подготовки дипломированного специалиста, предлагается приравнять к квалификации «специалист».
Законопроект предлагается ввести в действие с 1 сентября 2007 года. Принятие законопроекта не препятствует реализации законодательных актов, устанавливающих квалификационные требования к уровню образования для занятия отдельных должностей или занятия определенной деятельностью, поскольку переход к уровневой системе высшего профессионального образования займет несколько лет. Однако в дальнейшем такие препятствия могут возникнуть. Поэтому законопроектом предлагается внести изменения в следующие законодательные акты Российской Федерации, уточняющие требования к уровню образования отдельных категорий специалистов:
¾ Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. №3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»;
¾ Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995г.№168-ФЗ);
¾ Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»;
¾ Федеральный закон от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
В соответствии с изменениями, предлагаемыми в указанные федеральные законы:
¾ судьей, представителем общественности или Президента Российской Федерации в квалификационной коллегии судей можно стать, имея высшее юридическое образование, подтверждаемое присвоением лицу квалификации «специалист» или квалификации (степени) «магистр», т.е. высшее образование второго уровня;
¾ для занятия должности прокурора, по общему правилу, потребуется высшее юридическое образование второго уровня. Однако на должности помощников прокуроров и следователей прокуратур городов, районов, приравненных к ним прокуратур могут назначаться лица, имеющие высшее юридическое образование, подтверждаемое присвоением лицу квалификации (степени) «бакалавр», а также в исключительных случаях лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, и окончившие третий курс указанных образовательных учреждений;
¾ в число квалификационных требований к должностям гражданской службы:
¾ категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования, подтверждаемого присвоением лицу квалификации (степени) «магистр», квалификации «специалист» или квалификации (степени) «бакалавр»;
¾ в категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования, подтверждаемого присвоением лицу квалификации (степени) «бакалавр» или среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.
При этом конкретные квалификационные требования к уровню профессионального образования, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего.
По мнению Правительства РФ, принятие законопроекта не потребует выделения дополнительных средств из федерального бюджета.
Общая оценка, замечания и предложения по законопроекту
Установление конкурса при приеме на второй уровень высшего профессионального образования соответствует положениям статьи 43 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении.
Введение конкурса на втором уровне высшего профессионального образования позволит обеспечить зачисление граждан, наиболее способных и подготовленных к освоению программ данного уровня, что особенно актуально при построении гибких, индивидуализированных (личностно-ориентированных) образовательных маршрутов, например: поступление на второй уровень образования после приобретения профессионального опыта или при поступлении на второй уровень высшего образования по другому направлению подготовки.
Для современной экономики характерен динамизм, а также быстрые и глубокие структурные сдвиги, что вызывает двоякие последствия для узкоспециализированной подготовки кадров высокой квалификации. Во- первых, перспективная потребность в такой подготовке в определенной мере сокращается по отношению к подготовке кадров широкого профиля, приобретающих и меняющих специализацию в рамках системы непрерывного образования. Во-вторых, сохраняющаяся потребность в узкоспециализированной подготовке поддается достоверному
прогнозированию со стороны государственных органов и работодателей не более чем на два года. Неотъемлемым условием эффективного использования бюджетных средств выступает совпадение горизонтов бюджетирования и прогнозирования тех потребностей, которые реализуются с помощью бюджета. Таким образом, объективно необходим переход от бюджетирования узкоспециализированной подготовки сроком на пять лет к сочетанию среднесрочного бюджетирования подготовки широкого профиля с бюджетированием специализаций с горизонтом один - два года. Это, в свою очередь, требует изменений в организации высшего образования, которая сложилась в период всеобъемлющего пятилетнего планирования производства и была элементом интеграции вузов в отраслевую систему управления.
Переход к двухуровневой системе высшего профессионального образования при формировании перечня направлений подготовки при участии государственных органов, осуществляющих управление экономикой и трудом, а также консультаций с работодателями позволит сократить число специальностей и направлений подготовки. Первый уровень высшего образования (бакалавриат) обеспечит возможность успешной работы на должностях, требующих высшего профессионального образования, которые предусматривают осуществление исполнительских функций в производственной или социально-экономической сфере и куда сегодня идут многие выпускники вузов - дипломированные специалисты. Трех- или четырехлетняя подготовка на первом уровне будет проводиться по укрупненным базовым направлениям, обеспечивающим академическую и профессиональную мобильность, а профессиональная (в том числе углубленная и межотраслевая, междисциплинарная) специализация будет происходить на втором уровне - в магистратуре или «специалитете», исходя из кадровых потребностей экономики и социальной сферы. При этом в магистратуре будут готовить лиц, ориентированных на научно-исследовательскую деятельность, а также деятельность, требующую аналитических и проектных умений и навыков, а подготовка специалистов предусматривает самостоятельную производственную или социально-экономическую деятельность, связанную с анализом, проектированием и организацией работ в определенной сфере. Таким образом, переход к двухуровневой системе высшего профессионального образования должен способствовать повышению эффективности использования бюджетных ср
Введение уровневой системы высшего профессионального образования позволит не только провести отбор наиболее подготовленных к обучению в магистратуре граждан, но и провести селекцию вузов, предоставляя право реализации программ магистратуры тем из них, которые ведут научные, инновационные исследования высокого уровня, имеют сформировавшиеся научные школы.
Предлагаемые законопроектом меры находятся в русле Болонского процесса, участником которого с 2003 г. является Российская Федерация.
Принятие предлагаемого законопроекта создаст предпосылки для устранения остро проявляющихся на рынке труда структурных несоответствий между спросом и предложением кадров с высшим профессиональном образованием. Двухуровневая система позволит повысить эффективность использования бюджетных средств, а также вовлечь работодателей в прогнозирование перспективных потребностей в образовании и существенно расширить их участие в финансировании подготовки кадров, преимущественно на второй ступени.
Предложенные законопроектом меры в целом заслуживают положительной оценки. Общественная палата Российской Федерации поддерживает принятие законопроекта в первом чтении.
Вместе с тем, законопроект нуждается в доработке при подготовке ко второму чтению.
1. С 1 января 2008 г. вступает в силу новая редакция подпункта «а» пункта 2 статьи 24 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», в соответствии с которой право на отсрочку от призыва на военную службу имеют граждане, обучающиеся по очной форме обучения в имеющих государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям)
образовательных учреждениях высшего профессионального образования, -на время обучения, но не свыше нормативных сроков освоения основных образовательных программ. При этом право на такую отсрочку от призыва на военную службу сохраняется за гражданином, продолжающим непрерывное обучение по образовательной программе следующей ступени высшего профессионального образования в том же образовательном учреждении.
Общественная палата Российской Федерации предлагает внести
изменения в
подпункт «а» пункта 2 статьи 24 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» в редакции Федерального закона от 6 июля 2006 г. № 104-ФЗ по следующим причинам:
а) проект федерального закона № 412299-4 отменяет использование термина «ступень высшего профессионального образования» в федеральном законодательстве об образовании (после принятия законопроекта будет использоваться только термин «уровень высшего профессионального образования»);
б) ограничение, в соответствии с которым студенты, получившие квалификацию (степень) бакалавра в одном вузе, не смогут сразу после его окончания на конкурсной основе поступать в магистратуру другого вуза, противоречит целям законопроекта № 412299-4. Указанное ограничение не только создает необоснованные препятствия для академической мобильности бакалавров, но ставит в неравное положение студентов, обучающихся по программам бакалавриата в вузах, где есть магистратура, и студентов, обучающихся по программам бакалавриата в вузах, где обучение по программам магистратуры не ведется.
В связи с изложенным, предлагается дополнить законопроект статьей, вносящей изменения в абзац десятый подпункта «б» пункта 5 статьи 2 Федерального закона от 6 июля 2006 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с сокращением срока военной службы по призыву», изложив его в следующей редакции:
«продолжающим непрерывное обучение по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе следующего уровня высшего профессионального образования в образовательном учреждении высшего профессионального образования;».
2. Общественная палата считает, что в условиях, когда срок получения среднего (полного) общего образования в России составляет 11 лет, в то время как в большинстве стран Болонского процесса этот срок равен 12 и более годам, целесообразно установить нормативный срок освоения основных образовательных программ высшего профессионального образования по очной форме для получения квалификации (степени) «бакалавр» - четыре года (абзац третий подпункта «д» пункта 1 статьи 2 законопроекта).
Данное предложение не противоречит Болонской декларации (1999 г.), согласно которой доступ ко второму циклу (уровню) высшего образования требует успешного завершения первого цикла (уровня) обучения продолжительностью не менее трех лет.
Поскольку государственная (итоговая) аттестация студентов, обучающихся по программам подготовки специалиста, включает защиту дипломной работы (проекта), высшее профессиональное образование, полученное специалистом, может подтверждаться не только присвоением квалификации «специалист», но и присвоением одноименной степени (абзац четвертый подпункта «в» пункта 1 статьи 2 законопроекта).
3. Организация учебного процесса на разных уровнях высшего профессионального образования требует дифференцированного ресурсного обеспечения. В частности, для повышения качества образования обучение по программам магистратуры должно осуществляться наиболее квалифицированными научно-педагогическими кадрами в малокомплектных группах. В связи с этим Общественная палата предлагает внести изменения в статью 41 Закона РФ «Об образовании» и статью 28 Федерального закона «О высшем и послевузовском образовании», установив, что федеральные нормативы финансирования государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования определяются с учетом уровней реализуемых ими образовательных программ (бакалавриат, магистратура, подготовка специалиста) в расчете на одного студента. Финансирование программ магистратуры осуществляется по повышенным нормативам, обеспечивающим привлечение к преподаванию ведущих специалистов и меньшую, по сравнению с бакалавриатом, численность учебных групп.
Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» установление порядка приема граждан в государственные и муниципальные высшие учебные заведения отнесено к полномочиям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (подпункт 14 пункта 3 ст. 24). Общественная палата рекомендует Министерству образования и науки Российской Федерации при разработке порядка конкурсного отбора в указанные вузы для обучения по программам магистратуры предусмотреть возможность использования различных форм конкурсных испытаний (экзамены, реферат, собеседование, портфолио) и право вуза определять, какие испытания (сочетание различных форм испытаний) будут проходить абитуриенты в зависимости от избранной специальности (направления) подготовки и базового образования. Предложенный подход будет способствовать как повышению качества отбора претендентов на обучение по программам магистратуры, так и увеличению экспорта образовательных услуг.
4. Замечания по квалификационным требованиям к занятию должностей (деятельностью), требующих высшего юридического образования, представлены в приложении № 1 к настоящему Заключению.
5. Замечания юридико-технического характера приведены в приложении № 2 к настоящему Заключению.
Приложение № 1
к Заключению общественной экспертизы
по проекту федерального закона № 412299-4
Замечания по квалификационным требованиям к занятию должностей (деятельностью), требующих высшего
юридического образования
1. Законопроект № 412299-4 вносит изменения в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» в части уточнения требований к уровню образования претендентов на судейские должности. Однако следует иметь в виду, что такие требования в отношении судей Конституционного Суда Российской Федерации и судей военных судов устанавливаются федеральными конституционными законами. Поэтому параллельно с прохождением законодательной процедуры законопроектом № 412299-4 целесообразно подготовить проект федерального конституционного закона о внесении изменений в статью 8 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и в статью 27 Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 года № 1 -ФКЗ «О военных судах Российской Федерации».
2. Законопроект предлагает внести изменения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в части уточнения требований к уровню высшего образования работников прокуратуры. Между тем законопроектом не предусмотрено внесение изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 года № 4462-1 и в Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в части уточнения требований к уровню высшего образования нотариусов и стажеров нотариуса; адвокатов, их стажеров и помощников.
В целях повышения качества нотариального обслуживания граждан и юридических лиц предлагается внести изменения в статьи 2 и 19 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, установив, что:
на должность нотариуса в Российской Федерации назначается гражданин Российской Федерации, имеющий высшее юридическое образование второго уровня;
стажером нотариуса может быть лицо, имеющее высшее юридическое образование любого уровня.
С учетом значения качественной юридической помощи для граждан предлагается внести следующие изменения в Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (статьи 9, 10,27,28,40):
¾ статус адвоката в Российской Федерации вправе приобрести лицо, которое имеет высшее юридическое образование второго уровня. При этом у лиц, высшее юридическое образование которых является впервые полученным высшим профессиональным образованием, стаж работы по юридической специальности, необходимый для занятия адвокатской деятельностью, исчисляется не ранее чем с момента окончания соответствующего образовательного учреждения и получения диплома магистра, специалиста или бакалавра, т.е. высшего юридического образования любого уровня;
¾ помощниками адвоката могут быть лица, имеющие высшее юридическое образование (диплом магистра, специалиста, бакалавра) или окончившие третий курс образовательного учреждения высшего профессионального образования по юридической специальности либо имеющие среднее юридическое образование;
¾ стажерами адвоката могут быть лица, имеющие высшее юридическое образование любого уровня. Поскольку срок стажировки - до двух лет, лицо, имеющее диплом бакалавра, обучаясь в магистратуре, может параллельно проходить стажировку у адвоката.
Приложение № 2
к Заключению общественной экспертизы
по проекту федерального закона № 412299-4
Замечания юридико-технического характера
1. 20 апреля 2007 г. Президент России подписал Федеральный закон № 56-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (в части создания государственной системы контроля и надзора в сфере образования).
В связи с этим текст законопроекта № 412299-4 подлежит юридико-технической правке (пункт 8 статьи 1, подпункты «б» - «г» пункта 3 и подпункт «г» пункта 4 статьи 2).
2. Общественная палата обращает внимание Государственной Думы на то, что как действующая редакция абзаца первого пункта 7 статьи 6 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», так и редакция этой нормы с учетом изменений, предлагаемых законопроектом № 412299-4, содержит логическую ошибку: из текста указанного абзаца нельзя понять, для занятия каких должностей обязательно прохождение годичной послевузовской подготовки (интернатуры) лицами, освоившими образовательные программы высшего медицинского и высшего фармацевтического образования.