Содержание:
| ВВЕДЕНИЕ |
3 |
| ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО РАССЛЕДОВАНИЯ |
5 |
| 1.1. Парламент как орган представительной власти |
|
| 1.2. Институт парламентского расследования |
|
| 1.3. История возникновения института парламентского расследования |
|
| ГЛАВА 2. ПАРЛАМЕНТСКОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ В АНГЛИИ, ФРАНЦИИ, США |
|
| 2.1. Структурные элементы парламентского расследования |
|
| 2.1.1. Предмет парламентских расследований |
|
| 2.1.2. Методы парламентского контроля |
|
| 2.1.3. Постоянные комиссии и комитеты в зарубежных парламентах |
|
| 2.2. Современное состояние института парламентского расследования |
|
| 2.2.1. Институт парламентского расследования в Англии |
|
| 2.2.2. Институт парламентского расследования во Франции |
|
| 2.2.3. Институт парламентского расследования в США |
|
| 2.3. Институт Омбудсмена |
|
| ГЛАВА 3. Институт парламентского расследования в России |
|
| 3.1. Становления института парламентского контроля в России |
|
| 3.2. Контрольная деятельность парламента России |
|
| 3.3. Развитие институт парламентского контроля в России |
|
| ЗАКЛЮЧЕНИЕ |
|
| Список литературы |
ВВЕДЕНИЕ
Институт парламентаризма является одним из важнейших рычагов формирования и развития в обществе демократических начал, становления гражданского общества. Особенно важен этот институт в странах, переживающих переходный период. Причем, не важно, от чего именно и к чему именно этот переход совершается. Сами по себе принципы парламентаризма представляют собой в то же время и основы демократии – выборность, открытость, состязательность, соблюдение определенных правил. Поэтому в последнее время интерес к проблемам становления парламентаризма, к опыту деятельности парламентов в различных странах мира постоянно растет. Изучение этого опыта становится одним из важных направлений научной и педагогической деятельности.
Сегодня можно с уверенностью сказать, что основы парламентаризма в нашей стране уже заложены. Функционирование российской государственной системы на современном этапе немыслимо без высшего законодательного органа, играющего существенную роль в жизни общества, в формировании и осуществлении внутренней и внешней политики. Вместе с тем очевидно, что парламентаризм в России находится пока ещё в стадии становления. Нельзя не осознавать того факта, что нам ещё только предстоит пройти нелёгкий и весьма долгий путь от зарождающегося парламентаризма до парламентаризма развитого, зрелого. Путь этот, несомненно, будет тернист и многотруден. Однако, преодолеть его придётся, ибо только в этом случае можно рассчитывать на создание правового государства, подлинно свободного и демократического общества.
Естественно, что внимательное, углублённое изучение, творческое осмысление опыта парламентского строительства в наиболее передовых странах крайне важно, более того, необходимо для использования его достижений в ходе дальнейшего совершенствования структуры и функционирования палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Среди современных российских авторов, внесших наибольший вклад в разработку проблемы разделения властей, а также осуществления парламентского расследования в зарубежных странах и России, необходимо назвать: С. А. Авакьяна, М.В. Баглая, А. М.Барнашова, К.С. Вельского, В. В. Бойцову, М. Н. Марченко, Могуяову, М. А. Никифорову, А. Н. Пилипенко, Б. А. Страшуна, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чиркина, Л. М. Энтина и многих других.
ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО РАССЛЕДОВАНИЯ В АНГЛИИ, ФРАНЦИИ И США
1.1. Парламент как орган представительной власти
Системно-структурное положение парламента в государственном механизме связано с осуществлением им законодательной власти, но законодательная функция - отнюдь не единственная и даже не определяющая в деятельности этого органа законодательной (представительной) власти. Наряду с ней парламент реализует представительную, контрольную, институциональную и иные функции, и главное место среди них принадлежит представительной функции, которая и определяет сущность парламента как представительного органа, претворяющего в своей деятельности волю народа.
В науке конституционного права рассматривается несколько видов представительства: национальное и территориальное (региональное), экстерриториальное, государственное и народное, с определением и без определения квот для отдельных категорий (групп) населения и иные. Анализ конституционного законодательства показывает, что в чистом виде тот или иной вид не применяется ни в одном государстве.
В отечественной и зарубежной литературе доминирует классификация парламентов на однопалатные и двухпалатные. Однако ни зарубежное, ни отечественное конституционное право не выработало критериев, определяющих выбор структурной организации парламентов. Можно выделить несколько подходов к определению структуры представительного органа государственной власти[1]
.
Первый подход связан с определением уровня развития демократических институтов, форм политического участия населения в управлении делами государства, а также с уровнем развития социально-экономических отношений в государстве. В соответствии с данным подходом традиционно выделяют развитые и развивающиеся государства. Причем для первых демократически организованных государств, независимо от формы государственного устройства, характерны двухпалатные парламенты (Великобритания, Италия, США, Франция, Швейцария и др.). Бикамерализм признается типичным явлением для демократических парламентов[2]
. Развивающимся же государствам свойственна однопалатная система, поскольку этим, как отмечается в литературе, обеспечивается более эффективная и централизованная организация власти[3]
.
В целом принимая во внимание данный подход, следует указать, что и среди развитых, и среди развивающихся стран есть исключения. Речь идет о парламентах, которые по своей структуре не вписываются в сложившуюся классификацию. В некоторых странах первой группы в ходе конституционных преобразований последних десятилетий были сформированы однопалатные парламенты (Греция, Новая Зеландия, Португалия, Швеция, Финляндия), а также структура парламентов ФРГ и Норвегии до сих пор вызывает научные споры. Ни государственное право Германии, ни отечественное конституционное право не рассматривают Бундесрат ФРГ в качестве палаты парламента. В отношении норвежского Стортинга (парламента) используется понятие «однопалатный двухпалатный» парламент. Во второй группе государств, напротив, есть примеры двухпалатных парламентов (Индия, Малайзия и др.).
В соответствии со вторым подходом структура парламента определяется формой государственного устройства. В унитарных государствах создаются однопалатные парламенты, а в сложно устроенных федеративных государствах (независимо от типа федерации) - двухпалатные. Причем в последних вторая, или верхняя, палата является представительством интересов составных частей федерации - субъектов. Конституционное развитие большинства государств мира подтверждает зависимость структуры парламента от формы государственного устройства. В литературе утверждается, что «в федеративных государствах не возникает проблемы выбора той или иной системы, поскольку по своей структуре они имеют двойственный характер»[4]
. Однако и здесь есть достаточно большой перечень унитарных государств, которые имеют двухпалатные парламенты (например, Палата лордов в Великобритании, Сенат во Франции). В Конституции Франции указано, что Сенат «обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики» (ст.24). По образному выражению профессора Жоржа Веделя, сенат - не что иное, как посольство провинциальной Франции в Париже. В Конституции Италии установлено, что «Сенат Республики избирается на базе областей» (ст.57).
Третий подход исходит из различного функционального предназначения палат парламента. Общим правилом является определение верхней, второй палаты как специального органа[5]
, но при этом сам специализированный характер понимается по-разному. Одни утверждают, что именно вторые палаты выражают интересы субъектов в федеративных государствах, другие считают, что интересы населения отдельных субъектов, третьи - региональные интересы (в частности, субъектов федерации)[6]
. Особое положение вторых палат в федеративных государствах связывают с «разделенным» суверенитетом. Составляющие федеративное государство части выступают в качестве «совладельцев» государственного суверенитета, и на этой основе они участвуют в законодательстве федерации, а компетенция представительного органа поделена между федерацией и ее субъектами с целью учета государственных, региональных интересов и потребностей.
На практике во вторую палату могут входить не только представители регионов. Например, Конституция Италии устанавливает, что «каждый бывший Президент Республики является сенатором по праву и пожизненно, если он не откажется от этого. Президент Республики может назначить пожизненно пять граждан, прославивших Родину выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях» (ст.59).
За основу может быть взят и политико-географический, территориальный (экстерриториальный) фактор. Так, согласно ч.3 ст.24 Конституции Франции «французы, проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате». Их представляют шесть сенаторов, которые назначаются самим Сенатом по представлению Высшего совета французов, проживающих за границей.
Кроме того, вторая палата рассматривается как необходимая часть парламента, выполняющая интегральную функцию. В этом смысле второй палате отводится роль сдерживающего фактора. Комментируя американскую Конституцию, А.А. Мишин и В.А. Власихин приводят по этому поводу мнение знатока американского конституционного права Дж. Брайса, который писал, что назначение сената состояло в том, чтобы «сдерживать горячность и неосмотрительность народных представителей в нижней палате и этим способом предохранять правительство от влияния народных страстей и возможных перемен общественного мнения»[7]
. Подобная позиция присутствует и в современных исследованиях. В частности, утверждают, что парламенты нуждаются в создании гарантий от всевозможных ошибок в законодательном процессе и каждая палата двухпалатного парламента как бы сдерживает «горячность» другой и способна ее поправить. Свойством «противовеса» обладает даже такая реликтовая палата, как Палата лордов английского Парламента, основными юридическими орудиями которой «являются право отлагательного вето, а также неограниченное право внесения поправок в законопроекты»[8]
.
Хотя зарубежная парламентская практика по-разному решает вопрос выбора структуры парламента, способов формирования палат и определения их представительного характера, но решающим фактором выбора является обеспечение представительного характера парламента и его палат как элемента народного суверенитета в рамках народной (представительной) демократии.
1.2. Институт парламентского расследования
Слово парламент впервые появилось в Англии (parliament), хотя корень слова французский(parler-говорить), Между тем в дореволюционной Франции парламентом назывались не законодательные, а судебные органы округов. Существовавшие же до революции 1782г. во Франции сословные представительные органы назывались Генеральными Штатами. Но парламенты уже задолго до революции смотрели на себя не только как на судебные учреждения, но и как на органы, призванные контролировать законодательную деятельность королей с точки зрения соответствия королевских указов писаному праву или неписаным обычаям («кутюмы»). В виду того, что французские короли пользовались парламентами для обнародования своих указов, парламенты считали себя в праве заносить их в книгу указов (т. н. livre des ordonnances royales) лишь после разбора публикуемого закона и критики его постановлений. Находя те или иные отступления от действующего права в предложенных для опубликования законах, парламенты делали королям представления об изменениях, соглашаясь на внесение их в книгу указов лишь после принятия этих изменений. Таким образом, парламенты вмешивались в законодательную деятельность королевской власти, присваивая себе функции законодательного контроля. Некоторые же авторы связывают его с латинским parlаre - говорить, разговаривать. И вот что стоит за этим понятием. Парламент определяют как высший законодательный представительный орган государственной власти, в стране избираемый населением (частично назначаемый). Это значит, что в парламенте заседают представители страны - депутаты, главной функцией которых является принятие законов. Но наметилась тенденция и в последнее время в научной литературе, что представительская и законодательная функции охарактеризованы как несовпадающие. И сегодня мы наблюдаем, что у парламента стали проявляться разные по своему назначению рода деятельности.
Принято считать, что первый парламент появился в Англии. Его создание обусловлено компромиссом между зарождавшимся тогда классом буржуазии и дворянством, как средство сглаживания противоречий. Первоначально он был лишь совещательным органом, но с течением времени, он занял своё достойное место. Кортесы это название тоже наиболее старого парламента в Испании. Так что история парламентаризма насчитывает уже не одну сотню лет. И что тоже примечательно, это тот факт, что слово парламент понимается и применяется почти во всём мире, хотя название этого органа может быть и другим, такое как национальное собрание национальный конгресс, ригсдаг, бундестаг и бундесрат, сейм и Дума.
По демократическим конституциям парламент является верховным законодательным органом государства, но как часто положение вещей в современном мире накладывает свои отпечатки и в действительности многие вещи в реальном мире принимают несколько иные свойства.
Основные функции парламента - законодательная функция - деятельность по принятию законов. А под представительской функцией принято понимать деятельность парламента как некоего форума, на котором на котором открыто и публично обсуждаются важные моменты жизни общества, государства. Трибуна для споров, для обсуждения различных мнений, каковой является парламент, его значение важно для жизни общества, особенно в последние десятилетия, когда уровень коммуникаций поднялся на новый качественный уровень. Где связь депутат - электорат - депутат, достаточно сильная и позволяет оказывать взаимное влияние.
Одной из функций парламента является контрольная, которая представлена в виде парламентского расследования.
Институт парламентского расследования представляет собой действенный инструмент, с помощью которого законодательная власть, а вместе с ней и общественность страны, ее граждане, получают возможность оценить эффективность действий исполнительной власти, требовать привлечения к ответственности должностных лиц, обнаруживших свою профессиональную некомпетентность либо нарушивших закон.
Институт парламентского расследования широко применяется в правовых системах многих государств, в том числе в странах Западной Европы и США, высокие стандарты которых в области обеспечения прав и свобод человека, эффективности государственного управления признаны мировым сообществом.
Институт парламентского расследования дает возможность тем странам, где он уже включен в правовую систему, с большей эффективностью разрешать конфликтные ситуации в случаях массового нарушения прав человека, в условиях широкой гласности расследовать события, имеющие большой общественный резонанс.
В научной литературе парламентское расследование обычно определяется как одна из наиболее эффективных и действенных форм парламентского контроля, осуществляемое как особый вид расследования и представляющее собой процесс применения уполномоченными на то органами в пределах своей компетенции ряда мер различного характера для достижения целей и задач, определенных соответствующими нормативно-правовыми актами.
Следует отметить, что парламентское расследование занимает свое место среди иных процессуальных функций, которые законодатель учреждает для разрешения правоохранительных задач, основанием для применения которых является строго определенная категория противоправных деяний.
Парламентское расследование - способ контроля законодательного органа за деятельностью государственной власти, для чего создаются специально парламентские (следственные) комиссии. Парламентские расследования, проводятся, как правило, открыто, в присутствии публики и представителей средств массовой информации. В идеале они должны быть общественным инструментом, с помощью которого граждане могут оценить эффективность действий исполнительной власти, и в зависимости от выводов: требовать отставки или привлечения к ответственности должностных лиц, которые обнаружили свою некомпетентность или нарушили закон.
О результатах проведенного расследования комиссия обычно докладывает на пленарном заседании парламента. Выводы комиссии могут стать поводом для выражения вотума недоверия правительству или отдельному члену кабинета, возбуждения процедуры импичмента против какого-либо высшего должностного лица и т.д. Право проведения парламентских расследований существует даже в таких государствах, где конституция не предусматривает вотума недоверия правительству. Явка в комиссию и предоставление ей документов обязательны.
Мировая практика знает примеры как постоянных, так и временных комиссий по расследованию. Во втором случае деятельность комиссии прекращается автоматически после предоставления отчета о своем расследовании.
В Великобритании с 1979 года Парламент создает «специальные комитеты», основная задача которых - расследования и проверка деятельности основных министерств. Система таких комитетов привязана к структуре министерств. Им дано право контролировать «расходы, управление и политику» соответствующих министерств и подведомственных им органов. Специальный комитет свободен в выборе предметов расследования, имеет право вызывать свидетелей и требовать предоставления необходимых документов. В качестве свидетеля может быть вызвано любое лицо.
В США существует практика создания «специальных комитетов по расследованию». Порядок их деятельности оговаривается в Регламентах палат конгресса и законодательных собрании штатов. Такой комитет имеет право заседать в любое время и в любом месте, вызывать свидетелей и требовать предоставления необходимой документации. За отказ отвечать на вопросы комитетов налагается штраф либо тюремное заключение сроком до одного года. Привилегия исполнительной власти состоит в том, что Президент может отклонить требование такого комитета. Но Верховный Суд вправе отменить это решение Президента (пример такого судебного решения был в ходе расследования Уотергейтского дела).
Во Франции парламент вправе создавать «комиссии по контролю и расследованию» как временные комиссии. Они собирают определенную информацию по фактам и событиям, а также проводят проверку административной, финансовой и технической деятельности государственных служб или национализированных предприятий.
В демократическом обществе парламентское расследование – это неотъемлемая часть работы законодательных органов власти, причем вне зависимости от того, установлена ли эта процедура специальным законом или проходит в рамках законов о правах парламентариев[9]
.
У такого расследования есть две цели.
Цель первая – обратная связь по изменению законодательства.
Цель вторая – парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти.
1.3. История возникновения института парламентского расследования
Парламентаризм - система организации и функционирования верховной государственной власти, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента.
Английский парламента возник в результате длительной борьбы и ряда компромиссов между королем, знатью и коммунами (городскими общинами, добившимися от феодалов прав самоуправления). Наиболее известными этапами этой борьбы был конфликт 1215 г. между королем Джоном - Иоанном Безземельным, братом Ричарда Львиное Сердце, и баронами закончившийся принятием Великой хартии вольностей. Не менее значимой была и гражданская война, разразившаяся в период правления Генриха III (1258 - 1267 гг.), которая привела к возникновению парламента (1265 г.). Именно в этом году по инициативе Симона де Монфора, графа Лейстера было созвано собрание, в которое входили по два рыцаря от каждого графства и по два представителя от крупных городских коммун. Фактически это собрание должно было усилить позицию Монфора, воюющего против короля, и после гибели мятежника ему оставалось уйти в небытие. Тем не менее в 1267 г. уже сам король Генрих III собирает парламент. В 1295 году был созван «Образцовый парламент», в состав которого вошли по два представителя рыцарского сословия от 37 графств и по два представителя от городских коммун. С этого момента парламентские сессии становятся достаточно регулярными.
Однако окончательно парламент обрел государственную прописку лишь при Эдуарде I, когда королевская власть бесповоротно осознала необходимость формирования органа сословного представительства.
В XIV в. английский парламент становится двухпалатным, но лишь два века спустя появляются названия: палата лордов и палата общин. В этом же XIV столетии появляется должность спикера (англ. to speak - говорить), в чьи обязанности входило ведение заседания нижней палаты, представительские функции от ее имени в переговорах с королем и верхней палатой. Документы говорят о первом спикере Питере де ля Маре, в 1376 г. выступившем с резкой критикой короля. Понятно, что подобные выступления против короля и знати подвергали членов палаты общин риску быть арестованными по произволу, поэтому палата добивалась принятия закона о депутатском иммунитете. В XV в. английский парламент обрел постоянную прописку в Вестминстерском аббатстве Лондона.
Возникновение парламента, а особенно его функции и состав нашли отражение в духовной жизни английского общества. Так, в поэзии Вильяма Ленгленда (XIV в.) Парламент не только подает жалобу на Зло, обличает разбойничьи шайки (феодалов). При этом все слушают его, не шелохнувшись. Фактически Ленгленд был первым автором, поднявшим идею о таком необычном и важном явлении, каким стал (или должен был стать) парламент. Одним стихом он описал политическую систему Англии: король, окруженный своим народом. Рыцарство руководило им, могущество коммун предоставляло возможность царствовать. Итак, мы видим три элемента системы: король, парламент (рыцарство и коммуны) и народ. То есть на уровне средневековой идеологии появляется не просто посредник между королем и народом, возникает законная возможность оспаривать то, что называлось «божественным правом» королей. Одновременно на практике парламент приобрел три важнейших полномочия, ограничивающих королевскую власть: право на участие в издании законов, право решать вопросы о налогах в пользу королевской казны, право осуществлять контроль над высшими должностными лицами, более того, с конца XIV в. парламент добивается права возбуждать перед палатой лордов дела об отстранении от власти высших сановников за злоупотребления.
Наиболее драматичные события связаны с политической борьбой монарха и парламента эпохи Английской революции XVII столетия. Причины революции заключались не только в конфликте королевской власти и парламента. Тут и обнищание значительной массы народа в ходе раннебуржуазных преобразований, и влияние пуританской религиозной идеологии на умы людей. Однако факт остается фактом, король Карл Стюарт, продолжая политику отца Якова I, счел парламент лишним звеном не только в сборе налогов, но и в принципе противоречащим курсу королевской власти на абсолютизм. Карл I напрямую игнорировал решения парламента, а с 1629 по 1640 г. вообще не собирал его, налоги утверждались в то время указами самого короля, что противоречило не только традиции, но и интересам укреплявшегося буржуазного класса. С 1642 г. началась гражданская война, где с одной стороны выступала армия монарха, а с другой - армия парламента. Фактически и страна оказалась разделенной на две части, и на большей территории парламент установил de facto республиканское правление. Затяжная борьба закончилась окончательным поражением короля, и в 1649 г. Карл I был обезглавлен по решению трибунала. Так завершился один из ярких и наиболее драматичных эпизодов в истории парламентаризма.
Значительный вклад в разработку теоретических аспектов генезиса и функционирования законодательных (представительных) органов власти внесли Платон, Аристотель, Цицерон, Н. Макиавелли, Дж. Локк, Ш. Монтескье, Г. Гегель и другие мыслители древности, средневековья и нового времени.
Практически одновременно с Англией возникают подобные органы и во Франции. Отличие заключалось в основном в том, что в Англии все сословия платили налоги (поэтому распоряжение финансами давало парламенту реальную власть), во Франции же дворянство и духовенство были освобождены от налогов, и все бремя падало на так называемое «третье сословие». Создание Генеральных штатов во Франции выпало на время правления короля Филиппа IV Красивого, боровшегося против феодальной раздробленности, за укрепление Франции, что требовало не только новых источников налогов, но и политической поддержки. Описанная в романе М. Дрюона борьба короля против ордена Тамплиеров и Римского Папы имеет непосредственное отношение к возникновению Генеральных штатов. Именно этот общефранцузский сословно-представительный орган, впервые собравшись в 1302 г., должен был решить судьбу конфликта короля Филиппа Красивого и Папы Римского Бонифация VIII, которому подданные французского короля до той поры платили церковный налог. С XIV в. Генеральные штаты обретают тот облик, который сохранился до Великой французской революции, - три палаты, отделявшие сословия друг от друга. Если на первом этапе обсуждались вопросы политические - конфликт с тамплиерами и папой, то с 1314 г. в их обязанности вошло обсуждение проблем налогообложения. «Великий мартовский ордонанс» (1357 г.) предписывал Генеральным штатам собираться дважды в год без особого указа короля. С конца XV в. во главу угла формирования был поставлен территориальный принцип (при соблюдении сословного представительства). Конечно, Генеральные штаты были менее заметным институтом, нежели английский парламент, степень влияния их была очень низкой. Не последнюю роль в этом сыграла активность провинциальных штатов, определявших критерии и виды налогов и не желавших делиться своей прерогативой с парламентом страны. С 1614 г. вплоть до Великой французской революции 1789 г. Генеральные штаты вообще не собирались.
Еще с XIII столетия во французских провинциях существовали представительные органы, с 1230 г.называвшиеся parlamentum.
Если на Европейском континенте парламенты возникали на основе политико-правовой традиции, то возникновение Конгресса США обязано своим появлением, прежде всего, революционной идеологии, а уж затем традициям, сложившимся все в той же Европе. Колониальная британская власть не только не поспевала за социально-экономическими изменениями в американских колониях, но и нередко сознательно их тормозила. В результате в 1775 г. началась война за независимость Соединенных Штатов, продолжавшаяся до 1783 г. В самом начале этой войны 4 июля 1776 г. в Филадельфии тринадцать штатов приняли «Декларацию независимости» нового государства. Особое внимание молодое государство уделяло политическому строительству, а поскольку большинство держав того периода были монархиями, как и Великобритания, и этот опыт воспринимался негативно, то надо было обосновать необходимость республиканского строя новой страны. Как и в революционной Англии, обоснование было найдено в Библии. Каждый человек греховен по своей природе, поэтому нельзя отдавать всю власть одному человеку, должна быть создана республиканская система, где бы законодательная, исполнительная и судебная власти были разделены и сдерживали монархические аппетиты друг друга. Каждый человек греховен, поэтому новое государство должно быть федеративным, где штаты ограничивали бы экономические и политические аппетиты центральной власти. Каждый человек греховен, поэтому в основе соблюдения прав всех и каждого в этой стране должна лежать писаная Конституция. Все это объяснимо, так как изначально государство возникло как союз тринадцати независимых штатов, разных по величине, населению, экономическим потенциалам. Ряд политологов называют создание двухпалатного американского Конгресса «великим компромиссом». Были удовлетворены интересы малых штатов: каждый штат в верхней палате отныне был представлен двумя сенаторами, но в Палату представителей, которая изначально получила право законодательства в сфере налогообложения, конгрессмены избирались пропорционально количеству населения штата. Сначала сенаторов выбирало законодательное собрание каждого штата, но после 1913 г. все население штата получило право выбирать сенаторов. Сенаторы выбираются сроком на шесть лет, но каждые два года происходит ротация - треть состава верхней палаты обновляется. Членов Палаты представителей выбирают на два года, и их перевыборы происходят для всех одновременно. Американская парламентская система оказала существенное влияние на формирование новых парламентов в различных уголках земного шара, так как в большей степени соответствовала духу времени.
ГЛАВА 2. СТРУКТУРНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ПАРЛАМЕНТСКОГО РАССЛЕДОВАНИЯ
2.1. Предмет парламентских расследований
Для процессуального права характерна такая категория, как подследственность. Речь идет о том, что процессуальный закон определяет те виды противоправных деяний, по фактам которых правоохранительные органы осуществляют досудебное производство по делам о правонарушениях и преступлениях. Этот институт детальным образом урегулирован уголовно-процессуальным законодательством, нормами законодательства об административных правонарушениях, правовыми положениями налогового и бюджетного законодательства. Конституционное же законодательство содержит систему правовых норм, составляющих основу для конституционной юстиции, то есть определяющих систему органов и процедур, позволяющих осуществлять проверку соответствия основному закону страны актов, принимаемых представительной властью.
Изучение проблемы определения предмета парламентских расследований в конституционном законодательстве зарубежных стран позволяет выделить три основные тенденции при определении предмета парламентских расследований. Специфика первого подхода состоит в том, что предмет парламентского расследования в отдельных национальных конституциях непосредственно не указывается. Однако этот подход обусловлен правом парламента быть полностью проинформированным по всем вопросам деятельности правительства. Это обстоятельство подчеркивается в документах Межпарламентского союза, содержащих, в частности, рекомендации по проведению парламентского контроля над сектором безопасности. В них отмечается, что деятельность следственных комиссий парламентов гарантирует придирчивое наблюдение за политически сложными (неоднозначными) вопросами, которые касаются сектора безопасности. При таком подходе парламентариям предоставлена возможность самостоятельно выбирать тему и спектр парламентского расследования.
Второй подход имеет определенное сходство с той формой фиксации предмета парламентского расследования, который существовал в советском парламентском законодательстве. То есть тема данной процессуальной деятельности формулируется как вопрос, изучение и разрешение которого необходимо на конституционном уровне. При этом в ст. 76 Конституции Испании тема для парламентского расследования определяется как «любой вопрос, представляющий общественный интерес». Однако в конституциях других зарубежных стран вместо термина «любой» используются несколько иные в смысловом значении словосочетания, а именно: «определенные вопросы» (Австрия); «вопрос, имеющий общественный интерес» (ФРГ); «вопрос особой важности» (Дания); «вопрос, представляющий государственный интерес» (Италия); «вопрос государственного управления» (Япония); «вопрос публичного значения» (Словения); «вопрос государственной важности» (Литва). Нетрудно заметить, что данный подход отражает попытку несколько сузить предмет парламентского расследования. Вместе данная терминология все же подчеркивает попытку ограничить предмет парламентского расследования не частными вопросами, а проблемами, возникающими в масштабах всего государства, значимых для деятельности людей в обществе. Кроме того, термин «вопрос, представляющий государственный интерес» может приобретать конкретное содержание и за счет организационных мер, когда в национальном парламенте создаются специализированные депутатские комиссии, деятельность которых предопределяется соответствующим кругом проблем. Например, в Италии это деятельность мафии, факты политического терроризма, а также иные конкретные дела, получающие широкий общественный резонанс.
Третий вариант определения в парламентском законодательстве зарубежных стран тематики парламентского расследования является наиболее привлекательным в плане законотворчества, поскольку он охватывает максимально широкий спектр вопросов, составляющий предмет парламентского расследования.
Подобного рода прецедент создан таким документом, как Правила-процедуры Постоянного подкомитета Сената США по расследованию деятельности Комитета правительственных дел от 28 февраля 1991 года. Я хотел бы подчеркнуть, что этот документ принят в развитие конституционных норм, в общем виде определяющих возможность парламента США проводить парламентские расследования. Аналогичная правовая ситуация сложилась и в России, когда конституционные нормы и иные правовые акты, образующие парламентское законодательство, лишь создают предпосылки для проведения парламентских расследований. Это, вероятно, и обусловило постановку вопроса о подготовке специального правового акта, определившего бы на федеральном уровне в Российской Федерации предмет и процедуру парламентского расследования.
Представляется целесообразным обратить внимание на принципиальное отличие в определении предмета парламентского расследования в законодательстве США по сравнению с конституционным законодательством других стран. Так, предмет парламентского расследования в США определяет специальный правовой документ, который содержит подробный спектр вопросов, подлежащих расследованию парламентом. Парламентское расследование и в других странах может быть урегулировано отдельным законом. Однако предмет парламентского расследования в них может быть обозначен весьма в общем виде. В Правилах-процедурах (США) этот аспект урегулирован целым блоком правовых норм, которые систематизированы с точки зрения законодательной техники на определенные группы.
Критерием для объединения вопросов, являющихся предметом парламентского расследования, в однородные группы служит необходимость оценить эффективность и экономическую целесообразность деятельности всех ветвей власти в случае выявления признаков должностных преступлений, плохого управления, некомпетентности, коррупции, действий, подрывающих основы правопорядка и нравственности, растрат, расточительства, конфликта интересов и нецелевого расходования средств из правительственных фондов государственными органами или должностными лицами.
Автономную группу составляют вопросы, касающиеся совершения уголовных и иных противоправных действий в сфере управления трудовыми отношениями или же отношениями между работодателями и нанимателями для разрешения задач, предусмотренных в данном правовом документе. Обособленный блок вопросов, входящих в предмет парламентского расследования, связан с расследованием деятельности организованной преступности. В предмет парламентского расследования входят и те аспекты совершения преступлений и иных противоправных деяний внутри США, которые создают реальную угрозу национальной безопасности и стабильности в обществе. Самостоятельную группу вопросов, подлежащих парламентскому расследованию, составляют проблемы, касающиеся выяснения эффективности существующих методов обеспечения национальной безопасности (особенно кадровый аспект); способов укомплектования штатов, методов реализации научного и прочего потенциала, заложенного в нации. Также к предмету парламентского расследования отнесены вопросы эффективности и экономической целесообразности деятельности всех органов государственной власти, занимающихся контролем и управлением энергоресурсами, а так же осуществлением федеральных программ и стратегий. Предмет парламентского расследования деятельности комитета правительственных дел в США – это фактически это обширный и детальный перечень, в котором прослеживается тенденция к максимальному охвату обстоятельств, подлежащих исследованию и разрешению на уровне представительной власти.
Вместе с тем изучение практики парламентских расследований, осуществленных в различных странах, позволяет выявить определенные закономерности, связанные со сферой этой процессуальной деятельности, реализуемой силами депутатов. Это прежде всего различного рода девиации в поведении должностных лиц, ставящие под сомнение возможность их пребывания на высоких постах в государственном аппарате. Наиболее характерными явлениями здесь стали коррупция, недобросовестное выполнение должностных обязанностей, злоупотребление должностными полномочиями или их превышение, специальные виды злоупотреблений в форме нецелевого расходования бюджетных средств. Наряду с неправомерным поведением должностных лиц предметом парламентского расследования является и их некомпетентность в управленческой деятельности, влекущая за собой различного рода негативные последствия.
Тематикой парламентских расследований также выступают особые случаи противоправной деятельности высокопоставленных чиновников, что необходимо для выяснения причин и условий соответствующих событий. Это случаи, позорящие должностных лиц вследствие совершения проступков, подрывающих авторитет и доверие к власти. Парламентские расследования проводятся и по фактам экологических и технологических катастроф, пожаров, крупных кораблекрушений и случаев гибели авиалайнеров. В последние годы все чаще предметом парламентского расследования становятся обстоятельства террористических актов, а также такие события, как финансовые и иные социальные кризисы. В отдельных случаях расследуются ситуации, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением принятых парламентом законов.
Предмет парламентского расследования в США определяет I специальный правовой документ, который содержит подробный спектр вопросов, подлежащих расследованию парламентом. Парламентское расследование и в других странах может быть урегулировано отдельным законом. Однако предмет парламентского расследования в них может быть обозначен весьма в общем виде.
Итак предметом парламентского расследования может быть инициировано, во-первых, в случае необходимости установления эффективности и экономической целесообразности деятельности исполнительной ветви власти в случае злоупотребления должностным положением, некомпетентности в ходе принятия управленческих решений, коррупции, нецелевого расходования бюджетных средств. Во-вторых, при наличии достоверных данных о совершении действий, не совместимых со статусом председателя Центрального банка РФ или его заместителя; председателя, заместителя председателя, аудиторов, руководящих работников аппарата Счетной палаты РФ; судей конституционного, верховного, высшего арбитражного судов; Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров; председателя и членов Центральной избирательной комиссии РФ; должностных лиц Правительства РФ и руководящих работников аппарата правительства. В-третьих, в случае совершения на региональном и межрегиональном уровне противоправных деяний организованными объединениями, создающими реальную угрозу национальной безопасности, благополучию и стабильности в обществе. В-четвертых, для определения эффективности и экономической целесообразности деятельности органов государственной власти, занимающихся контролем и управлением энергоресурсами. В-пятых, для определения эффективности и экономической целесообразности исполнительной ветви власти по осуществлению государственных программ. В-шестых, для установления обстоятельств экстремальных ситуаций в форме техногенных катастроф, иных аварий, повлекших человеческие жертвы или значительный материальный ущерб; в случае грубых нарушений прав и свобод человека и гражданина в период действия чрезвычайного положения, при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти; при наличии территориальных споров и конфликтов, а так же иных конфликтов или социальных проявлений, имеющих общественную значимость; если неправомерно использованы вооруженные силы внутри страны или за ее пределами, а также если необходимо изучение обстоятельств иных вопросов государственной важности[10]
.
Если предметом парламентского расследования будет являться вышеприведенный круг вопросов, то у представительной ветви власти появится реальная возможность посредством этого вида процессуальной деятельности, во-первых, выяснять совокупность обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного решения по расследуемому вопросу государственной важности. Во-вторых, обосновывать предложения о привлечении должностных лиц государственных органов к ответственности за совершенные ими противоправные деяния, явившиеся основанием для проведения парламентского расследования. В-третьих, аргументировать выводы о несоответствии должностных лиц государственных органов занимаемой должности и необходимости их отставки или отстранения от должности. В-четвертых, подкреплять фактическими данными или опровергать обвинения о неисполнении или ненадлежащем исполнении государственными и иными юридическими лицами возложенных на них законодательством обязанностей, повлекших человеческие жертвы или нанесших значительный материальный ущерб, создавших угрозу национальной безопасности. В-пятых, информировать депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а также общество об определенных событиях, послуживших основанием для парламентского расследования, и о действиях в соответствующих ситуациях государственной власти. В-шестых, обоснованно вносить предложения по совершенствованию действующего законодательства.
2.2. Методы парламентского контроля
Контроль над деятельностью правительства входит в компетенцию практически всех парламентов независимо от форм правления; последнее влияет лишь на объем данного полномочия. Контрольная функция может быть либо прямо закреплена в законодательстве, либо быть одной из процедур парламента.
Объектом парламентского контроля обычно является исполнительная власть, однако этот контроль может распространяться и на главу государства, на судебную власть, на вооруженные силы и т.п. Контроль над исполнительной властью носит политический характер (хотя и осуществляется в юридических формах). Это означает, что предметом контроля выступает политическая деятельность правительства. В отношении других объектов характер контроля является чисто юридическим.
Основными методами осуществления парламентского контроля являются:
1.Постановка вопроса о доверии правительству или отдельным министрам применяется в парламентарных странах, где правительство несет ответственность перед парламентом (как правило, перед нижней палатой). В современных условиях применяется довольно редко.
2.Интерпелляция - это обращение к правительству относительно мотивов его деятельности, его дальнейших действий по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политики. Интерпелляция широко используется в парламентской деятельности многих стран (Италия, Финляндия, Япония, Бельгия).
Правительство, как правило, может отказаться отвечать на запрос, но с обязательной мотивировкой отказа.
3.Вопросы устные и письменные. Широко используются парламентариями. Например, в парламенте Великобритании это наиболее часто практикуемая процедура. Ответы министров на устные вопросы депутатов заслушиваются ежедневно, кроме пятницы. Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах о парламентских дебатах. Ответами на вопросы открывается заседание. Два раза в неделю (вторник и четверг) на вопросы в течение 15 минут отвечает премьер-министр, в остальные дни - другие министры. Резолюция порицания отличается от вотума недоверия тем, что вносится по предложению палаты. Во Франции (ст.49 Конституции) - это наиболее грозное оружие парламента. Для ее принятия необходимо абсолютное большинство голосов членов, составляющих Национальное собрание. Это право в странах с двухпалатной системой парламентов обычно принадлежит нижней палате. Однако использование такой формы контроля, как правило, связано с различными ограничениями. Нередко в регламентах содержится требование внесения резолюции недоверия определенным числом депутатов, устанавливается запрет повторного внесения ее в течение определенного срока, например на той же сессии (Франция), резолюция снимается при постановке правительством вопроса о доверии и т.д. Следует также отметить, что применение этой формы контроля является неэффективным там, где правительство опирается на поддержку парламентского большинства. Кроме того, вотуму недоверия оно может противопоставить роспуск парламента. Иногда простая угроза роспуска заставляет депутатов, опасающихся за исход новых выборов, оказывать поддержку правительственным мероприятиям.
4. Деятельность расследовательских комитетов и постоянных комиссий. В случае, представляющем особый общественный интерес, парламент (или его палаты) могут проводить парламентское расследование, для него создается парламентская комиссия, обладающая практически неограниченными возможностями получения интересующих ее сведений, а, следовательно, и контроля. Особенно эффективна в этом отношении деятельность финансовых комиссий. Контрольными правами наделены, например, постоянные комитеты Сената США, шведского Риксдага, комиссия Бундестага по вопросам обороны, комиссии по иностранным делам некоторых парламентов.
5. Обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами.
6. Для осуществления своих контрольных полномочий парламенты могут создавать особые органы и назначать специальных должностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсменов, уполномоченных и др. Так, в целях проведения финансового контроля и контроля над управлением государственным имуществом в Польше, Болгарии, Румынии, Венгрии созданы Счетные (контрольные) палаты. Те же функции возложены в ряде стран на парламентских ревизоров. Они регулярно докладывают парламентам о результатах своих проверок.
2.3. Постоянные комиссии и комитеты в зарубежных парламентах
Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов), парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать все сферы национальной политики. В результате такого подхода в палатах зарубежных парламентов количество постоянных комиссий (комитетов) оказывается обычно довольно значительным.
В.А.Рыжов и Б.А.Страшун отмечают “названия комиссий часто не полностью отражают круг их ведения. Например, комиссии по строительству ведают не только вопросами компетенции Министерства строительства, но также вопросами государственного, местного и городского планирования земли, вопросами дорог, рек, морских побережий, каналов, вопросами экспроприации земли, топографии и картографии” [11]
.
В Конгрессе США сформировано всего лишь 4 постоянных объединённых комитета обеих палат (по налогообложению, по экономике, по библиотеке Конгресса, по изданиям), но значительное количество постоянных специализированных комитетов[12]
в каждой из них. В Сенате их насчитывается 16: по сельскому хозяйству, пищевым продуктам и лесному хозяйству; по ассигнованиям; по делам вооружённых сил; по банковскому делу, жилищному строительству и проблемам городов; бюджетная; по торговле, науке и транспорту; по энергии и естественным ресурсам; по вопросам окружающей среды и общественных работ; финансовая; по иностранным делам; по правительственным вопросам; юридическая; по труду и людским ресурсам; по регламенту и административным вопросам; по вопросам мелкого бизнеса; по делам ветеранов. В Палате Представителей – 22 комитета.
В Регламенте нижней палаты высшего представительного учреждения Франции (статья 36) закреплены положения, согласно которым Национальное Собрание образует на публичном заседании следующие шесть постоянных комиссий:
1. Комиссию по делам культуры, семьи и социальным проблемам, занимающуюся вопросами преподавания и исследований, профессионального образования, социального развития, молодежи и спорта, деятельности в области культуры, информации, труда и занятости, здравоохранения, семьи, населения, социального обеспечения и социальной помощи, военных и гражданских пенсий, выхода в отставку и нетрудоспособности.
2. Комиссию по иностранным делам, рассматривающую проблемы, которые возникают в сфере международных отношений, международного сотрудничества и внешней политики и в связи с заключением международных договоров и соглашений.
3. Комиссию по национальной обороне и вооруженным силам, компетентную по вопросам общей организации обороны, политики сотрудничества и помощи в военной области, долгосрочных планов развития армии, авиационной и космической промышленности и производства вооружений, военных предприятий и арсеналов, военного имущества, национальной службы и законов о комплектовании армии, а также по проблемам гражданского и военного личного состава вооруженных сил, жандармерии и военной юстиции.
4. Комиссию финансов, общих проблем экономики и плана, деятельность которой распространяется на доходы и расходы государства, исполнение бюджета, деньги и кредит, внутреннюю и внешнюю финансовую политику, финансовый контроль за государственными предприятиями, государственное имущество.
5. Комиссию конституционных законов, законодательства и общего управления Республикой, компетенция которой охватывает конституционные, органические и избирательные законы, регламентарные акты, судебную организацию, гражданское, административное и уголовное законодательство, петиции, общее управление территориями Республики и местными коллективами.
6. Комиссию производства и обмена, интересы которой распространяются на следующие виды общественной жизнедеятельности: сельское хозяйство и рыболовство, энергию и промышленность, технические исследования, потребление, внутреннюю и внешнюю торговлю, таможню, средства связи и туризм, освоение территории и урбанизм, снабжение и общественные работы, жилье и строительство.
В Сенате Франции каждые три года создаются следующие постоянные комиссии: по делам культуры; экономики и плана; по социальным проблемам; иностранных дел, обороны и вооружённых сил; финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации; по вопросам конституционных законов, законодательства, всеобщих выборов, регламента и общего управления.
Разнообразие вопросов, с которыми сталкивается французский парламент в процессе своей законодательной и контрольной деятельности, а главным образом тот факт, что комиссии в различной степени загружены работой, обусловливают, как считают многие во Франции, необходимость увеличения числа постоянных комиссий. (Заметим, что в Четвертой Республике в Национальном Собрании действовало 19 постоянных комиссий.). Сделать этот, однако, не так просто. Ведь для этого нужно изменить Конституцию. Статья 43 (абзац 2) Основного Закона Франции предусматривает, что количество постоянных комиссий в каждой из палат парламента ограничено шестью.
Парламентские комиссии (комитеты) формируются либо на весь срок парламентских полномочий, либо на каждой сессии.
В Национальном Собрании Франции члены постоянных комиссий назначаются в начале легислатуры и ежегодно в начале ординарной сессии.
Численный состав комиссий, устанавливаемый Регламентом нижней палаты, различен. Для комиссии по делам культуры, семьи и социальным проблемам и комиссии производства и обмена он не может превышать соответственно четверти состава Собрания, равного 577 депутатам, для остальных четырех комиссий - соответственно одна восьмая его состава. Получаемая таким образом численность округляется до ближайшего большего числа. В результате оказывается, что в две наиболее крупные комиссии должны входить по 145 депутатов, а в остальные четыре - по 73 депутата, то есть общее количество членов комиссий должно быть 582 человека. Напомним, что Национальное Собрание, согласно Органическим законам №85-688 и №85-691 от 10 июля 1985г., состоит из 577 парламентариев. Естественно поэтому, что численность некоторых комиссий в действительности несколько меньше, чем та, которая была теоретически определена в соответствии с установлениями Регламента.
Заметим, что депутат может быть членом только одной постоянной комиссии, но имеет право присутствовать на заседаниях других комиссий.
Сенатор во Франции также вправе входить только в одну постоянную комиссию. Численный состав постоянных комиссий верхней палаты французского парламента (всего в неё избирается 321 человек) следующий: комиссия по делам культуры включает 52 сенатора; экономики и плана - 78; по социальным проблемам - 52; иностранных дел, обороны и вооружённых сил - 52; финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации - 43; по вопросам конституционных законов, законодательства, всеобщих выборов, регламента и общего управления – 44 члена.
Очевидно, что уменьшение количества постоянных комиссий привело к значительному увеличению числа входящих в них членов. А это, по мнению известного французского профессора Б.Шантебу, существенным образом затрудняет их деятельность. В таком большом составе углубленное обсуждение законодательных текстов становится практически невозможным. Конечно, комиссии, отмечает далее Б.Шантебу, создают небольшие рабочие группы. Это, однако, не решает проблемы, ибо последние не пользуются теми же правами, что сами комиссии. Другой видный французский юрист П.Пакте также считает, что нововведение статьи 43 Конституции 1958г. нельзя назвать удачным, ибо эффективность работы комиссии, как правило, находится в обратно пропорциональной зависимости от ее численности.
В этой связи следует подчеркнуть, что еще в 1959 году, то есть сразу же после принятия Конституции, перед высшим представительным учреждением Франции возникла дилемма: либо наделить каждого парламентария правом быть полноправным членом одной из постоянных комиссий, в результате чего эти органы неизбежно окажутся довольно многочисленными, либо лишить часть из них такого права и тем самым получить гораздо более узкие по своему составу и, следовательно, лучше приспособленные для парламентской работы комиссии. Обе палаты высказались за первое решение, исходя из того, что дискриминация одних парламентариев по отношению к другим ни при каких обстоятельствах недопустима.
Здесь нельзя не обратить внимание на тот факт, что недостаток, на который указывают Б.Шантебу, П.Пакте, другие французские исследователи, да и сами парламентарии, на практике преодолевается довольно своеобразным образом: многие депутаты и сенаторы часто просто не посещают заседания комиссий.
Члены комиссий (комитетов) палат высших законодательных органов зарубежных стран, как правило, назначаются на основе пропорционального представительства парламентских фракций. Так, в Национальном Собрании Франции каждая политическая группа направляет по четвертой части входящих в нее депутатов в комиссию по делам культуры, семьи и социальным проблемам и комиссию производства и обмена и по одной восьмой части в остальные четыре комиссии. Фактически группы сами определяют состав комиссий. Председатели парламентских групп передают Председателю нижней палаты списки предлагаемых кандидатов. Фамилии предложенных депутатов объявляются в афише и публикуются в “Journal Оfficiel”. Назначение вступает в силу с момента указанного опубликования.
При назначении депутатов и сенаторов в постоянные комиссии (комитеты) фракции исходят из двух основных критериев: первый и более существенный - стаж парламентской работы; второй - желание самого депутата или сенатора. По свидетельству известного политического деятеля, бывшего члена верхней палаты французского парламента Ж.Клюзеля молодой или впервые избранный сенатор скорее попадёт в комиссию по делам культуры или по социальным проблемам, а отнюдь не в комиссию иностранных дел, обороны и вооружённых сил или комиссию финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации.
Здесь, на наш взгляд, уместно привести весьма любопытную характеристику постоянных комиссий нижней палаты парламента Франции, которую дают Ф.Баллан и Д.Мессаже в книге “Заседание открыто. За кулисами Национального Собрания”. Мечтой если не всех, то по крайней мере многих депутатов является комиссия финансов, общих проблем экономики и плана. Наиболее влиятельная, она справедливо рассматривается как надежный и мощный трамплин для дальнейшей работы в правительстве. Доказательством этого служит тот факт, что в 1981г., когда к власти пришли левые силы, одиннадцать социалистов и коммунистов, входивших в состав этой комиссии во время предыдущей легислатуры, получили министерские портфели. Естественно, что молодые недавно избранные депутаты крайне редко становятся ее членами. По сложившейся традиции они должны сначала проявить себя в других комиссиях.
Комиссия по иностранным делам, продолжают Ф.Баллан и Д.Мессаже, по сравнению с комиссией финансов работает гораздо меньше. По их меткому замечанию, она представляет собой место отдыха воинов. Бывший Президент Французской Республики (В.Жискар д'Эстэн), бывшие Премьер-министры (Р.Барр, П.Моруа, Л.Фабиус), бывшие министры (Ш.Эрню, М.Крепо, Ж.-П.Шэвэнмэн, А.Лабаррэр, Л.Пэнсек), бывший Председатель Национального Собрания (Л.Мермаз), бывший председатель парламентской группы (А.Лажуани), бывший и нынешний руководители партий (Л.Жоспэн – ныне Премьер-министр, Ж.-М. Лё Пен), другие видные политические деятели ведут или вели в ней спокойную жизнь. Их достаточно скромная деятельность в качестве членов комиссии вовсе не означает, что они также пассивны на политической арене. Как раз наоборот, тем более что они, как подчеркивают авторы, имеют возможность путешествовать за счет государства и поддерживать отношения с сильными мира сего, выступая в качестве представителей французского парламента.
Комиссия по национальной обороне и вооруженным силам также работает не слишком напряженно. Будучи менее престижной, чем две первых, она, по свидетельству Ф.Баллана и Д.Мессаже, получила своеобразное прозвище “кладбища слонов”. В неё стремятся попасть парламентарии, карьера которых подходит к концу, и которые в силу этого обычно не заинтересованы в ожесточенных политических битвах. В эту комиссию также могут входить и впервые избранные депутаты.
Три оставшиеся комиссии работают много. Именно в них представлена большая часть депутатов-женщин, 16 равно как и молодых депутатов.
После того, как парламентские группы Национального Собрания сделали свой выбор, остающиеся вакантными места предоставляются депутатам, не входящим ни в какую парламентскую группу. При отсутствии соглашения между претендентами действует принцип преимущественного выбора по возрастному критерию.
Число депутатов, не входящих ни в одну из парламентских групп, в период Пятой Республики никогда не было значительным. А это означает, что политический состав постоянных комиссий всегда практически полностью отражает политический состав самой нижней палаты парламента. С тем чтобы избежать возможности хотя бы незначительного изменения этого равновесия, необходимого, как отмечают авторы брошюры “Комиссии в Национальном Собрании”, для надлежащего функционирования постоянных комиссий, Регламент нижней палаты устанавливает, что депутат, выбывший из парламентской группы, в состав которой он входил при назначении в такую комиссию, автоматически перестает быть ее членом. Таким образом, группы в некотором роде являются собственниками своих мест в комиссиях[13]
.
Принадлежность к той или иной постоянной комиссии (постоянному комитету) предполагает и вместе с тем порождает специализацию парламентария в определенной области законодательной деятельности. Этим и объясняется тот факт, что подавляющее число сенаторов и депутатов продолжает заседать в одной и той же постоянной комиссии (постоянном комитете) в течение всего срока своего мандата. Однако при этом не исключена возможность перехода сенатора или депутата из одной комиссии (комитета) в другую. Такой переход может быть как временным (например, когда парламентарий хочет принять участие в рассмотрении законопроекта или законодательного предложения, направленного в комиссию (комитет), членом которой он не является), так и постоянным (в частности, в случае, если сенатор или депутат решает сменить свою специализацию).
Центральной фигурой в постоянной комиссии (комитете), несомненно, является ее председатель. Именно на него возложена трудная и ответственная задача ведения обсуждения на заседаниях комиссии (комитета), что, естественно, в первую очередь предполагает хорошее знание рассматриваемых ею вопросов. По свидетельству Ж.Клюзеля, председатель постоянной комиссии верхней палаты французского парламента весьма уважаем теми министрами, которые испытывают на себе контроль с её стороны.
Прежде всего необходимо отметить, что постоянные комиссии работают весьма интенсивно. Так, например, со 2 октября 1995 г. по 30 сентября 1996 г. постоянные комиссии Национального Собрания Франции провели 346 заседаний, общая продолжительность которых составила 517 часов 22 минуты; специальные комиссии - 21 заседание (40 часов 40 минут); а комиссии по расследованию - 39 заседаний (97 часов).
Конечно, сравнение в данном случае со специальными комиссиями и с комиссиями по расследованию не вполне правомерно, ибо и те и другие являются органами временными и, следовательно, уже в силу этого не могут соперничать с постоянными комиссиями. И тем не менее такое сравнение, на наш взгляд, весьма показательно: цифры говорят сами за себя.
Кроме того, постоянные комиссии нижней палаты французского парламента представляют ежегодно около 300 различных докладов, что в общей сложности составляет более пятнадцати тысяч страниц20.
До 1994 года в Национальном Собрании Франции действовало правило, согласно которому в начале сессии и на всю ее продолжительность утреннее время одного дня в неделю отводилось по решению Конференции председателей – одного из руководящих органов палаты, для работы постоянных комиссий (на практике это было - утро каждого четверга). В действительности же в период проведения сессий постоянные комиссии собирались на заседания в любой день недели. Когда Национальное Собрание заседает, комиссии могут собираться только для обсуждения вопросов, направленных им нижней палатой для срочного рассмотрения или для обсуждения вопросов повестки дня Собрания.
Комиссии созываются по просьбе Председателя Национального Собрания, когда этого требует правительство. Во время сессии они созываются также их председателями. В межсессионный период комиссии могут созываться либо Председателем Собрания, либо председателями комиссий, но лишь с согласия их бюро21.
Заседания постоянных комиссий (комитетов) парламентов зарубежных стран, по общему правилу, не являются публичными. Протоколы заседаний носят конфиденциальный характер. Безусловно, любой депутат и сенатор имеет право ознакомиться как с самими протоколами, так и с прилагаемыми к ним документами, но только на месте. “Правда, - как справедливо отмечает М.А.Могунова, - в некоторых странах (США, Великобритания) стали допускаться открытые заседания парламентских комиссий”. Во Франции бюро постоянной комиссии Национального Собрания, предварительно проконсультировавшись с самой комиссией, вправе придать гласности всё проведенное в ней слушание или его часть. Для этого оно использует средства по своему выбору. Оно может, в частности, допустить в зал заседания представителей прессы, телевидения и радио. Впервые описанная процедура была применена в ноябре 1988 года (в год ее законодательного введения) комиссией производства и обмена, собравшейся для обсуждения проблемы дорожной безопасности. В январе 1989 года комиссия финансов провела “открытое” слушание министра экономики, которое получило значительный резонанс в средствах массовой информации. В декабре 1989 года количество такого рода заседаний уже превысило цифру 10. За период со 2 октября 1995 года по 30 сентября 1996 года постоянными комиссиями Национального Собрания было проведено 21 «открытое» для прессы заседание. При этом на трех из них заслушивались члены правительства.
С 1994 года Регламент Национального Собрания предусматривает возможность производства, передачи или распространения аудиовизуального отчета о работе комиссии.
В силу того, что каждая из постоянных комиссий (комитетов) в зарубежных парламентах специализируется в строго определенной области государственной политики, время от времени возникает необходимость в их сотрудничестве. Одной из форм такого сотрудничества является процедура совместных заседаний. Её цель состоит в том, чтобы объединить членов двух или нескольких комиссий (комитетов), заинтересованных в рассмотрении одного и того же вопроса или одного и того же законодательного текста.
Другая форма сотрудничества - так называемая процедура расширенных или открытых комиссий. Во Франции впервые она была применена в ноябре 1975 года по инициативе бывшего Председателя Национального Собрания Э.Фора и тогдашнего Председателя комиссии конституционных законов, законодательства и общего управления Республикой Ж.Фуайэ. В связи с рассмотрением названной комиссией кредитов Министерства внутренних дел в целях подготовки заключения было принято решение о том, что в этом рассмотрении может принять участие любой член нижней палаты парламента. В дальнейшем депутаты ни раз прибегали к использованию этой процедуры.
Ее основной смысл заключается в том, чтобы сэкономить время публичного заседания Собрания, дав возможность парламентариям, входящим в различные постоянные комиссии, всесторонне обсудить вопрос или законодательный текст до его передачи в палату. Необходимо отметить, что эта процедура не получила широкого применения. Дело в том, что депутаты из других комиссий, как правило, не заинтересованы в работе в открытой комиссии по той простой причине, что деятельность последней практически не освещается средствами массовой информации. Они поэтому предпочитают излагать свои соображения на публичных заседаниях палаты[14]
.
Традиционно постоянные комиссии (комитеты) зарубежных парламентов рассматриваются отечественными исследователями в качестве органов, осуществляющих свою деятельность главным образом в законодательной сфере[15]
. Отнюдь не оспаривая обоснованность такого подхода, отметим, что при этом, как правило, уделяется недостаточное внимание изучению правовой регламентации и практики контрольной деятельности постоянных комиссий (комитетов).
Контроль за исполнительной властью представляет собой одну из важнейших функций парламента. Б.Шантебу даже считает, что исторически от нее берет свое начало законодательная функция. Действительно, ведь именно осуществление контроля за королевской политикой поставило английский парламент перед необходимостью предложить монарху проведение определенных реформ[16]
.
Парламентский контроль необходим прежде всего для того, чтобы не позволить администрации фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что он является достаточно действенным. Вместе с тем очевидно, что он не должен быть неоправданно жёстким, так сказать, излишне обременительным для правительства. Иначе последнее просто не сможет эффективно функционировать.
Задача законодателя состоит, таким образом, в том, чтобы найти “золотую середину”, то есть создать такую систему парламентского контроля, которая, с одной стороны, явится надежной гарантией от превышения правительством своих полномочий, с другой - не будет чрезмерно стеснять его и тем самым позволит ему надлежащим образом проводить национальную политику. Огромная роль в осуществлении надлежащего парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти, несомненно, принадлежит постоянным комиссиям (комитетам).
Регламент Национального Собрания Франции (статья 145, абзац 1) устанавливает, что постоянные комиссии обеспечивают нижнюю палату парламента информацией, с тем чтобы позволить ей осуществлять контроль за политикой правительства. Конституционный Совет в своем решении № 59-2
Кроме того, статья 164-IV Ордонанса № 58-1364 от 30 декабря 1958г., содержащего финансовый закон на 1959г., наделяет каждого из членов парламента, который должен представить от имени компетентной комиссии доклад о бюджете того или иного министерства, правом постоянно, в течение всего года следить за использованием и контролировать использование бюджетных кредитов этого министерства. Согласно положениям указанной статьи, эти парламентарии могут изучать на месте все интересующие их материалы; все сведения административного и финансового порядка, облегчающие выполнение их задач, должны быть им предоставлены. Они правомочны истребовать любые служебные документы, какова бы ни была их природа, за исключением имеющих секретный характер и касающихся национальной обороны, иностранных дел, внутренней и внешней безопасности государства, и при условии уважения принципа отделения судебной власти от других властей.
Во Франции для заслушивания служащих министерств обычно требуется разрешение соответствующего министра. Еще 18 апреля 1968 году один из основателей ныне действующей французской Конституции, видный политический деятель М.Дебре заявил, что слушания экспертов, которые в силу своего служебного положения подчиняются тому или иному министру, могут проводиться лишь в исключительных случаях, только с разрешения и в присутствии этого министра (если, конечно, он предварительно не дал разрешения на проведение слушания в его отсутствие) и по известным заранее вопросам. М.Дебре исходил при этом из того, что именно само правительство является единственным собеседником парламента и, следовательно, его комиссий. На практике такая жесткая позиция соблюдается не всегда. Некоторые постоянные комиссии Национального Собрания Франции, в частности, комиссии по делам культуры, семьи и социальным проблемам, а также производства и обмена весьма часто проводят слушания представителей различных профессиональных кругов.
Конечно, следует иметь в виду, что большинство слушаний в постоянных комиссиях (комитетах) проводятся в рамках законодательной процедуры. Однако, очевидно, что это обстоятельство вовсе не отменяет их собственно информационную ценность, равно как и не исключает возможности проведения слушаний сугубо с целью получения информации для ее последующей передачи на рассмотрение палаты парламента. Такую возможность, по свидетельству известных французских юристов П.Авриля и Ж.Жикеля, наиболее активно используют комиссии, законодательная деятельность которых весьма ограничена. Во Франции это - комиссии по иностранным делам и по национальной обороне.
В заключение следует отметить, что слушания в постоянных комиссиях (комитетах) зарубежных парламентов могут быть как закрытыми, так и открытыми для средств массовой информации. В последнем случае они благодаря усилиям журналистов нередко получают немалый резонанс не только в обществе, но и в правительственных кругах. Тем самым постоянные комиссии (комитеты) оказывают порою существенный резонанс на исполнительную власть, побуждая её к принятию определённых решений.
2.4. Институт Омбудсмена
Британская энциклопедия (1972 г.) определяет омбудсмена как «лицо, уполномоченное законодательным органом, которое призвано разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата»[17]
.
В современном виде институт омбудсмена впервые возник в Швеции в 1809 г., однако долгое время он оставался «эндемичным» правовым феноменом. В 1919 г., т.е. более чем через столетие после возникновения, институт омбудсмена был учрежден в Финляндии. Однако вплоть до середины 50-х годов XX в. идея учреждения института омбудсмена не воспринималась за пределами Скандинавии. Первая волна распространения института омбудсмена в мире, и одновременно в государствах Британского Содружества, началась в начале 60-х годов XX в. В 1962 г. институт омбудсмена был учрежден в Новой Зеландии. Затем этот институт постепенно ввели иные государства Британского Содружества: в Великобритании институт Парламентского омбудсмена был учрежден в 1967 г.; начиная с 1967 г. - в 10 из 13 провинций и территорий Канады (последним институт «представителя граждан» был введен в провинции Ньюфаундленд и Лабрадор в 2001 г.); начиная с 1971 г. - в Индии на уровне штатов; в 1972 - 2004 гг. - в Австралии на уровне субъектов федерации, в 1977 г. - на федеральном уровне.
При этом факторы, давшие толчок активному распространению института омбудсмена в государствах Британского Содружества во второй половине XX в., отличались от обусловивших возникновение данного института в XIX - начале XX в. Омбудсмен классической «шведской» модели был учрежден как институт высшего государственного надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В государствах Британского Содружества в XIX в. сложилась эффективная система государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в ней центральное место занимали судебные органы. Таким образом, необходимость введения в данную систему специфического контрольного или надзорного органа отсутствовала.
Вместе с тем с внедрением в государственную практику идеи социального государства, закреплением новых социально-экономических прав граждан, расширением полномочий органов исполнительной власти в различных сферах общественной жизни во второй половине XX в. существовавшие механизмы обеспечения прав человека в деятельности публичной администрации оказались явно недостаточными для разрешения нового вида конфликтов между государством и гражданином. Недостаточная эффективность судов как механизма восстановления прав граждан была обусловлена, во-первых, тем, что правосудие изначально направлено на защиту гражданских и политических прав, судебная защита связана с оплатой государственной пошлины и дорогостоящих услуг профессиональных юристов. Финансовая обременительность судебных средств защиты была существенным препятствием при их использовании для защиты социально-экономических прав. Во-вторых, комплексность и многоаспектность социального законодательства требуют от судьи обширных специальных познаний, которыми он, как правило, не обладает. Таким образом, судебный контроль как центральная составляющая государственных гарантий прав граждан утратил свою эффективность.
Следствием данного процесса стало увеличение «нагрузки» на парламентский контроль над исполнительной властью, возрастание количества жалоб граждан к депутатам как их представителям. Эта тенденция наиболее отчетливо прослеживается в государствах, в которых существуют тесные связи между депутатами и избирателями (в первую очередь в Великобритании и других государствах, воспринявших в том или ином виде Вестминстерскую систему). Однако парламентские механизмы контроля не были способны восполнить недостатки судебного механизма защиты прав граждан. Для эффективного разрешения споров между гражданами и органами исполнительной власти был необходим регулярно действующий механизм рассмотрения индивидуальных жалоб, а парламентские средства таковым не являлись. Таким образом, с усложнением деятельности исполнительной власти парламент постепенно утратил контроль над ней.
Учреждение института омбудсмена в государствах Британского Содружества было попыткой вернуть эффективность системе институциональных гарантий прав и свобод человека и гражданина. Данный институт стал дополнительным инструментом парламентского контроля и разрешения административных споров. Концепция института позволяла рассматривать нарушения прав человека в качестве индикатора неудовлетворительной реализации функционирования органов исполнительной власти, связанной либо с несовершенством нормативной базы, либо с дефектами административной практики[18]
.
Модель института омбудсмена, воспринятая государствами Британского Содружества, существенно отличается от классической «шведской» модели. В основу конституирования института омбудсмена в Новой Зеландии, Великобритании, Австралии, провинциях Канады была положена так называемая датская модель омбудсмена. Изменения, которым, подвергся институт омбудсмена в государствах Британского Содружества, определялись действием ряда факторов:
- причины глобального характера - усиление роли государства и органов исполнительной власти в регулировании жизни общества, расширение административного регулирования различных социальных сфер, с одной стороны, и утверждение прав человека в качестве высшей ценности, закрепление социально-экономических прав человека в качестве конституционных - с другой;
- особенности государственного строя. Во-первых, это существование в государствах Британского Содружества парламентских систем вестминстерского типа и соответствующая ей система взаимодействия парламента и исполнительной власти. К середине XX в. функционирование Вестминстерской системы привело к установлению доминирующего положения исполнительной власти в политической системе. Парламентские механизмы контроля над администрацией в эпоху сложной структуры министерств и ведомств, делегирования частным организациям публичных функций (например, в сфере страхования, здравоохранения, образования и т.д.) также были неэффективны, как с точки зрения контроля над деятельностью исполнительной власти, так и тем паче с точки зрения разрешения индивидуальных жалоб. У. Уэйд отмечает, что ответственность министров перед парламентом как инструмент разрешения проблемы злоупотребления властью представляет собой «не более чем тень, отбрасываемую самим понятием».
Во всех рассматриваемых странах предпосылки учреждения омбудсменов и характер отношений между парламентом и исполнительной властью (в первую очередь доктрина министерской ответственности) обусловили наделение их особым статусом - статусом должностных лиц, институционально связанных с парламентом. Этот статус подчеркивает независимость омбудсмена от исполнительной власти и его особую функцию дополнительного средства контроля над администрацией, осуществляемую если не от лица парламента, то по поручению последнего. При этом в двух государствах - в Новой Зеландии и Канаде - омбудсмен формально провозглашается должностным лицом парламента. В Соединенном Королевстве в соответствии со сложившейся практикой, нашедшей отражение в правилах процедуры парламента, должность омбудсмена относится к категории «статутных» должностных лиц Палаты общин[19]
.
Установлению особой модели института омбудсмена в государствах Британского Содружества способствовали также особенности статуса гражданской службы. Традиции закрытости административных структур, корпоративности гражданской службы привели к ограничению возможностей для судебного обжалования актов органов исполнительной власти, судебного контроля над ними. Таким образом, институт омбудсмена, контролирующего гражданских служащих, но не надзирающего за соблюдением прав граждан лицами, замещающими политические должности, в наибольшей степени отвечал задачам восстановления нарушенных социально-экономических прав;
- особенности правовой семьи - семьи общего права, господствующей в государствах Британского Содружества. Следует согласиться с мнением М.Т. Тимофеева о том, что институт омбудсмена в странах, принадлежащих к одной правовой семье, будет обладать рядом одинаковых признаков при условии, что в этих странах существуют основанные на одинаковых принципах системы судебного и квазисудебного контроля над актами органов публичной администрации[20]
.
Учреждение института омбудсмена в странах, принадлежащих к семье «общего права», сопровождалось серьезным кризисом правовой системы, вызванным воплощением в жизнь идеи социального государства и соответственно возникновением новых социально-экономических статутных прав, неизвестных общему праву. При этом значительное количество экономических благ, на получение которых могут претендовать граждане, устанавливалось ведомственными нормативными актами, что расширяло сферу административной дискреции и вызывало возрастание числа споров между гражданами и органами исполнительной власти и соответственно взрывное увеличение нагрузки на судебную систему. При этом суды общей юрисдикции не могли эффективно защитить новые социально-экономические права граждан в силу отсутствия юридических оснований для такой защиты. Это послужило причиной учреждения в государствах англосаксонской правовой семьи специализированных квазисудебных органов - административных трибуналов и специальных органов парламентского контроля за администрацией - парламентских омбудсменов.
Институт омбудсмена в государствах Британского Содружества обладает рядом общих черт:
- омбудсмен является должностным лицом, институционально связанным с парламентом. В Новой Зеландии, Великобритании и провинциях Канады отнесение омбудсменов к категории парламентских должностных лиц не вызывает сомнения. Так, в Великобритании омбудсмен непосредственно определяется как «парламентский уполномоченный по делам администрации», он может быть освобожден от должности по требованию обеих палат парламента, омбудсмен считается служащим Палаты общин. В Новой Зеландии закон прямо определяет омбудсмена как должностное лицо парламента. Аналогичное положение существует и в законодательстве провинций Канады. В Австралии практика взаимодействия омбудсменов и парламента показывает, что данный институт является независимым органом, в отношении которого парламент лишен надзорных полномочий. Акт об омбудсмене 1976 г. не определяет омбудсмена как должностное лицо парламента, палаты парламента формально могут участвовать лишь в обсуждении кандидатуры на должность омбудсмена и вносить предложения об увольнении омбудсмена. При этом омбудсмен служит важным каналом информации о состоянии публичной администрации. Такая информация необходима парламенту для осуществления не только функции контроля, но и для эффективного законотворчества;
- под юрисдикцию омбудсменов государств Британского Содружества подпадают, как правило, решения и действия (бездействие) органов исполнительной власти. Их полномочия не распространяются на акты органов судебной власти и специализированных трибуналов по рассмотрению административных споров, поскольку институт омбудсмена вводился как субсидиарный, он был наделен остаточной компетенцией по сравнению с судебной системой в целях устранения пробелов судебной деятельности. При этом омбудсмен компетентен контролировать действия отдельных категорий служащих административного аппарата судов и трибуналов. К ведению омбудсмена также не относится рассмотрение жалоб на акты парламента и правительства как коллегиального органа. Отсутствие полномочий по привлечению конкретных должностных лиц к ответственности обусловлено доктриной министерской ответственности и особенностями статуса гражданских служащих. Однако в сферу компетенции омбудсмена в государствах Британского Содружества также входит рассмотрение жалоб на акты органов, действующих от лица государственных органов исполнительной власти, а также негосударственных организаций, оказывающих услуги населению от имени государства.
Такая достаточно фрагментарная юрисдикция омбудсменов требует специального законодательного закрепления. В «омбудсменовском» законодательстве государств Британского Содружества традиционно присутствует специальный раздел, закрепляющий перечень органов, подконтрольных и неподконтрольных омбудсмену.
Особенностью института омбудсмена в государствах Британского Содружества является также существование значительного количества специализированных омбудсменов, осуществляющих полномочия в определенной сфере общественной жизни или в отношении особого круга лиц. Так, например, в Великобритании существуют: Уполномоченный по вопросам здравоохранения, пенсионный омбудсмен, полицейский омбудсмен для Северной Ирландии, омбудсмен по вопросам юридической службы; в Канаде на уровне федерации - Уполномоченный по защите личных данных, Уполномоченный по языковым меньшинствам, Исследователь исправительной системы; в Австралии на уровне федерации - омбудсмен по делам почты; в Новой Зеландии - Уполномоченный по правам детей; Уполномоченный по вопросам здравоохранения и правам инвалидов;
- полномочия по разрешению конфликтов между гражданином и организацией публичной власти, которыми наделены омбудсмены в государствах Британского Содружества, не имеют императивного характера. Если омбудсмен обнаружил, что в действиях органа исполнительной власти имеется нарушение прав граждан (установлено, что обжалуемый акт «противоречит закону; или является неблагоразумным, несправедливым, репрессивным или дискриминационным... базировался полностью или частично на ошибке в праве или факте или был неправилен»), то он направляет рекомендации в вышестоящий орган исполнительной власти или должностному лицу по восстановлению нарушенных прав. Омбудсмен не имеет прав по преследованию чиновников в судебном или дисциплинарном порядке.
Вместе с тем институт омбудсмена в каждом из рассматриваемых государств имеет ряд специфических черт.
Так, британский парламентский уполномоченный по делам администрации является наиболее связанным с парламентом. Он рассматривает только жалобы на плохое управление, поступающие ему от граждан через членов Палаты общин. Таким образом, для жалоб граждан, адресованных Уполномоченному, поставлен своего рода парламентский фильтр. Основанием для введения такого ограничения в законодательство было ожидание несоразмерно большого количества жалоб к омбудсмену. Кроме того, британский Уполномоченный по делам администрации вводился именно как институт парламентского контроля. Его целью было «разгрузить» парламентариев от необходимости рассматривать жалобы граждан. Однако в дальнейшем, при введении специализированных омбудсменов, «парламентский фильтр» не устанавливался. Так, например, заявитель вправе напрямую обратиться к Уполномоченному по вопросам здравоохранения.
Следует также отметить, что британский Акт о парламентском уполномоченном по делам администрации 1967 г. специфически определяет компетенцию омбудсмена. В соответствии с секцией 5 (п. 1, подп. «a») уполномоченный расследует действия администрации, которые являются следствием плохого управления (maladministration). Следует заметить, что данный термин используется только в законодательстве Великобритании, является достаточно расплывчатым и требует специального толкования, которое осуществляется самим уполномоченным. Так, в настоящее время каноническим считается определение плохого управления, содержащееся в Ежегодном докладе Уполномоченного по делам администрации за 1993 г., его автором является тогдашний омбудсмен У. Рейд. Вместе с тем представляется, что данный термин имеет оценочный характер, и сам омбудсмен в процессе рассмотрения жалобы должен решить, является ли обжалуемый административный акт (действие или решение) проявлением плохого или хорошего управления. Поэтому более приемлемой является формулировка основания жалобы, принятая в большинстве государств: омбудсмен «рассматривает жалобы на действия, совершенные в пределах административных полномочий».
Анализ развития законодательства, обобщение практической деятельности омбудсменов государств Британского Содружества, а также их взаимодействия с иными элементами системы государственной защиты прав человека в данных государствах позволил выявить ряд общих тенденций развития этого института:
- рост влияния международного сообщества и права на национальные институты, а также интернационализация самого института. Становление института омбудсмена проходило в атмосфере признания международным сообществом приоритета соблюдения прав человека. Международные организации, такие, как ООН и Совет Европы, неоднократно призывали государства-члены к учреждению института омбудсмена или родственных ему институтов по защите прав человека. Так, например, мирные соглашения 1992 г. в Эль-Сальвадоре предусматривали учреждение института советника по защите прав человека. Безусловно, важным шагом в развитии идеи омбудсмена стало учреждение наднационального омбудсмена - омбудсмена Европейского союза в 1994 г., принятие Хартии Европейского союза об основных правах в декабре 2000 г.[21]
, а также принятие Парламентской Ассамблеей Совета Европы Рекомендации от 8 сентября 2003 г. N 1615 «Институт омбудсмена», перечисляющей существенные признаки данного института[22]
;
- функциональная специализация института омбудсмена, которая заключается в возможности его использования для защиты отдельных категорий прав или отдельных категорий субъектов прав. При этом следует отметить, что наряду с учреждением специализированных омбудсменов в последнее время наметилась тенденция совмещения в одном лице полномочий омбудсмена общей компетенции и специализированного омбудсмена. Наиболее ярким примером в данном случае является развитие института омбудсмена в Австралии. Однако в настоящее время британский Уполномоченный по делам администрации одновременно является и Уполномоченным по вопросам здравоохранения[23]
;
- расширение возможностей доступа к институту и фокусирование его деятельности на интересах заявителей. Для этого омбудсмены упрощают порядок обращения к ним, в том числе предоставляют возможность направлять обращения по телефону и по электронной почте. Вторым направлением решения данной задачи является широкое разъяснение средств омбудсменовской защиты, а также порядка их использования.
1.3.1. Англия
Британский парламент - один из старейших парламентов мира (часто его называют «праматерью» - точнее было бы говорить «праотцом» - парламентов). Он возник в конце XIII века и с тех пор продолжает функционировать без перерывов на протяжении всей политической истории страны.
Особенностью британского парламента является то, что он функционирует в уникальных условиях отсутствия в стране писаной конституции. Некоторые правила, относящиеся к его организации и деятельности, содержатся в обычных законах страны (их очень мало), другие - в неписаных нормах конституции, конституционных соглашениях. Положение парламента в конституционной системе определяется двумя фундаментальными принципами - парламентского верховенства и парламентарного (ответственного) правления. Реальное же функционирование всего парламентского механизма основано на существовании в стране двухпартийной системы. Под ее влиянием находится вся организация избирательного процесса - начиная от выдвижения кандидатов, деления страны на избирательные округа и кончая способом подсчета голосов избирателей. Она оказывает определяющее воздействие на внутреннюю организацию и деятельность парламента. Под ее влиянием сложились наиболее существенные конституционные соглашения, обусловливающие весь комплекс отношений между парламентом и правительством.
Британский парламент - чрезвычайно активное представительное учреждение. Он имеет длительные политические традиции и накопил богатый опыт ведения публичных дебатов и дискуссий. Его действительная роль определяется не столько формально принадлежащими ему полномочиями, сколько реальным положением в качестве форума, на котором публично и гласно обсуждаются вопросы внутренней и внешней политики, важные общественные и политические дела, волнующие население страны. Эта роль парламента со всей очевидностью обнаруживается в моменты острых политических и социальных кризисов, когда он становится центром политических дискуссий, фокусом всей политической жизни. Парламент способен влиять на ход событий, общественное мнение, политику правительства.
Контроль над правительством - главная функция палаты общин. Прежде чем рассмотреть различные формы парламентского контроля над правительством, остановимся вкратце на вопросе о роли палаты общин в формировании и реорганизации правительства.
Формально назначение премьер-министра - прерогатива королевы. Практически она должна остановиться свой выбор на лице, способном обеспечить поддержку большинства в палате общин. Обычно им становится лидер партии, победившей на парламентских выборах и имеющей большинство мест в палате общин.
В редких случаях, когда ни одна из партий не имеет абсолютного большинства в палате общин, глава государства может поручить сформировать правительство либо лидеру оппозиции, либо любому влиятельному политическому деятелю, способному обеспечить поддержку палаты общин (такая ситуация сложилась в 1974 г.). Что касается формирования правительства, то палата общин не принимает непосредственного участия в подборе кандидатур, не обсуждает, на какие посты кого назначить. Назначение и смещение министров - дискреционное право премьер-министра, ибо существует конституционное соглашение о том, что королева при осуществлении своей прерогативы назначать и смещать министров должна действовать по совету премьер-министра. Премьер-министр подбирает членов правительства из числа руководителей партии большинства. Членами правительства должны быть депутаты палаты общин или лорды. В основном это члены палаты общин и лишь несколько - члены палаты лордов.
Премьер-министр не обязан представлять на одобрение палаты общин список членов сформированного им правительства. Он не обязан также представлять на одобрение палаты решение о производимых им перестановках в правительстве.
Парламентская ответственность правительства - стержень всей системы контроля. В Великобритании существует система парламентарного (ответственного) правления. Это значит, что правительство формируется из числа членов парламента, несет ответственность перед парламентом (в этом случае под парламентом понимается только палата общин) и в случае вотума недоверия должно уйти в отставку. Правительство несет коллективную ответственность перед парламентом. Вотум недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривается как отказ в доверии правительству в целом. Этот акт, влекущий ответственность, может касаться неодобрения палатой либо общей политики правительства, либо какой-либо отдельной его меры. Основанием, влекущим ответственность, может быть также поражение правительства при голосовании по тому или иному мероприятию, предложенному правительством, либо, наоборот, одобрение меры, против которой правительство возражает.
В случае поражения в палате общин, за которым должна последовать отставка, правительство имеет право распустить парламент и назначить новые выборы. В английской политической практике, однако, вотум недоверия - явление, чрезвычайно редкое. В нынешнем веке имелось всего два таких случая и оба они касались необычной для парламента ситуации, когда правительство не имело большинства в палате и было образовано правительство меньшинства (это случилось в 1924 г. и апреле 1979 г.).
Оппозиция часто вносит в палату общин предложение о вотуме недоверия, но оно отклоняется партийным большинством, поддерживающим правительство. Вопрос о том, является ли поражение в палате достаточно серьезным, чтобы повлечь за собой уход в отставку и роспуск парламента, решает премьер-министр.
Формы парламентского контроля - вопросы депутатов министрам, предложения, специальные комитеты. Особое место в этом механизме занимает финансовый контроль. При парламенте функционирует парламентский уполномоченный по делам администрации (омбудсмен).
Вопросы - наиболее часто практикуемая процедура. Существуют устные и письменные вопросы. Ответы министров на устные вопросы депутатов заслушиваются ежедневно (кроме пятницы). Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах о парламентских дебатах («Ханзарде»). Для ответов на устные вопросы депутатов отводятся строго определенные часы и дни. Ответами на вопросы открывается заседание. На ответы отводится 1 ч (он может быть продлен на 15 мин). Существует определенная ротация министров, отвечающих на вопросы. Два раза в неделю (вторник и четверг) на вопросы в течение 15 мин отвечает премьер-министр, в остальные дни - Другие министры.
Порядок представления вопросов также строго регламентирован. Депутат, желающий задать вопрос, должен дать палате письменное предварительное уведомление. Если депутат желает получить письменный ответ, оно предоставляется за семь дней; устный - за два дня. Депутат не вправе требовать ответа на свой вопрос до истечения этих сроков.
Число вопросов) которые депутат может задать министру в течение одного заседания, ограничено двумя. При этом ему дается право задать дополнительный вопрос, имеющий отношение к основному. Ни один вопрос не может быть задан министру после истечения «часа вопросов». Единственное исключение из этого правила предусматривает тот случай, если спикер признает, что вопрос имеет «неотложный характер общественного значения». Спикер может не допустить вопроса, если министру не было дано о нем предварительного уведомления. По такому «частному» уведомлению не может быть задано более одного вопроса в день.
Депутат может предложить министру далеко не всякий вопрос. Последние могут касаться только тех предметов, за которые министр непосредственно отвечает. Они не должны касаться конкретных судебных дел, находящихся в процессе рассмотрения. Спикер вправе не принять вопрос депутата, который является «недопустимым». «Допустим» или «недопустим» вопрос - это спикер решает по собственному усмотрению. «Недопустимыми» считаются, в частности, вопросы, задаваемые не с целью получения информации, а с целью выяснить мнение правительства; вопросы, касающиеся деятельности частнопредпринимательских организаций; вопросы, поднимающие слишком серьезный политический вопрос. Нельзя также посредством вопросов добиваться информации, которая по своей природе является секретной. Депутат не вправе задавать вторично вопроса, на который уже был дан ответ. Спикер может также отказаться принять любой вопрос, если, по его мнению, он составлен слишком туманно или «тривиально». В вопросах нельзя критиковать членов королевской семьи или суд.
Министр может отказаться отвечать на вопрос. Всякая попытка получить ответ на вопрос, если на него отказались отвечать, будет отведена спикером. Если министр отказался отвечать на вопрос, то он может быть задан вторично лишь на новой сессии парламента.
Предложения (motions) - своеобразная форма парламентского контроля, отличающаяся от практики интерпелляций и запросов, существующих в других странах. По существу, это проект резолюции, в котором формулируется позиция по определенному вопросу.
Предложения от оппозиции вносятся ее лидером, который и выступает по ним. Слово для ответа в этом случае берет премьер-министр. Вслед за тем выступают представители правительственной и всех оппозиционных партий. Затем предложение ставится на голосование. Если предложение было внесено оппозицией, то, как правило, палата принимает предложение в том виде, как оно было сформулировано в поправке правительства. Предложение, принятое при голосовании, становится решением палаты общин.
Предложения открывают возможность широкого обсуждения правительственной политики. Обычно они вносятся оппозицией (с этой целью выделено 20 дней в сессию). Это может быть предложение о недоверии правительству либо предложение, в котором выражается сожаление по поводу правительственной политики и предлагается принять иной курс действий. Например, член парламента вправе внести предложение о недоверии правительству в связи с руководством экономикой, которое ведет к неблагоприятной ситуации; либо предложение, содержащее оценку конкретной внутренней или внешнеполитической акции, и пр.
Правительство использует эту процедуру для обсуждения в палате важных вопросов своей политики и получения одобрения палаты (по вопросам обороны, экономической политики и пр.). Иногда правительство вносит предложение, просто предлагая палате принять во внимание тот или иной документ.
Парламентская процедура предусматривает также, что предложение может быть внесено рядовым членом палаты. Для этого отводятся определенные дни и часы недели. Для решения вопроса о том, кто из рядовых членов может внести предложение, проводятся баллотировки.
Кроме того, парламентская процедура предусматривает право депутата вносить предложение с целью обсуждения вопроса, имеющего «чрезвычайно важное общественное значение и требующего срочного рассмотрения». Такое предложение подлежит обсуждению в тот же день, если спикер признает предложение имеющим чрезвычайное значение и если оно будет поддержано не менее 40 членами палаты. Обычно в сессию вносится несколько десятков таких предложений, а обсуждается не более одного-двух.
Возможность проведения дебатов по политике правительства возникает также при обсуждении тронной речи королевы. По существу, это подготовленный правительством доклад, в котором оно представляет на рассмотрение палаты программу своей деятельности на текущий год. За представлением доклада следуют шестидневные дебаты. Любой депутат имеет право предложить поправку к тронной речи, в которой выражается пожелание палаты общин к правительству. Обычно поправки к тронной речи вносятся депутатами оппозиции.
Контроль над финансами является контролем над расходованием правительством уже утвержденных парламентом денежных средств. Как уже говорилось, финансовая политика определяется исключительно правительством и при осуществлении контроля палата должна исходить из финансовой политики, уже принятой правительством. Контроль палаты общин над расходованием правительством денежных средств слагается, во-первых, из проверки смет расходов, представляемых палате общин министерствами при утверждении Закона об ассигнованиях, и, во-вторых, из проверки отчетов о расходовании средств, осуществляемой комитетом по публичной отчетности (Public Account Committee).
Парламентская проверка отчетов основывается на докладе специального должностного лица палаты - генерального контролера и ревизора (Controller and Auditor General), осуществляющего свои полномочия от ее имени. С 1983 г. он назначается правительством на основании резолюции палаты общин, предложенной премьер-министром с одобрения председателя комитета по публичной отчетности.
Генеральный контролер - должностное лицо парламента и несет ответственность перед ним. По отношению к условиям его пребывания в должности применяется та же формула, что и для высших судей. Он может быть отстранен от должности только на основании послания обеих палат парламента к правительству.
В обязанности генерального контролера входит проверка отчетов о расходовании средств министерствами и подчиненными им организациями, а также контроль за тем, чтобы все доходы министерств вносились в Консолидированный фонд. Все доходы, получаемые любым министерством, передаются в Банк Англии и вносятся на счет министерства финансов - Консолидированный фонд. Деньги из него могут расходоваться только по разрешению парламента. Генеральный контролер вправе отказать в открытии кредита из Консолидированного фонда, если расход не предусмотрен Актом парламента.
Генеральный контролер возглавляет Национальное ревизионное ведомство (National Audit Office), в котором числится 900 ревизоров. Оно производит ревизию отчетов министерств и других государственных учреждений. На основе проводимой ведомством ревизии составляется доклад генерального контролера, представляемый комитету по публичной отчетности.
Комитет состоит из 15 членов, и его председателем неизменно является один из руководителей официальной оппозиции, который занимал в свое время министерский пост (обычно в министерстве финансов). При проверке финансовой отчетности министерств в комитет вызываются высшие должностные лица министерств (в некоторых случаях - министр). Комитет основывает свою деятельность на докладе ревизионного ведомства, в котором указываются все случаи нарушения в расходовании средств, злоупотребления и неправильности в их использовании. Доклады внимательно изучаются депутатами. Бывают случаи, когда комитет вскрывает серьезные злоупотребления. Доклады комитета ежегодно обсуждаются палатой. Они становятся достоянием прессы.
Парламентский уполномоченный по делам администрации (Parliamentary Commissioner for Administration) - часть парламентского механизма контроля над министерствами. Должность была введена законом о парламентском уполномоченном 1967 г. Англия реципировала институт омбудсмена в ряде скандинавских и других странах. Омбудсмен - должностное лицо, обязанностью которого является рассмотрение жалоб граждан на действия министерств. В отличие от скандинавских стран, где он избирается парламентом, в Англии он назначается правительством. В парламентской практике сложился порядок, при котором правительство прежде, чем сделать назначение, консультируется с председателем специального комитета по делам парламентского уполномоченного. Парламентский уполномоченный - должностное лицо парламента, вследствие чего жалоба должна быть передана депутату, и уже последний решает, направить ли ее парламентскому уполномоченному. Парламентский уполномоченный занимает свою должность, пока «ведет себя хорошо», и может быть отстранен от должности только по требованию обеих палат парламента, по своей собственной просьбе или по достижении 65-летнего возраста. Он не может быть членом парламента (обычно на эту должность назначаются гражданские служащие или юристы).
В компетенцию парламентского уполномоченного входит расследование жалоб граждан на действия министерств и ведомств, которые совершены ими при осуществлении административных полномочий и вытекают из их ненадлежащего выполнения. Деятельность парламентского уполномоченного распространяется на те министерства и ведомства, список которых содержится в приложении к закону. Он не может проводить расследование действия министерств и ведомств, если имеется возможность обратиться в суд или административный трибунал, а также тех действий, которые изымаются из его юрисдикции в силу приложения к закону.
Парламентскому уполномоченному предоставлены широкие права при проведении расследований. Он вправе истребовать у министров и должностных лиц документы, вызывать свидетелей и пр. Однако он не может принимать меры по результатам своих расследований, в частности заменить административное решение своим собственным либо потребовать его изменения. Результатом его расследования является доклад, который он может послать соответствующему депутату. Если парламентский уполномоченный считает, что недолжное осуществление полномочий министерством не было устранено, он может представить парламенту специальный доклад. Доклады парламентского уполномоченного, представляемые парламенту, рассматриваются специальным комитетом по делам парламентского уполномоченного. Комитет выслушивает свидетельские показания должностных лиц соответствующих министерств и доклады парламентского уполномоченного.
Контроль палаты лордов над правительством. Правительство не несет политической ответственности перед палатой лордов, и последняя не может заставить его уйти в отставку. Но она осуществляет контроль над правительством в тех же формах, что и палата общин. От имени правительства в палате лордов выступают члены правительства, входящие в ее состав. Представителями правительства являются обычно три-четыре члена кабинета и четыре-шесть министров, не входящих в кабинет.
Контроль осуществляется в условиях менее жесткой регламентации. Пэры не стеснены ни строгими процедурными правилами, ни председателем, часто вмешивающимся в дебаты. Процедура палаты лордов не ограничивает продолжительности времени, отводимого для вопросов пэров министрам. Вопросы могут задаваться в любой момент заседания палаты - и после обсуждения основной повестки дня, и в течение времени, оставшегося после обсуждения законопроектов и предложений.
В дополнение ко всем этим функциям палата лордов выступает в качестве высшей судебной инстанции страны. Она имеет юрисдикцию Высшего апелляционного суда, а по некоторым делам - суда первой инстанции. Палата лордов рассматривает апелляции на решения судов по гражданским делам на территории всей страны, а на решения судов Англии, Уэльса и Северной Ирландии - по уголовным делам. Решение, которое она выносит по апелляции, является окончательным. Палата рассматривает около 70 судебных дел в год.
Практика
Первое известное истории парламентское расследование произошло в Англии накануне Английской революции. Тогда парламент принял решение об аресте и последующей казни графа Страффорда, ближайшего советника короля, обвиненного во взимании незаконных налогов и преследовании диссидентов.
В конце ХХ века самыми громкими примерами таких расследований были, конечно, уотергейтский скандал, закончившийся отставкой президента США Никсона, и дело Моники Левински, едва не приведшее к отставке президента Клинтона. Другой известный пример — комиссия по расследованию антиамериканской деятельности, работу которой связывают в основном с именем Маккарти, сенатора, возглавлявшего эту комиссию в первые годы холодной войны. Хотя комиссия была создана в 1938 году, в преддверии Второй мировой войны, для борьбы против нацистов, развернула она свою деятельность после войны и была занята в основном выявлением коммунистов, проникших во власть. Занимательно, что создали ее по инициативе конгрессмена Дикстайна, уроженца Литвы, который, по некоторым данным, был нашим платным агентом влияния, но настолько бездарным, что Москва сама довольно быстро отказалась от его услуг. Эта комиссия, так же как другие подобные комиссии конгресса, сама не могла ни судить, ни наказывать. Но отказ от сотрудничества с комиссиями конгресса по американским законам является уголовным преступлением, и в этом их сила. Та же комиссия Маккарти не сажала коммунистов. Их сажал суд. Причем не за коммунизм, а за отказ назвать имена других коммунистов, что рассматривалось как отказ от сотрудничества.
Собственно, на том же «погорели» и Никсон, и Клинтон. Первый отказался «сдать» своих сотрудников, которые вломились в Уотергейт, а второй — Монику. Но, конечно, парламентские расследования посвящаются не только свержению президентов. И это расследования не только политические. Значительная их часть связана с экономическими проблемами. В конгрессе США постоянно, уже более века, действует комиссия по расследованию деятельности трестов, «жертвами» которой в свое время стали такие известные компании, как «Стандарт ойл», Стальной, Табачный, Сахарный тресты, распущенные американскими судами под давлением общественности и конгресса.
Надо заметить, что свои расследования американский конгресс зачастую вынужден начинать под давлением прессы и литераторов, печатающих разоблачительные романы на самые разные темы. Например, роман Эптона Синклера «Джунгли» о нравах на чикагских бойнях заставил конгресс провести соответствующее расследование и принять ряд законов, ужесточающих, в частности, санитарные нормы и требования к качеству продуктов питания. Именно тогда президент Теодор Рузвельт назвал этих «писак», раздражавших американскую элиту, «разгребателями грязи». Злоключения Никсона тоже начались после газетных публикаций таких же «разгребателей».
То, что на слуху в первую очередь примеры из американской истории, отнюдь не означает, что подобные расследования не проводятся в других странах. Так, в Великобритании недавно действовала комиссия лорда Хаттона, расследовавшая обстоятельства смерти Дэвида Келли, специалиста по биологическому оружию из британского министерства обороны. Перед комиссией выступал с показаниями Тони Блэр и другие члены кабинета. Но именно американская политическая система, где президент и конгресс мало зависят друг от друга (в других странах связь исполнительной и представительной власти существенно сильнее), а политические партии аморфны и не способны оказывать влияние на конгрессменов, зависящих от своих избирателей значительно больше, чем от партийных чиновников, приводит к тому, что у американских политиков появляются веские мотивы для всяческих взаимных разоблачений. Этим пользуются и «разгребатели грязи», и разного рода лоббисты, и, наконец, избиратели, которые получают большие возможности для того, чтобы узнать правду о своих политиках[24]
.
Расследования, которые проводит Конгресс США
Бывший мэр Нью-Йорка Рудольф Джулиани выступает перед комиссией. REUTERS/Jeff Christensen
Национальная Комиссия по Расследованию Террористических Атак на США / The National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States проведет свои последние публичные слушания 16-17 июня. Это одно из многих расследований, которые проводит Конгресс США/US Congress, который таким образом контролирует действия исполнительной власти и различных государственных институтов США.
Первые расследования, которые проводили американские законодатели, были проведены еще до того, как Соединенные Штаты обрели независимость. Любопытно, что одно из первых расследований Конгресса (1799 год) было посвящено публикации в газете Aurora статьи, которую законодатели признали "фальшивой, клеветнической, скандальной и злой, ставящей своей целью оклеветать Сенат США".
Право высших органов законодательной власти США проводить расследования не зафиксировано в Конституции страны, поэтому в течение многих десятилетий велись дебаты и судебные слушания о границах подобных расследований и правилах их проведения. В результате, в 1957 году Верховный Суд США/Supreme Court постановил, что "право Конгресса проводить расследования является для него "естественным и необходимым для осуществления законодательных функций". В результате, показания комиссиям Конгресса обязаны давать высшие чиновники страны, в том числе президенты США.
Ныне свидетели, которые дают показания комиссиям Конгресса, например, могут избежать уголовного наказания в обмен за откровенность. Это приводит к юридическому парадоксу, потому что преступнику, который дал чистосердечные показания комиссии Конгресса может быть предоставлен частичный или полный иммунитет от уголовного преследования в обычном суде. Однако здесь в действие вступает принцип, который гласит, что для американского общества, интересы которого представляют законодатели, важнее установить истину, чем наказать преступника.
Подавляющее большинство подобных расследований не привлекают внимания средств массовой информации и широкой публики, однако некоторые из них оказали значительное влияние на США.
1792 год. Первое расследование, проведенное американскими законодателями. Конгресс расследовал причины нападения индейцев на войска США, в результате которого было убито около 600 солдат. В рамках расследования было установлено, что частичная вина лежит на чиновниках из Министерства Войн/Department of War (предтеча Министерства Обороны). Однако отчет о результатах расследования никогда не был опубликован из-за того, что он вызвал раздражение влиятельных чиновников. Сам Конгресс не предпринял никаких формальных действий, чтобы воплотить в жизнь рекомендации, содержавшиеся в отчете.
1861-1865 годы. Первое в истории США расследование, которое совместно провели обе палаты Конгресса - Палата Представителей/House of Representative и Сенат/US Senate. Комиссия исследовала причины ряда громких поражений армий Севера от армий Юга. Целью расследования было определить слабые места в военной политике Севера, однако, в результате, попытка найти истину превратилась в поиск виновных - законодатели больше критиковали неудачливых генералов, чем предлагали решения, которые могли бы помочь избежать подобных промахов в будущем.
1912-1913 годы. Комиссия Палаты Представителей расследовала ряд грубых нарушений, которые допустили ведущие банки США. В результате, на основе рекомендаций комиссии, США кардинально изменили финансовое законодательство. В 1913 году был создана Центральная Резервная Система США/Central Reserve System, которая поныне выполняет функции государственного банка. Кроме того, в США появилось антимонопольное законодательство и государственные органы, осуществляющие контроль за фондовым рынком.
1923-1924 годы. Две независимые комиссии Сената США расследовали первый в истории США "нефтяной" политический скандал. Президент Уоррен Хардинг/Warren Harding доверил надзор за нефтяными резервами, предназначенными для снабжения военно-морского флота, главе Министерства Внутренних Дел Альберту Фоллу/Albert Fall. Фолл обязан был курировать состояние дел в стратегическом нефтехранилище "Типот Дом"/Teapot Dome - поэтому разразившийся в скором времени скандал и получил это название. От Фолла, в частности, зависел выбор поставщиков ВМФ. Нефтяные компании, которые были заинтересованы в государственных заказах, постарались расположить чиновника к себе. Фолл не устоял: расследование установило, что он получил "в подарок" большие суммы наличными, и, кроме того, он сам и его семья смогли получить ряд выгодных кредитов. Комиссии заключили, что контракты, которые заключил Фолл, были незаконными, и Конгресс денонсировал их. Президент Хардинг умер до окончания расследования. Фолл был заключен в тюрьму, закрывавший глаза на деяния Фолла Генеральный Прокурор США был обвинен в соучастии в этом преступлении, но наказания не понес. Взяткодатели были оправданы судом.
1941-1948 годы. Это расследование считается одним из наиболее продуктивных в истории США. Специальная комиссия Сената, перед которой была поставлена задача проанализировать Национальную Оборонную Программу США, была создана за девять месяцев до нападения японских самолетов на Перл-Харбор и закончила ее через три года, после окончания Второй Мировой войны. Первым руководителем комиссии был будущий президент США Гарри Трумэн/Harry Truman. Комиссия исследовала такие вопросы как мобилизационная структура США, обеспечение стратегически важными материалами, коррупция при предоставлении военных подрядов и т.д. Рекомендации комиссии позволили кардинально перестроить военную машину США.
1950-1951 годы. Специальная комиссия Сената, известная как "Комитет Кефауэра"/Kefauver Committee, названная по имени руководителя Эстеса Кефауэра, расследовала связи организованной преступности в администрациях штатов. В том числе, комиссия допрашивала известных гангстеров. Это была первая комиссия, заседания которой транслировались по общенациональным телеканалам.
1953-1954 годы. Вероятно, самая известная комиссия Сената под руководством сенатора Джозефа Маккарти/Joseph McCarthy, расследовала случаи антиамериканской деятельности в высшем руководстве США. Благодаря деятельности комиссии международный политический лексикон обогатился новыми терминами "маккартизм" и "охота на ведьм". Комиссия была образована, после того как Маккарти заявил, что в его распоряжении есть список из 205-ти сотрудников Госдепартамента США/State Department, которые являются членами Коммунистической партии США и предположительно передавали секретную информацию Советскому Союзу. Позднее в "список Маккарти" были добавлены около 3 тыс. сотрудников органов исполнительной и законодательной власти США. Часть из них действительно были или когда-то являлись коммунистами, другие просто симпатизировали левым идеям. Кроме того, в "черный список" попали фашисты, алкоголики и лица, придерживавшиеся нетрадиционной сексуальной ориентации. Многие из лиц, попавших в этот список, лишились работы. Маккарти также обвинял президента США Гарри Трумэна в мягкотелости и преступном либерализме. Любопытно, что анкета самого Маккарти была небезупречна и не полностью соответствовала тем критериям, на основе которых он оценивал людей: Маккарти злоупотреблял алкоголем, а, по некоторым сведениям, испытывал сексуальное влечение к людям своего пола. Позже комиссия Маккарти проверила содержание публичных библиотек, из которых были изъяты около 30 тыс. наименований книг "коммунистической, про-коммунистической и анти-антикоммунистической направленности". Последней мишенью комиссии стали вооруженные силы США.
Прямые телетрансляции выступлений Маккарти кардинально изменили его имидж в глазах американцев - его стали считать беспринципным фанатиком, с легкостью подтасовывающим факты. Кроме того, Маккарти "утомил" и коллег-законодателей. После того как Республиканская партия, к которой принадлежал Маккарти, потеряла большинство в Сенате, комиссия сперва обрела нового руководителя, а в скором времени была расформирована.
1973 - 1974 годы. Комиссии Сената и Палаты Представителей расследовали дело "Уотергейт" - вероятно, самый известный политический скандал в американской истории. В 1972 году, в период подготовки к очередным выборам, выяснилось, что в вашингтонском отеле "Уотергейт"/Watergate, где находился избирательный штаб Демократической партии США, была предпринята попытка установить подслушивающие устройства. Комиссия допрашивала ключевых сотрудников администрации президента США. Тогда один из членов комиссии задал вопрос, который вошел в анналы американского политического фольклора: "Мы хотим понять: что знал обо всем этом президент и, если он знал, то когда узнал?".
Как выяснилось, "жучки" устанавливали по просьбе пресс-секретаря тогдашнего хозяина Белого Дома - президента Ричарда Никсона/Richard Nixon, члена Республиканской партии. Расследование показало, что, скорее всего, Никсон и несколько его ближайших помощников были в курсе этой истории. Действия президентской команды не были сочтены преступлением, но были признаны серьезнейшим нарушением этических норм. В 1974 году в отношении Никсона в Конгрессе была начата процедура отрешения от власти - импичмента (ему инкриминировалось злоупотребление властью, создание препятствий для осуществления правосудия и неуважение к Конгрессу). Проштрафившиеся помощники президента были вынуждены оставить государственную службу. Никсон ушел в отставку. "Дело "Уотергейт" привело к тому, что в США были приняты новые, более жесткие правила финансирования избирательных кампаний и ряд дополнительных мер, которые должны были помочь избежать подобных скандалов в будущем.
1975-1976 годы. Сенат создал "Комиссию Черча" (названа по имени сенатора Фрэнка Черча), которая была призвана проверить сообщения средств массовой информации о том, что ЦРУ/CIA осуществляло слежку за гражданами США во время Вьетнамской войны (ЦРУ законодательно запрещено проводить операции на территории США). Комиссия предложила 87 рекомендаций, которые должны были улучшить контроль общества за деятельностью спецслужб. Впоследствии, в Сенате был создан особый Комитет по Разведке/Select Committee on Intelligence.
1986- 1987 годы. Конгресс США провел слушания по скандалу "Иран-Контрас". В 1985 году Совет Национальной безопасности США принял решение продать Ирану оружие. Пикантность ситуации заключалась в следующем: до недавнего времени Иран, где правил шах Реза Пехлеви, был стратегическим союзником США в этом регионе. Однако в стране произошла исламская революция, шаха свергли, а новые правители страны были настроена крайне антиамерикански. Вдобавок, революционные иранские студенты захватили посольство США в Тегеране, взяв в заложники дипломатов и членов их семей (кроме того, близкие к Ирану террористы захватили американских заложников в Ливане). Попытка США освободить заложников военным путем закончилась провалом. Однако США были основным поставщиком оружия для иранской армии, которая в тот момент вела войну с Ираком. Иранцы нуждались в боеприпасах и запчастях для военной техники. Администрация президента Рональда Рейгана/Ronald Reagan решила продать враждебному Ирану оружие, надеясь таким путем способствовать освобождению заложников. Средства, вырученные от этой сделки, было решено направить в Никарагуа, где незадолго до этого был также свергнут проамерикански настроенный диктатор Сомоса, и власть перешла в руки прокубински настроенных революционеров из Фронта имени Сандино. Сомосисты (или "контрас", как их было принято называть) вели партизанскую войну с сандинистами. Администрация США не могла использовать бюджетные средства для поддержки контрас, но "внебюджетные" и нигде не учтенные доходы от сделки с Ираном (всего около $48 млн.) идеально подходили для этой цели Таким образом было нарушено решение Конгресса, принятое за два года перед этим, запрещавшее любые контакты с Ираном.
В результате телетрансляции слушаний прославился полковник Оливер Норт/Oliver North, который руководил этой операцией. Ряд высокопосталвенных чиновников были уволены, а Норту и его шефу - советнику Рейгана по национальной безопасности Джону Пойндекстеру/John Poindexter грозило тюремное заключение. Однако позже было принято решение, что они обладают иммунитетом от уголовного преследования, потому что выступали в роли свидетелей. Любопытно, что после этого скандала полковник Норт стал очень популярен (тогда кукла Барби чуть было не получила нового друга "Олли", названого в честь красавца - полковника), а позже сделал довольно успешную карьеру политического комментатора.
1995-1999 годы. Комиссия Палаты Представителей Конгресса США провела серию расследований различных эпизодов биографии президента Билла Клинтона/Bill Clinton. В частности, расследовалось дело компании Whitewater, которая занималась девелопментом и строительством. В 1978 году, когда Клинтон был еще генеральным прокурором штата Арканзас (позднее он стал губернатором этого штата), он вложил свои деньги в фирму Whitewater. Через какое-то время фирма разорилась, а ее вкладчики потеряли более $45 млн. Сам Клинтон уверял, что его личные потери составили почти $70 тыс. Однако сложность ситуации заключалась в следующем: как прокурор штата и позже губернатор, он по роду службы обязан был курировать деятельность компаний, занимавшихся подобной деятельностью. Более того, его супруга Хиллари Клинтон работала адвокатом в юридической фирме, которая обслуживала компанию Whitewater. Расследование продолжалось много лет, но пришло к выводу, что чета Клинтонов не получила материальной выгоды. Позже комиссия изучала причины странного увольнения нескольких сотрудников Белого Дома (их подозревали в коррупции), странный запрос, поступивший из администрации США в ФБР/FBI, в котором содержалась просьба предоставить досье на бывших членов администрации США, принадлежавших к Республиканской партии (сам Клинтон и его администрация были демократами), а также вопросы финансирования избирательной кампании Демократической партии. Венцом работы комиссии стало дело практикантки Белого Дома Моники Левински, которая призналась в сексуальной связи с президентом. За ложь под присягой Билл Клинтон был подвергнут процедуре импичмента, но остался у власти[25]
.
Французский парламент состоит их двух палат : нижней — Национального собрания и верхней — сената. Собрание включает 577 депутатов, избираемых на пять лет всеобщим, прямым и тайным голосованием.
Во французском парламенте имеются два вида комиссий — постоянные и специальные. Возможно образование еще двух видов комиссий — по контролю и по проведению расследований. В каждой из палат шесть постоянных комиссий.
Французский парламент применяет все известные формы контроля за деятельностью правительства, за исключением интерпелляции. Хотя ст.156 регламента Национального собрания упоминает о ней, однако это право парламентариев должно подчиняться тем же правилам, что и резолюция порицания (см. ниже), и оно не дает каких-либо особых преимуществ автору интерпелляции, кроме права получения слова в приоритетном порядке.
Все формы контроля могут быть разделены на две большие группы :
1)не содержащие прямых санкций в отношении правительства, кроме публичной огласки;
2) содержащие такую санкцию, которая ведет к политической ответственности правительства.
Первая группа контрольных полномочий осуществляется в обеих палатах парламента. Вторая — только Национальным собранием.
Французскому правительству известны многочисленные формы вопросов, которые задаются министрам; последние обязаны на них отвечать. Ответы министров не могут повлечь какие-либо санкции со стороны палат.
Комиссии по контролю и по расследованию имеют временный характер. Разница между комиссиями по расследованию и комиссиями по контролю состоит в следующем: первые должны собрать информацию по определенным фактам, событиям; вторые проводят проверку административной, финансовой или технической деятельности государственных служб или национализированных предприятий. Комиссия образуется путем принятия резолюции соответствующей палатой.
С контрольными полномочиями парламента связано право петиций. Право петиций состоит в том, что разного рода обращения направляются председателям палат парламента. Петиции также могут передаваться парламентарием, который делает на полях надпись о передаче и подписывает ее. Петиция, исходящая от скопления людей в общественном месте, не может быть принята. Петиция должна указывать местопребывание петиционера и иметь его подпись. Петиция направляется в компетентную комиссию, которая назначает по петиции докладчика.
В Национальное собрание ежегодно представляется их лишь несколько десятков. Кажется также очевидным, что процедура рассмотрения петиций тяжеловата и многоступенчата.
В 1973г. во Франции был учрежден пост парламентского посредника, имеющего в качестве прообраза институт омбудсмана, появившегося сначала в скандинавских странах, а затем учрежденного во многих других. Парламентский посредник (медиатор) назначается на шесть лет декретом совета министров.
Посредник не может принимать жалобы непосредственно от граждан. Они сначала направляются депутатам и сенаторам, которые передают их посреднику. Последний, имеющий в своем распоряжении небольшой штат сотрудников, принимает решение по этим заявлениям. Члены парламента сами могут обращаться к посреднику по вопросам, по которым, как считают парламентарии, должно последовать вмешательство посредника. Ему могут передаваться петиции. Ежегодно медиатор направляет парламенту доклад о свое деятельности. Полномочия посредника ограничены. Собственными правами для восстановления нарушенных прав граждан посредник не обладает. «Когда жалоба кажется ему оправданной, указывается в законах о посреднике 1973 и 1976 гг., — он дает рекомендации, которые представляются ему необходимыми для разрешения рассматриваемого дела и в случае необходимости он вносит предложения об улучшении деятельности соответствующего органа». Депутаты Национального собрания, могут заставить правительство уйти в отставку либо путем принятия резолюции порицания, либо отказав в доверии, запрошенном правительством. Только Собрание может решать вопрос о политической ответственности правительства. Впрочем, последний абзац ст.49 Конституции указывает, что «премьер-министр имеет право просить сенат одобрить декларацию общей политики правительства», а ст.39 регламента сената, что «эта декларация становится предметом дебатов в палате, по окончании которых, если не поступило иного предложения, председатель консультируется с палатой о таком одобрении». Случаи подобного обращения известны, однако исходя из действующих законоположений судьба правительства неясна, даже если сенат не одобрит указанную декларацию. Правительство в таком случае не обязано уходить в отставку. Наиболее грозное оружие Собрания — резолюция порицания (ст.49) — сильно ограничено рядом процессуальных оговорок в пользу правительства. Во-первых, право внесения резолюции порицания предоставлено не каждому парламентарию, а лишь группе депутатов, по меньшей мере составляющей десятую часть членов Собрания. Во-вторых, резолюция может голосоваться только через 48 ч после внесения. Этот срок введен для «размышлений» депутатов и предоставления возможности отсутствующим принять участие в голосовании. В-третьих, для принятия резолюции порицания требуется абсолютное большинство голосов членов, составляющих Национальное собрание. При этом подсчитываются лишь голоса, поданные за резолюцию порицания. Другими словами, это правило ведет к тому, что воздержавшиеся от голосования автоматически зачисляются в сторонники правительства. Последнее ограничение — запрещение авторам резолюции вносить аналогичную в течение той же сессии, обычной или чрезвычайной. Запрет не распространяется на случаи, когда депутаты вносят резолюцию порицания в ответ на постановку вопроса о доверии. С 1960 г. по сентябрь 1990 г. в Национальном собрании голосовалось 35 резолюций порицания и только однажды, а именно 2 декабря 1962 г., оно свергло правительство Ж.Помпиду 280 голосами против 241. Депутаты высказались против применения Ш. де Голлем ст.11 Конституции для изменения основного закона. На этот шаг президент ответил роспуском Национального собрания.
Таким образом, правительство, учитывая расстановку сил в Национальном собрании, может вообще не ставить вопроса о доверии, предоставляя депутатам право вносить резолюцию порицания и, пользуясь указанными процедурными моментами, получить для себя «льготный режим».
Какие-либо другие процедуры, ведущие к голосованию о доверии правительству, действующей Конституцией не предусмотрены; в 1959 г.
Конституционный совет высказался против их включения в регламенты палат. При этом Советом были признаны неконституционными несколько статей этих регламентов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В США, являющихся по форме правления президентской республикой, вследствие сформировавшегося дуалистического государственного режима парламентский контроль может быть действенен, однако, как правило, в случае, если Президент принадлежит одной партии, а большинство той или иной палаты — другой. Хотя следует учитывать, что в Соединенных Штатах партийная система слаба, поскольку организационно неоформленные партии в большей мере являются избирательными движениями.
В полупрезидентской Франции с преимущественно дуалистическим государственным режимом реализация механизма парламентского контроля может складываться двояко: при совпадении партийной принадлежности Президента, парламентского большинства и Правительства парламентский контроль не эффективен; и, наоборот, в период так называемого «сосуществования» («сожительства») степень его эффективности значительно возрастает.
С учетом мирового опыта представляется целесообразным совершенствование механизма парламентского контроля в России (в частности, учредить комиссии по расследованию и должность Уполномоченного по вопросам обороны, а также реформировать правила, регулирующие процедуры проведения вопросов, запросов, заседаний комитетов и комиссий).
[1]
Кириченко П.Н. Парламент как орган представительной власти // Адвокат – 2008. -, N 8. – С.2.
[2]
Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. - С.356.
[3]
Сравнительное конституционное право. - М.: Манускрипт, 1996. - С.514.
[4]
Парламенты мира. - М.: Прогресс, 1967. - С.31
[5]
Селезнев Л.И. Политические системы современности: сравнительный анализ. - СПб.: Петрополис, 1995. - С.33
[6]
Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. - М.: Юр. лит., 1995. - С.71
[7]
Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: политико-правовой комментарий. - М.: Международные отношения, 1985. - С.25.
[8]
Крылова Н.С. Английское государство. - М.: Наука, 1981. - С.180.
[9]
Григорий Томчин: О парламентском расследовании // http://www.tomchin.ru/society/analitic/1590.html
[10]
Сурков К. Предмет парламентских расследований // Юридический мир. – 2005. - №10. – С.5.
[11]
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1 – 2.- М., 1996. - С. 456.
[12]
Боботов С.В., Жигачёв И.Ю. Введение в правовую систему США.- М., 1997. – С.19
[13]
Современные проблемы государственного строительства /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2001. - № 20 (151) . - стр. 27
[14]
Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран.- М., 2001, - С. 209.
[15]
Крутоголов М.А. Парламент Франции. Организация и правовые аспекты деятельности.- М., 1988.- С.37.
[16]
Современные проблемы государственного строительства /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2001. - № 20 (151) . - стр. 28
[17]
Цит. по: Мелик-Дадаева И.А. Институт омбудсмена в Скандинавских странах // Научная информация о состоянии преступности и борьбе с нею в капиталистических странах. 1986.- N 94. -С. 96.
[18]
Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина: мировой опыт. М.: Изд-во БЕК, 1996. -С. 47.
[19]
Мелехин А.В. Институт Омбудсмена // Юридический мир. – 2007. - N7. – С.5.
[20]
Тимофеев М.Т. Конституционно-правовой институт омбудсмена в государствах англосаксонской правовой семьи (на примере Соединенного Королевства и Республики Ирландия): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.- С. 18.
[21]
Хартия Европейского союза об основных правах: Комментарий / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Юриспруденция, 2001.
[22]
Council of Europe Parliamentary Assembly Recommendation 1615 (2003) «The institution of ombudsman» // http://assembly.coe.int/main.asp?Link=/documents/adoptedtext/ta03/erec1615.htm.
[23]
Мелехин А.В. Институт Омбудсмена // Юридический мир. – 2007. - N7. – С.9.
[24]
Коврякова, Е. В. Парламентский контроль в зарубежных странах :Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.02 - Конституционное право ; Муниципальное право /Е. В. Коврякова ; Науч. рук. Б.А. Страшун. -М.,2002. -26 с
[25]
http://www.agentura.ru/dossier/usa/investigations/