Исполнительный совет Программы развития Организации Объединенных Наций и Фонда Организации Объединенных Наций в области народонаселения Distr.: General

[Start1]

Ежегодная сессия 2006 года

12–23 июня 2006 года, Женева

Пункт 16 предварительной повестки дня

ЮНФПА — Внутренняя ревизия и надзор

Фонд Организации Объединенных Наций в области народонаселения

Деятельность ЮНФПА в области внутренней ревизии и надзора в 2005 году

Доклад Директора-исполнителя

Содержание

I. Введение

1. Во исполнение решений 2004/17 и 2004/39 о рамках для решения вопросов, поднятых в докладах о внутренней ревизии, а также просьбы, высказанной Исполнительным советом на его второй очередной сессии в 1996 году, Директор-исполнитель с удовлетворением представляет Совету краткий обзор деятельности ЮНФПА в области внутренней ревизии и надзора в 2005 году.

2. В ходе своей ежегодной сессии 2005 года Исполнительный совет настоятельно призвал ЮНФПА положить в основу своей деятельности по обеспечению надзора и подотчетности корпоративную модель оценки факторов риска и создать в своих ревизорских службах подразделения оценки риска. В решении 2005/19 Совет также призвал ЮНФПА укрепить систему анализа результатов ревизий; национального исполнения проектов; и последующих мер, принимаемых руководством проектов с учетом замечаний и рекомендаций ревизоров.

3. В ответ на данную просьбу Исполнительного совета в настоящем докладе о деятельности в области внутренней ревизии и надзора излагается новая структура, позволяющая проводить перспективный анализ совокупности рисков, с которыми сталкивается ЮНФПА. В этом докладе определяется переход от традиционного перечисления выводов ревизий к определению рисков и анализу тенденций. Цель данного нового формата заключается в предоставлении Исполнительному совету инструмента, способствующего выявлению рисков и мер, принятых организацией с целью их минимизации, а также последующему осуществлению рекомендаций. Данный переход сопряжен с двумя трудностями: являясь первым в серии перспективных анализов, настоящий доклад не может охватывать полностью временнÏе ряды, поскольку многие переменные величины не измерялись в прошлом; во‑вторых, данный доклад основывается на управлении рисками, т.е. методе, который, будучи недавно внедренным в ЮНФПА, потребует определенного процесса познания и адаптации к культуре, сложившейся в рамках всей организации.

II. Деятельность в области внутренней ревизии и обзора

A. Деятельность в 2005 году

4. С 2003 года ЮНФПА неуклонно увеличивал число проведенных ревизий и изданных докладов о ревизиях (см. диаграмму 1). В 2005 году Отдел служб надзора ЮНФПА (ОСН) провел 32 внутренние ревизии.

Диаграмма 1

Число ревизий, проводимых ежегодно

5. В 2005 году согласно решению 2005/19 Исполнительного совета ОСН провел две ревизии в штаб-квартире. В ходе одной ревизии был проведен обзор процесса перехода от предыдущей финансовой системы, называвшей Комплексной системой управленческой информации (ИМИС), к новой системе, именуемой системой «Атлас». Другая ревизия касалась Сектора гуманитарной помощи Фонда.

6. Деятельность в области внутренней ревизии и обзора, осуществлявшаяся в течение 2005 года, включала следующее:

a) управленческие ревизии в 17 отделениях (12 — в Африканском регионе, одна — в регионе Латинской Америки и Карибского бассейна, две — в регионе арабских государств и Европы и две — в Азиатско-Тихоокеанском регионе);

b) обзор выборки, состоящей из 211 докладов о ревизиях и охватывающей деятельность в 2004 году в отношении проектов, осуществляемых правительствами и неправительственными организациями при содействии со стороны Сектора ревизионных служб ЮНФПА и помощи со стороны консультанта;

c) ревизии по контрактам в шести страновых отделениях в Азиатско-Тихоокеанском регионе и в семи страновых отделениях в регионе арабских государств, Европы и Центральной Азии.

7. В 2005 году было вынесено 1380 рекомендаций. В таблице 1 ниже приводится информация о числе этих рекомендаций с разбивкой по категории риска и уровня воздействия (высокий, средний или низкий).

Таблица 1

Рекомендации по уровню риска

B. Ревизии в страновых отделениях

8. Тенденции в отношении рекомендаций по итогам ревизий, вынесенных в 2003, 2004 и 2005 годах, а также разбивка по категории излагаются в диаграмме 2.

Диаграмма 2

Рекомендации по итогам ревизий в разбивке по категории

9. Диаграмма 2 показывает, что в распределении рекомендаций по итогам ревизий в разбивке по категории в течение последних трех лет не произошло какого-либо существенного изменения.

10. Из 26 докладов, изданных в 2005 году, уровень внутреннего контроля и соблюдение финансовых, административных и программных требований были признаны удовлетворительным в трех отделениях, частично удовлетворительным — в 19 отделениях и неудовлетворительным — в четырех отделениях. В диаграмме 3 приводится разбивка рейтингов ревизий по региону и году. Она показывает, что два региона подвергаются бόльшим рискам. Такая бόльшая уязвимость обусловливается главным образом исполнением программ партнерами и вариантами перевода наличных средств. Эта периодически возникающая проблема вызывает озабоченность, поскольку она способствует возникновению финансовых рисков, а также низкому рейтингу внутренних ревизий в страновых отделениях. В некоторых случаях руководители должны учитывать возможные расходы на осуществление программ посредством прямого исполнения и платежа и при этом сотрудничать с другими органами Организации Объединенных Наций в целях наращивания местного управленческого потенциала. В нижеследующем разделе о национальном исполнении (НИ) для рассмотрения предлагаются некоторые перспективы.

Диаграмма 3

Разбивка рейтингов ревизий по географическим отделам[1]

C. Ревизии проектов, исполняемых на национальном уровне

11. В 2005 году ЮНФПА получил доклады о ревизиях проектов НИ в отношении расходов на сумму 86 875 334 долл. США, составляющих 77 процентов от общего размера расходов, понесенных в связи с проектами, осуществляемыми правительствами и неправительственными организациями. ОСН провел обзор докладов о ревизиях только в отношении года, закончившегося 31 декабря 2004 года, поскольку доклады за год, закончившийся 31 декабря 2005 года стали представляться в марте 2006 года. Основная трудность заключается в том, что надежность текущих процессов национального исполнения не улучшается с течением времени. В 2004 году 32,7 процента всех полученных докладов об НИ были надлежащими по сравнению с 29,6 процента в 2003 году. Существуют две категории рисков при НИ: одна категория относится к внешним рискам, а другая категория — к процессу ревизий НИ, причем обе категории являются взаимосвязанными: первая категория сопряжена с функцией качества управления со стороны участвующих партнеров, т.е. параметр, в отношении которого система Организации Объединенных Наций мало что может сделать; вторая категория касается способности и возможности страновых отделений ЮНФПА обеспечивать проведение ревизий в отношении качества НИ.

12. В диаграмме 4 приводится обзор ревизий качества НИ. Страновые группы ЮНФПА не всегда обладают потенциалом для управления процессом проведения ревизий НИ или не могут полагаться на качество ревизий, проведенных с привлечением местных специалистов. Из 211 докладов о ревизиях за 2004 год, в отношении которых были проведены обзоры и оценка и которые охватывают 44 страны, отмечались лишь незначительные улучшения по сравнению с 2003 годом (см. диаграмму 5) с точки зрения адекватности плана и охвата ревизий, адекватности оценки страновыми отделениями докладов о ревизиях, а также планов действий.

13. Не следует игнорировать воздействие рисков, связанных с НИ. Согласно оценкам, в отношении приблизительно 4 процентов общей суммы расходов на НИ не может быть представлена какая-либо отчетность. Основные причины этого, которые были выявлены ревизорами процесса НИ, связаны с проблемами в национальном исполнении, такими, как чрезмерные расходы или недостаточная документация, отсутствие согласованности отчетов, занижение или завышение затрат или неправильная таблица расчетов. Именно по этой причине организация планирует расширить управление рисками и провести обзор эффективности новых способов перевода наличных средств, принятых органами Исполнительного комитета Группы Организации Объединенных Наций по вопросам развития (ГООНВР).

Диаграмма 4

Оценки НИ за 2004 год

Диаграмма 5

Оценки НИ за 2003 год

D. Предложение частным сектором услуг на безвозмездной основе

14. В марте 2005 года Организация Объединенных Наций, включая ее фонды, программы и специализированные учреждения, подписала с компанией «ПрайсуотерхаусКуперс» соглашение об использовании на безвозмездной основе услуг специалистов в объеме 8000 часов. Такие услуги специалистов были предложены для оказания содействия усилиям по усилению отчетности и транспарентности использования взносов, полученных по линии чрезвычайного призыва о ликвидации последствий цунами. Это соглашение является первым крупным соглашением о предоставлении на безвозмездной основе услуг между Организацией Объединенных Наций и частным сектором, преследующим прямо выраженную цель улучшения транспарентности и отчетности.

15. ЮНФПА было выделено 1000 часов услуг специалистов, и Фонд задействовал компанию «ПрайсуотерхаусКуперс» для предоставления двух услуг: управление рисками и анализ данных ревизионно-бухгалтерских экспертиз.

Управление рисками

16. Это мероприятие было сопряжено с оценкой уязвимых мест ЮНФПА с финансовой, репутационной и оперативной точек зрения и принятием мер, необходимых для их устранения. ЮНФПА сделал первый шаг, который был сопряжен с составлением матрицы, выделяющей основные риски, с которыми сталкивается организация. В этом процессе приняли участие старшие сотрудники ЮНФПА из всех департаментов.

17. В ближайшее время ЮНФПА предпримет второй шаг, который сопряжен с тестированием мер контроля, принимаемых для смягчения выявленных рисков; определением степени адекватности таких мер контроля; и вынесением рекомендаций в отношении их дальнейшего усиления.

Анализ данных ревизионно-бухгалтерских экспертиз

18. Компания «ПрайсуотерхаусКуперс» использует принадлежащее ей программное обеспечение для анализа данных, полученных в рамках системы «Атлас» ЮНФПА (в пострадавших от цунами странах), с целью выявления возможных случаев мошенничества, неправильных действий и других нарушений. ЮНФПА осуществляет этот процесс совместно с ПРООН в целях экономии человеко-часов, а также по той причине, что система «Атлас» используется совместно с этим учреждением. С учетом объема информации и времени, потраченного компанией «ПрайсуотерхаусКуперс» на то, чтобы понять системы ЮНФПА, первый этап этого процесса был завершен лишь недавно.

E. Межучрежденческое сотрудничество и согласование

19. ЮНФПА участвовал в деятельности рабочих групп, занимающихся механизмами надзора в отношении согласованных способов перевода денежных средств, целевых фондов с участием многих доноров, а также сотрудничества и финансирования с участием таких международных организаций, как Европейский союз и Всемирный банк. По просьбе Исполнительного совета ПРООН, ЮНФПА, ЮНИСЕФ и ВПП продолжали изучать общие способы стандартизации рейтингов ревизий на основе управления рисками.

F. Комитет по надзору

20. Директор-исполнитель принял решение о дальнейшем усилении процедур надзора ЮНФПА посредством назначения комитета по надзору в составе пяти независимых членов с кругом ведения, соответствующим стандартам промышленности и указаниям Генерального секретаря. Комитет по надзору будет выносить Директору-исполнителю рекомендации в отношении:

a) стратегических процессов осуществления контроля над рисками и управления, а также механизма внутреннего контроля, включая защиту информационных технологий и контроль над ними;

b) политики в области отчетности, финансовых ведомостей и годового доклада о работе организации, включая процесс обзора финансовых ведомостей до их представления Комиссии ревизоров Организации Объединенных Наций, масштабность выявленных ошибок и письмо руководства, препровождающее такие финансовые ведомости Комиссии ревизоров Организации Объединенных Наций;

c) планируемой деятельности и результатов работы органов внутреннего и внешнего надзора;

d) любых значительных недостатков в структуре или действии мер внутреннего контроля или существенных слабых мест в них, а также любых случаев мошенничества, к которому причастны руководители или другие сотрудники;

e) адекватности реагирования руководителей на проблемы, выявленные в результате ревизионной деятельности, включая замечания и рекомендации Комиссии ревизоров Организации Объединенных Наций;

f) гарантий, касающихся требований корпоративного управления в интересах организации;

g) предложений, касающихся конкурсной закупки либо услуг в области внутренней ревизии, либо услуг, не связанных с проведением ревизии, у подрядчиков, которые предоставляют услуги по проведению ревизий.

21. В этих целях Комитет по надзору управомочен:

a) выносить рекомендации в случае разногласий между руководителями и надзорными органами;

b) предварительно одобрять все услуги по проведению ревизий;

c) с согласия Директора-исполнителя сохранять в своей структуре внешнего консультанта или лиц, обладающих специальной компетентностью, в случае необходимости;

d) запрашивать любую необходимую ему информацию у сотрудников, всем из которых предписано выполнять просьбы Комитета, или внешних сторон;

e) предлагать любому должностному лицу организации оказывать Комитету содействие в обсуждении им любого конкретного вопроса;

f) проводить, по мере необходимости, встречи с сотрудниками ЮНФПА, членами Комиссии ревизоров Организации Объединенных Наций или внешним консультантом.

22. Методы работы Комитета по надзору будут рассмотрены вновь после завершения всеобъемлющего обзора мероприятий в области управления в рамках Организации Объединенных Наций и ее фондов, программ и специализированных учреждений.

G. Деятельность по выявлению случаев мошенничества и борьбе с ним

23. В 2005 году ЮНФПА предпринял ряд инициатив в области деятельности по выявлению случаев мошенничества и борьбы с ним. Эти инициативы включают следующее:

a) была разработана политика, предполагающая информирование сотрудников организации о необходимости абсолютно нетерпимого отношения к случаям мошенничества и другим серьезным нарушениям этических норм. Кроме того, руководством было распространено циркулярное письмо, касающееся мошенничества и содержащее описание финансовой ответственности и обязанностей всех сотрудников;

b) на веб‑сайте ЮНФПА (www.unfpa.org) была установлена онлайновая линия доверия для информаторов. Эта услуга позволяет и сотрудникам, и представителям общественности анонимно сообщать о любых правонарушениях, касающихся ЮНФПА, для проведения последующего расследования;

c) с участием представителей международных частных аудиторских компаний было проведено обсуждение вопросов осуществления эффективной с точки зрения затрат программы борьбы с мошенничеством и методологии такой борьбы в рамках ЮНФПА, что соответствует оптимальным видам практики Комитета спонсорских организаций Комиссии Трэдуэя. Просьба внести свои предложения будет направлена этим компаниям в середине 2006 года.

H. Укомплектование штатов

24. ОСН состоит из двух секторов: a) Сектора по надзору и оценке и b) Сектора ревизионных служб. Степень укомплектования штатов отражена в таблице 2 ниже. В число утвержденных должностей в Секторе по надзору и оценке входят одна должность начальника, четыре должности консультантов по оценке и две должности вспомогательных сотрудников, а в Секторе ревизионных служб имеются одна должность начальника, пять должностей специалистов по ревизии в штаб-квартире и две должности таких специалистов в страновых отделениях в Африке, а также две должности вспомогательных сотрудников.

Таблица 2

Укомплектование штатов по состоянию на 31 декабря 2005 года

25. В течение первого квартала 2005 года к работе в ОСН приступили два специалиста по ревизии, тогда как другой специалист уволился в третьем квартале. В настоящее время осуществляется процесс найма на работу начальника Сектора по надзору и оценке/заместителя Директора и консультанта по оценке, который должен быть завершен к четвертому кварталу 2006 года. Для обеспечения большей эффективности своей деятельности отделу потребуются один дополнительный специалист по ревизии и один специалист по расследованиям.

I. Развитие потенциала в области управления рисками

26. В качестве части мер по непрерывному развитию профессиональных навыков сотрудников Сектор ревизионных служб обеспечил для своих сотрудников подготовку по вопросам использования программного обеспечения для проведения ревизий с целью повышения эффективности процесса ревизий, а также по вопросам управления рисками, с которыми сталкивается организация. Кроме того, сотрудники в течение двух дней посещали учебные занятия, посвященные основам мер борьбы с мошенничеством и проведенные с участием компании «ПрайсуотерхаусКуперс» в сентябре 2005 года, и прошли дополнительную подготовку без отрыва от работы по вопросам, касающимся программного обеспечения системы «Атлас». Два специалиста по ревизии, которые приступили к работе в 2005 году, также участвовали в учебных занятиях для руководителей операций, организованных в августе 2005 года. Все специалисты по ревизии прошли подготовку по вопросам использования программного обеспечения ACLTM
.

27. Используя упреждающий и превентивный подход, ОСН способствовал проведению занятий во время учебной подготовки руководителей операций и представителей ЮНФПА, организованной Сектором обучения и профессиональной подготовки Фонда; обеспечивал консультирование страновых отделений и подразделений штаб-квартиры по вопросам принятия последующих мер по итогам ревизий и требованиям ревизий в отношении проектов НИ; и организовывал брифинги для представителей ЮНФПА. Отдел также оказывал содействие разработке политики и процедур и проводил регулярные консультации в ходе обзора систем и процедур мер внутреннего контроля. Кроме того, сотрудники принимали активное участие в этой деятельности в качестве членов нескольких межучрежденческих рабочих групп, продвигающих инициативы ГООНВР в области упрощения и согласования. Эти рабочие группы обеспечили возможности для межучрежденческого обмена информацией, а также совершенствования мер внутреннего контроля.

III. Управление рисками в ЮНФПА

A. Классификация рисков

28. Цель управления рисками в ЮНФПА заключается в обеспечении оптимального баланса между максимизацией воздействия организации (как это определено в заявлении о целях и предназначении ЮНФПА) и смежными рисками. Максимизация воздействия требует, чтобы организация шла на риск, поскольку она является ведущей в своей области специализации и в работе в неблагоприятных или нестабильных условиях. Этот подход требует, чтобы ЮНФПА признавал риски в качестве части своих операций и минимизировал свое потенциальное негативное воздействие, сопряженное, например, с потерей репутации или способности предоставлять пользователям соответствующие услуги в результате, например, неадекватных или неудачных внутренних процедур или внешних событий.

29. Для целей настоящего и последующих докладов весьма важно, чтобы классификация рисков была структурирована таким образом, чтобы позволять проведение анализа и обеспечивать сопоставимые результаты с течением времени. Категоризация должна осуществляться последовательно и иметь логичный характер. Для большего соответствия своему мандату и оперативным основам ЮНФПА придерживался модели, предложенной Цюрихской группой по стратегическим рискам[2]
, которая является измененной моделью Базельского комитета по банковскому надзору (БКБН)[3]
.

30. Пятью категориями рисков являются:

a) люди
: случаи потерь в результате действия или бездействия какого-либо лица, которое работает в подразделениях ЮНФПА (штаб-квартира, регионы, страновые отделения);

b) процесс деловых операций
: случаи потерь, возникающих в результате проведения ЮНФПА деловых операций;

c) взаимоотношения
: случаи потерь, причиненных в результате взаимодействия с пользователями, управленцами или третьими сторонами. Например, эта категория будет охватывать риски, относящиеся к исполнению страновых программ;

d) технология
: случаи потерь, возникающих вследствие нарушения авторского права, хищения, сбоя, срыва или иного нарушения в области технологии, данных или информации. Эта категория также включает технологию, которая не удовлетворяет установленным деловым потребностям;

e) внешние факторы
: случаи потерь, причиняемых людьми или подразделениями за пределами ЮНФПА (организация не может контролировать их действия).

31. Эта классификация будет принята для осуществления деятельности по управлению всеми рисками посредством использования системного подхода, включая деятельность по надзору, выявление рисков, совершенствование мер контроля над рисками и представление докладов руководящим органам.

B. Модель рисков

32. Цель данной модели рисков заключается в a) проведении анализа форм рисков, с которыми сталкиваются подразделения ЮНФПА, и принятии в связи с этим решения относительно приоритетных задач ревизионных миссий, которые должны быть предприняты в этом году Отделом служб надзора; и b) слежении за всей совокупностью рисков, с которыми сталкивается Фонд. Данная модель рисков, разработанная для отбора мест проведения ревизий в 2006 году, сохраняет свое значение для более частых ревизий более крупных (с точки зрения финансовых расходов) и сталкивающихся с большими рисками подразделений. Эта модель также включает соображения, связанные с финансовым управлением и результатами исполнения программ для укрепления тех подразделений, которые, как представляется, обеспечивают недостаточные результаты исполнения. Количественные аспекты этой модели служат в качестве основы для проведения дальнейшего анализа и дальнейшего обсуждения с участием Комитета по надзору.

33. Модель рисков, использовавшаяся в прошлом году, была рассмотрена и улучшена, с тем чтобы она включала дополнительные показатели таких внешних рисков, как управление и процессы ревизий НИ. Эти показатели предоставляют руководителям возможность для более четкого сосредоточения ограниченных ресурсов на осуществлении надзора в тех органах, которые требуют укрепления. Эта модель будет и далее улучшаться посредством повторяющегося процесса, основывающегося на сборе совокупности данных, и более точной оценки переменных величин. Эта модель будет также и далее расширяться для охвата других органов (отделов и подразделений в штаб-квартире и региональных органов). Перечень переменных величин содержится в приложении 2.

C. Результаты использования модели рисков

34. Использование модели рисков позволяет получить результаты двух видов: a) оценка рисков, присущих какому‑либо органу, на основе 14 отдельных переменных величин, перечисленных в приложении 2; и b) общая оценка на основе обобщения переменных величин в отношении каждой категории рисков.

35. В диаграмме 6 приводится совокупность рисков, с которыми сталкиваются страновые отделения ЮНФПА. Этот инструмент обновляется каждый год для отслеживания изменений в совокупности рисков, с которыми сталкивается ЮНФПА, и планирования ревизионных мероприятий, а также оптимизации использования ресурсов.