С.В.КАЛАШНИКОВ
ОЧЕРК ТЕОРИИ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА
Введение
В Конституции Российской Федерации зафиксировано, что Российская Федерация является правовым социальным государством. Тем самым Россия вслед за Конституцией Германской Федеративной Республики и более чем двумя десятками других стран, принявших данную конституционную норму во второй половине ХХ в., закрепила за собой особое качество социального государства.
Однако, несмотря на более чем полуторовековую историю данного понятия, существования большого количества научных исследований, публикаций и научных школ, природа и реальное содержание социального государства в мировой науке остаются неопределенными. Начиная с того, что для обозначения данного качества государства используется недостаточно дифференцированный синонимический ряд – социальное государство, социальное правовое государство, государство благосостояния, государство благоденствия, государство всеобщего благоденствия, и заканчивая отсутствием общепринятых представлений о функциях социального государства, механизмах их реализации, его специализированных институтах, условий его формирования и динамики. Более того, существует достаточно распространенное мнение, отрицающее сам феномен социального государства, как государства особого типа – «всякое государство по своей природе социально, точно так же, как всякая политика социальна по своей направленности. Поэтому с позиций формальной логики правомерен вывод – современный мир есть совокупность социальных государств, осуществляющих социальную политику». Однако, такой подход, как отмечает Г.А.Николаев, - «...не приближает нас к пониманию сущности социального государства»[1]
.
За отказом признать особую природу социального государства стоит концепт, отрицающий саму феномелогию социального, отождествляющий социальное и общественное.
Открытым остается и вопрос о существовании набора критериев, наличие которых позволило бы отнести то или иное государство к категории социальных. При отсутствии критериев невозможно зафиксировать новое, социальное качество, появляющееся у государства с развитием его социальных функций, определить точку отсчета функционирования государства в его новом качестве и проследить динамику его развития.
В то же время большинство авторов считают, что социальное государство формируется на определенном историческом этапе эволюции общества, когда возникают соответствующие политические и социально-экономические условия. Однако, общепризнанного конкретизированного перечня данных условий, а тем более из анализа и предпосылок нет.
Идеи социального государства получили широкое признание во многих странах, что нашло отражение в конституциях этих стран и имеют фундаментальное научное обоснование (Д.Кейнс, В.Беверидж, Л.Эрхард, А.Пигу, Д.Мордаль, К.Боулдинг и др.). В то же время многие основополагающие вопросы теории социального государства остаются дискуссионными.
Несмотря на многочисленность научных публикаций по данной теме, в том числе и отечественных (М.В.Баглай, Н.Н.Гриценко, Ж.Х.Македонская, Л.С.Мамут, В.П.Милецкий, В.А.Торлопов, Ф.И.Шамхалов и др.), не существует общепринятого представления о специфических функциях социального государства, механизмах его функционирования и их природе.
В разных странах сложились различные модели социальных государств. Наряду с общими для них закономерностями, каждое из социальных государств имеет свои специфические особенности.
Теория социального государства, став в один ряд с теорией элит, теорией конвергенции, теорией плюралистической демократии, историко-материалистической концепцией государственности и другими устоявшимися представлениями о сущности государства, обладает важным, отличным от других теорий свойством. Она не нивелирует национально-исторические особенности каждого государственного образования, подгоняя их под общий теоретический шаблон, а позволяет фиксировать самобытные проявления особенностей каждого национального образования в рамках общей природы социального государства, допускает существование национальных моделей. Данный теоретический потенциал теории социального государства не только повышает эвристические возможности данной теории, но и определяет её практическое значение. Такой подход позволяет говорить о «российской модели социального государства» ( М.В.Баглай, Н.Н.Гриценко, В.А.Торлопов и др ).
Раскрытие специфики механизмов «российской модели социального государства» требует оценки механизмов реализации социальных функций государством в Советском Союзе, обобщения исторического социального опыта предыдущего столетия и учета менталитета нашего общества в сопоставлении с международным опытом. Россия (Советский Союз), являясь одной из ведущих стран мира, прошла тот же объективно предопределенный путь цивилизационного развития, что и другие страны, и результатом накопленного опыта стали осознание ценности человека для социального государства и неприятие идей социального дарвинизма середины XIX в.
Вопрос о природе и сущности социального государства в России не только академический, но и политический, ответ на который непосредственно определяет жизнь всего народа.
В силу того, что разные авторы, исходя из своих исследовательских позиций, берут для классификации различные основания, в научной литературе представлены различные типологии социальных государств – экономические (В.Бодюль, Н.Н.Гриценко, L.Bryson), политические (С.И.Алексеев, В.П.Милецкий, В.А.Торлопов), правовые (А.В.Корнев, Ж.Х.Македонская, Г.А.Николаев), исторические ( Р.Дарендорф, E.Huber ), плюралистические (Е.А.Воротилин, В.Е.Можаев) и др.
Особенностью всех классификаций социальных государств является то, что, будучи внутренне непротиворечивыми, они не конгруэнтны друг другу и не сопоставимы. Объективная типологизация социальных государств требует не просто сочетания различных ракурсов их изучения, но и систематизацию различных свойств, выделение системообразующих факторов природы социальной государственности.
Теория государства всегда была важным элементом политической борьбы, отражающим разные идеологические установки. Будучи наиболее осязаемой формой обобщения идеологических принципов, любая теория государства задает вектор развития общественных отношений и определяет реальные механизмы реализации власти. В теории государства каждый её аспект является ареной жестких политических столкновений даже в самых благополучных странах. Проблемы федерализма и унитарности власти, власти и гражданского общества, местного самоуправления и центральной власти, регионов и центра, национального и общегражданского, либерализма и социальных гарантий, личности и государства актуальны для большинства стран.
В этой связи раскрытие объективных закономерностей природы государственных образований, механизмов их функционирования и развития, характеристик и функций является важным условием общественного прогресса.
Социальное государство является очередной ступенью эволюционного развития государственности. Объективные причины его возникновения связаны с изменением роли человека на производстве, когда ведущее отношение «государство – личность» пришло на смену отношению «государство - общество». Повышение роли человеческого фактора в результате научно-технического прогресса привело к необходимости более широкого учета потребностей людей, признании их социальных прав и принятию государством на себя ряда социальных функций.
К середине XIX в. повышение роли собственно социальных функций государства стало настолько очевидным, что теории социальной сущности государства [утописты] и социальных регуляторов развития государственности [К.Маркс] оказались эвристически недостаточными, появилась необходимость в фиксации возникшего нового качества государства с его социальной атрибутикой. Такой фиксацией стало понятие «социальное государство», введенное в науку в 1850 г. Лоренцом фон Штайн.
В определении социального государства Л. фон Штайна содержался ряд принципиальных положений, ставших основой нового понимания функций государства. Он отмечал, что социальное государство «обязано поддерживать абсолютное равенство в правах для всех различных общественных классов, для отдельной частной самоопределяющейся личности посредством своей власти. Оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо, в конечном счете, развитие одного выступает условием развития другого, и именно в этом смысле говорится о социальном государстве»[2]
.
В данном определении автор преодолевает социологический подход к государству как арене, на которой происходит классовая борьба, и выделяет в качестве одного из атрибутов социального государства равенство всех людей ( личностей ) независимо от их социальной принадлежности, делает главной дихотомию личность - государство взамен принятой государство - общество и определяет главной целью государства экономический и социальный прогресс.
Таким образом, исходным критерием выделения социального государства в особый тип, его основной идеей данного периода, стало распространение патерналистских отношений государства на всех членов общества независимо от их социальной принадлежности.
Появление термина «социальное государство» само явилось принципиальным моментом осознания изменений природы государственности. Данное понятие отразило свершившийся переход от «полицейского» государства, «государства общественного договора», «государства как высшей формы власти» к государству, осуществляющему социальные функции.
По сравнению с предшествующим периодом государство взяло на себя ответственность за благосостояние граждан, обеспечило доступность социальной поддержки всем членам общества, создало государственные системы социального обеспечения и социальной защиты, ввело бюджетное финансирование социальных программ и новые механизмы социальной политики в виде государственного социального страхования, стало доминирующим субъектом социальных функций в обществе.
Возникнув в ходе эволюционного развития социальное государство само по себе стало важным детерминантом политического развития мира. От теоретического понимания природы социального государства зависят ответы на такие важные политические практические вопросы, как определение критериев прогресса развития общества; определение роли государства в судьбе личности, положение демократии и институтов гражданского общества в структуре власти, понимание механизмов экономического развития.
Актуальность исследований природы социального государства определяют не только вытекающие из них важные политические последствия, но и их значение для экономической теории и практики.
Социальное государство, рассматриваемое некоторыми авторами (Ф.И.Шамхалов) как государство с социально ориентированным рыночным хозяйством, или по другой терминологии государство благосостояния, является важнейшим субъектом экономики. Это выражается не только в макроэкономической политике государства, но и в его определяющей роли в новой, информационной экономике, экономике услуг.
Разработка конкретной государственной социальной политики, принятие решений о структуре государственных социальных бюджетов, определение динамики развития пенсионных систем и механизмов социальной защиты и социальной поддержки, динамика уровня заработной платы, ассигнование социальных программ, развитие системы здравоохранения и образования - все это должно обеспечиваться объективными научными знаниями. Теория социального государства обобщает наши представления о природе социального, государственных социальных функциях и механизмах их реализации, задает вектора развития общества и государства.
Востребованность научных знаний в этой сфере иллюстрируется, в том числе, и интересом, который был проявлен в России и Европейском сообществе к предыдущим публикациям автора на данную тему.
Функциональная теория социального государства и проблемы построения социального государства в Российской Федерации, разрабатываемые автором в предыдущих работах, получили резонанс как в научном сообществе, так и у политиков. В то же время изменение финансовой ситуации в России в 2002-2006 г.г., выдвижение Президентом Российской Федерации В.В.Путиным социальных задач как первоочередных, существенные изменения в социальной политике, начавшееся с пенсионной реформы 2001-2002 г.г., вступление в силу законов о «монетизации льгот» с 2005 г. и разграничение полномочий между федеральным, субфедеральным и муниципальным уровнями, в том числе передача ответственности за социальную политику местному самоуправлению с 2006 г., вызвали необходимость переосмысления многих ранее высказанных положений. Экономическая и социальная политика Российской Федерации в 2003-2006 г.г. вступили в новую для себя фазу, характеризующуюся наличием стабилизационного фонда, который к концу 2006 г. должен достичь 100 млрд. долларов США, беспрецедентным финансированием социальной сферы и реализацией четырех национальных проектов: в сфере здравоохранения, образования, сельского хозяйства и жилищного строительства. При этом сохраняется высокий уровень обнищания населения и увеличение социальных рисков.
Сложившаяся ситуация дает исследователю богатый эмпирический материал и требует теоретического осмысления, имеющего большое прикладное значение. Для автора новая социальная ситуация в стране ещё и возможность проверить ранее сделанные теоретические допущения, выводы и прогнозы.
С этой целью в книге обобщены в единую систему некоторые прошлые исследования и на методологической основе функциональной теории социального государства предпринята попытка структурного анализа современной модернизации социальной сферы.
В качестве основных теоретических концептов, предопределивших методологию данного исследования, были взяты следующие положения:
· государство представляет собой объективированную и формализованную систему общественных отношений, обеспечивающих жизненно важные потребности проживающих на определенной территории людей через реализацию своих специфических функций – властных, правовых, экономических, социальных, культурных, защитных, политических, идеологических и других;
· функции государства не являются рядоположными, а представляют собой иерархизованную динамичную систему, системообразующими факторами которой выступают потребности людей;
· государственные системы эволюционируют с изменением условий удовлетворения общественных потребностей и развитием самих потребностей;
· социальное государство является очередным этапом развития государства, объективно возникшем на современном уровне развития производительных сил и общества;
· в основе появления принципиально нового вида государства – социального государства – лежит изменение места и роли человека в структуре производительных сил, возрастание значимости отношения государство-личность по сравнению с отношением государство-общество;
· существуют методологические различия между терминами «общественное» и «социальное». Общественные отношения охватывают всю систему отношений между природой и обществом, обществом или его большими социальными группами ( классами, странами и т.п. ) и средствами производства, властью и между собой. Социальные отношения – это отношения личности с обществом в целом и его институтами, социальными группами и властью;
· каждая функция имеет механизм реализации. Будучи включенной в функциональную систему, она сама становится механизмом реализации других функций и может обеспечиваться другими механизмами;
· системно–функциональный анализ является одним из основных принципов анализа сложных социальных систем.
Несмотря на общность цивилизационного пути с другими странами Россия имеет свой исторический опыт становления социальной деятельности, свою политическую историю и путь экономического развития, который определяет особенности современной социальной политики. Задача данной книги попытаться проследить путь становления социального государства в России, рассмотреть влияние сложившихся социальных механизмов на сегодняшнюю ситуацию и их соответствие новым задачам. Обозначить пути построения социального государства в Российской Федерации.
Глава 1 Экономическая природа государства
Исходя из определения государства как основного института политической системы общества, организующего, направляющего и контролирующего совместную деятельность и отношения людей, общественных групп, классов и ассоциаций, государство, власть и политика отождествляются. Это позволяет многим авторам говорить о триединой основе происхождения, формирования и существования государства.
В зависимости от акцентирования одной из этих основ, государство рассматривается:
· в политико-философском контексте – как средство достижения целей общества и как источник власти[3]
;
· в рамках классовой теории – как механизм дифференциации общества и «машина для угнетения одного класса другим»[4]
;
· с правовой и организационно-структурной позиций «государственного формализма» ( Гегель ) – как система права, организующая жизнь общества и деятельность самого государства[5]
.
Эти подходы не исключают друг друга и способствуют пониманию различных аспектов единого явления. В то же время в рамках конкретных дисциплин утрачивается понимание природы и проявлений государства как единой сложной системы.
Системный подход к анализу сложных явлений, характерный для современной гносеологии, до настоящего времени не дал сколь-либо значительных эвристических результатов при изучении феномена и природы государства. Предметный редукционизм продолжает оставаться основой анализа государства и не позволяет выделить его системообразующие характеристики.
В рамках институционального подхода государство – это воплощение власти, её институт, имеющий сложную социально-политическую природу, существующий в форме централизованной, иерархической структуры ( Ж.Бюрдо; М.Бюверже ); в социологическом подходе государство – это социально дифференцированное общество ( К.Маркс; М.Вебер; Р.Михольс и др. ); в рамках нормативного подхода государство – это совокупность норм, регулирующих поведение, социальные и политические отношения ( Г.Кальзен ).
Разнородность атрибутов государства и соответственно предметов изучения обуславливает существующие в понимании его природы противоречия как на философском уровне (спор о первичности происхождения государства или права, спор о природе власти, проблема взаимосвязи личности и общества), так и на предметном уровне – противостояние социологических, правовых, политических и экономических теорий государства. «При определении сущности государства и в соответствии с целью исследования неизбежными становятся тенденции: либо крен в сторону универсальных закономерностей, либо сведение проблемы к классовым проблемам и базисно надстроечным категориям, либо уклон в сторону «политического юридизма», к правовой технике организации власти»[6]
. К этому можно добавить, что универсальность государства, обусловленная тем, что оно включает всю совокупность общественных отношений и в то же время само является субъектом деятельности, неминуемо делает его объектом изучения различных направлений науки, каждое из которых выделяет, исходя из своих целей, свой предмет.
Неоднозначным является уже сам термин. Государство – это и политико-географическое образование, и система институтов власти. К рядоположным признакам государства относят территорию, население, публичную власть, право, наличие армии и правоохранительных органов, налоговую систему и государственный суверенитет.
Представления о государстве различны не только на предметном уровне, но отличаются и по исходным определениям его сущности. Практически нет мостов между пониманием, что «государственность есть публично-властная форма организации социально стратифицированного общества»[7]
, и утвердившемся со времен Н.Макиавели постулатом, о самостоятельной, не опирающейся ни на какие принципы, трактовки власти, государства, политики. Между утверждением, что государство «есть «совершенный» союз или союз «свободных» людей» и положением, что государство, даже самое демократическое, - механизм принуждения, насилия над человеком, и «таким механизмом государство всегда было, есть и будет оставаться до тех пор, пока оно существует как всеобщий институт цивилизации»[8]
.
Ф.Хайек, один из крупнейших в ХХ в. идеологов либерализма, убеждён в том, что государство есть организация, сознательно создаваемая совместно проживающими людьми в целях единообразного управления. Эта организация, подчеркивает Ф.Хайек, «ни в коем случае не идентична самому обществу»[9]
. Этот подход соседствует с теориями «насилия», «государство – это политическая организация экономически господствующего класса»[10]
. Для Дж.Хэллоуэлла государство, наоборот, «способствует улучшению человеческой природы, раскрепощает творческие способности людей во имя всеобщего блага, сдерживает их предрасположенность творить зло»[11]
. Важным сущностным положением остается и мысль К.Маркса о том, что «государство не может рассматриваться просто как действительность, оно должно рассматриваться как деятельность»[12]
.
Нет общего определения государства. Различное содержание вкладывается в это понятие представителями разных наук и научных школ. Нет согласованной позиции в понимании сущности государства, природа которого некоторыми авторами трактуется диаметрально противоположным образом. Нет единства во взглядах и на функции государства, его роль и даже оценку этой роли. Если согласно Аристотелю, Цицерону, Гегелю государство – это добро и оно необходимо (Гегель даже говорил о божественности государства), то для Августина, анархистов и либералов государство –это безусловное зло.
Л.Мамут пишет: «Многоликость, многомерность государства – факт, доступный непредвзятому наблюдателю. Государство впрямь полиструктурно и полифункционально. Это давало и дает поводы для выдвижения огромного количества его определений. Перечислить хотя бы малую их толику невозможно»[13]
. Данное положение разделяют и другие авторы: «В науке, по крайней мере на операциональном уровне, вообще не существует определений государства»[14]
.
Неразработанность общей теории государства, учитывающей его многогранный характер, отсутствие понимание государства как системы породили механистический подход к его трактовке и возвели в методологический принцип описательный подход к его изучению. «Поскольку эти подходы не исключают друг друга и ведут лишь к пониманию разных аспектов такого сложного образования, как государство, их сочетание оказывается наиболее плодотворным»[15]
.
Трудно согласиться с положением, что изучение проявлений разных аспектов единой системы без учета системообразующих факторов, иерархии механизмов и свойств является плодотворным. Не формальный синтез различных представлений о государстве, а только понимание государства как сложной многоуровневой и многофункциональной системы позволяет разрешить многие проблемы: это соотношение государства, политической системы и общества; природы и происхождения государства; условий и направления его развития; взаимосвязь личности и государства; для чего существуют созданные государством системы идеологических, политических, правовых отношений, аппараты контроля, административные структуры; соотношение власти и собственности; владение государством властью над политическим пространством страны и над её хозяйством (экономикой) ( empеrium и dominium ).
Уже перечень сложноподчиненных концептов внутри понятия «государство» диктует необходимость рассмотрения данного объекта как иерархизованной системы, состоящей из подсистем и имеющей сквозной системообразующий фактор или факторы.
Таким образом, общая теория государства должна складываться из описания структурных уровней организации, фиксированных в частных теориях предметного изучения данного сложного явления, например в экономической теории государства, социальной, нормативной ( правовой ) и др., и описания их взаимосвязи и взаимообусловленности. Теория государства должна также учитывать источники и динамику его развития.
Анализ генезиса представлений о государстве является основой эволюционного метода выделения его системообразующих функций и определения ведущих механизмов.
Несмотря на то что собственно функциональный подход к исследованию государства в последнее десятилетие стал достаточно распространенным – «Вопрос, который не обошел ни один исследователь, сводится в общем-то к следующему: для чего возникает государство, что оно представляет собой и каковы его функции»[16]
, сама структура функций государства, и в частности определение его социальных функций, является неоднозначной. На наш взгляд, существует две методологические трудности в описании достаточно полной функциональной структуры государства. Одна из них связана с отсутствием четких критериев выделения собственно функций государства из многообразного перечня его целей, задач и действий в реальных исторических событиях. Вторая трудность обусловлена сложной природой самих функций, реализуемых через разноуровневые функциональные системы.
В настоящее время при определении понятия «функция» в контексте описания функций государства присутствует два не рядоположных подхода.
Первый, наиболее распространенный, исходит из общепринятого содержания данного понятия: Функция государства
(лат. functio – исполнение, совершение) – это обязанности, круг деятельности, назначение, роль в наиболее концентрированной обобщенной форме - и дает определения следующего вида: под функциями государства «принято понимать основные или главные направления его деятельности, выражающие сущность государства»[17]
; «Функции государства – это основные направления его деятельности, осуществляемые в определенных сферах общественных отношений, реализующие согласованные интересы граждан и общества на основе законодательно закрепленных нормативов свободы, равенства и справедливости»[18]
.
В этом случае мы сталкиваемся с обобщенным пониманием функций государства, включающих целые области его проявления, направления и цели его активности, монопольные права. То есть характеристики государства как системы в целом.
Эвристическая недостаточность данного подхода связана с различным пониманием основных направлений его деятельности в зависимости от исходной теоретической позиции исследователя.
Другой подход сводит функции государства к конкретным способам решения частных задач.
Фактически сложилась ситуация, когда под функциями государства понимаются практически все формы его проявления с неопределенной иерархией.
Нет возможности представить весь набор функций государства, рассматриваемых разными авторами, поскольку такой перечень всегда открыт и может быть дополнен. В табл. 1 приведен фрагмент функциональной системы государства, являющийся обобщением представлений разных авторов и структурированный нами по ряду критериев.
Исходя из представлений о функциях государства, как «главных направлениях его деятельности, выражающих сущность государства», можно выделить три группы обобщенных функций, являющихся основными его атрибутами, через которые во всех теориях (только с изменением акцентов) дается определение государства. Условно данные функции можно обозначить как родовые функции, или родовые признаки, понятия « государство». К ним относятся: 1) правовая функция; 2) функция господства и подавления; 3) организационная функция. В этих трех функциях в самом обобщенном виде представлены основные проявления государства, отражающие его природу.
Родовые функции в силу их предельной обобщенности конкретизируются через определенный набор функций, которые можно обозначить как первичные функции государства. Критериями выделения первичных функций является их прямая связь с родовыми функциями и обязательное присутствие в любых исторических формах государства.
Из перечня первичных функций государства (см. табл. 1) видно, что они в свою очередь являются весьма общим обозначением активности государства в конкретных сферах и скорее фиксируют соответствующие монопольные права и задачи.
Часть первичных функций является сложными образованиями, в основе которых лежат другие первичные функции. Например, функция регулирования трудовой деятельности является реализацией одновременно экономической и социальной функций; перераспределение богатства и преследование общего блага реализуют социальную функцию, экономическую, поддержание внутреннего мира и порядка, регулирование отношений государства и общества. Данная категория функций представляет собой по сути первичные функциональные системы, свойственные любым формам государства. Условно данные функции можно обозначить как первичные сложные функции.
Все остальные функции могут быть классифицированы как вторичные и вторичные сложные функции. Данные функции служат способом реализации первичных функций, и их наличие не является обязательным у отдельных исторических форм государства. Вторичные функции государства появляются на определенных этапах его эволюционного развития, и именно через них идет изменение его содержания.
Общий принцип иерархии функций государства состоит в том, что родовые функции дробятся на первичные функции, которые образуют функциональные системы (первичные сложные функции); комплексы первичных сложных функций, относящиеся к разным родовым основаниям; создают вторичные сложные функции, обеспечивающие одновременную реализацию правовых, политических и экономических целей.
Родовые и первичные функции традиционно рассматриваются как рядоположные с подчеркиванием роли тех функций, которые относятся к конкретному исходному взгляду на государство. Для правовых теорий это прежде всего нормотворческая функция, функция регулирования отношений государства и общества и природа власти и права. Для «властных» теорий государства – это функции обеспечения политического господства, защита государственного строя, идеология.
В то же время представители вышеперечисленных подходов к государству, как правило, осознают, что и правовая основа государства, и политическое господство, и защита территории являются конкретизацией функции государства по организации совместной деятельности людей на определенной территории с целью наиболее эффективного удовлетворения их потребностей. Другими словами, и власть, и право, будучи родовыми функциями государства, обеспечивают реализацию его третьей родовой функции - организации и регулирования классовых, социальных и экономических отношений.
Понятие «государство», отражая в своем развитии эволюцию цивилизации, не только фиксирует доминирующие в различные времена идеи, но и описывает объективные закономерности становления общественных отношений, оставаясь при этом инвариантным. Инвариантность понятия государства – необходимое условие выделения в нем системообразующих факторов и необходимого и достаточного набора системных функций и признаков. Выделение инвариантной, независимой от исторических типов государственного устройства, общественных формаций и форм государственности составляющей общей теории государства является единственной возможностью постижения его сущности.
Известно, что никакое определение не может исчерпать всех признаков предмета. Однако оно должно отражать самые основные, существенные признаки, в этом случае преследуется цель выделить данное явление из класса ему подобных.
Государство возникает из предгосударственных форм власти с появлением общественного разделения труда, частной собственности, социальной дифференциации членов общества, а следовательно, вместе с отношениями имущественного, социального и функционального неравенства и возникновением политики, организующей и регламентирующей общественные отношения больших групп людей через специализированные органы управления и контроля. Таким образом, с самого начала государство имеет три составляющие: социальную, экономическую и властную.
Несмотря на то, что сам термин «государство» появился только в XVI веке — латинское status (состояние) стало исходным для обозначения государства в западноевропейских языках: state (англ.), staat (нем), etat (фр.), stato (итал.), estado (исп.). Данное понятие сегодня распространяется на все формы государственности в исторической ретроспективе.
Уже на ранних стадиях становления государства можно выделить две основные его функции: устройство «общих дел» в сообществе свободных и господство, подавление по отношению к определенным социальным группам. Эти две стороны государства, видоизменяясь и усложняясь, проходят красной линией через все исторические формы государственности.
В то же время изучение сложной мозаики властно-территориальных образований прошлого показывает, что государство как антологический объект находится в динамике и развитии, имеет меняющуюся атрибутику и принимает многообразные формы. Это особенно наглядно, когда исследователи не замыкаются только на античности и европейской истории, а учитывают и другие цивилизационные формы, в том числе и кочевых народов. Важно отметить, что, несмотря на многообразие форм государственности, есть ряд функций и атрибутов, инвариантных в любом отдельно взятом случае.
К инвариантным свойствам государства относится прежде всего дихотомия власти и общества. Уже этимология обозначений государства в разных языках жестко связана с одной из этих составляющих.
Линия власти, исторически доминирующая, идущая от до государственных форм вождизма, этимологически зафиксирована в отождествлении властителя и государства: государь — государство, хан - ханство, каган — каганат, император — империя, царь — царство, князь— княжество, король — королевство и т.п. Общественная же линия, линия устройства «общих дел», также берущая начало с догосударственного периода, закреплена в таких определениях государства, как «земля», «полис», собственные самонаименования стран, «республика». Особенно интересным в контексте нашего исследования представляется этимологический анализ термина «республика», означающего «общее ( общественное ) дело» и происходящего от латинского res — вещь, дело и publika — общественная. Нужно отметить, что термин «республика» для обозначения государства безотносительно системы власти в нем ( монархия, деспотия, княжество и т.п. ) существовал еще во второй половине XVI в. (например, у Ж.Бодена «Шесть книг о республике», 1576г.). В этом же значении слово «республика» применяли Платон — «Республика» и Цицерон — «О республике».
Таким образом, два полюса, две стороны одной медали, две основных функции государства – власть и обустройство общества - составляют содержание понятия государства.
Но с догосударственных времен обе эти составляющие непосредственно связаны еще с одной функцией государства - экономической. Именно экономика, наряду с физической безопасностью является главной целью общего дела, а с решением проблем личной безопасности - важнейшей. Но и власть, имманентно содержит экономическую основу (даже на этимологическом уровне: власть — владение). Вся система господства и владения, даже используя формы неэкономического принуждения, имеет экономический мотив. В этой связи представляется достаточным сослаться на положение К.Маркса о том, что в основе всех общественных отношений лежат экономические отношения[19]
.
Анализ показывает, что триада власть — экономика – общество является главным атрибутом государства, инвариантным для всех его форм, и динамика развития государственности идет по этим трем координатам или, точнее, через развитие механизмов их взаимообусловленности.
Необходимо отметить, что координаты власть – экономика – общество не являются рядоположными. Экономическая функция реализуется и через власть, и через общественное устройство. Поэтому можно говорить, что экономическая функция государства лежит в основе его и властной и общественной функций.
Классифицируя историческое развитие представлений о государстве, нетрудно заместить, что данные три составляющие и взаимоотношения между ними являются основой всех теорий.
Одной из главных линий трактовки государства, которая прослеживается от античности до наших дней, является понимание государства как «единой гражданской общины» (Аристотель); объединения граждан, связанных друг с другом «согласием в вопросах права и общности интересов» (Цицерон); «политическое сообщество, образуемое ремесленниками, земледельцами, солдатами и прочими. Они образуют общность» (Фома Аквинский); «совершенный союз свободных людей, заключенный ради соблюдения права и общей пользы» (Г.Гроций).
Тенденцию восприятия государства как политической ассоциации продолжили: Дж. Локк, Ж.-Ж.Руссо, И. Кант.
«Под государством я все время подразумеваю не демократию или какую-либо форму правления, но любое независимое общество, которое латиняне обозначили словом «civitas»; этому слову в нашем языке лучше всего соответствует слово «государство» (commonwealth)»[20]
.
«Государство (civitas) есть объединение множества людей под эгидой правовых законов» (И.Кант).
Трактовка государства как общества, организованного для достижения общих целей, характерна не только для западной науки. Представления Конфуция в Китае также полностью укладываются в данную парадигму.
Другую главную линию трактовки государства как системы власти, которая берет начало в «Республике» Платона, разделяют Августин, лигитимисты, а затем Н.Макиавелли и Ж.Бодэн.
Ж.Бодэну принадлежит первое противопоставление общества и государства (власти). В частности, он разделяет общность людей (множество семейств, домохозяйств) и государство, которым является суверенная власть. Данную позицию развивает Т.Гоббс, согласно которому власть держит общество в страхе и направляет действия людей к их общему благу, обладатель суверенитета и есть государство, призванное дать подвластным мир.
Эта линия получила свое философское обобщение у Г.Гегеля: «Государство ... есть абсолютная, неподвижная самоцель, в которой свобода достигает своего высшего права, и эта самоцель обладает высшим правом по отношению к единичным людям, чья высшая обязанность состоит в том, чтобы быть членами государства»[21]
. Данное положение Гегеля К.Маркс и В.Ленин развили в теорию «государства как машины насилия».
Две основные линии понимания общественной и властной природы государства, получив относительное логическое завершение, не могли не войти в противоречие, чему способствовали и объективные процессы развития государственных форм.
Представители «общественной» линии трактовки государства выступили против наделения государства исключительными полномочиями и правами по отношению к гражданам и выдвинули идеи ограничения прав государства и расширения прав граждан. В частности, В.Пенн выдвинул требование свободы веры и неверия; Монтескье высказал необходимость предоставления гражданину свободы распоряжаться своей собственностью и личностью; Ж.-Ж.Руссо, Кондорсе предложили расширить возможность участия граждан в создании государства; А.Смит обосновал, что гражданам необходима свобода в торговле и занятиях предпринимательской деятельностью; И.Кант — граждане должны иметь право на легальное ненасильственное сопротивление власти; И. Фихте — граждане должны иметь право на революционное, мятежное сопротивление власти; Дж.Локк — государство должно защищать свободу веры, слова, собственности. За ограничение государственной власти выступали Т.Мор, У.Годвин, Сен-Симон и анархисты.
С XVII в. начали теоретически оформляться идеи гражданского общества (Т.Гоббс, Дж.Локк, позже Ж.-Ж.Руссо, И.Кант, В.Гумбольт и др.).
Синтезом и снятием противоречий «общественного» и «властного» подходов к государству стала теория демократического государства, попытавшаяся объединить через форму правления два данных основных атрибута государства.
Теория демократического государства признает государство центром политической системы, институтом власти, «распространяющейся на общество и включенной в него в качестве особого социального института, но не поглощающей общество»[22]
.
В то же время теория демократического государства не дает ответа на вопрос о границах распространения государства в общественном пространстве страны, условиях и направлениях его развития, природе государственной собственности и источниках власти над политическим пространством страны и над её хозяйством.
То есть, сняв противоречия в дихотомии общество – власть, теория демократического государства оставляет вне своего поля проблемы соотношения экономики и власти, экономики и общества.
В определении природы и эволюции государства изучение экономической его сущности занимает особое место. С одной стороны, теории «власти» и теории «общественного устройства» являются исторически первичными и количественно преобладающими, а с другой стороны, экономическое содержание в той или иной степени имманентно присуще практически любой «властной» или «общественной» концепции государства.
Начиная с известной классификации государств Аристотелем, который в основу деления государств на правильные и неправильные положил критерий «общего блага»: в правильных государствах власть заботится об «общем благе», в неправильных – печется о своем; через известное определение демократии Авраамом Линкольном: «демократия – это правление народа, осуществляемое самим народом и для народа»; через все социологические теории государства к современным концепциям гражданского общества красной нитью проходит положение о том, что в основе организации общества, его природы и общественных отношений лежит удовлетворение потребностей посредством создания экономических условий. Экономика лежит в основе всех общественных отношений, определяет структуру и характер общества.
Если не рассматривать правовые и организационные классификации государств – монархия, федерация, конфедерация, республика и т.п., которые отражают форму, а не содержание государственной сущности, то все другие классификации содержат в качестве определяющей сущности государства экономический принцип.
Понимание государства как субъекта экономического регулирования прослеживается с начала письменной истории. Уже в «Кодексе царя Хаммурапи», который датируется XVIII в до н.э. предусматриваются ограничение долгового рабства тремя годами, отсрочка выплаты долга в случае неурожая без оплаты дополнительных процентов, ссудный процент (ростовщичество) устанавливается не выше 20%, создаются условия, в которых «сильный (экономически) не притеснял бы слабого». Аналогичные нормы содержатся в списке «Речение Ипусера» (Древний Египет).
В древнеиндийском трактате «Артхашастра» (IV в. до н.э.) дается развернутый анализ экономических функций государства в обществе, в том числе предлагается регулирование доли прибыли торговца. Регулирование государством (просвещенным правителем) распределения создаваемого в обществе богатства предлагается Конфуцием. История экономической мысли Эллады (Гесиод, Солон, Ксенофонт, Платон, Аристотель) и Древнего Рима (Гракх Тиберий, Катон Старший), всего средневековья (Фома Аквинский, Ибн-Хальдун, Томас Мор) вплоть до Антуана де Монкретьена, впервые в «Трактате политической экономии» (1615г.) обозначившего законы устройства общественного хозяйства, свидетельствует о том, что общественная функция на всех этапах эволюции государства рассматривалась как производная от его экономических целей.
Другими словами, государство обеспечивает «общественное благо» через свои экономические функции.
Наиболее логически завершенным и полным данное положение представлено в марксистской политэкономии, в рамках которой особо выделяется положение о том, что способ производства является базисом
, определяющим надстройку
общества, к которой относится государство.
К бесспорным достижениям марксистской политэкономии в данном контексте следует отнести положение о том, что уровень развития производительных сил является важнейшим критерием и наиболее общим показателем общественного прогресса, и доказательство связи способа производства с определенной общественно-экономической формацией и соответствующим каждой из них типом государства.
С данным положением марксизма согласны и его идеологические противники. Классификация государств по цивилизационному признаку – традиционное общество, индустриальное общество, постиндустриальное, информационное общество – следует той же парадигме: ведущей роли производительных сил.
Марксизм также является наиболее логически завершенной теорией государства, рассматривающей его через природу государственной власти и его властных функций, в основе которых лежит экономический механизм.
По сути абсолютизация роли экономики в организации общества привела к основам классовой теории, определяющей саму природу государства через власть. Ф.Энгельс определял государство, как «... государство самого могущественного экономически господствующего класса, который при помощи государства становится также политически господствующим классом и приобретает, таким образом, средства для подавления и эксплуатации угнетенного класса»[23]
. В абсолютизированном виде идея экономической природы государственной власти выражена в известном определении В.И.Ленина «государство есть машина для угнетения одного класса другим, машина, чтобы держать в повиновении одному классу прочие подчиненные классы»[24]
.
Положение о том, что экономика, через владение и собственность, является основой властной функции, прослеживается не только у большинства авторов домарксистского периода, но и является основой целых культур, например протестантской морали.
Некоторые авторы само возникновение государства связывают с появлением особых экономических обстоятельств «... переход от общества без государства к обществу с государством ... осуществляется тогда, когда в результате развития производительных сил появляется прибавочный продукт и возникает возможность регулирования условий жизнедеятельности, использования частного продукта на накопление, что порождает социальную дифференциацию, стремление лиц, обладающих этим продуктом, к консолидации в однородную социальную группу, господствующую над остальной частью общества»[25]
.
Несмотря на то что экономическая функция государства лежит в основе природы власти и общества, теоретическое осмысление данного положения, за исключением марксизма, не получило широкого развития. Сложилась парадоксальная ситуация – с одной стороны, особая роль экономики в организации общества подчеркивается в большинстве теорий государства - от физикалистких, выделяющих роль физической среды, до теорий «общественного договора» и «гражданского общества», а с другой стороны, отсутствует собственно экономическая теория государства, если таковой не считать марксизм, и, главное, нет общепризнанного понимания места экономических функций в иерархии функций государства и, как можно предположить, их системообразующей роли.
Однако прежде чем ответить на данные вопросы, необходимо уточнить собственно содержание экономических функций государства.
Опираясь на обобщенные представления об экономических задачах государства, таких, как: создание благоприятных условий для экономического развития, выравнивание условий жизни, перераспределение богатств в обществе, повышение уровня жизни, экономическая поддержка населения в экстремальных условиях, – мы не можем сделать вывод, что эти задачи являются приоритетными по отношению к другим, например обеспечению безопасности или личной свободы.
Вопрос о приоритетах это всегда вопрос, а с какой позиции они определяются. Если исходить из того, что мерой всех вещей является человек, то возможный ключ к пониманию сущности и роли экономических функций государства может дать психология.
В известной теории активации мотивации А.Маслоу иерархия потребностей человека представлена в виде пяти уровней, каждый из которых становится ведущим, главным, только если удовлетворены нижележащие уровни. Первый уровень представлен основными биологическими потребностями – пища, одежда, секс. Если эти потребности не удовлетворены, то никакой другой мотивации поведения у человека, согласно А.Маслоу, быть не может. Если этот первый уровень удовлетворен, то актуальным становится второй уровень – потребность в безопасности. Ради еды человек готов рисковать жизнью, но если он сыт, то главным для него становится безопасность. Третий, четвертый и пятый уровни – потребность в общественном статусе (признании со стороны других), потребность в самоуважении (человек не просто хочет иметь высокий социальный статус, но хочет иметь его заслуженно) и потребность в самореализации (творчестве) – относятся к категории социальных потребностей и реализуются только в обществе. Реализуя свои социальные потребности в обществе, человек становится носителем общественных и групповых интересов, в том числе и экономических.
Таким образом, реализация базовых потребностей, условий существования человека, к которым относятся пища, одежда, жилище и другие блага, обеспечивающие его существование и воспроизводство на индивидуальном и групповом уровнях, является основным требованием индивида и общества и осуществляется через экономическую деятельность, лежащую в основе всех видов его общественной организации.
Данный вывод вряд ли может быть оспорен, если речь идет о примитивном обществе, когда зависимость от природы и доминирование основных биологических потребностей очевидны. Однако с повышением значимости реализации духовных потребностей системообразующая роль экономических функций начинает маскироваться более сложными задачами, прежде всего социальными.
На наш взгляд, определяющую роль в маскировке экономической составляющей в структуре разнообразной человеческой деятельности и функциях государства играет труд. Именно трудовая деятельность человека стала тем механизмом, который трансформирует экономическую деятельность в социальную.
Не вдаваясь в хорошо разработанную теорию социальной природы труда, нужно отметить, что при всей своей общественной природе труд является категорией экономической, что вытекает из определения труда, как деятельности [С.Л.Рубинштейн], так и из признания за ним статуса экономической категории[26]
.
Среди трех главных факторов производства - труд, капитал и природные ресурсы, – именно труд является объектом непосредственной регуляции на всех уровнях своей организации, в том числе государством. Не случайно Платон выводил истоки возникновения государства из разделения труда и обособления деятельности по руководству обществом.
Представление собственно экономической функции государства в форме регуляции трудовой деятельности людей и шире - производственных и общественных отношений привело к тому, что экономическая функция, будучи базовой, систематизирующей для государства, при рассмотрении функциональной модели государства, как правило, выступает не в чистом виде, а внутри других функций, в частности социальных.
117-я Конвенция МОТ 1962 г. «Об основных целях и нормах социальной политики» гласит: «Всякая политика должна прежде всего направляться на достижение благосостояния и развитие населения, а так же на поощрение его стремления к социальному прогрессу». «Повышение жизненного уровня рассматривается в качестве основной цели». Таким образом, экономические по своей сути задачи облекаются в форму социальных целей, происходит слияние экономических и социальных функций. «Экономический рост – это не только экономическая, но и социальная проблема»[27]
.
Имманентное присутствие экономических задач обнаруживается в большинстве функций государства – идеологических, властных, культурных, международных и др. Целевое предназначение государства, с одной стороны, заключено в достижении более высоких экономических показателей, а с другой - в создании экономических условий реализации других функций.
Вывод о приоритетности экономических функций государства, выступающих как самостоятельно, так и в симбиозе с другими функциями, подтверждается и анализом исторического генезиса государственного развития.
В литературе широко представлен материал о развитии (изменении) властных, правовых, идеологических, социальных, политических, международных и многих других функций государства в зависимости от исторического развития (изменения) его экономических функций. Развитие производительных сил, непрерывная дифференциация труда и сопутствующие им изменения структуры общественных отношений требуют изменений структуры государственной власти, своего правового и идеологического обеспечения, новой социальной политики. Прослеживается жесткая зависимость характера разнообразных функций государства от основополагающей цели государства, заключающейся в обеспечении эффективной экономики.
Необходимость регулирования в первую очередь экономических отношений привела к возникновению государства. Цель государства как института обеспечения обществом достижения определенных экономических целей остается ведущей, доминирующей на всех структурных уровнях его развития. Другие отношения, которые государство обеспечивает посредством неэкономических функций, являясь производными от экономического базиса, также решают, зачастую в неявном виде, определенные экономические задачи. Например, через политику или идеологию достигаются конкретные экономические цели. Кроме того, многие функции государства, такие, как обеспечение образовательного уровня, международная деятельность, административные функции и многие другие, возникли из прямых требований экономики и непосредственно с экономическим запросом связаны, т.е., не будучи собственно экономическими, направлены в основном на удовлетворение потребностей экономики.
В подтверждение этого вывода в табл. 1 представлен фрагмент системы функций государства, свидетельствующий о базисной природе экономических функций.
Этот вывод также не противоречит представлениям о наличии у государства помимо экономических функций, обеспечивающих достижение полезностей, не выделяемых рынком, также благ, которые полезны для общества в целом, но не находящих отражения в интересах отдельно взятого человека, а следовательно, не поддающихся рыночным мотивациям. В любом случае экономические цели и механизмы являются определяющими.
Важно подчеркнуть, что систематизирующим фактором функциональных систем государства являются его экономические цели. Это позволяет говорить если не об абсолютной экономической природе государственности, то по крайней мере о базисном положении экономической теории государства по отношению к другим теориям и определяющей роли экономических функций государства по отношению к другим функциям.
Глава 2. Детерминанты формирования социальных функций
Исследование развития государственности в исторической ретроспективе свидетельствует о довольно позднем появлении у государства собственно социальных функций.
Такой подход к пониманию социальных функций государства не общепризнан и требует доказательств. Так, в силу известных причин, в России до настоящего времени распространены взгляды, что любому государству, как субъекту ведения общих дел социума, присущи социальные качества, что «всякое государство по своей природе социально, точно так же, как всякая политика социальна по своей направленности»[28]
.
Авторы, придерживающиеся таких взглядов, исходят из положения марксизма об общественной природе труда, творящего человека и создающего основу для коллективной, общественной производственной жизни. «... Именно в переработке предметного мира человек впервые действительно утверждает себя как родовое существо
. Это производство есть его деятельная родовая жизнь. Благодаря этому производству природа оказывается его
произведением и его действительностью. Предмет труда есть, поэтому опредмечивание родовой жизни человека
: человек удваивает себя не только интеллектуально, как это имеет место в сознании, но и реально, деятельно, и созидает самого себя в созданном им мире»[29]
. «Реально это «удвоение» проявляется в том, что все явления в сфере общественной жизни, как сами люди, так и вещи – продукты их труда, наряду
со своими природными
качествами обретают еще и социальные
качества, которые определяют общественное развитие этих явлений»[30]
.
Необходимо обратить внимание, что для К.Маркса общественное производство, выступающее как объединение людей в труде и целенаправленной деятельности по освоению природы, - это именно коллективная, родовая, общественная деятельность. Понятие «социальное» в данном контексте является синонимом «группового», «родового», «коллективного», «общественного».
Отождествление «социального» и «общественного» привело от языковой идентичности к онтологическому отождествлению понятий, закрыв возможность предметного разведения этих двух реальностей.
Однако, для К.Маркса «социальное» выступает прежде всего как особое качество предмета, определяющее его назначение и полезность. В своем материальном бытии вещь может оставаться неизменной, хотя её социальные качества, измеряемые их общественной значимостью и соответствием социальным нормам, будут изменяться. «В целом социальные качества могут быть определены, как качества, полезные для человека и общества
»[31]
.
Можно привести множество примеров того, как К.Маркс подчеркивал социальное качество вещей. Он отмечает различие между натуральными (природными) и социальными свойствами товаров[32]
, говорит о «социальной душе» товара, материальном и моральном износе машин[33]
.
Не менее определенно К.Маркс различает природные и социальные качества применительно к человеку. В работе «К критике гегелевской философии права» он пишет: Гегель «забывает, что особая индивидуальность есть человеческая индивидуальность и что государственные функции и сферы деятельности представляют собой человеческую функцию; он забывает, что сущность «особой личности» составляет не её борода, не её кровь, не её абстрактная физическая природа, а её социальное качество
»[34]
.
Таким образом, в работах самого К.Маркса термин «социальное» используется в двояком смысле: как синоним общественного, группового, так и для обозначения значимости, полезности чего-либо для человека, способе удовлетворения его потребности, опосредованного общественной природой данной ценности.
Такое раздвоение понятий «общественное», подчеркивающее общественную природу явлений, и «социальное», определяющее значение и ценность для человека предмета или явления, соответствует и немарксистским представлениям о сути социального. Социальное, понимаемое как общественная форма удовлетворения индивидуальных потребностей, как воздействие общества на индивида, является распространенным представлением среди многих авторов[35]
.
Только принятие представлений о социальном как общественном способе удовлетворения потребностей личности, позволяет выделить социальные функции государства в особую категорию, выявить их природу и генезис.
Именно управление экономическими и социальными отношениями, исходя из анализа структуры функций государства, является определяющей в иерархии его функций. Данный вывод важен для понимания ведущей роли экономических и социальных функций государства в проявлении его сущности. В этом случае можно согласиться с тем, что любые функции государства в самом общем понимании социальны, и любое государство социально, поскольку в конечном счете является полезным для человека.
Абстрактность такого вывода очевидна. Понимая социальность, как полезность для человека, мы видим в разных формах государственности направленность государства на обеспечение полезности для отдельных, часто весьма малочисленных социальных групп. То есть для привезенного из-за океана на плантации раба, эксплуатируемого по принципу «выжать из него
ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВА
| Родовые функции |
Первичные функции |
Первичные сложные функции (функциональные системы) |
Вторичные функции |
Вторичные сложные функции |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
максимум пока не умер», просвещенное государство США первой половины XIX в. социальным никак быть не может.
Социальное – это не только имеющее значение, ценность для человека, но и общественная форма удовлетворения индивидуальных потребностей. Через первичные функции государства удовлетворяются такие индивидуальные потребности, как потребность в благоприятных экономических условиях, потребность в безопасности, потребность в социальной защите, понимаемой в самом абстрактном виде.
Таким образом, можно констатировать, что в государстве на уровне первичных его функций социальная направленность только обозначена и не является его целью. Анализ набора первичных функций показывает, что на данном уровне развития государства социальные функции выступают как экономические. Основные потребности людей удовлетворяются прежде всего через экономические функции государства. Регулирование экономической жизни общества является основой обеспечения реальной жизни людей, выступает как собственно социальная функция.
Социальные функции вообще можно было бы рассматривать как вторичные экономические функции, если бы не одно «но». Связь между собственно экономическими и «вторичными» экономическими (социальными) функциями непосредственна, возникнув как ответ на запрос экономики, «вторичные» экономические функции, развиваясь, продолжают обеспечивать решение экономических задач.
Однако в процессе развития функциональной структуры государства мы наблюдаем усложнение большинства функций, приобретение ими собственной значимости для общества, включение их в функциональные системы, обеспечивающие удовлетворение возникающих потребностей общества. Усложнение и увеличение функций государства приводят, в рамках развития государственности, к формированию функциональных систем, в которых, с одной стороны, одна и та же функция обеспечивает достижение многих независимых целей, а с другой - каждая отдельная цель государства достигается через множество частных функций.
При этом нужно учитывать, что структуры сложных функциональных систем всегда динамичны, что требует их внешнего регулирования, - в данном контексте со стороны государства. В этом случае условием эффективной регуляции функциональных систем является наличие иерархизованной системы ценностей.
Данное положение может быть проиллюстрировано практически при анализе любой социальной функции. Приведем только один пример.
Дешевая рабочая сила является одним из самых существенных факторов экономической эффективности. Государство, обязанное обеспечивать благоприятные макроэкономические условия для национальной экономики, должно содействовать этому. У государства есть и более прозаический интерес, чтобы доля заработной платы в себестоимости продукции была заниженной, поскольку это увеличивает чистую прибыль, а следовательно, налогооблагаемую базу, т. е. бюджетные платежи. Условно обозначим эти цели (функции) как чисто экономические. С другой стороны, базовой социальной функцией государства является повышение уровня личного потребления работника. Повышение и поддержание на должном уровне личного потребления является одним из основных требований человека к государству. В то же время обеспечение определенного уровня личного потребления, являющееся социальной функцией государства, решает и ряд экономических задач: личное потребление работника обеспечивает воспроизводство его самого и его семьи; уровень заработной платы - главный стимулирующий работника фактор, что непосредственно сказывается на качестве и производительности труда; низкие доходы населения снижают потребительский спрос, являющийся важным макроэкономическим фактором. Возможность использовать дешевую рабочую силу не способствует научно-техническому прогрессу.
На макроэкономическом уровне доходы граждан являются важнейшим индикатором сложившейся в конкретной стране системы перераспределения доходов и фактором экономического роста. Со времен Рузвельта и Кейнса, впервые связавших во время Великой депрессии распределение доходов с платежеспособным спросом и рынками сбыта, без которых рыночная экономика не функционирует, сложились представления, что высокая доля оплаты труда в ВВП обеспечивает экономику устойчивым платежеспособным спросом со стороны массового потребителя, формирует внутренний рынок сбыта и регулирует инвестиции.
Нагляден пример России, где доля оплаты труда в ВВП в 1990 г. составляла 44%, а в 2002 г. снизилась до 20,7% при стандартном показателе развитых стран в 55–65%, что стало одной из причин двукратного падения российского ВВП.
Данные характеристики социальной функции государства по обеспечению определенного уровня личного потребления позволяют обозначить эту функцию как «вторичную» экономическую.
При рассмотрении ранних государственных форм мы сталкиваемся с многочисленными проявлениями экономической активности государства, но практически не имеем примеров проявления социальных функций. Регулирование трудовой деятельности решает прежде всего экономические задачи, а перераспределение богатства на уровне раздачи зерна во время голода (семь урожайных лет и семь неурожайных лет) навряд ли можно считать в полной мере чисто социальными актами.
Функции государства как проявление целенаправленной активности системы никак не могут рассматриваться в качестве проявления спонтанной активности. Все функции государства, как и любой системы, направлены на достижение определенных её параметров. Таким образом, социальными могут являться только те функции, через которые государство реализует целенаправленную социальную политику.
Исходя из проведенного анализа, можно дать следующее определение: социальные функции государства есть целенаправленная деятельность государства по удовлетворению конкретных потребностей людей
.
Из табл. 1 видно, что на уровне первичных функций государства собственно социальные функции отсутствуют и проявляются только через экономическую активность. Более того, исторически именно удовлетворение экономических потребностей является исходным. В ходе развития государства происходят дифференциация и усложнение его функциональной системы. Расширяется круг задач, решение которых государство берет на себя, появляются новые, вторичные функции, в большинстве связанные с достижением целого ряда различных целей. Важно отметить, что усложнение функциональной системы государства происходит прежде всего за счет появления новых экономических и социальных функций, с все возрастающим в ходе развития государства влиянием социального.
Родовая правовая функция государства практически исчерпывается на уровне первичных функций. А её трансформации в процессе исторического развития, связанные с расширением правового поля, вызванным необходимостью регулирования вновь возникающих отношений, и изменением субъектов права в процессе демократизации общества, не ведут к изменению самой правовой функциональной подсистемы. Не случайно такие понятия, как «Римское право», «прецедентное право», «естественное право» являются основой правовой системы многих государств в течение столетий. В то же время все-таки появляющиеся новые функции, относящиеся к правовой системе, такие, как, например «защита личных прав и свобод», в полной мере являются как правовыми, так и собственно социальными.
Аналогичная ситуация складывается с развитием родовой политической функции, которая также практически исчерпывается на уровне первичных функций. Функции - обеспечение политического господства, поддержание внутреннего мира и порядка, защита территории, использование вооруженных сил, неэкономическое принуждение – остаются идентичными на протяжении тысячелетий у самых различных государственных образований.
Единственная функция из этого блока, получившая развитие, это идеологическая, трансформировавшаяся в процессе эволюции государства в культурно-воспитательную и проявляющаяся в современном государстве в виде таких социальных функций, как политика в области образования, обеспечение здорового образа жизни и спорта, удовлетворение культурных запросов, формирование социальных стереотипов.
Иную картину в процессе государственного генезиса мы наблюдаем в развитии экономических и социальных функций.
Первичная экономическая функция в ходе развития государства расширяется, охватывает новые сферы, подчиняет себе другие функции, формирует сложные функциональные системы на уровне вторичных сложных функций. Из табл. 1 видно, что экономическая функция становится непременной составляющей практически всех функциональных систем современного государства. Правомерен вывод, что развитие государства идет прежде всего через развитие его экономических функций и ими определяется.
Социальные функции, будучи на уровне первичных функций практически недифференцированными, с развитием государственности так же, как и экономические функции, начинают конкретизироваться, реализовываться в различных сферах, входить во многие функциональные системы. Социальную «окраску» начинают приобретать как собственно политические, правовые, так и экономические функции. Наука, экология, образование, здравоохранение, культура, спорт, условия жизни, удовлетворение потребности в работе, жилье, безопасности и многое другое становятся как экономическими, так и социальными задачами государства.
Необходимо отметить одну особенность. Экономические функции государства эволюционируют по принципу дифференциации и ветвления общих экономических задач, когда можно проследить логическую основу возникновения новых направлений активности. Функция создания условий экономического развития диктует на определенных этапах развития производительных сил планирование экономических показателей, определенную бюджетную политику, развитие науки и образования и др.
В то же время связь новых и первичных социальных функций не очевидна. Социальная защита, борьба с безработицей, социальное страхование, повышение уровня личного потребления напрямую не вытекают из функции регулирования трудовой деятельности и перераспределения богатства. Возникнув только в самое последнее историческое время, социальные функции в большей степени связаны с решением экономических задач. Выравнивание условий жизни, сглаживание социального неравенства, повышение уровня личного потребления как функции государства направлены на решение экономических задач увеличения потребительского спроса, мотивации повышения производительности труда, предотвращения социальных конфликтов и учета изменения роли человека в производстве. Точно так же, как здравоохранение, образование и наука обеспечивают экономический рост. Из этого можно сделать вывод, что появляющиеся в процессе развития государства социальные функции имеют экономическую природу, являются вторичными по отношению к экономическим функциям и непосредственно с ними связаны.
Несмотря на то, что большинство авторов выделяют социальную сущность государства в качестве одной из основных, утверждение, что «социальная сфера общества является самостоятельной подсистемой социума, рядоположной экономической, политической и другим»[36]
, не находит подтверждение при функциональном анализе исторического развития государственных форм. Как уже отмечалось выше, социальные функции среди первичных функций государства представлены незначительно и, как правило, внутри собственно экономической активности. Собственно социальные функции появляются у государства только на определенных стадиях развития производственных отношений, с изменением места человека в структуре производительных сил, с появлением нового эволюционного типа индустриального государства, что произошло не ранее первой трети XIX в.
Однако сведение социальных функций к их экономической природе стало бы своеобразным экономическим редукционизмом, поскольку уже из природы социального вытекает невозможность выведения особых социальных свойств из экономических целей. Природа экономического и социального изначально различна. Социальное выступает как «полезность», имеющая общественную природу и тем самым определенное отношение к человеку. Экономическое является механизмом удовлетворения объективных потребностей в процессе общественного труда, выступающего как амбивалентное, объективное качество отношений вещей, орудий труда и человека. Другими словами, социальное всегда личностное, индивидуализированное, имеющее определенную направленность, а экономическое - объективное, выступающее как механизм реализации социальных целей. Именно дихотомия цель – средство, на наш взгляд, наиболее адекватно характеризует отношения социальное – экономическое.
И тот факт, что собственно социальные функции на начальных стадиях генезиса государства маскируются экономическими функциями, не противоречит данному выводу, поскольку речь идет об экономических целях, связанных с экономическим обеспечением жизнедеятельности человека. То есть экономические цели по сути являются на определенном уровне развития производительных сил собственно социальными целями, а экономические функции можно рассматривать как социальные.
Рассматривая первичные экономические функции государства как социальные по своей сущности, мы снимаем противоречие между признанием за социальной природой государства основополагающего значения и отсутствием собственно социальных функций на первых этапах становления государственности.
Упрощенная схема формирования функциональной структуры государства может быть описана следующим образом. Общественная природа человеческих потребностей изначально определяет механизмы их удовлетворения в социуме, который, развиваясь, усложняясь и структурируясь, приобретает специфические функции на уровне родовых функций государства – политическую, правовую, управляющую, которые конкретизируются через первичные функции государства. С формированием набора первичных функций социум как система становится государством со всеми его системообразующими функциями и атрибутами.
На этом этапе формирования государственной системы системообразующим фактором выступают социальные цели, реализуемые через удовлетворение потребностей в безопасности, стабильности правовой и властной сред, благоприятных экономических условиях жизни, соответствующих уровню развития производительных сил. То есть «социальность» государства изначально заложена в его природе».
Осуществляясь через конкретные властные, правовые, организационные и экономические функции, данные потребности делают их социальными, придавая им общественную и личную значимость. Другими словами, социальная природа государства, определяемая его значимостью для человека и социальных групп, имманентно присуща государству как системе, формирует его функциональную структуру в наиболее значимых областях жизни, направлена на реализацию базовых условий существования – экономика, безопасность, власть, организация взаимодействия, – а не на собственно удовлетворение социальных потребностей.
С эволюцией государства как системы происходит изменение структуры его функций. Развитие производительных сил меняет производственные отношения и структуру общества и власти: появление новых общественных отношений ведет к расширению отраслей права и формированию новых экономических функций. При этом развитие политических и правовых функций, как видно из табл. 1, происходит за счет объединения их с экономическими функциями в рамках сложных функциональных систем, что свидетельствует о доминировании экономического вектора развития.
В процессе дальнейшего цивилизационного прогресса происходит общее повышение уровня жизни населения, что снимает остроту экономических проблем и возникновения у государства сложных идеологических, культурных и социальных функций. Однако только изменение роли человека в структуре производительных сил, переход человека из состояния «говорящего орудия труда» к субъекту трудовой деятельности приводит к появлению собственно социальных функций государства, направленных на удовлетворение собственно социальных потребностей людей и общества.
Возникновение и развитие социальных функций государства характеризуются двумя процессами. С одной стороны, происходит резкий рост количества социальных функций на более высоких уровнях развития государства, а с другой - включение социальных функций в функциональные системы наравне с правовыми, политическими и экономическими функциями, в результате чего происходит социализация всех функций государства. По сути развитие социальных функций повторяет механизм развития на более ранних стадиях экономических функций, когда они становятся ведущими в целостной функциональной структуре государства.
Схема развития функциональной системы государства в процессе эволюции может быть представлена рис. 1.
| Социальные цели |
Правовые политические и экономические способы достижения социальных целей |
Ведущая роль экономических задач и функций |
Появление социальных функций |
Ведущая роль социальных задач и функций |
||||
| Рис. 1. Этапы функционального развития государства
|
||||||||
Ведущая роль социальной составляющей в рамках функциональных систем современного государства может быть проиллюстрирована множеством примеров. Приведем только некоторые из них, имеющие, на наш взгляд, практическое значение для понимания макроэкономических процессов современной России.
Становление рыночных форм хозяйствования в последнее десятилетие ХХ в. Российской Федерации принципиально игнорировало социальные механизмы экономики и как опыт развитых стран, так и собственный предшествующий опыт. Хаотичное развитие хозяйства не следовало ни либеральной экономической модели, ни тем более социально ориентированной экономике. Спонтанное скрещивание самых несовместимых экономических и социальных механизмов породило химеры, трудно поддающиеся определению.
Одним из парадоксов российской экономики 90-х годов ХХ в. является одновременное существование повышенного инвестиционного спроса, оцениваемого в 30 – 50 млрд.долл. и связанного с необходимостью обновления устаревших основных фондов, хронической нехваткой оборотных средств у предприятий, обусловленной проводимой налоговой политикой, и наличием на руках у населения, по разным оценкам, от 100 до 150 млрд.долл. Единственная причина этой ситуации – недоверие населения к финансовым институтам, отсутствие социальной мотивации, с чем связано и бегство капитала за рубеж, оцениваемое в 30 – 50 млрд.долл. в год. Инвестиционное поведение населения, являющееся главным рыночным источником финансирования экономики, жестко определяется социальными факторами, которые выступают в качестве основного условия национального экономического развития.
Другим важным условием финансового разогрева экономики является потребительский спрос. Низкий потребительский спрос, обусловленный низкими доходами населения, - основная проблема сегодняшней экономики России. Низкие доходы населения жестко заданы сложившейся в стране высокой нормой эксплуатации наемного работника. Если в развитых странах доля оплаты труда в себестоимости продукции составляет для разных отраслей 50–70%, то в России – от 7% до 14%.
Проблема низкой доли фонда оплаты труда в себестоимости не экономическая, а социальная, связанная с определенными стандартами поведения и культуры. Людям мало платят потому, что они позволяют им платить мало.
Наиболее наглядно роль социальных факторов в экономических механизмах представлена в мотивации к труду и связанной с ней производительностью труда.
Повышение значения социальных функций государства непосредственно связано с определяющей ролью человеческого фактора в современном производстве. Логика развития государственных функций от социальных задач к экономическим функциям и далее ко все большей зависимости экономики от социальных факторов стала тем вектором, по которому происходит эволюционное развитие функциональной государственной структуры.
Глава 3. Эволюция государства как системы социальных функций
Общественные гарантии выживания, поддержка малоимущих и бедствующих существуют с догосударственных времен. Все древние цивилизации дают нам такие примеры. Однако, как уже отмечалось, собственно социальные функции государства появляются на довольно поздних стадиях эволюционного развития. Рассматривая развитие функциональной структуры государства, мы видим, что в развитии социальных функций существует три периода:
1. Наличие первичных социальных функций в виде общих социальных целей и задач;
2. Проявление в виде экономических функций;
3. Возникновение и развитие конкретных социальных функций.
Данные периоды развития социальных функций плохо корреспондируются с представлениями об изначальной социальной природе государства. Отсутствие выраженных специфических социальных функций у ранних форм государства умаляет роль социальной составляющей в определении его природы. И такой вывод был бы правомерен, если бы мы рассматривали государство как изначально сформировавшуюся, застывшую в своих атрибутах, функциях и механизмах структуру. Но если мы обратимся к рис. 1, иллюстрирующему динамику функционального развития государства, то увидим, что в основе генезиса государственности находится вектор развития его социальных функций
.
Социальные задачи, лежащие в основе возникновения феномена государства и направленные на удовлетворение основных жизненно важных потребностей людей в безопасности, гарантиях выживания и благоприятных экономических условиях, а так же достижения целей отдельных, обладающих властью социальных групп, реализуются различными способами, усложняющимися в процессе цивилизационного развития. Ранее уже отмечалось, что развитие функциональной системы государства идет через усложнение функций и формирование функциональных систем, образованных из функций, относящихся к разным исходным целям. При этом было показано, что в процессе эволюции правовые, властные и экономические функции стабилизируются и при дальнейшем развитии принципиально не изменяются. Иная картина с развитием социальных функций. Они не только присутствуют в той или иной форме на всех этапах функционального развития, но с каждым этапом нарастают как их влияние в функциональных системах государства, так и количественно. Более того, в современных условиях социальные функции государства становятся доминирующими.
Все это позволяет сделать вывод, что эволюция государства на современном этапе есть эволюция его социальных функций
.
Рассматривая эволюцию государств с точки зрения уровня развития социальных функций, можно построить условную периодизацию их генезиса. Выделение периодов государственного развития с позиций особенностей социальных функций каждого этапа позволит глубже понять не только логику проявления социальной сущности государства и механизмы её реализации, но и природу соотношения важнейших государственных свойств – экономического и социального, власти и права, общества и отдельных социальных групп, права и духовно-нравственных ценностей, личности и общества.
Изучая социальную сущность государства, мы сталкиваемся с необходимостью разделения государственных социальных функций и проявлений социальной активности общества и его институтов ( церковь, сообщества, сословия, цеха, гильдии и т.п. ). Данное разделение важно как для понимания природы социального, так и определения специфики и механизмов социальной деятельности государства.
Рассматривая догосударственные формы социальной деятельности, мы видим два различных источника её проявления – рациональный, диктуемый жизненной необходимостью, и иррациональный, не зависящей от объективной реальности.
Первый связан с задачами выживания. Общественное существование человека еще на стадии первобытной коммуны начинает формировать определенный принцип взаимодействия и защиты родового пространства. Эти принципы самоорганизации связаны с витальными функциями, с выживанием рода в условиях столкновения с соседями, завоевателями, природой. Формирующаяся этническая культура становилась защитным механизмом, который имел бинарную направленность – вне родового пространства и в родовое пространство. И если внешняя функция защиты связана с его расширением, то внутренняя – с защитой и поддержкой её членов. Иррациональная причина социальной деятельности кроется в социально-психологических механизмах нравственности, чувстве сопереживания и милосердии.
Данные два стимула к проявлению архаичной социальной деятельности могут быть разнонаправлены в отдельные культурно-исторические периоды. Например, общинно-родовые формы поддержки и защиты стариков, детей и вдов, обусловленные сакральными представлениями и милосердием, могут соседствовать с инфатицидом ( узаконенным убийством ребенка ) и убийством стариков. “Инфатицид ... довольно характерное явление на ранних этапах развития общественных отношений ( известен как в западной, так и отечественной истории ), существовал не только в отношении детей, но и стариков”[37]
. Приведенное там же описание И.Велецкой соответствующих ритуалов также плохо согласуется с милосердием – «дряхлых и больных стариков: зимой вывозили на санях и, привязав к возку, спускали на нем в глубокий овраг; сажали на сани и вывозили на мороз в поле или степь; спускали в пустую яму; сажали на печь в пустой хате; сажали на возок, везли куда-нибудь и добивали в огородах довбней; увозили в дремучий лес и там оставляли под деревом; топили. ... Детский инфатицид сохраняется вплоть до XVIII в.».
В этом случае мы сталкиваемся с крайним проявлением рационализма, который, однако, в большинстве случаев проявляется в виде взаимоподдержки членов общины, перераспределении благ и помощи соплеменникам. С возникновением государственности рациональные мотивы социальной деятельности трансформируются в социальные функции государства и проходят длительный путь развития.
В отличие от рациональных, иррациональные мотивы с возникновением государства изменений не претерпевают и в течение длительного периода становления собственно социальных функций государства являются главным источником социальной активности в обществе. Важно отметить, что социальная активность этого плана непосредственно не связана с государством и не относится к его функциям.
Пространством реализации иррациональных мотивов социальной активности становится морально-этическая сфера и прежде всего - любая религия. Императивное требование следования идеалам социального добра и зла присутствует во всех верованиях от шаманизма до развернутых теологических систем. Особенно ярко данный поведенческий императив представлен в современных мировых религиях. Философия деятельной любви к ближнему – «возлюби ближнего твоего как самого себя» в христианстве, принцип «закята» в мусульманстве, «сансара» в индуизме и буддизме – все это источники социального поведения индивида вне государственной системы.
Для понимания природы социальной деятельности важно подчеркнуть, что даже для теократических государств реализация социальной помощи через принятие государственных документов является актом веры и не вытекает из природы государственности, если её развитие не достигло определенных этапов. Например, Е.Максимов оценивает княжескую систему поддержки как благотворение на основе внутренних, индивидуальных мотивов и потребностей отдельных личностей в контексте христианских представлений о сущности милосердия. По его мнению, «нищелюбие» не связано с «государственными обязанностями», а носило благотворительный, добровольный характер, исходя из «религиозно-нравственных побуждений»[38]
.
Для объективного представления природы социальной активности необходимо рассмотреть так же институт клиентелы – патроно-клиентские связи в средневековом обществе. Система социальной поддержки сеньором своих сторонников ( клиентов ) в основе безусловно имела рациональное обоснование, была механизмом реализации властной функции и формировала на основе зависимости властную структуру.
К властным, а не социальным функциям в большинстве случаев относится и патернализм. Различные формы патернализма как способа достижения и сохранения власти существуют во всех государствах с архаичных времен. Однако, на наш взгляд, имеется принципиальное различие между достижением сплоченности общества раздачей хлеба и организацией зрелищ и сплоченностью через взаимную солидарность социальных рисков, сформировавшуюся в ХХ в.; между популизмом и солидарностью социального страхования.
Таким образом, рассматривая социальную деятельность в обществе, мы можем констатировать, что при отсутствии собственно социальных функций у государства социальные потребности общества удовлетворяются специализированными общественными институтами церкви и морали.
Данный период возникает с момента формирования семейно-родовых общин и длится до конца средневековья. Отличительной его особенностью является движущий мотив милосердия, а наиболее развитые формы представлены практикой монастырского и церковного призрения.
Представляется возможным обозначить данный этап
как период стихийной благотворительности
.
Для этого этапа так же характерна множественность субъектов реализации общественных социальных функций: индивидуальная, в том числе и власть предержащих, милостыня; странноприимные дома, больницы при монастырях; братчина, «помочи», «институт старцев», помощь вдовам в общинах и т.п. Главным для них является то, что они факультативны и являются формой благотворительности.
Второй этап развития социальной деятельности характеризуется возникновением двух полюсов, имеющих сравнительно антагонистический характер. На одном полюсе происходит дальнейшее развитие общественной благотворительности, её структурирование, расширение сфер приложения, создание специализированных институтов, а на другом – государство начинает рассматривать нищету и социальную ущербность как порок и бороться с ним административными методами.
Необходимо подчеркнуть, что в основе такой политики государства лежит рациональное представление о нищете как очаге социальной нестабильности и признание государством приоритета общественных ценностей над индивидуальными. Уже в кодексах Феодосия (438 г.) и Юстиниана (529 г.) содержатся запреты на нищенствование здоровым людям. С XVI в. в Европе появляются законы против отдельных бедствующих социальных групп – бродяг, нищих, осиротевших и больных – и создаются специализированные пенитенциарные учреждения – смирительные и прядильные дома, работные дома, карантины, в которые направляют насильно. Так, в Англии с 1531г. разрешается просить милостыню только калекам и старикам, а с 1536 г. нищие подпадают под ответственность судов. Аналогичные законы принимают Франция и Германия. Показательно, что в данный период социальная деятельность государств осуществляется министерствами внутренних дел и полиции.
Наряду с негативным отношением к нищете трудоспособного населения, рассматриваемой как преступление, происходит дальнейшая гуманизация традиционных форм государственной социальной поддержки недееспособных групп. Расширяется перечень клиентелы государства – выкуп пленных в России ( Решение Стоглавого Собора и образование Поляничного Приказа в 1668 г. ); раздача земель на прожиток вдовам и детям погибших на государственной службе и др.
Повышение уровня гуманизации государства проявляется и в его активности, направленной на поддержку традиционных и развитие новых форм социальной защиты в обществе. Причем важно отметить, что государство в этот период не берет на себя социальных функций, но всячески способствует развитию их в обществе. Прежде всего это проявляется в инициировании богаделен, больниц, лепрозориев, инвалидных домов. В России в силу специфических отношений государства и православия эти институты изначально функционировали в рамках церкви при поддержке государства.
Существенным здесь является то, что государство не брало на себя финансовых обязательств и эти структуры функционировали за счет пожертвований, «милости боголюбцев». В тоже время ряд эпизодических действий государства в этот период имеют самостоятельную социальную направленность. Например, регулирование цен на хлеб в период массового голода или указ об отсрочке долгов погорельцев в течение 5 лет (1560 г.). Хотя эти примеры единичны и могут рассматриваться с точки зрения экономической и политической целесообразности.
Повышение социальной активности государств, особенно в XVIII в., некоторые авторы считают возникновением у государства социальных функций. С этим невозможно согласиться только по той причине, что на этом этапе государство рассматривает социальную защиту лишь с позиций милосердия, а основой его политики является отношение к социальным болезням как к злу.
Поэтому второй выделяемый нами период развития государственных социальных функций можно обозначить как этап борьбы против нищеты
, знаменующийся расхождением эмоционального и рационального в государственной политике.
Борьба государства против нищеты и социальных изгоев происходит параллельно росту числа общественных социальных институтов, основанных на частной благотворительности и возникающих в обществе новых социальных идеях.
Рост общественных и социальных институтов в XVII в. и первой половине XVIII в. основывается уже не только на теологических и нравственных мотивах, но и новом мировоззрении, сформированном философией Нового времени. В XVII в. начинают формироваться идеи естественного права, общественного договора, солидарности и справедливости.
В 1678 г. Лейбниц в работе «Essay de quelques raisennements neuoeanx sur la nature humaine» рассматривает различные формы справедливости, продолжая известный спор Платона и Аристотеля, и, в частности, противопоставляет принцип коммутативной справедливости, которая, согласно Аристотелю означает деление общих благ по достоинству, пропорционально вкладу каждого члена общества, принципу распределительной справедливости или уравнительной справедливости (по Платону), которая основывается на равенстве. В этой же работе Лейбниц выдвигает идею социального страхования в качестве инструмента справедливости.
В этот же период в обществе получает развитие идея права на достойное человеческое существование. Представления о правах свободного индивида, заложенные гуманизмом Возрождения, в дальнейшем Пуфендорф, Томазий, Вольф определили как естественные права человека на достойную жизнь. Энциклопедисты, в частности Ж.-Ж.Руссо, обеспечили широкое распространение идеи естественных социальных прав в обществе.
Все эти идеи формировали общественное сознание и структуру ценностей общества, стимулировали проявления благотворительности, закладывали идеологические основы солидаризма в будущем, но до 70-х годов XVIII в. ни в одном государстве они не трансформировались в специализированные социальные функции государства.
Третий этап развития социальных функций государства в Европе и России продолжался со второй половины XVIII в. по 70-е годы XIX в. Характерной особенностью данного этапа является принятие на себя государством возрастающей ответственности за удовлетворение социальных потребностей всех общественных групп и начало возникновения у государства собственно социальных функций.
Между резолюцией Петра I «богадельням быть» и образованием Екатериной II Приказа общественного призрения в 1775 г. проходит принципиальный водораздел между государственной благотворительностью и системой государственной социальной защиты.
С конца XVIII в. в Европе и России складывается государственно-административная система общественного призрения. Для этой системы характерны становление институциональной системы помощи, формирование правовой базы, административное управление, включающее территориальные структуры, частичное финансирование государством социальной помощи. Особенностью данного этапа является то, что государство, принимая на себя ответственность за социальную политику, не стремится к прямому исполнению социальных функций, а только содействует в этом другим институтам – личной и общественной благотворительности, благотворительным обществам, корпоративному социальному страхованию, местной власти, церкви.
Необходимо отметить, что на данном этапе противопоставление милосердия и благотворительности полицейскому государственному подходу к нищете в определенной степени снимается. Государство уже не преследует за нищету, но еще и не ставит цель её устранения.
Две основные характеристики данного этапа: - появление у государства собственно социальных функций и обращенность социальной политики на всех членов общества – взаимосвязаны и основаны на необходимости обеспечения консолидации общества, испытывающего прогрессирующее антагонистическое противоречие в условиях раннего капитализма. Принцип солидарности, согласно которому общество имеет обязательства перед своими членами, напрямую вытекающий из теории общественного договора или социального контракта, не может быть реализован через благотворительность.
Уже во время Французской революции государство берет на себя функцию социальной помощи жертвам гражданской войны, о чем свидетельствует целая серия революционных декретов: о помощи акадийцам и беженцам из Канады; о компенсациях гражданам, собственности которых был нанесен ущерб в связи с вражеским вторжением; о помощи родственникам жертв событий 10 августа 1792г., дня событий на Марсовом поле и т.д.
К этому же времени относится возникновение идей социального страхования, или, в терминологии того времени, «взаимное вспомоществование», которое позже станет основным инструментом социальной солидарности и которое, по мнению Лейбница, должно ограждать людей от рисков. Пьер Розанваллон пишет: «В эту эпоху появляются три модели осмысления общественных связей: общественный договор (вытекающий из политического торга различных общественных групп); рынок (рассматриваемый как невидимая рука проведения, призванная связывать людей экономически) и страхование (понятое как невидимая рука общественной солидарности)»[39]
.
Идеи социального страхования, как механизма устранения индивидуальных рисков, получили воплощение еще в виде общих касс при гильдиях и профессиональных цехах, осуществляющих социальную помощь вдовам и сиротам членов цеха; сельских общинах; «огневых товариществах» (XV в. - в немецких замках); «коровьих кассах» (XVI век); страховых акционерных обществах (первое – голландская Ост-Индская компания, 1602 год); «тонтинах» (по имени итальянского врача Тонти – XVII в., Франция); похоронных и пенсионных касс XVIII в.; обществ по страхованию жизни (первое возникло в 1765 г. в Англии).
В XVIII в. идеи социального страхования получают дальнейшее развитие. В 1754 г. Пьярон де Шамюссе публикует «План дома ассоциаций», согласно которому при условии взноса весьма умеренной суммы каждый ассоциированный вкладчик сможет в случае болезни получить все мыслимые выгоды помощи, в 1770 году он издает «Записку об обществах по страхованию здоровья». В 1788 году Клавьер представляет «Проспект относительного введения пожизненного страхования», в котором пишет: «Пожизненное страхование приходит на помощь тому драгоценному чувству, которое связывает индивида с другими индивидами и позволяет ему выжить. Подобное страхование означает безопасность относительно несчастливых обстоятельств».
Примечательно, что Клавьер предлагал пожизненное страхование «по установлению правительства и под его опекой и надзором», однако эти идеи были воплощены только через сто лет. В те же времена они рассматривались как аморальные, подрывающие принцип личной ответственности, в соответствии с которым человек является хозяином своей судьбы и отвечает за себя сам, и противопоставлялись предусмотрительности, обязывающей индивида заботиться о своем будущем.
К этому же периоду относится развитие наряду с идеей солидарности и идеи справедливости, получивших в ходе Французской революции форму принципов. Идея справедливости, понимаемая как соответствие природе вещей или экономической, либо политической норме, была дополнена идеей справедливости в рамках общественного договора и естественных прав человека.
В соответствии с отечественной традицией данный этап можно обозначить как этап общественного призрения.
Следующий, четвертый, этап развития социальных функций начинается во второй половине XIX в. и характеризуется переходом социальных функций общества к государству.
Середина XIX в. стала тем перекрестком, на котором встретились рациональный, диктуемый объективными потребностями выживания и экономики путь развития социальных функций государства, и иррациональный, обусловленный религией, нравственностью и милосердием. Развитие производительных сил потребовало более мощной социальной интеграции общества, которая могла быть достигнута только через деятельность государства по консолидации всех граждан на основе солидарности. При этом отношения государство и общество и государство и личность претерпели определенные изменения, связанные с совпадением государственных целей и морально-этических принципов человеческого общежития.
В отличие от социалистов-утопистов, подчеркивавших доминирующую ценность всеобщего блага и подчинения личных интересов интересам общества, отводившим государству роль обеспечения общественных целей, идея социального государства с самого зарождения, снимает довлевшее со времен Аристотеля противоречие, возникавшее из деления государств на правильные ( в них достигается общее благо ) и неправильные ( достигаются частные цели ). В социальном государстве впервые происходит совпадение личностных и общественных целей. И не просто совпадение, а принятие государством целей индивида как своих собственных.
Основой идеи о социальной направленности государства послужили представления социалистов-утопистов, трансформировавшиеся у И.Бентама, Э.Чэдвика в тезис о необходимости оценки любого законодательства и всех институтов с точки зрения принципа «наибольшего счастья для наибольшего числа людей». Э.Чэдвик первым выдвинул положение о необходимости изменения социальной среды с помощью государственной деятельности, «которая не только выполняет функцию помощи слабым, но и создает условия для развития своих граждан».
Государство признало себя ответственным за условия жизни людей, благотворительность перестала быть только актом веры и сострадания отдельного человека и стала государственной функцией.
Приход государства как субъекта социальной защиты на смену частной благотворительности привел, с одной стороны, к резкому возрастанию объема социальных гарантий и численности их получателей в обществе, с другой - к повышению притязаний общества напрямую к государству. Все это стало основой для изменения роли государства в отношении государство-личность. Личность из обязанной государству превратилась в того, кому государство обязано.
Как пишет В.А.Торлопов, «развитие современного социального государства ... означало, в противоположность принципам существовавшей в Европе уже с XVI века государственной помощи бедным нечто абсолютно новое. В то время, как помощь бедным исходила из представления об индивидуальной задолженности нуждающегося в помощи и была ориентирована на общее благосостояние в смысле поддержания общественного порядка, социальное страхование выдвигало на первый план общие причины нужды и объявляло индивидуальное благосостояние целью»[40]
.
При сопоставлении появления во второй половине XIX века и дальнейшее развитие в XX в. идей социального государства с глобальными изменениями в этот период общества становится очевидным, что принятие на себя государством социальных функций является не следствием отдельно взятых факторов, а изменением роли человека в обществе, экономике, производстве. Изменение отношения власть-личность вследствие общественно-экономического и научно-технического прогресса стало причиной возникновения нового цивилизационного уровня развития государства – социального государства.
Приобретение государством собственно социальных функций изменило всю функциональную структуру его. Социальные функции стали доминирующими, возникли и постоянно возникают новые функциональные системы социальной направленности, количество социальных функций увеличивается, и они существенным образом преобразуют правовые, властные и экономические характеристики государства.
Глава 4. Возникновение и развитие понятия «социальное государство»
К середине XIX в. повышение роли собственно социальных функций государства стало настолько очевидным, что теории социальной сущности государства [утописты] и социальных регуляторов развития государственности [К.Маркс] оказались эвристически недостаточными, появилась необходимость в фиксации возникшего нового качества государства с его социальной атрибутикой. Такой фиксацией стало понятие «социальное государство», введенное в науку в 1850 г. Лоренцом фон Штайн[41]
.
В определении социального государства Л. фон Штайном содержался ряд принципиальных положений, ставших основой нового понимания функций государства. Л. фон Штайн отмечал, что социальное государство «обязано поддерживать абсолютное равенство в правах для всех различных общественных классов, для отдельной частной самоопределяющейся личности посредством своей власти. Оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо развитие одного выступает условием развития другого, и именно в этом смысле говорится о социальном государстве»[42]
.
В данном определении автор преодолевает социологический подход к государству как арене, на которой происходит классовая борьба, и выделяет в качестве одного из атрибутов социального государства равенство всех людей ( личностей ) независимо от их социальной принадлежности, делает главной дихотомию личность-государство взамен принятой государство-общество и определяет главной целью государства экономический и социальный прогресс. Эти же характеристики социального государства чуть позже поддержали Ю.Офнер, Ф.Науманн, А.Вагнер.
Таким образом, исходным критерием выделения социального государства в особый тип, его основной идеей данного периода стало распространение патерналистских отношений государства на всех членов общества независимо от их социальной принадлежности.
Примечательно, что равенство в социальных правах для всех без исключения явились не только и не столько следствием распространения идей эгалитаризма, сколько объективным следствием изменения места отдельного человека, личности на производстве и в обществе. Говоря словами О.Тоффлера: «Наиболее существенным шагом в экономическом развитии нашей эпохи стало возникновение новой системы получения богатства, использующей не физическую силу, а его умственные способности»[43]
.
Появление термина «социальное государство» само явилось принципиальным моментом осознания изменений природы государственности. Данное понятие отразило свершившийся переход от «полицейского» государства, «государства общественного договора», «государства как высшей формы власти» к государству, осуществляющему социальные функции.
Многие авторы: E.Huber, F.Werner, H.Braun, M.Niehaus, B.Wehner, –совершенно справедливо связывающие появление понятия «социальное государство» с развитием социальных функций государства[44]
, в то же время недостаточно, на наш взгляд, придают значение самому факту появления у государства ранее не свойственных ему функций, которые в дальнейшем становятся для него главными. Нам не известны авторы, которые фиксировали бы состоявшийся в середине XIX в. переход к новому типу государства, имеющего новую функциональную структуру, новую атрибутику и новые механизмы.
Появление у государства социальных особых функций не только стало новым способом удовлетворения социальных потребностей общества, но и привело к резкому, скачкообразному возрастанию данных потребностей.
В этих условиях традиционные способы удовлетворения социальных потребностей претерпевают мощное огосударствление как, например страхование, или уходят на периферию общественной значимости, как благотворительность.
В 80-е годы XIX в. в Германии наряду с термином «социальное государство» появляется и другой термин - «государство благоденствия»[45]
, понимаемый как государство, политика которого направлена на улучшение жизни всех граждан. Эти два термина в тот период выражают одно понятие и не конкурируют друг с другом. Главным для них является наделение граждан социальными правами, а государство – социальной ответственностью. Социальная политика стала официальной доктриной ряда стран, получив правовое закрепление в Конституции Веймарской республики 1919 г. и Конституции Чехословакии 1920 г.[46]
Реальным воплощением новых качеств государства стали широкое повсеместное внедрение государственного социального страхования, обеспечение социального равенства, создание и бюджетное финансирование государственной социальной помощи и отдельных социальных программ.
В 1871 г. Германия впервые в истории вводит государственное социальное страхование от несчастных случаев на производстве, в 1880 г. она же начинает финансировать медицинскую помощь, в 1883 году вводит пособие по болезни. В 1910 г. Германия вводит обязательное пенсионное страхование. Социальное страхование от несчастного случая появляется в Австрии в 1887г., во Франции - в 1898 г., в Норвегии - в 1894 г., Новой Зеландии - в 1900 г., Швеции - в 1901 г.. Медицинское страхование стало государственным в Австрии в 1888 г., Швеции - в 1891 г., Норвегии - в 1909 г.. В России первый социальный закон – «О бесплатном медицинском обслуживании фабрично-заводских рабочих» – появляется в 1886 г. В 1912 г. вводится страхование по болезни и от несчастных случаев на производстве. В ноябре 1917 г. издаются декреты о страховании от безработицы; о бесплатной медицинской помощи; о пособиях по случаю болезни, родов и смерти.
С 70-х годов XIX столетия до начала Второй мировой войны государственное страхование охватило все сферы социальных рисков во всех странах Европы и Америки.
Идеи равенства, солидарности, справедливости, бессословного общества, требование вмешательства государства в распределение собственности, уравнивания доходов и ответственности государства за социальную политику, демократизация власти в этот период стали основой политических и государственных преобразований во многих странах. При этом необходимо отметить, что в политологии, экономике, истории широко представлены исследования генезиса социалистических идей и их практической реализации, но весьма ограничены теоретические обобщения кардинальных изменений в этот период функций государства и приобретение им новых, ранее не свойственных ему атрибутов и свойств.
По сравнению с предшествующим периодом государство взяло на себя ответственность за благосостояние граждан, обеспечило доступность социальной поддержки всем членам общества, создало государственные системы социального обеспечения и социальной защиты, ввело бюджетное финансирование социальных программ и новые механизмы социальной политики в виде государственного социального страхования, стало доминирующим субъектом социальных функций в обществе.
Все эти метаморфозы государства можно определить как приобретение им нового качества – социального государства.
В свою очередь, новые атрибуты, появившиеся у социального государства, – доступность социальной поддержки всем членам общества, наличие государственных систем социального обеспечения и социальной защиты, наличие социальных бюджетов и использование механизмов социального страхования для консолидации рисков - могут рассматриваться как первичные критерии выделения социального государства из ряда других государств и основа его дефиниции.
Нельзя согласиться с мнением многих авторов, что приобретение государством вышеперечисленных свойств есть результат реализации социалистических идей[47]
.
В то же время полное совпадение социалистических принципов и целей с атрибутами социального государства свидетельствует об очень тесной связи социального государства и социалистической идеологии. По сути, социальное государство стало реализацией социалистической идеи или, по нашему мнению, в определенной точке сошлись, совпали два объективных, относительно независимых, но имеющих единую основу общественного бытия процесса – развитие социальных функций государства, обусловленное развитием производительных сил и изменением роли личности на производстве и в обществе, и идеологическое осознание данных процессов и соответствующей этому осознанию идеологии.
Соответствие новых свойств, появившихся у государства, социалистической идее настолько велико, что представляется возможным обозначить первый этап становления социального государства, датируемый с 70-х годов XIX в. до 30-х годов ХХ в., как социалистический
.
Дальнейшее развитие идеи социального государства в практическом плане выразилось в широких социальных реформах в развитых индустриальных странах европейской культуры и в СССР, а в теоретическом плане - в широких научных дискуссиях о сущности социального государства, развернувшихся в период между двумя мировыми войнами[48]
.
Основным содержанием этих дискуссий стало введение принципов социального государства в правовое поле.
Первая треть XX в. ознаменовалась лавинообразным принятием социальных законов и введением принципов социального государства в политику многих стран. С начала ХХ в. лидирующую позицию в развитии социального законодательства заняла Англия. Начиная с принятия законов Л.Джорджа - «О пенсиях по старости» 1908 г.; «О прогрессивном налогообложении» 1909 г.; билль «О национальном страховании» 1911г. - и заканчивая докладом У.Бевериджа в 1942 г. - «Полная занятость в свободном обществе», Англия создала разветвленную нормативно-правовую базу реализации принципов социального государства. Аналогичные законы по социальному и медицинскому страхованию, пенсионному обеспечению, пособиям по безработице, семейным пособиям и страхованию от несчастных случаев в эти годы были приняты в Австрии, Австралии, Дании, Канаде, Италии, Новой Зеландии, Норвегии, СССР, США, Франции, Швеции и многих других странах.
Социальное законодательство стало не просто сектором правового поля, оно стало оказывать мощное влияние на правовое содержание всей нормативной базы государств.
Появление социального законодательства и его непосредственное взаимодействие с другими государственными нормами поставили проблему правовой природы самих социальных норм и стандартов.
В 1930 г. Г.Геллер предложил понятие «социальное правовое государство»
и дал его трактовку. Центральной идеей социального правового государства становится акцентирование прав гражданина на социальные гарантии со стороны государства.
С этого времени два понятия - «правовое государство» и «социальное государство» - не просто стали неразрывны, но некоторыми авторами используются как синонимы.
Связь социального государства с его правовой природой явилась важным шагом закрепления за ним социальных функций. Социальные функции государства не просто приобрели правовые основания, но стали ведущими для государства, в свою очередь трансформируя правовую основу государства. Личные права человека стали краеугольным камнем всей правовой системы государства, определяя через избирательное право власть, через гражданские права политическую природу государства и его социальные обязанности и через социальные права его социальные функции.
Признание за социальным государством правовой основы означало придание социальным функциям обязательного характера. Собственно социальные функции стали неотъемлемой частью функциональной структуры государства. Произошла окончательная передача социальных функций от общества к государству.
Определение социального государства как правового явилось принципиальным для определения нового, социального качества государства. Впервые в истории извечное противопоставление свободы и равенства – «на протяжении столетий люди стремились к свободе и равенству как к одним из первичных целей человеческой жизни, но полная свобода для сильных и талантливых несовместима с правом на достойную жизнь для слабых и мало одаренных» – было снято через компромисс, стало возможным ограничение свободы «ради социального благосостояния, чтобы накормить голодных, приютить обездоленных...»[49]
.
Необходимо отметить, что идея обусловленности социального государства правом впервые была выдвинута в русском ревизионистском марксизме (П.Б.Струве, А.С.Изгоев, Б.А.Кистяковский), который рассматривал социальное государство как «социально-правовое государство, или, по-другому, социально справедливое государство». Кстати, именно Б.А.Кистяковский еще в 1909 г. впервые ввел в обиход понятие «социалистическое правовое государство». К идее социальности правового государства приходили и другие русские ученые, отталкивающиеся от принципов естественного права (П.Новгородцев, С.Котляревский, В.Гессен, Л.Петражицкий).
Правовое обоснование социального государства окончательно оформило принцип естественных социальных прав человека. На основе этого возникла совершенно новая правовая коллизия, заключающаяся в несимметричности прав и обязанностей. Для теории права данная ситуация настолько значима, что некоторые авторы, например Э.Форстхофф, отвергают саму возможность совмещения правового и социального государства[50]
или констатируют принципиальное противоречие[51]
.
Однако именно асимметричность социальных прав и обязанностей личности породила особый статус государства как монопольного субъекта социальной деятельности. Государство стало опосредующим звеном между всей совокупностью прав и обязанностей, нивелируя и делая их соразмерными через свою социальную политику. В этом качестве государство получило особые права по перераспределению благ и тем самым приобрело специфическую функцию реального обеспечения формального равенства людей.
Приобретение социальным государством правового обоснования стало вехой в развитии представлений о государстве и о его социальной сущности. Понятия справедливости, равенства, солидарности, прав и обязанностей личности и общества получили формальное закрепление, ставшее основой дальнейшей эволюции государственных социальных функций.
Все это позволяет нам выделить данный период в особый этап. Данный, второй, этап становления социального государства, длившийся с 30-х годов до конца 40-х годов ХХ в., в соответствии с его основной сутью можно обозначить как этап правового социального государства
, а правовая природа социального стала его неотъемлемым инвариантным свойством.
Начало следующему этапу развития представлений о социальном государстве положил знаменитый доклад В.Бевериджа в 1942 г. парламенту Великобритании «Полная занятость в свободном обществе»[52]
. В докладе излагались основные принципы «государства благосостояния» и впервые выдвигалась идея гарантированного единого национального минимального дохода, ядром плана была тесная связь социальной политики с государственной экономической политикой, нацеленной на обеспечение полной занятости. С этого времени термин «государство благосостояния» - «welfare state» - стал синонимом социального государства в англоязычных странах. Одним из авторов термина «welfare state” может считаться и английский социолог У.Темпль.
Период до 60-х годов ознаменовался, с одной стороны, углублением теории социального государства, или государства благоденствия, а с другой - практической реализацией идеи социального государства на национальном уровне. Одним из ведущих проявлений социальных функций на данном этапе стало предоставление государством социальных услуг.
Период становления социального государства с середины 40-х годов по 60-е годы ХХ столетия в особый этап, который можно обозначить как этап социальных услуг
, связан с приобретением государством принципиально новых социальных функций. Именно в этот период, помимо традиционных функций социальной защиты, государство становится субъектом специфических социальных функций, примером которых является обеспечение занятости, социальный патронаж, формирование жизненной среды для инвалидов, программы реабилитации для отдельных социальных групп, государственные программы поддержки и создания необходимых жизненных условий для отдельных категорий людей и регионов.
Особенностью новых социальных функций государства - социальных услуг, является то, что они не просто компенсируют человеку невозможность достижения им определенных стандартов жизни, но активно формируют условия достижения этих стандартов, наделяя государство ответственностью за равные социальные возможности для всех социальных групп. Ответственностью, которая заставляет государство в определенной степени навязывать человеку свою опеку независимо от его желания с целью обеспечения принятых в обществе стандартов. По сути этап социальных услуг в развитии социального государства знаменует переход государства от пассивной к активной социальной политике.
Важным явлением данного периода стало осознание роли социальных функций государства. За 50 с небольшим лет философская и политическая мысль прошла путь от признания за государством социальных обязанностей до придания социальным функциям атрибутов государства наряду с правом и демократией.
Первой социальную природу своего государства зафиксировала Федеративная Республика Германия, записав в 1949 г. в свою конституцию, что «Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным правовым федеративным государством» ( Sozialer Rechtsstaat ). Это означало, что государство в своей деятельности должно подчиняться принципу социальности, что означает «обязанность правительства осуществлять политику, направленную на обеспечение достойного человека уровня жизни, удовлетворение основных жизненных потребностей всех социальных групп[53]
. В 1958 г. статус социального государства ввела Франция, в 1972 г. – Швейцария, в 1975 г. – Швеция, в 1978 г. – Испания, Турция. Цели социального государства провозглашены в программных документах многих политических партий.
Социальные функции государства и его социальный статус закреплены в целом ряде международных документов: ст. 55 Устава ООН; ст. 1-а и 1-б Устава Совета Европы; Пакте об экономических, социальных и культурных правах 1973 г.; Итоговом документе саммита 1995 г. по человеческому измерению в Копенгагене.
Несмотря на содержательную близость понятий «социальное государство» и «государство благоденствия», развитие каждого из этих понятий и соотношение между ними претерпели со временем определенные изменения, отражающие объективные условия цивилизационного развития и национальную практику государственного строительства.
Особенно наглядно различие в трактовке социального государства проявилось в период с 60-х по 90-е годы ХХ столетия, когда на смену понятию «государство благоденствия» пришло понятие «государство всеобщего благоденствия». Другие названия – «государство благоденствия», «государство-проведение (государство-покровитель)», «государство всеобщей компенсации».
В отличие от предыдущих форм государство всеобщего благоденствия нацелено на достижение относительно равного высокого уровня качества жизни всего населения. Эта идея стала доминирующей в идеологии и социальной практике развитых государств, а понятие «государство всеобщего благоденствия» в этот период стало ведущим, распространившись и на предыдущие этапы[54]
.
Период с конца 50-х годов и до середины 80-х годов ХХ в. можно обозначить как этап всеобщего благоденствия
-
четвертый этап в развитии социального государства.
Однако в официальной политике в этот период продолжает сохраняться доминирующее употребление термина «социальное государство». Это связано с двумя причинами. Во-первых, термин «социальное государство» как исторически более раннее и наиболее устоявшееся понятие становится обобщенным родовым понятием всего синонимического ряда, обозначающего данный государственный тип. Во-вторых, «социальное государство» всегда воспринималось как отрицание, в отличие от «государства всеобщего благоденствия», принципа всеобщей компенсации и тем самым было более нейтральным, менее связанным с трудно выполнимыми обязательствами государства, а тем самым политически более предпочтительным.
Идея государства всеобщего благоденствия возникла на базе резкого повышения уровня жизни развитых стран в 50-е – 60-е годы, когда система страхования социальных рисков практически полностью компенсировала неопределенность будущего. С одной стороны, государство всеобщего благоденствия наилучшим образом обеспечивало сплоченность общества и реализацию основных социалистических принципов. Взяв на себя новую, по сравнению с предшествующими периодами, функцию обеспечения высокого уровня жизни всех членов общества, государство сделало эту функцию доминирующей, подчинив ей все другие социальные, экономические и политические задачи. Государство всеобщего благоденствия явилось продуктом логической завершенности системы социального страхования, обеспечившей максимальную социализацию традиционных рисков, в том числе главного – риска потери доходов.
Нужно отметить, что высокое обобществление социального страхования в этот период существенным образом трансформировало другие социальные функции. Например, социальные услуги - страхование по безработице, медицинское страхование, пенсионное обеспечение – к концу 80-х годов в большинстве стран отошли от индивидуального контрактного страхования соответствующих рисков и все больше стали выступать в виде социальной помощи, в том числе и социальным группам, которые не платят социальные взносы[55]
.
Характеризуя данный этап как период максимального развития страховых признаков, нужно отметить, что определяющим для государства всеобщего благоденствия все-таки стал принцип солидарности. Именно из него вытекают всеобщность социальной поддержки, ориентация на универсальные показатели качества жизни и преимущественное использование механизмов финансирования страхования рисков на солидарной основе.
В теоретическом плане переход к государству всеобщего благоденствия означал отказ от бисмарковской модели социального государства, построенной на принципах солидарности и коммутативной справедливости, и переход к реализации принципов распределительной справедливости. Если коммутативная справедливость «заключается в равенстве прав («формальном»), она основывается на принципе взаимности и соответствует максиме «воздать каждому по заслугам»; соотносится с идеалом «справедливого вознаграждения», предполагающим, что каждый получает соответственно своему вкладу (например, выплата пособий рассматривается как возмещение взносов). Справедливость же распределительная или корректирующая нацелена на равенство экономическое («реальное»). Такая справедливость основана на принципе перераспределения благ между богатыми и бедными и соответствует максиме «каждому по потребности». Если коммутативная справедливость может осуществляться без посредничества политики (по принципу договора или страхования), то справедливость перераспределительная требует вмешательства какого-либо государственного органа»[56]
. Система социального страхования государства всеобщего благоденствия отождествляет принцип равенства и механизм перераспределения через гипертрофированное понимание солидарности, возведя его в догмат. Солидарность как цель общества сделала функцию перераспределения главной функцией государства.
Важной характеристикой государства всеобщего благоденствия, по мнению ряда авторов (Ж.П.Фитусси, П.Розанваллон и др.), является так же неявный социальный контракт, благодаря которому в экономику была встроена социальная система поддержек[57]
.
Развитие национальных моделей государства всеобщего благоденствия в данный период способствовало более глубокому пониманию сущности социального государства, что позволило вычленить его инвариантные, системообразующие свойства. Именно на этом этапе утвердилось понимание социального государства как родового понятия, фиксирующего принципиальные социальные качества государства, находящиеся в развитии, имеющие в различных государствах специфические черты, по-разному проявляющиеся, но имеющие в своей основе единый набор принципов или инвариантных качеств.
Пониманию природы социального государства способствовало и развитие в это же время иных его моделей, не подпадающих под определение «государство всеобщего благоденствия».
Одна из таких моделей, которую П.Розанваллон назвал «обществом всеобщего возмещения убытков», представлена в США.
Исторически обусловленный акцент на либеральных ценностях протестантской морали и абсолютизация гражданских прав и свобод привели к приоритету принципа возмещения ущерба относительно принципа солидарности. В этом случае справедливость понимается как компенсация и возмещение ущерба. Социальные риски в этом случае подменяются понятием «жертва» (victime). «В любом «несчастном случае» находится виновный – либо человек, либо «система»[58]
. Только добившись признания себя жертвой, человек получает право на компенсацию. Практика реализации данного принципа привела к тенденции переориентации индивидуального подхода в социальной поддержке к групповому подходу. Выдвигая себя в качестве жертвы, отдельные социальные группы добиваются социальной помощи и бюджетных трансфертов. При этом распространена практика расширенного представления об ущербе, к которому может относиться и несправедливость, допущенная по отношению к прошлым поколениям. Так, в 1985 г. Верховный Суд США принял решение о выплате компенсации детям японцев, интернированных в американских лагерях.
С 1989 г. этот принцип широко внедряется и в российское социальное законодательство, вступая в сложные коллизии с системой социальной защиты, базирующейся на принципах солидарности, и подрывая её.
С точки зрения функций государства и принцип солидарности, и принцип возмещения ущерба одинаково реализуются через принятие государством на себя определенной социальной ответственности. Однако различная природа этой ответственности и соответственно разные способы перераспределения общественного богатства обуславливают несхожие механизмы социальной политики и могут вызывать противоположное отношение общества.
С конца 70-х годов ХХ в. начинает нарастать критика государства всеобщего благоденствия, которая в середине 80-х годов становится лавинообразной и многосторонней. Критике была подвергнута как практика государства всеобщего благоденствия, так и его теоретические и идеологические основы.
Направленность государства всеобщего благоденствия на обеспечение единого для всех членов общества постоянно повышающегося уровня жизни столкнулась с экономическими, демографическими и цивилизационными ограничениями и кризисом механизма страхования.
Наиболее очевидным и часто рассматриваемым в качестве основного стал финансовый кризис социального государства этого периода. Начиная с 70-х годов, расходы на социальное обеспечение во многих странах ежегодно растут более быстрыми темпами, чем доходы, что потребовало повсеместного повышения налогов и обязательных взносов в систему социального обеспечения. П.Розанваллон приводит соотношение роста расходов на 7-8% ежегодно и ежегодного роста доходов на 1-3% и констатирует, что «доля налогов и страховых взносов в ВВП, остававшаяся практически на одном уровне на протяжении «тридцати славных лет», за период с 1975 г. по 1985 г. повысилась с 35% до 45%[59]
.
Усиленные существенным ростом весьма затратного бюрократического аппарата, обслуживающего социальные функции государства, замедлением экономического роста мировой экономики и ухудшением демографической ситуации проблемы экономического обеспечения функций государства всеобщего благоденствия становятся трудноразрешимыми.
Увеличение нагрузки на экономику, в свою очередь, стало тормозом её эффективности и потребовало снижения бремени обязательных взносов и налогов, что привело к частичному сокращению социальных программ и пособий, а самое главное - к реформе социальной политики государств, которая в дальнейшем выразилась в пересмотре принципов, функций и механизмов социальной деятельности.
В целом этот пятый этап развития с начала 80-х по середину 90-х годов ХХ в. можно обозначить как этап деструкции и кризиса
государства всеобщего благоденствия.
В этот период подвергается сомнению эффективность сложившейся системы перераспределения благ; солидарный принцип социального страхования теряет свою универсальность и перестает быть эффективным для целого ряда рисков; появляются новые значимые социальные риски, требующие новых способов компенсаций; традиционная концепция социальных прав подвергается пересмотру, появляются новые, массовые социальные категории, требующие защиты; формируется новая идеология социальной помощи; изменяются роль и социальные функции государства.
Нужно отметить, что новые социальные вызовы усилили роль государства и привели к развитию его социальных функций.
Проблеме кризиса социального государства в последние два десятилетия посвящено едва ли не больше работ, чем всем предыдущим периодам (П.Розанваллон, Л.С.Мамут, О.Тофлер, Б.Вехнер, Г.Брант, Ф.Хайек, Г.Риттер, К.Пирсон, Г.Габечманн, В.П.Милецкий и др.). Поэтому, не останавливаясь на всей феноменологии данного процесса, выделим только то существенное, что принципиально отличает данный период от предшествующего и определяет перспективу развития социального государства в будущем, и прежде всего его функциональной структуры.
Во-первых, это кризис всей системы солидарного страхования. Лежащие в основе государства всеобщего благоденствия принципы солидарности и справедливости основываются на представлении о случайности и равновероятности всевозможных рисков для всех граждан, что не соответствует современным реалиям.
Страхование, реализующееся через социализацию рисков, не может быть применимо к рискам катастроф (наводнения, землетрясения, засухи, крупные техногенные аварии и др.) и к рискам, которым подвержена значительная часть общества (длительная безработица, кризис пенсионного обеспечения и пр.). Усиливающаяся дифференциация общества привела в конце ХХ в. к сегментации системы страхования и развитию корпоративных и социально-профессиональных интересов, подрывающих принцип солидарности. Повышение роли вертикального перераспределения между группами граждан с различными доходами вопреки изначально заложенному в страховании горизонтальному перераспределению и разрыв связи между величиной взносов и уровнем социальных выплат, а также предоставление пособий группам населения, вообще не платившим социальных взносов, породил и негативное отношение к принципам социального страхования. Ухудшение экономической и демографической ситуации, стремление государства стимулировать экономику за счет снижения обязательных социальных взносов приводят к недостаточности страховых социальных фондов, наполнение которых в критической ситуации государство вынуждено брать на себя, что ведет к искажению принципов финансирования социальных выплат и замене принципа солидарности принципом возмещения ущерба.
Новые рамки современного общества привели к потере солидарным страхованием универсальности и позволили некоторым авторам сделать вывод, что «страхование – это не более чем миф» [60]
.
Вторым фактором кризиса государства всеобщего благоденствия стало противоречие между растущими социальными отчислениями и объективной необходимостью снижения налоговой нагрузки на бизнес. Либерализация экономики вступила в противоречие с действительностью государства всеобщего благоденствия и определила негативное к нему отношение многих экономистов и политиков.
Критика государства всеобщего благоденствия опирается и на возрастающий разрыв между численностью плательщиков социальных взносов и теми, кто имеет право на социальное обеспечение, что связано как с демографической ситуацией, так и с такими факторами, как безработица, увеличение доли бедных и неполные семьи.
Финансовые трудности привели к широкому распространению принципа адресности (селективности) социальной помощи.
Доклад Европейского сообщества 1993 г. «Социальная защита в Европе» констатирует: «Во время кризиса, когда финансовые ресурсы недостаточны, а потребности возрастают, возникают серьезные основания для целенаправленного предоставления пособий наиболее нуждающимся». В настоящее время адресность пособий распространена на большинство стран, причем величина их меняется в зависимости от доходов или общего уровня обеспеченности. «Таким образом, оказалась отвергнутой одна из основополагающих догм государства всеобщего благоденствия – догма об универсальности пособий»[61]
.
Другим важным фактором кризиса государства всеобщего благоденствия стала ускоренная модернизация производства 1980 г. и 1990 г., которая привела к ликвидации существовавшей форме социальной опеки и тем самым подорвала социальный контракт 60-х годов[62]
.
Приведенный нами анализ развития представлений о социальном государстве и выделение пяти этапов его динамики в целом корреспондируется со сложившимися в мировой науке представлениями о периодизации генезиса социальных свойств государства, в частности с широко известной классификацией этапов развития государства благоденствия Й.Амбера:
· «1- й этап ( предыстория, 1600-1800 г. г. ) – основная государственная функция – политический контроль над бедными;
· 2-й этап ( начало, 1800-е – 1914 г. г. ) – введение принципов социального страхования для интегрированных рабочих, объединенных в профсоюзы;
· 3-й этап ( расширение, 1918 – 1960 г. г. ) – социальные услуги как элемент гражданства;
· 4-й этап ( ускорение, 1960 – 1975 г. г. ) – главная функция – улучшение качества жизни всего населения;
· 5-й этап ( замедление, 1975 г. – настоящее время ) – размывание, смешение ответственности государственной, частной и ассоциаций»[63]
.
В данной классификации, на наш взгляд, требуется уточнение пятого этапа. Представляется, что, с одной стороны, он отражает процессы возрастания роли институтов гражданского общества и усиления неолиберальных идей, а с другой - закончился в середине 90-х годов разведением понятий «государство благоденствия» и «социальное государство».
Первое стало мишенью для критики как со стороны неолибералов, так и со стороны социал-демократических политиков, осознавших экономическую невозможность реализации принципа всеобщего благоденствия и опасность иждивенческих настроений в обществе, что привело к практическому отказу от данного термина.
Понятие же «социальное государство», отражающее наличие у государства определенного набора специфических целей, свойств и функций, не сводимых к погоне за всеобщим уравниванием в высоком уровне жизни, остается ведущим определением современного государства, обладающим высоким эвристическим и практическим потенциалом.
С середины 90-х годов ХХ в. в ситуации, с одной стороны, наступления либеральных идей, а с другой, усиления социальной роли государства и выдвигаемых обществом требований повышения эффективности социальной политики формируются новые представления о социальном государстве как механизме снятия противоречий между законами рынка и социальными целями.
В отличие от государства всеобщего благоденствия, современное социальное государство стремится отказаться от своей патерналистской роли, ориентировано на устранение иждивенчества и направлено на создание благоприятных социальных условий прежде всего через социально ориентированное рыночное хозяйство.
На наш взгляд, начавшийся в середине 90-х этап развития социального государства можно обозначить как этап либерального социального государства
.
Таким образом, анализ представлений о социальном государстве позволяет нам представить следующую периодизацию его развития:
· 1-й этап (с 70-х годов ХIХ в. до 30-х годов ХХ в.) – социалистический;
· 2-й этап (с 30-х годов ХХ в. до конца 40-х годов) – правового социального государства;
· 3-й этап (с конца 40-х годов по 60-е годы ХХ в.) – государство социальных услуг;
· 4-й этап (с конца 50-х годов до середины 80-х) – государство всеобщего благоденствия;
· 5-й этап (с начала 80-х годов по середину 90-х) – деструкции и кризиса государства всеобщего благоденствия;
· 6-й этап (с середины 90-х годов ХХ в. по настоящее время) – либеральное социальное государство.
Необходимо только отметить, что каждый из этих этапов отражает не только изменение социальных функций государства в различные исторические периоды, но и динамику теоретических представлений о содержании понятия « социальное государство».
Сложившиеся представления о социальном государстве, фиксируя множество его признаков, не дают понимания иерархичности его свойств и какие из них являются необходимыми и достаточными. На наш взгляд, нечеткость определений социального государства связана именно с отсутствием набора его характеристик, их рядоположности и отсутствием классификации. Дополнительные трудности создает наличие у ряда авторов диаметрально противоположных представлений об отнесении тех или иных свойств к специфике социального государства.
Содержательное развитие понятия «социальное государство», следуя за многомерным и ускоряющимся развитием цивилизации, не может не содержать внутренние противоречия и различные трактовки, усугубляющиеся отсутствием разработанной общей теории. В рамках существующих определений социального государства можно выделить как универсальные его характеристики, так и специфические аспекты, анализ которых развивает наши представления о его природе.
При рассмотрении многочисленных определений социального государства, или государства благоденствия, изучения его природы исследователи неминуемо вынуждены сопоставлять два ракурса: один - это содержание понятия, а другой - деформация отдельных составляющих этого понятия и их динамику в различных культурно-исторических условиях. Нам представляется, что инвариантность системы характеристик социального государства является предметом его дефиниции, а трансформируемые под воздействием условий особенности - объектом изучения закономерностей его развития.
Выделение инвариантных свойств социального государства позволяет определить его сущность и описать его качественно, через атрибуты данной системы. Такой методологический подход традиционен для всей естественнонаучной гносеологии – «под сущностью явления, процесса, вещи в философии понимается совокупность устойчивых характеристик, определяющих свойства этих объектов» (Н.А.Князева, 2001).
Определения социального государства, формировавшиеся в течение более ста лет, при всей кажущейся разнородности, позволяющей некоторым авторам констатировать, что общепризнанных определений социального государства нет, содержат ограниченный набор константных признаков.
Первым константным признаком социального государства является доступность социальной поддержки государства для всех членов общества:
· «Идея государства благоденствия состоит не в том, чтобы вообще представлять социальные выплаты, но исключительно в том, чтобы сделать это на возможно лучшем уровне и, что особенно важно, представлять всем гражданам доступ к этим социальным выплатам»;
· «Централизованно регулируемое и упорядоченное заботливое существование и жизнь с заботой о всех гражданах во всех жизненных ситуациях открывшиеся в качестве первичной общественной реальности современной демократии, обслуживаемой преобразованной экономическим либерализмом хозяйственной системой в соответствии с социальной справедливостью»[64]
.
Вторая константа определений социального государства фиксирует правовую природу осуществления его социальной политики - право осуществлять контроль и регулирование социальных процессов:
· «Социальное государство является ответом на растущую потребность в регулировании социальных и экономических отношений и процессов»[65]
;
· «Социальное государство представляет собой государственно-правовое «устройство», которое создано на основе правовых институтов свободы и собственности, дополняемых трудовым и экономическим законодательством»[66]
;
· «Социальное государство означает: государство, получившее возможность на правовой основе ставить задачу планирования, распределения, организации индивидуальной и социальной жизни»[67]
.
Подчеркивая правовую природу социального государства, нельзя обойти вопрос об источнике данного права. В отличие от других правовых норм государства, вытекающих из его властных функций, социальное право опирается на естественные права человека на труд, достойную жизнь и социальную защиту. В этой части можно согласиться с авторами, которые видят природу социального государства в демократии и всеобщем избирательном праве, солидаризме и свободе. Именно они стали тем политическим механизмом, обеспечивающим реализацию и составляющим правовую основу социального государства.
Правовая функция социального государства не сводится только к регулированию социальных процессов, а проявляется в наделении граждан социальными правами и государство - социальной ответственностью.
В качестве третьего константного признака выступает наличие в социальном государстве бюджетных социальных выплат:
· «Социальное государство, в отличие от административного и либерального правового государства, является государством, заботящимся о существовании граждан, государством социальных выплат и социального перераспределения»[68]
.
Четвертым инвариантным признаком социального государства можно считать наличие государственных систем социальной защиты, социального обеспечения и обеспечения занятости:
· «Социальное государство выражается в структуре, открытой власти, демократически учрежденной в высокоиндустриальном позднекапиталистическом обществе Западной Европы, Скандинавии и Северной Америки. Оно находит свое выражение в наличии или становлении государственно гарантированной и регулируемой системы социального обеспечения, имеющей целью достижение ... минимального уровня жизни и снижение социального риска работающим»[69]
.
Пятая константа связана с признанием за социальным государством ответственности за уровень благосостояния своих граждан:
· «Социальное государство характеризует способность государства осуществлять современную социальную политику: заботиться о трудовом устройстве населения, правах человека, создавать системы здравоохранения, социального обеспечения, поддерживать малоимущие слои населения»[70]
;
· «Социальное государство – государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, оно призвано охранять труд и здоровье людей, устанавливать гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивать государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивать систему социальных служб, устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты»[71]
;
· «Принцип социального государства – основные задачи и обязанности государства во имя развития личности, достижения благосостояния, социальной защиты и безопасности граждан»[72]
;
· «Социальное государство берет на себя в объеме, соответствующем его возможностям, обеспечение определенного уровня жизни своих граждан, удовлетворение их материальных и духовных потребностей»[73]
;
· «Социальное государство подчеркивает обязанность государства проводить определенную социальную политику и нести ответственность за достойную жизнь людей, свободное развитие каждого человека»[74]
;
· «Социальное государство и призвано осуществлять политику, направленную на обеспечение определенного уровня благосостояния своих граждан, поддержку социально слабых групп населения, на утверждение в обществе социальной справедливости»[75]
;
· «Социальное государство служит цели обеспечения человеку достойного существования»[76]
.
В последнее время многие авторы в качестве устойчивого признака социального государства называют наличие в нем институтов гражданского общества[77]
.
И действительно, в современном мире трудно переоценить роль гражданского общества в реализации социальных целей. С другой стороны, исторический анализ становления социальных государств не фиксирует существенное значение данных институтов в первые периоды их становления.
Отсюда можно сделать вывод, что создание условий для развития гражданского общества можно считать шестой константой социального государства, характерной для его относительно развитого состояния.
Вышеприведенные определения, на наш взгляд, дают исчерпывающий набор первичных признаков социального государства – ответственность государства за уровень личного благосостояния граждан, наличие правовых основ социальной регуляции, ориентация единой социальной политики на всех членов общества, наличие бюджетных социальных выплат и наличие государственных систем социальной защиты и социального обеспечения. Представляется, что данные признаки являются видовыми, позволяющими дифференцировать социальные государства от иных государственных образований в любых условиях в динамике развития и обобщить его родовые свойства. В связи с этим нам представляется необоснованным утверждение, что «...любое государство социально. Данный термин подчеркивает способность богатого и стабильного государства осуществлять современную социальную политику»[78]
. Можно привести достаточно примеров богатых государств, в которых весь набор признаков социального государства не реализуется.
Глава 5. Типы и виды социальных государств в их историческом развитии
Определение устойчивых родовых свойств социального государства позволяет не только выделить данный тип государства из всего культурно-исторического многообразия конкретных стран, но и провести сопоставление социальных государств между собой. Такое сопоставление может существенно продвинуть наши представления о механизмах и условиях формирования социального государства. Сравнительный анализ государств с разным уровнем развития социальных функций является наиболее очевидным способом выделения специфических характеристик социального государства и при всей описательности данного метода позволяет сформировать инвентарный список специфических характеристик социального государства и провести их первичную классификацию.
Опыт периодизации процесса становления социальных государств, предпринятый в предыдущем параграфе и являющийся определенной классификацией, наглядно демонстрирует эвристическое значение такого рода исследований.
Проблема типологизации, являясь важным элементом изучения природы социального государства, возникла уже в ранних исследованиях данного явления и продолжает быть актуальной по сей день. При этом необходимо помнить, что за каждой конкретной классификацией стоит определенная теоретическая модель.
Ведущие исследователи государства благосостояния Томас Маршалл, Коста Эспин-Андерсон, Тимоти Тилтон, Норман Фёрнис в 70-е годы ХХ в. предприняли попытку уточнить смысл понятия «государство благосостояния» и дать его историческую классификацию. В частности, они выделили три его разновидности:
1. «Позитивное государство социальной защиты» – государство, ориентированное на уравнивание шансов на благосостояние всех граждан, обеспечение и гарантирование «равных возможностей»; примером такого государства является США.;
2. «Государство социальной безопасности» - в дополнение к обеспечению равных шансов граждан создает условия полной занятости и гарантирует всем гражданам без исключения получение доходов не ниже прожиточного минимума; пример – Великобритания;
3. «Социальное государство всеобщего благосостояния» - обеспечивает полную занятость, сглаживает различия в доходах всего населения, создает многочисленные постоянные государственные и общественные социальные службы; пример – Швеция.
Из этой классификации следует, что авторы отождествляют понятия «государство благосостояния» и «социальное государство», фиксируют основную динамику развития основных атрибутов социального государства и их периодизация основных этапов в принципе совпадает с предложенной нами.
Достаточно распространенной, особенно в России (В.Милецкий, В.Торлопов), является попытка понять суть социального государства через его политическую природу. Примером такого анализа может служить подразделение социального государства на либеральное, консервативное и социал-демократическое[79]
.
В данной классификации «либеральное социальное государство
обеспечивает равные социальные шансы гражданам ( соответствует «позитивному государству социальной защиты» ) и исходит из остаточного принципа финансирования малообеспеченных, стимулируя активный поиск ими работы. Консервативное социальное государство
исходит из необходимости обеспечить равновесие патерналистских мер власти с адресными программами социальной поддержки различных профессиональных и имущественных групп и слоев». «Оно ориентируется на приоритетное социальное обеспечение семьи, а не отдельного индивида. Социал-демократическое социальное государство
постулирует равные социальные права граждан и обеспечивает их одинаковыми социальными условиями и льготами. Здесь обеспечивается действительное равенство социальных условий»[80]
.
По существу в основе данной классификации лежит принцип противопоставления рынка социальной направленности государства, противостояние либеральной и социальной идеи.
В случае либерального социального государства «осуществление социальных реформ проходило под сильным влиянием идей либерализма» и привело к принятию постулата, что «...у каждого есть права по крайней мере на минимально достойные условия жизни». Другими словами, в данном типе государства все подчинено рынку, а социальные функции есть вынужденная уступка, диктуемая необходимостью стимулировать трудовую мотивацию и обеспечение воспроизводства рабочей силы.
Консервативная модель представляет собой равновесие между рынком и социальными целями, когда они, рассматриваемые как два противоположных полюса, находятся в динамическом равновесии. В этом случае социальные функции уже не являются вынужденными, как в либеральной модели, а выступают как равноценные рынку. “В основе консервативной социальной политики лежит идея партнерства между государством, общественными и благотворительными организациями”.
Социал-демократическая модель социального государства предполагает доминирование социальных задач над требованиями рынка. «Чтобы достичь этих целей, социальные услуги должны предоставляться на универсальной, то есть бесплатной для всех, основе, а не в зависимости от проверки нуждаемости»[81]
.
Ряд авторов (В.С.Афанасьев; Л.В.Афанасьева; С.Е.Коробов) консервативную модель обозначают как корпоративную или солидарно-консервативную. Это, по-видимому, связано с идеей В.Торлопова, что одним из критериев выделения либеральной, консервативной и социал-демократической моделей является соотношение объемов государственного и частного (корпоративного) финансирования социальных программ – преобладание внебюджетного финансирования в либеральной модели, примерное равенство в тратах на социальные нужды в солидарно-консервативной модели и преобладание государственного финансирования в социал-демократической.
В.Милецкий отмечает, что, помимо приведенных выше, можно выделит еще ряд критериев или индикаторов, по которым отличаются друг от друга либеральное, консервативное и социал-демократическое социальное государство. В частности, вслед за другими авторами, он использует индикаторы каталога скандинавского рабочего движения, к которым относятся:
а) масштабы защиты населения от стихийных рыночных сил и недостаточного ( низкого ) уровня доходов населения;
б) масштабность социальных прав и социальной поддержки наиболее уязвимых и бедных социальных групп населения;
в) удельный вес частных ( негосударственных ) ассигнований ( расходов ), направленных на страхование, пенсионное обеспечение, медицинскую страховку и другие социальные нужды населения и соотношение этой доли с официальными выплатами из бюджета;
г) масштабы индивидуального или коллективного финансирования социальных программ и нужд, включая индивидуальные и коллективные вклады людей в социальном государстве;
д) масштабы, в которых система социального обеспечения дифференцирована и организована по различным профессиональным группам и группам социального риска, включая социальные риски, связанные с безработицей, старостью, болезнями и др.;
е) емкость фондов перераспределения социальной политики, складывающихся из налоговых поступлений и доходов в фонды социального страхования от предпринимателей и предприятий;
ж) масштабы гарантий и обеспечения полной занятости населения.
Перечисленные индикаторы позволяют, по мнению В.Милецкого, комплексно и вполне точно отделить друг от друга разные типы социального государства.
На основе данных индикаторов каталогов скандинавского рабочего движения В.Милецкий предлагает следующую сравнительную таблицу (табл. 2).
| Таблица 2 |
|||
| Тип
государства
Индикаторы |
Либеральное |
Консервативное
|
Социал-демократическое
|
| а)
|
Слабая |
Средняя |
Сильная |
| б)
|
Действует социальная поддержка |
Действует социальное право |
Действует социальное право |
| в)
|
Высокий |
Средний |
Низкий |
| г)
|
Средние |
Большие |
Средние |
| д)
|
Нет |
Да |
Нет |
| е)
|
Умеренная |
Умеренная |
Большая |
| ж)
|
Нет |
Только в стадии процветания |
Большие |
В соответствии с приведенной таблицей В.Милецкий вводит следующую классификацию типов зарубежных стран:
1. Австралия – либеральное социальное государство.
2. Австрия – консервативное социальное государство.
3. Бельгия – консервативное социальное государство.
4. Великобритания – либеральное социальное государство.
5. Германия – консервативное социальное государство.
6. Дания – социал-демократическое социальное государство.
7. Ирландия – консервативное социальное государство.
8. Италия – консервативное социальное государство.
9. Канада – либеральное социальное государство.
10. Нидерланды – консервативное социальное государство.
11. Норвегия – социал-демократическое социальное государство.
12. США – либеральное социальное государство.
13. Швейцария – либеральное социальное государство.
14. Швеция – социал-демократическое социальное государство.
15. Финляндия – консервативное социальное государство.
16. Франция – консервативное социальное государство.
17. Япония – либеральное социальное государство.
Несмотря на принятие многими авторами выделения «либерального», «консервативного» и «социал-демократического» типов социального государства, критерии такой классификации весьма условны. В данной классификации только «либеральный» тип имеет конкретные содержательные свойства, позволяющие отождествлять его с первым и вторым этапами становления социального государства. «Консервативный» тип в определенной степени корреспондируется с этапом социальных услуг, но при этом не представлены объективные критерии его выделения. «Социал-демократический» тип большинством придерживающихся данной классификации отождествляется с государством всеобщего благоденствия на основании критерия обеспечения равных условий жизни.
Ещё более условной нам представляется обоснование данной типологии на основе интенсивности выраженности отдельных социальных индикаторов. Уже само выдвижение в качестве критериев классификации показателей, градуированных в шкале порядка без указания способов шкалирования, делает данную типологизацию субъективной, что и подтверждается спорностью приведенной выше разбивке стран по типам. По сути дела в табл. 2 показаны три условия благополучия, оцениваемые по семи параметрам. При этом ряд параметров для целей понимания сущности социального государства является весьма спорным. Например, в типологии В.Милецкого декларируется снижение удельного веса частных (негосударственных) расходов на страхование, пенсионное обеспечение, медицинскую страховку по сравнению с бюджетным финансированием по мере развития социального государства. Но мировая практика не знает таких примеров. Совершенно справедливая мысль о повышении роли государства в реализации социальной защиты и увеличении социального бюджета не означает автоматическое снижение возможных личных и корпоративных затрат на социальную сферу. Во всем мире наблюдается обратная картина пропорционального увеличения социальных трат как со стороны государства, так и со стороны корпораций и отдельного работника.
Аналогичные вопросы вызывают предлагаемые распределения по типам государств такого критерия, как масштаб индивидуального и коллективного финансирования социальных нужд (г) и масштаб дифференциации систем социального обеспечения по различным профессиональным группам и группам социального риска (д) (см. табл. 2).
Однако не трудно заметить, что при всей своей условности и недифференцированности данная классификация отражает общую тенденцию развития социального государства.
Попытки вывести типологию социальных государств из их политической характеристики, на наш взгляд, имеют основания только в контексте рассмотрения причин возникновения и развития государства. Среди факторов, порождающих феномен социального государства, называются индустриализация, бюрократизация, демократизация общества, социалистические идеи и развитие капитализма[82]
.
В любом случае эти факторы не являются рядоположными, а представляют собой различные проявления определенного уровня развития производительных сил и общественных отношений, итогом которого стало появление у государства новых социальных функций. Большинство же данных факторов достаточно опосредованно связаны с задачами, которые появляются у социального государства. Аргументом против обоснованности построения типологии на базе предлагаемых источников появления у государств новых социальных качеств является и положение о закономерности эволюции государства в индустриальном и постиндустриальном обществах в социальное, т.е. приобретение им некоего родового качества. Видовые различия в этом случае никак не могут вытекать из родовых характеристик.
Как было показано ранее, развитие социального государства связано с изменением его функциональной структуры. Отсюда следует вывод, что именно функциональная дифференциация является причиной видовых различий государства. Поскольку изменение функциональной структуры идет через увеличение набора социальных функций и усложнение функциональных систем, то наличие или отсутствие определенного набора функций может быть объективным критерием выделения типов социальных государств и основой их классификации. При данном подходе различные виды социальных государств выглядят не как сосуды, в которых в разной пропорции представлены либеральные и социальные идеи, государственные и частные источники финансирования социальных программ, государственное и частное страхование, а как одни и те же системы разного уровня развития. «Характеристика социальных государств не может быть объективной, если её давать только в черных и белых тонах. Содержание и объем социальных функций различных государств, конечно, не одинаковы, также как и реальный результат соответствующей деятельности. Поэтому следует говорить о разном уровне социальности того или иного государства»[83]
.
В рамках этого подхода и Швеция, проводящая свою социальную политику за счет высоких налогов с граждан, и Кувейт, и Объединенные Арабские Эмираты, основу социального благополучия которых обеспечивает нефтедобыча, т.е. страны, имеющие различные источники и природу финансирования своих социальных программ, являются социальными государствами с примерно одинаковым набором социальных функций и могут рассматриваться как один тип государства всеобщего благоденствия при условии, что речь идет только о гражданах этих стран.
Исходя из функционального критерия в классификации социальных государств в качестве первичной классификации должна выступать историческая периодизация возникновения социальных функций на основе последовательности формирования соответствующих атрибутов. Выделенные нами шесть этапов формирования константных свойств, атрибутов социального государства позволяют нам определить «вертикальную», по степени представленности социальных функций, типологию.
Исторически первый тип социального государства был связан с появлением у государства функций социального обеспечения, социальной защиты, здравоохранения и образования и распространенности данных функций на всех, их правовой основы, наличия социального бюджета и специализированных социальных структур. Этот тип соотносится с первым («социалистическим») и вторым («правовым») этапами развития социального государства и может быть обозначен, как первичное социальное государство
. Это первая форма социального государства, в котором наличие правовых основ, социального бюджета и специализированных социальных структур порождают специфические функции, не свойственные иным государствам. Необходимо подчеркнуть, что не отдельно взятое свойство и вытекающие из него функции определяют водораздел между социальным и не являющимся социальным государствами, а совокупность первичных признаков социального государства – общедоступность, право, социальный бюджет и специализированные социальные структуры.
Нужно отметить, что в современном мире многие страны можно отнести к первичным социальным государствам. На наш взгляд, это только подтверждает тезис о том, что социальное государство является продуктом эволюционного развития общества.
Реализация функций, относящихся к первичному социальному государству, соответствует пассивной социальной политике и является вынужденной мерой, связанной с принятием государством на себя ответственности за качество жизни отдельного человека.
На третьем этапе развития, обозначенном нами, как государство социальных услуг, происходит переход государства к активной социальной политике, выражающейся в появлении таких функций, как предоставление социальных услуг и обеспечение занятости. Для этого типа государства свойственно уже не только удовлетворение индивидуальных социальных потребностей в социальной защите, минимизации социальных рисков и пр., но и активная социальная политика, направленная на создание социально комфортной жизненной среды, удовлетворение социальных потребностей, не регулируемых рынком, создание полезностей для всего государства. Государство становится субъектом удовлетворения социальных потребностей человека.
Условно данный тип социального государства, в соответствии с соответствующим этапом, можно обозначить, как государство социальных услуг
.
К государству социальных услуг сегодня относятся многие страны Европы и Америки и некоторые страны Азии и Африки. Для них характерно наличие всего комплекса функций первичного социального государства и предоставление государством социальных услуг, усилия по обеспечению полной занятости и активная (предупреждающая) социальная политика.
Принятие государством на себя ответственности за уровень благосостояния всех граждан, стремление достичь равенства в высоком уровне жизни обуславливают появление у государства таких функций, как государственное регулирование и необходимое пополнение из бюджета страховых фондов, оказание социальной помощи при страховых случаях, защита от нестраховых рисков, тотальное перераспределение доходов, стимулирование социальной ориентации экономики. Данный тип государства по праву можно назвать государством всеобщего благоденствия
.
В настоящее время к данному типу, с определенными оговорками, относятся только страны Бенилюкса, Швеция, Норвегия, а также Объединенные Арабские Эмираты и Кувейт с поправкой на то, что речь идет только о гражданах этих стран. Хотя еще до середины 80-х годов этот тип социального государства был достаточно распространен в Европе и Северной Америке.
Последний выделенный нами этап развития социального государства был обозначен как этап либерального социального государства, и переход к этому этапу был обусловлен неэффективностью механизмов социального страхования и как следствие разрушением принципа солидарности, техническим прогрессом и противоречиями между рыночным и государственным регулированием экономики. В этих условиях многие государства отказались от тотального перераспределения доходов через систему обязательного страхования, переориентировали социальную политику на удовлетворение потребностей конкретных сегментов гражданского общества. Главные особенности данного этапа - появление у социального государства функции проведения социальной политики, направленной на снятие антагонизма между социальными целями государства и требованием рынка, компенсация асимметрии совокупности прав и обязанностей, достижение высоких экономических показателей за счет социальных факторов и обеспечение посредством эффективной экономики высокого уровня защиты от социальных рисков.
Тип социального государства, формирующегося на данном этапе, основан на всех вычлененных нами константных признаках такого государства и может быть обозначен как собственно социальное государство
.
Только этот вид государства обеспечивает совпадение социальных целей и механизмов их достижения, развитие основных принципов социального государства, реализацию его основных функции, снятие вынужденных противоречий, существующих в прежних, переходных видах.
Таким образом, говоря о социальном государстве как родовом понятии, мы имеем в виду существование различных типов социального государства, представляющих фазы его развития:
1. Первичное социальное государство;
2. Государство социальных услуг;
3. Государство социального благоденствия;
4. Социальное государство.
Любое государство, обладающее набором свойств, присущих первичному социальному государству, а это в настоящее время большинство стран мира, может быть отнесено к одному из данных типов. Наличие качественных критериев классификации в виде определенного набора функций придает этой классификации объективность и эвристическую значимость.
Вопрос об активности государства в реализации конкретных социальных функций, т.е. интенсивностной характеристики определенного качества, не является предметом настоящей классификации. Однако, безусловно, интенсивность и способы реализации функций являются существенной характеристикой национальных моделей социального государства.
Глава 6. Функциональная система социального государства.
Выделение социального государства в особый эволюционный тип предполагает определение и описание его специфических свойств.
В то же время сложность, многоуровневость, многовариантность взаимодействий элементов социального пространства существенным образом затрудняют анализ отдельных феноменологических единиц. По сути дела обозначение «социальная сфера» представляет собой «черный ящик» бихевиористов, когда исследователю, политику, управленцу доступны только исходные обобщенные условия и конечный результат.
Среди многих методологических подходов изучения социального пространства, реализуемых в настоящее время, нет ни одного, который бы позволил получить адекватное описание его структуры и системной организации. Данное положение можно объяснить многими причинами, главными из которых, на наш взгляд, являются объяснимое существование определенного табу на использование естественно-научных и системных методов при исследовании социального, междисциплинарный характер подходов к его изучению и многоуровневость и мультимодальность данного объекта.
Однако, на наш взгляд, изучение функциональной и структурной организации социальной сферы при всей специфике социального не имеет принципиальных ограничений для применения методологических принципов системного анализа сложных открытых систем. Использование общесистемного подхода является вполне оправданным в целях исследования общих характеристик социальной сферы, её структуры, внутрисистемных отношений и функций. Аппарат общей теории системы позволяет «использовать универсальные понятия и методы исследования любых объектов с учетом их внутреннего многообразия и целостности, вытекающей из фактической взаимосвязи их подсистем, элементов и внешней среды»[84]
.
Начиная с работ В.Порето, выделивших «социальные системы» в особый класс, и классических работ Берталанфи, Боулдинга, Катца и Кана о социальных системах, и Бира, Черчмена, Хортца и Морзе в области исследования операций, социальные системы рассматриваются как телеологические, и основным методом их изучения является функциональный подход. Рассмотрение социальной сферы как функциональной системы позволяет определить её сущностные характеристики и архитектонику элементов, а также основные внутрисистемные отношения. Данный подход дает возможность совместить формальное описание системы и содержание её активности.
Формальное описание социального государства как системы возможно только через выделение данного явления как особенной онтологической единицы. В связи с этим необходимы ответы на вопросы: является ли социальное государство относительно закрытой системой, позволяющей продуцировать специфическую целенаправленную активность, и каковы системообразующие параметры (цели) данной системы.
Феноменологическое описание природы социального государства позволило нам выделить существенные, инвариантные свойства, фиксирующие новые, появляющиеся только у социального государства качества, которые мы обозначили как атрибуты. Эти атрибуты фиксируют качественные различия между социальным государством и другими государствами, а также уровни его развития, которые представляют различные типы социального государства, отличающиеся функциональными структурами.
Становление социального государства – процесс, растянутый во времени, включающий этапы, фиксирующие появление у государства новых свойств, целей и функций и механизмов их реализации. Рассмотренный выше набор констант определяет свойства современного социального государства в его континууме - от возникновения специфического родового качества до наиболее его современных форм. Переход на каждый новый уровень развития социального государства обусловлен появлением новых свойств и функций, обеспечивающих достижение нового качества.
Устойчивые свойства, атрибуты, параметры социального государства, определяют его особенные системные качества. Часть этих качеств - например, такие, как доступность социальной поддержки государства всем членам общества, наличие социального бюджета, государственное социальное обеспечение, социальная защита и обеспечение занятости, ответственность за уровень благосостояния граждан – являются целями системы, другие – правовая природа социальной политики; наличие гражданского общества – это непременные условия достижения данных целей, развитие которых выступает как условие существования данной системы, её функционирования и развития.
Атрибуты социального государства – это не только фиксируемые качества, отличающие социальное государство от других государственных форм, но и системообразующие цели данной телеологической системы, обеспечивающие её специфическую активность, определяющие её функциональную структуру. Атрибуты задают основные направления деятельности социального государства, определяя наборы его функций.
Функции и функциональные системы направлены на достижение определенной иерархии целей. Социальное государство как особая форма имеет ряд присущих только ему целей. В наиболее обобщенной форме данные цели закреплены в виде атрибутов, а достижение их осуществляется через функции социального государства, каждая из которых реализуется посредством определенных механизмов. Под механизмами функций понимаются конкретные способы их реализации, в качестве которых в нашем случае выступают система социального страхования; пенсионная система; система занятости, система социальной защиты и др.
С учетом того, что социальные цели государства, как и любые обобщенные цели, представлены иерархизованной системой, деревом целей, их реализация так же осуществляется через сложные функциональные системы, обеспеченные, в свою очередь, системой механизмов. Таким образом, при анализе социальных функций мы имеем дело с многоуровневым взаимодействием сложных систем, детерминированных иерархией целей.
Механизмы социальный функций представляют собой системы конкретных действий, направленных на реализацию определенных функций, обеспечивающих и облегчающих этот процесс, формирующих условия функционирования.
Поскольку как социальные государственные функции, так и систем механизмов их реализации сложны, данные системы состоят из элементов различной природы – организационных, экономических, технических, идеологических. Не существует собственно социальных механизмов, так как сами по себе механизмы непосредственно не связаны с общественной полезностью, а обеспечивают эту полезность через реализацию социальных функций. Другими словами, социальные механизмы – это всегда целостная система действий, в результате которых реализуется конкретная социальная функция определенного структурного уровня.
Если системообразующие цели и функции могут существовать в качестве идей, правовых норм, этических принципов, политических деклараций и абстракций «общественного договора», то механизмы реализации функций имеют материальную вещественную форму, воплощенную в специализированных институтах, которые осуществляют объективирование механизмов реализации функций, их регулирование и развитие. Социальные государственные институты – это организационные формы, обеспечивающие работу социальных механизмов, в качестве которых могут выступать специализированные организации – органы социальной защиты, страховые фонды, социальные службы, социальные фонды, негосударственные пенсионные фонды, страховые компании, государственный пенсионный фонд и т.п. Необходимо отметить, что реализация социальных функций государства обеспечивается механизмами и социальными институтами, часть которых может и не быть государственными.
Рассмотрение специфических функций социального государства, их механизмов и институтов позволяет конкретизировать их содержание, определить условия эффективности, провести инвентаризацию и описать их.
Социальные механизмы и институты, обеспечивающие реализацию социальных функций и являющиеся элементами социального государства, задаются, активируются и регулируются государством. Обеспечение работы социальных институтов, соответствующих им социальных механизмов и реализации социальных функций осуществляется государством через социальную политику, в основе которой – системообразующие свойства социального государства.
Формальная схема элементов системы социального государства в виде замкнутой цепи представлена на рисунке 2.
|
||||||||||
| Рис. 2.
|
Формальное описание функциональной системы социального государства не позволяет рассмотреть содержание конкретных её элементов, но дает возможность провести структурный анализ качественных единиц и отношений между отдельными составляющими. Дает ключ к идентификации различных составляющих. В практическом плане формализация социальной сферы дает возможность поэлементного анализа эффективности системы и адекватного управления ею.
Функциональный подход к исследованию государства и, в частности, социального государства не нов и выдвигается рядом авторов как наиболее продуктивный. В отечественной науке социальные функции исследовались в трудах М.В.Баглая, Г.И.Денисова, В.Н.Княгинина, Т.П.Подоровой, Е.А.Смолинского и др. В настоящее время интерес к социальным функциям во многом определяется изучением природы социального государства.
В то же время можно констатировать, что уровень изученности данного вопроса соответствует общему уровню представления о социальном государстве, т.е. имеется множество противоречий. Отсутствуют классификации социальных функций государства, общепринятый перечень их, смешиваются задачи, функции, механизмы, права и свойства, нет критериев выделения собственно функций социального государства. Показательно, что некоторые авторы вообще не дифференцируют социальные функции, а говорят о единой социальной функции государства. Важным является вопрос об иерархии социальных функций, который остается открытым.
Ранее при рассмотрении развития структуры функций государства мы констатировали, что собственно социальные функции появляются у государства только на определенном этапе его эволюционного развития, не связаны непосредственно с первичными его функциями и имеют тенденцию к образованию сложных функциональных систем, включающих не только социальный, но и экономический и политический компонент.
Проведенный ранее анализ привел нас к выводу об этапности формирования и развития социальных функций государства. На первом этапе социальные цели, изначально присущие государству, достигаются через правовые, административные, политические и в первую очередь экономические функции. Можно говорить о том, что на этом этапе у государства нет собственно социальных целей. В качестве таковых выступают цели экономического выживания и безопасности.
Позже появляются собственно социальные цели, которые носят достаточно обобщенный характер и адресованы большим социальным группам и целым сословиям. Данные цели достигаются через стимулирование социальной активности общественных институтов и в форме единичных государственных актов.
И только с середины XIX в. в развитых странах социальная активность государства приобретает устойчивый целенаправленный характер и оформляется в систему государственных функций.
Возникновение и развитие социальных функций характеризуется двойственным процессом. С одной стороны, возрастает количества социальных функций, а с другой – происходит включение социальных функций в сложные функциональные системы и в результате – «социализация» иных функций.
Функции социального государства – это главные направления его деятельности, выражающие его сущность. В отличие от социальных функций, присущих любому государству, выступающих на ранних стадиях развития государственных форм выступают в виде общих принципов деятельности государства, например перераспределение богатства, регулирование трудовой деятельности, или в виде экономических функций, функции социального государства появляются только на определенных стадиях развития производственных отношений, с изменением места человека в структуре производительных сил, с возникновением нового эволюционного типа индустриального государства.
Особенностью социальных функций социального государства является их направленность на достижение специфических целей, в других формах государственности не существующих. Общественные гарантии выживания, поддержка малоимущих и бедствующих существовали всегда, но только для социального государства удовлетворение социальных потребностей своей - цель.
Появление у государства новых социальных задач, с одной стороны, порождает новые, специфические для социального государства функции, а с другой – трансформирует многие традиционные его функции, придавая им социальное значение.
Назовем этапы развития социальных функций государства:
1. Первичные социальные функции – регулирование трудовой деятельности, регулирование отношений среди членов общества, обеспечение общедоступности естественных благ и т.п.;
2. Экономические функции, направленные на достижение социальных целей, – создание благоприятных экономических условий, регулирование природопользования, повышение уровня личного потребления и др.;
3. Общие социальные функции – обеспечение доступного здравоохранения и образования, удовлетворение культурных запросов и т.п.;
4. Социальные функции социального государства – обеспечение занятости, социальное обеспечение и пр.
Пройдя через эти четыре этапа, социальные функции стали ведущими по отношению к другим государственным функциям, трансформируя их под социальные критерии. Самый яркий пример дает трансформация экономики под социальные задачи в форме социально ориентированного рыночного хозяйства.
Социальная ориентированность многих функций социального государства порождает объективные трудности в их систематизации и определении механизмов реализации. В связи с этим необходимо найти критерии выделения специфических социальных функций, являющихся системообразующими для социального государства, и вычленить их из огромного перечня других функций государства, приобретающих в социальном государстве социальное значение.
Можно предположить, что к собственным функциям социального государства относятся только те, через которые реализуются его основные и характеристики, проявляющиеся в виде атрибутов, или константных свойств.
Другими словами, под функциональной системой социального государства понимается совокупность функций и связей между ними, через которые реализуются его специфические цели, выступающие в виде системообразующих устойчивых свойств ( атрибутов ).
Такой подход обеспечивает выделение присущих только социальному государству функций, позволяет провести их инвентаризацию, описать основные функциональные системы и предложить некоторые основания для классификации.
Нужно оговориться, что речь идет только о специфических функциях социального государства, непосредственно вытекающих из его задач. Эта оговорка важна для понимания того, что каждая из этих функций при реализации многократно дробится, образуя функциональное дерево, каждая веточка которого может быть инкорпорирована в функциональную систему, содержащую экономические, политические и другие функции и направленную на достижение иных, не только социальных, целей.
Таким образом, выделенные нами ранее атрибуты социального государства:
· доступность социальной поддержки для всех;
· правовая природа социальной политики;
· наличие системы социальных бюджетных выплат;
· наличие государственных структур социальной защиты, социального обеспечения и занятости;
· принятие государством ответственности за достойный уровень благосостояния граждан;
· наличие гражданского общества
– являются основанием выделения собственно социальных функций социального государства. Способы реализации данных специфических качеств и являются свойственными социальному государству функциями.
Вопрос о соотношении инвариантных признаков, атрибутов социального государства и его социальных функций осложняется гетерохронностью их генезиса.
Пользуясь функциональным подходом к динамике развития государства, мы должны исходить из положения, что новые цели, появляющиеся у государства в новых культурно-исторических условиях, обуславливают формирование ранее отсутствующих функций, обеспечивающих достижение данных целей, которые, в свою очередь, придают государству новые качественные характеристики, закрепляемые в виде его свойств или атрибутов. В то же время устойчивые свойства государства, становясь принципами, исходными условиями и целями его деятельности, существенным образом модифицируют и влияют на дальнейшее развитие функций, через которые они реализуются.
При изучении истории возникновения и становления социального государства мы видим, что исходным константным признаком социального государства является доступность социальной поддержки всем членам общества. Этот принцип реализуется через социальное обеспечение, обеспечение доступного здравоохранения и образования, социальную защиту.
Выше было показано, что функция социального обеспечения является самой ранней функцией социального государства. С неё началось изменение отношений общества и личности, приобретение государством социальных качеств, именно она стала первой изначальной социальной обязанностью государства.
Сопоставление данной функции с атрибутами социального государства показывает, что с её развитием расширяется и перечень константных признаков, которыми она обусловлена. В период становления социальное обеспечение напрямую связано с реализацией принципа всеобщей доступности социальной поддержки. Затем она получает закрепление в правовых актах и становится неотъемлемым правом человека. В дальнейшем данная функция начинает реализовываться через бюджетное финансирование и создание государственных структур социального обеспечения. На более поздних этапах развития социального государства через неё реализуется принцип ответственности государства за достойный уровень благосостояния граждан.
Функции обеспечения доступного здравоохранения и образования не являются присущими только социальному государству. Будучи условиями физической и экономической жизни людей, они в той или иной форме реализуются и в других исторических формах государства. Особенность их реализации в социальном государстве связана с тем, что они становятся неотъемлемыми правами людей, а их обеспечение - обязанностью государства. Механизмом их реализации становятся государственные ассигнования, а для здравоохранения – система социального страхования.
Таким образом, через функцию обеспечения доступного здравоохранения и образования реализуются такие свойства социального государства, как правовая природа социальной политики и наличие социального бюджета.
Всеобщая доступность социальной поддержки, правовая природа социально-политического регулирования социальных процессов, социальное бюджетное финансирование и наличие специализированных государственных структур лежат и в основе и функции социальной защиты.
Функция социальной защиты не может быть реализована без существования в государстве принципов всеобщности, правовой основы, бюджетного финансирования, но только создание государством специализированных государственных структур делает эту функцию реальной. Дальнейшее развитие этой функции связано с реализацией принципов ответственности за уровень жизни граждан.
Отсюда мы видим, что связь между константными признаками и функциями, через которые они проявляются, возникает не одномоментно, а является эволюционным процессом.
Принцип общедоступности здравоохранения и образования в той или иной форме реализуется значительно раньше возникновения социального государства, но он стал функцией государства только тогда, когда появилось государственное финансирование, реально обеспечивающее равные права любого человека. Социальная защита и социальное обеспечение как функции государства также появились в результате принятия государством на себя обязательств по обеспечению доступности социальной поддержки всем членам общества, введения этого положения в правовое поле и появления социального бюджета. Однако эти три условия ещё не позволяют реализовать функцию социальной защиты, для этого необходим ещё один атрибут социального государства – специализированные государственные структуры.
Таким образом, можно констатировать, что функции социального государства, вызванные к активности необходимостью реализации одного константного признака, в процессе развития начинают опираться на другие атрибуты социального государства и даже формировать их.
Исторически первичный набор атрибутов социального государства – доступность социальной поддержки для всех, правовая основа социальной политики, наличие социального бюджета и специализированных государственных социальных структур – связан с таким набором социальных функций, как социальное обеспечение (социальное обеспечение для всех членов общества вне зависимости от их участия в производстве материальных благ, а также от возраста, пола, здоровья и т.п.), обеспечение доступного здравоохранения и образования, социальной защиты, выражающейся в стремлении социального государства обеспечить достойное существование тем членам общества, которые не имеют средств производства и основным источником существования которых является продажа физических и интеллектуальных способностей. Этот набор атрибутов и связанных с ним специфических функций является признаком государства, которое уже можно обозначить как социальное, поскольку оно имеет принципиальные отличия от государств, не имеющих социальных функций, но в то же время это ещё только прототип собственно социального государства, в котором социальные функции становятся определяющими.
Появление во второй половине ХХ в. у ряда промышленно развитых государств конституционно закрепленной государственной ответственности за уровень благосостояния граждан повлекло за собой возникновение функции сглаживания социального неравенства. Эта функция опирается на все возникшие к этому моменту принципы социального государства – доступность социальной поддержки для всех, правовое обеспечение, социальный бюджет, наличие специализированных структур, но только принятие государством ответственности за всеобщее благосостояние предоставляет возможность для её реализации, позволяет осуществить сглаживание социального неравенства в целом.
Атрибут государственной ответственности за уровень благосостояния появляется у социального государства наряду с принципом создания условий для развития гражданского общества. Реализация государством этих двух целей ведет к появлению двух новых функций – обеспечение занятости и предоставление социальных услуг.
Принятие государством на себя этих функций также знаменует собой переход к активной государственной социальной политике.
Обеспечение занятости, возникнув как государственная функция в период Веймарской республики и получив яркое выражение в политике «нового курса» Ф.Рузвельта в период преодоления Великой депрессии в США в начале 30-х годов ХХ в., собственно постоянной государственной функцией, включенной в систему основных функций государства, становится только после Второй мировой войны.
Обеспечение занятости и предоставление социальных услуг опирается на все сложившиеся до этого инвариантные свойства социального государства, включая создание специализированных государственных структур.
Новые атрибуты социального государства становятся и важнейшими условиями реализации более ранних функций, например социального обеспечения, общедоступного здравоохранения и образования, социальной защиты и сглаживания социального неравенства.
Предоставление социальных услуг, появившихся, как функция социального государства в последние десятилетия ХХ в., фиксирует новое качество социального государства и определяет очередной уровень его развития. С реализацией данной функции социальное государство не только берет на себя ответственность за уровень благосостояния населения и ответственность за социальную политику, но и начинает выступать как прямой субъект удовлетворения социальных потребностей человека, непосредственно обеспечивая ему реализацию расширяющегося перечня социальных услуг. По сути дела появление у государства данной функции можно рассматривать как переход государства из состояния тотального подавления индивида, государства насилия, к государству, подчиненному интересам каждого человека, – государству, находящемуся в услужении общества и отдельного человека.
Данная функция, опираясь на всю систему атрибутов социального государства, напрямую реализуется через механизмы гражданского общества.
Никоим образом не ставя перед собой задачу анализа эффективности демократичного способа правления, следует подчеркнуть, что гражданское общество является необходимым условием реализации, атрибутом социального государства.
Проведение государственной социальной политики ( последняя, седьмая функция ), включенной в структуру общеполитических функций государства, является принципиально новым явлением развития социального государства. Социальная политика уже не связана с формированием нового, не существовавшего на предыдущих этапах атрибута социального государства. Эта функция реализуется через все ранее возникшие свойства на основе их интеграции в единую систему. Исходя из этого можно сделать вывод, что дальнейшее развитие функциональной системы социального государства обеспечивается разным уровнем развития, активности, мощности отдельных его атрибутов в рамках одной системы.
Такой вывод полностью корреспондируется с предлагаемыми моделями классификации социальных государств, в частности ранее рассмотренной нами классификации В.Милецкого.
Приведенное выше сопоставление функций и атрибутов социального государства в динамике их становления позволяет сделать вывод, что социальное государство исторически развивается за счет возникновения новых социальных функций и механизмов их реализации, что существует возможность построения иерархии функций социального государства по последовательности их появления.
В обобщенном виде эти данные представлены в табл. 3.
Таким образом, иерархия становления функций социального государства представлена следующим образом:
1. Социальное обеспечение;
2. Обеспечение доступного здравоохранения и образования;
3. Социальная защита;
4. Сглаживание социального неравенства;
5. Обеспечение занятости;
6. Предоставление социальных услуг;
7. Проведение государственной социальной политики.
Возникает естественный вопрос: насколько полным является данный перечень функций социального государства?
Таблица 3
| Последовательность формирования специфических функций социального государства
|
|||||||
|
Функции социального государства Последовательно возникающие атрибуты социального государства |
Социальное обеспечение |
Обеспечение доступного здравоохранения и образования |
Социальная защита |
Сглаживание социального неравенства |
Обеспечение занятости |
Предоставление социальных услуг |
Проведение государственной социальной политики |
| 1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
|
| 1. Доступность социальной поддержки для всех |
х |
+ |
+ |
+ |
+ |
+ |
х |
| 2. Правовая природа социальной политики |
х |
+ |
+ |
+ |
+ |
+ |
х |
| 3. Финансирование социальных программ из бюджета |
х |
+ |
+ |
+ |
+ |
х |
|
| 4. Наличие социальных структур социального обеспечения, социальной защиты и обеспечения занятости |
х |
+ |
+ |
+ |
х |
||
| 5. Государственная ответственность за уровень благосостояния |
х |
х |
+ |
х |
|||
| 6. Создание условий для развития гражданского общества |
х |
х |
|||||
| х
|
|||||||
| +
|
|||||||
Сама история становления социальных функций государства свидетельствует о том, что с приобретением государством новой социальной сущности перечень его функций постоянно расширяется. Можно только констатировать, что данные семь функций являются базовыми, отражающими родовую природу социального государства на современном этапе его развития. Можно также сделать вывод, что данный перечень –необходимый и достаточный для отнесения конкретного государства к категории социального в его развитом виде. Дифференциация же социальных государств идет по степени выраженности данных семи функций и за счет их конкретных проявлений.
Выраженность данных функций в различных странах различается как по уровню активности их реализации, так и по формам их проявления. Каждая из обозначенных нами функций при реализации дробится на ряд более конкретных, что создает трудности в их классификации. Например, некоторые авторы в качестве самостоятельной функции в социальном обеспечении выделяют установление государственных пенсий; обеспечение доступного здравоохранения трактуется как охрана труда и здоровья; социальная защита описывается как государственная поддержка семьи, материнства и детства, инвалидов и пожилых граждан или – в иной терминологии - как «социальная защита внеэкономических субъектов общества: детей сирот, инвалидов и других категорий населения, не способных к самообеспечению, а также через функции установления минимального размера оплаты труда и гарантированного прожиточного минимума и иных гарантий; сглаживание социального неравенства часто определяется как функция перераспределения в обществе; предоставление социальных услуг конкретизируется через функции социального патронажа, программ реабилитации отдельных социальных групп, создание необходимых жизненных условий для отдельных категорий людей и регионов, в том числе формирование жизненной среды для инвалидов.
Естественно, в конкретных социокультурных условиях различных стран этот раскрывающий содержательную сторону набор частных функций будет различен, как различна и интенсивность их проявления.
Критерием выделения данных семи функций является их связь с устойчивыми инвариантными свойствами, атрибутами социального государства. Разумеется, перечень социальных функций государства значительно шире. Вопрос в том, отражают ли иные социальные функции государства специфику именно социального государства.
Эволюция общества в ХХ в. привела к существенному изменению внутренней политики всех государств. Главным вектором этих изменений стала гуманизация и приобретение государствами социальных функций, ранее им не свойственных. Однако это не значит, что цивилизационное развитие в рамках глобализации привело все государства к одинаковому уровню развития и их можно считать социальными государствами.
Исходя из понимания социальных функций как целенаправленной деятельности государства по удовлетворению конкретных потребностей людей к социальным следует отнести ряд функций, не отражающих специфические качества социального государства.
Изменения цивилизации за последние сто лет, связанные с демократизацией, гуманизацией и глобализмом, привели к росту значения социальной составляющей внутренней политики абсолютного большинства стран, что проявилось в реализации ими социальных функций. Однако далеко не все современные государства являются социальными, поскольку они не имеют необходимого и достаточного набора атрибутов.
В связи с этим встает два вопроса – реализуются ли выделенные нами специфические функции социального государства в государствах не социальных и что представляют собой другие социальные функции?
Помимо обозначенных выше семи функций ряд авторов называет и иные социальные функции. Например, улучшение жизни людей; обеспечение достойного существования; повышение личного потребления; обеспечение роста благосостояния[85]
; создание условий для жизни; обеспечение большей защиты перед лицом жизненных рисков; защита от стихийных рыночных сил и недостаточного уровня доходов населения; создание условий для экономической и социальной жизни; поддержание стабильного социально-экономического положения граждан, социальный мир в обществе[86]
.
Данные функции по своей сути представляют набор задач, определяемых ответственностью государства за уровень благосостояния. Специфика этого набора синонимов состоит в том, что они, являясь достаточно абстрактными задачами, не могут выступать в качестве функций, поскольку не содержат способов реализации.
В социальном государстве ответственность за благосостояние реализуется через систему конкретных функций, обеспеченных конкретными механизмами, в частности через функцию сглаживания социального неравенства, в том числе посредством справедливого перераспределения социальных благ.
К декларируемым целям государства относятся задачи, которые ряд авторов рассматривает как функции. Например, гармонизация отношений в обществе, качественное улучшение общественной среды; создание благоприятного психологического климата в обществе; регулирование социально-трудовых отношений и другие.
Достаточно распространенным является отождествление с социальными функциями таких политических задач, как: достижение социального мира и сплоченности в обществе; арбитраж в отношениях между социальными стратами и группами; обеспечение формального равенства.
Отсюда можно сделать вывод, что одним из критериев выделения социального государства из прочих является наличие реальных социальных функций, обеспеченных соответствующими механизмами реализации, и что наличие декларируемых социальных целей ещё не делает государство социальным.
К социальным функциям многие относят также ответственность за социальную стабильность; социальное регулирование; обеспечение личной безопасности.
Безусловно, эти функции являются социальными, поскольку удовлетворяют реальные потребности людей. В то же время с тем же правом их можно назвать и политическими, поскольку через них реализуется задача стабильности власти. И в любом случае они не являются прерогативой исключительно социального государства.
На этом примере видно, что отличие социального государства от иных состоит в наличии реальных социальных функций, а не только декларируемых целей.
Не относятся к исключительным функциям социального государства и такие функциональные системы, как экономические и культурно-идеологические функции.
Глава 7. Социальное государство и либерализм
Возникновение и реализация идеи социального государства подчиняется логике внутреннего развития, обусловленной объективными процессами эволюции цивилизации. В тоже время не следует забывать, что социальное государство – это только понятие, описывающее определенную реальность или, точнее, наши представления о данной реальности. Наряду с понятием «социальное государство» существуют и другие теоретические представления, объясняющие ту же самую объективную действительность.
Одним из таких рядоположных социальному государству концептов является понятие «либеральное государство» и идеи либерализма. На всем протяжении своего развития идея социального государства соотносилась, а чаще противопоставлялась, с либеральной идеей. Социальное и либеральное государство теоретически и практически в большинстве случаев рассматривались как антиподы.
Это делает либерализм не просто одной из альтернативных понятию «социальное государство» теорий, а необходимым объектом анализа, без которого представления о социальном государстве будут неполными. Краеугольным принципом либерализма является идея индивидуальной свободы. Либерализм - это доктрина, обосновывающая необходимость ограничения власти государства и общества над индивидом.
В то же время, исходное для либерализма понятие «свобода», являясь философской категорией, неоднозначно и многогранно. Развитие представлений о свободе в рамках государства претерпело за последние три века значительные изменения – от требований свободы веры и неверия, свободы гражданина распоряжаться своей собственностью и личностью, представлений о «государстве как ночном стороже», не вмешивающемся в дела человека, до представлений неолибералов о неизбежности и необходимости ограничений свободы и признания за государством права обеспечения общественного блага через функцию перераспределения богатства.
Сравнительный анализ социальных и либеральных представлений о государстве и реальных воплощений данных идей в конкретную практику экономических и политических решений должен, на наш взгляд, базироваться на самых существенных, системообразующих свойствах данных теорий. В частности, понятие либерализма не может быть сведено к экономическому индивидуализму, неограниченной свободе предпринимательства, принципу «каждый за себя», минимизации государственного вмешательства в экономику, социальные отношения и личную жизнь граждан, являющихся ситуативными проявлениями принципа свободы, но не исчерпывающими собою всю систему либеральных и неолиберальных представлений.
Положенное в основание идей либерализма понятие индивидуальной свободы - это прежде всего свобода самореализации, свобода развития индивидуальных задатков, принцип Дж. Локка «человек есть хозяин собственной персоны», подчеркивающий активную, созидательную роль личности.
Индивидуальная свобода не есть независимость. Быть свободным означает не ограничивать свободу других. Понятие «свобода» в либерализме – предоставление свободы для всех. Она не только ограничивает социальную активность и социальную независимость человека, но и способствует реализации социальных целей общества. В воззрениях И.Канта, Г.Гегеля, М.Вебера, Г.Елинека и других право является способом охраны свободы и интересов всех.
Понятие свободы как ценности оформилось в идеологию одновременно с возникновением идей равенства и справедливости и неразрывно связано с ними. Знаменитый лозунг Великой Французской революции «Свобода, Равенство, Братство» отражает единую систему ценностей общества и требований к государству.
Возникнув, как неразрывная триада гражданских ценностей, принципы свободы, равенства и справедливости легли в основу двух различных моделей государства – либеральной и социальной.
Абсолютизация одной составляющей триады, противопоставление ей двух других ценностей породило антагонизм двух концепций государства, либеральных и социальных принципов.
Противостояние либеральной и социальной идеи шло в двух модальностях – политической и экономической. Приверженцы идеи антилиберального тоталитарного социализма, начиная с Бабефа, Сен-Симона, Вейтлинга, и кончая авторами «казарменного социализма», всегда стремились осуществить справедливость и равенство принудительно, ценой попрания свободы. В экономике приверженность либералов принципу свободы рыночных отношений и идеалу собственности как гарантии индивидуальной свободы всегда противостояли общественным и государственным ограничениям рынка, государственному перераспределению и общественным формам собственности.
Одно из существенных противоречий либеральной и социальной парадигм лежит в отношениях индивида и государства. Для либералов человек находится вне государства, которое противостоит ему. Для социалистического подхода характерно отождествление человека и государства в их целях и способах реализации этих целей. Говоря словами И.Ильина: «... государство не есть какая-то отвлеченность, носящаяся над гражданином. Государство находится не «там где-то» вне нас (правительство, полиция, армия, налоговое ведомство, чиновничий аппарат), нет, оно живет в нас, в виде нас самих, ибо мы, живые человеческие личности, мы есть его «части», или «члены», или «органы». В государство включаются (строят его, колеблют его, совершенствуют его или, наоборот, разрушают его) все свободные, частно-инициативные, духовно-творческие, внутренние настроения и внешние деяния граждан»[87]
.
В то же время необоснованность категорического противопоставления индивида и государства осознавалось уже при зарождении либерализма. Ж.-Ж.Руссо писал: «... как только кто-либо говорит о делах государства: что мне до этого? Следует считать, что государство погибло»[88]
. Или, говоря словами В.Соловьева: «Нельзя по существу противопоставлять личность и общество, нельзя спрашивать, что из этих двух есть цель и что только средство»[89]
.
Сам факт постоянного противопоставления либеральных и социальных идей на всем протяжении исторического развития на их основе различных государственных форм свидетельствует о том, что они сохранили определенное единство при всех метаморфозах данных теорий и всегда представляли определенный социально-либеральный континуум.
Сложившиеся либеральная и социальная идеологии стали основаниями двух различных подходов к объяснению одних и тех же явлений. При этом необходимо отметить, что возникшая дихотомия понятий существенно раздвинула рамки наших представлений об обществе, государстве и личности. Теоретическое осмысление дихотомий - свобода и равенство, свобода и справедливость, индивид и общество, гражданин и государство, свобода и необходимость, права и обязанности, гражданские и социальные права, личное и общественное благо, индивидуализм и солидарность и т.п. - легло в основу концепций социального и либерального государств, либеральной и социально ориентированной экономик, правового государства и демократических институтов.
Либерализму мы обязаны современным парламентаризмом, принципом разделения властей, независимым судом и многим другим механизмам демократии, призванным гарантировать свободу человека от посягательств на неё со стороны власти.
В экономической теории из данных дихотомий возникло противопоставление рынка и планового хозяйства, экономической свободы и государственного регулирования, кейсинианства и монетаризма. Либеральная и социальная точки зрения являются определяющими при ситуативном анализе реальных исторических эпизодов в рамках научно-технического и общественного развития.
Либерализм, исходя из примата свободы, создал современную систему гражданских прав и обеспечивающих их институтов, без чего не возникла бы идея социальных прав и не было бы гражданского общества. Демократия и гражданское общество, порожденные либерализмом, стали обязательными условиями социального государства. Всеобщая доступность социальной поддержки, правовая природа социальных функций государства, наличие социальных бюджетов – эти основополагающие принципы социального государства имеют не только социальные, но и либеральные корни.
В самом определении «правовое социальное государство» уже содержится либеральная составляющая. Так, один из авторов правовой теории социального государства Ф.Нейман еще в 1932 г. предложил под социальным правовым государством понимать общественный строй, который построен на «правовой институционной основе свободы и собственности, целью которого является соучастие рабочих и профсоюзов в управлении экономикой и самоопределении своей рабочей судьбы»[90]
.
Либеральная идея не просто была одной из предпосылок возникновения идеи социального государства, но на всем протяжении его становления являлась одним из источников его развития. Многие авторы считают, что в определенной степени социальное государство есть результат противоборства и синтеза государства, основанного на либерально-демократических ценностях, и государства социалистического, провозгласившего обеспечение прав на достойное существование граждан главным направлением своей деятельности. М.Арагон утверждает, что социальное государство «претендует на поддержание равновесия между свободой и равенством, причем равновесие находится в постоянном напряжении и поэтому является динамическим, а не статическим, восприимчивым к постоянным усовершенствованиям и интеграциям»[91]
.
В конце XIX в. противопоставление либерализма и социализма переходит преимущественно в экономическую плоскость. Реализация либеральных принципов в экономике под воздействием социальных потребностей общества и объективных требований, связанных с развитием производительных сил, привела к появлению неолиберализма, который стал допускать необходимость государства ограничивать экономическую свободу, проводить социально-ориентированную политику и осуществлять перераспределение общественного богатства.
Принятие неолиберализмом данных постулатов не было безоговорочным. Например, известное допущение Джона Стюарта Милля о возможности распределения созданных обществом богатств на основе общественного соглашения рядом либералов (Ф.Хайек, Энтони де Ясан и др.), противников любого вмешательства в действие «невидимой руки» рынка, категорически отвергалось[92]
.
В целом же неолиберализм ХХ в. допускает определенные ограничения экономической свободы личности и усиление государственного регулирования экономических и социальных процессов. Неолиберализм разделяет положение социальной доктрины, что каждый человек имеет право на достойное существование и государство обязано обеспечить для этого необходимые условия. Государство должно предоставить человеку не только свободу, но и материальные возможности пользоваться ею. В либеральном манифесте 1947 г. провозглашается необходимость улучшения условий труда и жизни людей, признаются необходимость сотрудничества труда и капитала и важность социальных прав.
Современный либерализм выдвигает лозунги построения общества с высоким уровнем потребления, оказания помощи малоимущим, но выступает против требований всеобщего благоденствия, опасаясь породить у социальных низов завышенные ожидания и иждивенчество. При этом некоторые авторы не без основания, считают, что сам либерализм лежит в основе потребительского, иждивенческого отношения людей к государству – «государство мною любимо, когда представляет собой лишь сферу административного сервиса»[93]
.
Либеральный подход ограничивает роль социальных функций государства стабилизацией развития общества, сглаживанием конфликтов и утверждением в обществе отношений солидарности и партнерства. Социальное государство для либералов - это прежде всего государство социальных услуг.
Тезис об ориентации современной либеральной мысли на социальное государство услуг хорошо иллюстрируется неприятием либерализмом государства всеобщего благоденствия. Именно критика с либеральных позиций заставила многие страны отказаться от этой модели. Как замечает Р.Дарендорф: «... у либералов всегда были сложные отношения с категорией государства всеобщего благоденствия»[94]
. Эта сложность обусловлена, в частности, тем, что неприятие либералами ограничений экономической свободы в пользу общественных целей, значительного вмешательства государства в стихийные процессы рынка и высокой доли перераспределяемого общественного продукта, сочетается с признанием ими за государством всеобщего благоденствия ряда важных значимых функций, таких, как удовлетворение социальных потребностей, обеспечение гарантий определенного уровня жизни и соответствующих этому свобод, создание реальных условий индивидуальной свободы от государства.
Отказ от модели государства всеобщего благоденствия и переход к либеральному социальному государству стали важной вехой и для развития самих либеральных представлений. В процессе критики государства всеобщего благоденствия и его разрушения произошло осознание того, что защита экономических прав имеет совершенно иную природу и иные механизмы, чем защита классических прав (политических и личных). В указанной сфере недостаточно обеспечение свободы индивида и создания защитных механизмов этой свободы: необходима многосторонняя деятельность государства, которое ставит цель стать социальным, то есть обеспечивающим реальность экономических прав граждан. По мнению Х.Байера «современное социальное государство – это централизовано управляемая забота об обеспечении всех граждан во всех жизненных положениях, которая раскрывается, как первейшее проявление современной демократии, притом что социальная справедливость основывается на экономическом либерализме»[95]
.
Таким образом, в середине 90-х годов ХХ в. произошло объединение двух грандиозных идей, лежащих в основе государства и экономики, – либерального и социального принципов.
Интеграция либеральных и социальных принципов в единую конструкцию социального государства, с одной стороны, стала результатом длительного процесса сближения позиций, а с другой - закономерным итогом объективных требований эволюционного процесса.
Выше было показано, что более развитые формы социального государства уже не могут быть реализованы в рамках тоталитарных режимов, в условиях отсутствия демократических механизмов социального целеполагания. Тезис о том, что «нет социального государства без свободы»[96]
, на определенных этапах развития социального государства из лозунга трансформировался в его сущностное свойство, обеспечивающее необходимые функции. Таким свойством стало наличие гражданского общества. Но в основе гражданского общества как высшей ступени демократии лежит классический постулат либерализма о противопоставлении личности государству. Развитые институты гражданского общества одновременно обеспечивают достижение целей социального государства и обеспечение реальных свобод и гарантий личности.
Развитые формы социального государства не могут просто механически объединять в единую систему либеральный и социальный векторы. Системные качества предполагают функциональную интеграцию на основе конкретной цели, которая порождает принципиально новое системное качество.
В случае социального государства новым системным качеством, возникшим из интеграции принципов свободы, равенства и справедливости, является снятие противоречий, изначально существовавших между ними, и появления у государства ряда специфических функций.
В рамках и либерального государства, и государства всеобщего благоденствия накопились внутренние противоречия, которые не могли быть сняты собственным развитием этих систем. В рамках либерального государства главными противоречиями были реальные ограничения индивидуальной свободы в обществе, противоречия между свободой и солидарностью и справедливостью. Для государства всеобщего благоденствия – это несоответствие формальных и реальных прав, свободы и солидарности, противопоставление индивидуальной активности человека и патернализма государства, несовпадение прав и обязанностей, прав и ответственности. Разрешение этих противоречий было возможно только через включение и социального, и либерального государств в иную систему, какой стало либеральное социальное государство.
Основой возникновения либерального социального государства стало снятие противоречия между правами и обязанностями человека, противоречия, которое взорвало государство всеобщего благоденствия. Это противоречие позволяет некоторым авторам считать не правовым социальную деятельность государства и само социальное государство.
Действительно, получателями благ в социальном государстве являются в основном не те, кто эти блага оплачивает, что ведет к тому, что у получателей «бесплатного образования», «бесплатного медицинского обслуживания», «бесплатных пособий», «бесплатного жилья», «бесплатного отдыха» и тому подобного сплошь и рядом рождается ощущение, будто подобные блага вообще даровые, лишены всякого стоимостного измерения. Государство на самом деле предоставляет эти блага получателям безвозмездно, однако они оплачиваются той частью общества, которая создает эти стоимости. Таким образом, возникает вопрос о правовой природе общественного перераспределения, которое всегда было объектом либеральной критики.
Многие юристы исходя из сущности права как соответствия прав и обязанностей субъектов трактуют несимметричность прав и обязанностей в государстве всеобщего благоденствия как принципиальное различие между правовым и социальным государством (Э.Форстхоф; Л.Мамут).
В отечественном правоведении сложились представления о «правах второго поколения» (В.А.Четвернин, Л.С.Мамут), являющихся производными от деятельности государства, основанными на законах, через которые государство их легализует. В то же время, как отмечают те же авторы, «большинство из них суть не права, а привилегии, льготы, преимущества социально слабых»[97]
.
Возникающие в этих условиях противоречия между равенством и справедливостью, несоразмерность между правами и обязанностями порождают асимметрию социальных отношений между различными социальными категориями.
Устранить эти противоречия невозможно на уровне горизонтальных симметричных отношений между участниками социального взаимодействия, взаимными соразмерными правами и обязанностями. Снять эти противопоставления возможно только в том случае, если государство берет на себя функцию компенсации асимметрии прав и обязанностей.
Современное социальное государство снимает извечное противостояние свободы и равенства через компромисс ограничения свободы ради того, чтобы накормить голодных и поддержать обездоленных. Именно асимметричность прав и обязанностей личности и породила особый статус государства как монопольного субъекта социальной деятельности. В современных условиях государство стало опосредующим звеном между всей совокупностью прав и обязанностей, нивелируя и делая их соразмерными через свою социальную политику.
Современное социальное государство, реализуя свои специфические свойства, в отличие от государства всеобщего благоденствия, абсолютизировавшего принцип перераспределения, осуществляет компромисс между свободой и равенством через снятие противоречий между законами рынка и социальными целями. В отличие от государства всеобщего благоденствия современное социальное государство отказывается от патерналистской роли и ориентировано на устранение иждивенчества и на создание благоприятных социальных условий через социально ориентированное рыночное хозяйство. Эффективность рынка обеспечивается социальными факторами – мотивация к труду, рост потребительского спроса, снятием социальных противоречий и др., а социальные потребности людей обеспечиваются за счет экономического роста. Социальное государство отказывается от тотального перераспределения доходов, данная функция перестает быть доминирующей и переориентируется на удовлетворение потребностей конкретных сегментов гражданского общества.
Качественное отличие либерального социального государства от государства всеобщего благоденствия заключается, таким образом, в появлении таких новых для государства функций, как компенсация асимметрии прав и обязанностей; устранение антагонизма между социальными целями и требованиями рынка; обеспечение достижения высоких экономических показателей за счет социальных факторов; защита от социальных, нестраховых рисков за счет эффективной экономики на основе принципа компенсации ущерба.
Идеи справедливости, вытекающие из принципа солидарности, обогащенные принципами права и свободы, в социальном государстве претерпевают определенную трансформацию. В современных условиях традиционные представления о коммутативной и распределительной справедливости получили развитие в представлениях о четырех категориях получателей социальной помощи:
· первая – это категория, имеющая право на возмещение ущерба;
· вторая – это те, кто по независящим от них причинам (возраст, состояние здоровья, стихийные бедствия и объективные жизненные ситуации) сам не может обеспечить себе определенный, принятый в данный момент в конкретном обществе минимальный стандарт жизни;
· третья – это те, кто не умеет или не хочет ценой собственных усилий обеспечить себе минимальный прожиточный минимум;
· четвертая – это те социальные категории, которые законодатель объявляет нуждающимися в получении социальных благ из государственного бюджета, как правило, в политических целях (различные категории ветеранов, «последний военный призыв», участники подразделений особого риска, некоторые категории «чернобыльцев» и др.).
Концепция социальной защиты социального государства в отличие от государства всеобщего благоденствия или социалистического ориентирована только на первую и вторую категории получателей поддержки. Третья категория рассматривается как объект оказания помощи в социальной адаптации и создания необходимых условий и возможностей для реализации личной ответственности за свою судьбу. То есть второй категории «дают рыбу», а третьей - «удочку для её ловли». Четвертая категория является рецидивом идеологизированного советского общества и не может быть объективно отнесена к объекту социальной поддержки.
Категории, получающие возмещение ущерба, представляют собой неоднородную группу, часть из которых, являясь жертвой определенных обстоятельств, получают возмещение ущерба на принципах гражданского права, не имея объективных социальных показателей нуждаемости, а другая часть понесла не восстановленный ущерб и имеет право на социальную поддержку не только как жертва, но и по социальным показателям.
Самой спорной и важной для понимания сущности социального государства является категория трудоспособных, но не имеющих средств к существованию. При этом речь не идет об оказавшихся в такой ситуации в силу объективных причин – безработица, экономических кризисов, общественных катаклизмов, социальной дезадаптации и др. Тестом принципов социального государства является относительно немногочисленная группа тех, кто сознательно не хочет прилагать индивидуальные усилия для обеспечения даже минимального уровня жизни.
Обязанность социального государства обеспечить всем гражданам приемлемый уровень жизни зафиксирована во многих действующих конституциях. По сути эта норма является отражением социалистического постулата о бедности как следствии несправедливого общественного устройства, переноса индивидуальной ответственности за свою жизнь на объективные общественные процессы. Проблема этой категории существовала всегда, но при массовой нищете, порождаемой действительно объективными причинами, например в России её практическая острота сгладилась. Кризис государства всеобщего благоденствия и переход к либеральному социальному государству привели к тому, что отношение к трудоспособным, но не желающим работать людям стало основным критерием идентификации уровня развития социальных функций.
Именно отношение к данной социальной группе породило современное противостояние крайнего либерализма идеям социального государства.
Современный либерализм не удовлетворен как императивом «каждый обязан работать», содержащимся в ряде конституций (преамбулы Конституции Франции 1946 г. и 1958 г.; ст. 27 Конституции Японии; ст. 58 Конституции Португалии; ст. 35 Конституции Испании; ст. 4 Конституции Итальянской Республики и др.), считая его принуждением к труду, так и социальной поддержкой неработающих по субъективным причинам. Для разрешения этой двойственности либералы выдвинули идею субсидиарного государства, основанного на принципе помощи человеку со стороны государства только в том случае, если ему самому не удается обеспечить приемлемое существование.
Нужно отметить, что идеи субсидиарного государства как антитезы социальному государству не получили широкого развития. Современное либеральное социальное государство допускает субсидиарный принцип по отношению к имеющим возможность, но не желающим обеспечить себя, однако отвергает его по отношению к другим категориям.
Солидарность и стремление к социальному равенству наряду с принципами справедливости и свободы стали основой формирования сбалансированного набора социальных функций современного правового социального государства, обеспечивающего реализацию взаимодополняющих друг друга либеральной и социальной идей. «На протяжении столетий люди стремились к свободе и равенству как к одним из первичных целей человеческой жизни, но полная свобода ... для сильных и талантливых несовместима с правом на достойную жизнь для слабых и менее одаренных. ... Но свобода может быть ограничена ради социального благосостояния, чтобы накормить голодных, приютить обездоленных»[98]
. В этом заключается суть современной либеральной модели социального государства.
Глава 8. Теория социальных прав
Становление социального государства к середине XIX в. начиналось с признания социальных прав как неотъемлемых естественных прав человека наряду с гражданскими правами. Борьба за социальные права оформилась в политическую доктрину социал-демократии и дальнейшее развитие представлений о социальных правах, положенное в основание идеи социального государства происходило преимущественно в рамках социал-демократических теорий.
Однако идея социальных прав, представленная концептами свободы, равенства, справедливости, солидарности, являющаяся краеугольным камнем современного общества, выходит за рамки какой-либо одной политической теории и в той или иной степени присутствует в любых моделях общественного устройства. Таким образом, развитие представлений о природе и содержании социальных прав происходило в процессе эволюции общества и государства за последние три века и в ходе модернизации основных политических доктрин.
Начиная с «Утопии» (1516г.) Т.Мора, понятия равенства и справедливости жестко увязываются с государственным устройством и переходят из умозрительной плоскости в практическую, становясь целями реального переустройства мира. Важно отметить, что переломной точкой перехода социальных прав из метафизики в реальность становится их связь с функцией перераспределения общественных благ, которую берет на себя государство. В дальнейшем функцию перераспределения не смогут оторвать от равенства, справедливости и солидарности ни Т.Компанелла («Город солнца», 1623), ни более поздние утописты А.Сен-Симон, Ш.Фурье, Р.Оуэн[99]
.
Представления о равенстве, свободе, справедливости и солидарности, имеющие единые социально-психологические корни в закономерностях организации общества, значительно эволюционировали не только на протяжении письменной истории, но и в последние триста лет. Будучи по сути разными проявлениями одного и того же механизма объективирования индивида в системе отношений с другими, они выступают системой координат личности в процессе социализации. Как система координат, они имеют разную векторную направленность, что может приводить их к противопоставлению друг другу, причем особенно это проявилось в противостоянии свободы и равенства, свободы и справедливости. В то же время равенство и справедливость, начиная с Нового времени, чаще всего выступают в единстве, в виде выражений «равенство, один из основных идеалов справедливого общественного устройства».
Будучи имманентно присущими свойствами личности и общества, справедливость, равенство, солидарность и свобода имеют различные формы проявления, в большинстве случаев маскирующих их суть.
Наиболее распространенным является отнесение данных концептов к идеалам, что свидетельствует об их восприятии преимущественно как морально-правовых и общественно-политических категорий. Данный подход, вполне оправданный в рамках политической борьбы, мало способствует пониманию механизмов трансформации данных понятий в основные социальные права.
Об ограниченности представлений о равенстве, справедливости, свободе и солидарности как идеалах свидетельствуют также их онтологическая сложность и развитие самих этих понятий.
Равенство перед Богом, равенство перед законом, равенство по отношению к средствам производства, социальное равенство – эта последовательность развития представлений о равенстве на самом деле фиксирует развитие не одного понятия, а совершенно разные сущностные виды равенства, каждый из которых связан с вполне определенными собственными моделями мира и общества и характеризуют совершенно разные типы отношений личность – общество (личность – государство).
Различное содержание фиксирует и основные четыре типа равенства: равенство людей или онтологическое равенство; равенство возможностей при достижении целей; равенство условий - когда условия жизни выравниваются с помощью законодательства; фактическое равенство.
Эти четыре основных типа равенства также в определенной степени отражают историю развития представлений о равенстве. Если равенство людей исходит из представлений о равенстве перед Создателем, то идея равенства возможностей напрямую корреспондируется с социад-дарвинизмом, и со времен Французской революции тесно связана со справедливостью. Равенство условий является современным пониманием равенства в демократическом обществе развитого социального государства, а фактическое равенство как понятие чаще всего используется для констатации конкретного неравенства.
Нужно отметить, что, как и всякая сущностная классификация, выделение данных четырех типов равенства способствует пониманию природы данного феномена. Равенство людей перед Богом (природой) лежит в основе естественного права и естественности (изначальности) социальных прав. Равенство возможностей, определенное как право людей независимо от расы, пола или возраста, участвовать в открытом соревновании в обществе и иметь социальные достижения в соответствии со своим личным желанием, формирует принцип личной ответственности человека за свою жизнь и по сути имеет либеральное содержание.
Очевидный формализм равенства возможностей, выраженный в отсутствии реального равенства в исходных социальных позициях людей, стартовом культурном и имущественном неравенстве, существенно ограничивает универсальность данного принципа. Более того, широкая практика его реализации приводит к развитию неравенства в обществе, когда возникает и воспроизводится преимущество одних страт над другими: дети банкиров становятся банкирами, а дети рабочих – рабочими.
Реакцией общества на социальную несправедливость равенства возможностей является равенство условий, когда государство берет на себя функцию обеспечения реального равенства на пути к достижению целей. Государство законодательно устанавливает равенство условий, единые культурные и образовательные критерии (стандарты) и берет на себя ответственность за экономическое обеспечение равных условий, компенсирующее неблагоприятное социальное положение отдельных категорий людей. Одним из проявлений обеспечения государством равенства данного типа является дискриминация отдельных успешных социальных групп в пользу менее эффективных – обязательства по приему на работу инвалидов, женщин, афроамериканцев и пр. Принцип политкорректности при приеме на работу и увольнении в погоне за обеспечением равенства условий, будучи доведенным до своего логического абсолюта, в некоторых странах стал ярким примером неравенства.
Равенство условий, ставшее в современном обществе важным элементом демократии и социальным правом, оформилось в понятие «равноправие», со времен Французской революции выступавшем как политическая форма равенства, а в настоящее время официально фиксирующем признание государством законодательно закрепленное право людей на равенство условий достижения определенных социальных стандартов и ответственность государства за это.
Принятие государством на себя социальных обязательств по обеспечению равенства для всех относится, как было показано выше, к атрибутам социального государства. На этом уровне развития равенства для его реализации требуется государство и его поддержка, а, с другой стороны, государство приобретает новую функцию, за счет чего повышает свое значение для отдельного человека. Возможно и обратное заключение – если в стране не реализуется принцип равенства условий, то такое государство не является социальным. Данный критерий особенно важен для разделения на социальные и не социальные современных государств, абсолютное большинство которых имеют достаточно широкий набор социальных функций.
Существенные изменения с течением времени претерпели и представления о справедливости. Будучи фундаментальным понятием этики и политической философии, справедливость отражает исторически меняющиеся представления об отношениях между правами и обязанностями, трудом и вознаграждением, деянием и воздаянием, преступлением и наказанием и т.п.
Основой содержания справедливости, начиная с Аристотеля, является выделение двух её типов – коммутативной и распределительной.
Коммутативная справедливость заключается в формальном равенстве прав. Она основана на принципе взаимности и соответствует максиме «воздать каждому по заслугам». Основную идею коммутативной справедливости выражает древний принцип lox talionis (лат. «закон равного возмездия») – «воздать каждому по заслугам», ветхозаветное «око за око» или современное «каждому по труду».
В социальной политике коммутативная справедливость реализуется в механизмах индивидуального страхования, когда выплата пособий рассматривается как возмещение взносов, в предоставлении дополнительных социальных благ за услуги - например, социальная поддержка участников военных конфликтов, ветеранов, «чернобыльцев» и т.п. и оплата труда в соответствии с его сложностью и тяжестью.
Особое значение в социальной политике занимает распределительная справедливость, ставшая философской категорией, непосредственно связанной с идеей равенства. Наиболее известный современный исследователь в этой области Дж.Ролз так определяет распределительную справедливость: «Все социальные ценности – свобода и возможности, доход и состояние, основание чувства собственного достоинства – должны распределяться поровну, за исключением тех случаев, когда неравное распределение какой-либо или всех этих ценностей осуществляется ко всеобщей выгоде»[100]
.
Распределительная справедливость направлена на обеспечение реального равенства, прежде всего экономического, и предполагает перераспределение благ между богатыми и бедными, исходя из принципа «каждому по потребности». В настоящее время распределительная справедливость, о которой говорил Аристотель, часто обозначается как социальная справедливость
.
В отличие от коммутативной справедливости распределительная справедливость не может быть реализована без вмешательства внешней силы. Чтобы что-то кому-то дать, нужно у кого-то забрать, а для этого нужна власть. Государство берет на себя функцию реализации распределительной справедливости через насильственное перераспределение, реализуя справедливость как естественное право человека на удовлетворение своих социальных потребностей в приемлемом уровне жизни, социальной защите и минимальных социальных благах.
Представление о социальной распределительной справедливости как о социальном праве, а общественном перераспределении благ как механизме реализации данных прав привело Джона Ролза в его «Теории справедливости» (1971г.) к обоснованию идеи государства всеобщего благоденствия. Действительно, социальная справедливость лежит в основе государства всеобщего благоденствия, а это означает, что вся разнообразная критика государства всеобщего благоденствия в равной степени относится и к критике категории распределительной справедливости как источника определенной социальной политики. По сути современные тенденции модернизации социальной политики во многих странах, отказ от идеи государства всеобщего благоденствия, переход к либеральному социальному государству есть победа коммутативной справедливости, противопоставляемой распределительной справедливости.
В свою очередь, идеи коммутативной справедливости приходят в противоречие с принципом равенства. Природные различия людей, порождающие исходное неравенство, не могут быть полностью компенсированы равенством возможностей. Стремясь «воздать каждому по заслугам его», коммутативная справедливость усугубляет природное неравенство людей, которое не может быть нивелировано в полной мере ни равенством возможностей, ни равенством условий.
Общество не может принять ситуацию, когда богатый и талантливый, здоровый и трудоспособный имеет все, а бедный, больной, глупый и ленивый влачит жалкое существование.
Может это и справедливо, но является проявлением неравенства людей, что не соответствует естественному социальному праву человека иметь равные возможности и равные условия. Возникает также вопрос: а насколько сам человек виноват в своем плачевном положении? Одно дело, когда речь идет о тех, кто не хочет работать, и тогда это справедливо. И другое дело, когда человек потерял работу не по своей воле.
Конфликт между двумя видами справедливости, за каждой из которых «своя правда», не может быть разрешен в этической плоскости и в практической жизни требует гибкого сосуществования коммутативной и распределительной справедливости в рамках государственной социальной политики.
Неразрешимость проблемы справедливости в теоретическом плане (что именно справедливо – нельзя определить apriori) была показана ещё Аристотелем. Он первый выдвинул положение, что решение проблемы справедливости всегда связано с конкретным опытом и лежит в практической плоскости.
В этом случае государство берет на себя функцию реализации различных видов справедливости. И эту функцию может взять на себя только государство, ставящее своей задачей достижение социальных целей и выполняющее социальные функции, т.е. социальное государство.
Таким образом, через социальное государство реализуется как естественное социальное право распределительная справедливость и происходит разрешение конфликтов в обществе, порождаемых противоречиями между коммутативной и распределительной справедливостью.
В форме естественных социальных прав распределительная справедливость тесно смыкается с принципом солидарности.
Принцип солидарности, базирующийся на взаимозависимости всех членов общества и органической связи людей в процессе взаимодействия, представляет собой механизм социальной интеракции, проявляющийся во взаимопомощи. Принцип обязательного взаимного вспомоществования уже Лейбницем понимается как инструмент справедливости и основа социального страхования.
Реализация принципа солидарности
на практике, начиная с Французской революции, сразу столкнулась с его антиподом – принципом личной ответственности
. Дальнейшее развитие обоих принципов перешло в плоскость противостояния либеральной и социальной идей, порождая их взаимоограничение.
Индустриализация и развитие капиталистических отношений обусловили преобладание либеральных принципов, следствием чего стало доминирование идей личной ответственности. Компромиссом между идеей личной ответственности и необходимостью социальной защиты стало социальное страхование, которое соответствует и принципу солидарности и индивидуальной ответственности за свою жизнь. Эффективность социального страхования как универсального механизма социальной защиты обязана именно тому, что в социальном страховании снимаются изначальные противоречия индивидуального и общественного начал.
Дальнейшее развитие индустриального общества и переход его в постиндустриальное привело к росту социальных рисков, не зависящих от человека, - нищета, безработица, экономические кризисы и дефолты, мировое разделение труда и т.п. Если понятие «бедняк» обозначало состояние отдельного человека, то пауперизм был уже массовым социальным явлением, породившим пролетариат, для которого вспомоществование уже не решало проблем социальной защиты, и возникла необходимость революционного переустройства общества, «угрожая разрушить существовавшее веками соотношение между правом собственности и правом на вспомоществование»[101]
. Мирным способом разрешения данного конфликта, предотвратившим мировую революцию, стало развитие принципов солидарности.
В этих условиях солидарность становится главным источником социальной защиты, абсолютизирует принцип солидарного социального страхования и в ходе дальнейшего нарастания независимых социальных рисков подменяет страховой принцип возмещением ущерба через социальный налог.
Нарастающее в современных условиях противопоставление солидарности и страхования связано и с увеличением доли лиц, не являющихся плательщиками взносов, но получающих социальную поддержку, т.е. не происходит разделения ответственности.
В этих условиях принцип солидарности становится асимметричным. Получателям социальных пенсий, никогда не платившим взносов в пенсионный фонд, оказывается помощь, пожертвование со стороны плательщиков. Остается открытым вопрос: насколько с этим согласны сами плательщики? В данном случае мы в очередной раз сталкиваемся с ситуацией, когда государство как власть берет на себя функцию перераспределения в целях реализации принципа всеобщей доступности социальной защиты. В этом случае в социальном государстве происходит подмена принципа солидарности граждан принципом солидарности государства и индивида. Эта солидарность реализует естественное право человека на социальную помощь, которое иначе как государством удовлетворена быть не может. То есть как в случае с распределительной справедливостью, социальное государство берет на себя функцию опосредующего звена солидарности, выступает как механизм компенсации объективного неравенства.
Солидарность как вид социальных прав связана и с понятием долга по отношению к отдельным людям со стороны общества. Возникнув впервые в 1792 г. во Франции как помощь семьям защитников родины, в дальнейшем эта обязанность общества, симметричная праву гражданина на получение признания за выполнение им общественного долга, стала основой политики государственного вспомоществования без привязи к реальным потребностям людей. Этот тип солидарности также связан с солидарностью гражданина и государства и по сути является политической, а не социальной солидарностью. Проблема состоит в том, что смешивание, а не разделение, двух типов отношений солидарности – гражданин - общество (другие граждане) и гражданин - государство (власть) – порождает конфликт между обществом и властью, что разрушает основы солидарности как принципа.
В качестве солидарных прав в некоторых странах выступают и гражданские права. В первую очередь это относится к нормам гражданского права по возмещению убытков.
В отличие от собственно социальных прав, вытекающих из законов жизни в обществе, право на возмещение убытков основано на философии индивидуализма. Поэтому распространение данной модели тесно связано с уровнем либерализма в конкретной стране и получило наибольшее распространение в США, где, по словам П.Розанваллона, «расширительное толкование концепции возмещения ущерба является заменой политики взаимопомощи».
Центральной фигурой при возмещении ущерба является жертва
. Исходя из принципа коммутативной справедливости, жертве возмещают нанесенные ей убытки и тем самым стремятся достичь справедливого распределения. Только добившись признания себя жертвой, человек приобретает социальные права и может претендовать на компенсацию.
По своей сути понятия «жертва» и «компенсация» относятся к гражданскому праву и выводятся из понятия «ответственность».
В условиях применения данного принципа критерием предоставления социальной помощи является признание за определенным меньшинством статуса жертвы, за которым следует предоставление бюджетных трансфертов. Типичным примером реализации принципа виктимизации в социальной политике Российской Федерации являются социальные выплаты участникам чернобыльской аварии. Основанием получения статуса жертвы могут являться не только события в настоящем, но и события в прошлом. «Раны и страдания прошлых лет тоже становятся своего рода капиталом, а тетрализация несчастья – пусковым механизмом требования восстановления справедливости»[102]
. Примером может служить предоставление льгот жертвам политических репрессий или малолетним узникам фашизма.
В рамках данной модели социальные группы приобретают социальные права на государственную помощь по праву компенсации, а не вследствие солидарности, равенства и справедливости, поскольку даже принципы коммутативной справедливости в большинстве данных притязаний весьма условны.
Принцип компенсации и возмещения ущерба не нуждается в понятиях риска, поскольку в любом «несчастном случае» находится виноватый – либо человек, либо общество.
Принцип виктимизации иначе как через ответственность государства, будь то прямые обязательства государства или обеспечение государством выполнения возмещения ущерба ответственным субъектом, реализован быть не может. В связи с этим можно говорить, что виктимизация является логически завершенным либеральным механизмом реализации социальных прав человека государством.
В настоящее время традиционные системы социальных прав сталкиваются с рядом трудностей в своей реализации, главной из которых является то, что в условиях массовой безработицы и растущей маргинализации социальные права как способ компенсации временной дисфункции системы становятся неэффективными. Кризис системы социальной защиты в современном обществе, выражающийся в разрушении системы социального страхования, в трудностях финансового и управленческого характера в реализации социальных программ, переориентации системы компенсации конъюнктурных рисков (временная безработица, потеря дохода и т.п.) на системы длительной социальной поддержки, привели к необходимости пересмотра основных положений концепции социальных прав.
Как следует из вышеприведенного анализа, одним из главных положений современного состояния социальных прав являются взаимообусловленность различного вида социальных прав, организация их в систему, в которую включаются права, имеющие разные основания, и повышение роли государства в их обеспечении. Только социальное государство в силу своих специфических свойств делает возможным преодоление противопоставления формальных прав реальным правам, прав социальных и политических.
Сформировавшиеся представления об естественных социальных правах человека во второй половине ХХ в. получают закрепление как в конституциях ряда стран, так и в международных документах.
Практическая реализация данных прав, как было показано выше, связана с повышением роли государства в компенсации асимметрии возникающих отношений. Государство в этом случае не просто берет на себя дополнительные обязательства по удовлетворению социальных потребностей и созданию условий для обеспечения социальных прав, но и становится необходимым условием, действующим механизмом их реализации. Другими словами, социальное государство является неизбежным ответом на возникающий в обществе вызов, связанный с повышением значения социальных прав для человека и их историческим развитием.
Глава 9. Роль гражданского общества в построении социального государства
Одно из наиболее значимых последствий либеральной концепции государства - идея гражданского общества, основанная на представлениях о естественных неотъемлемых правах человека и ответственности государства за обеспечение этих прав. В определенном смысле идея естественных прав, восходящая к Платону и Аристотелю и Цицерону, получившая развитие у Бэкона, Гроция, Гоббса, Локка и Спинозы, оформившаяся в политическую теорию «Общественного договора» у Гольбаха, Дидро, Руссо, Монтескье, Пуфендорфа, Томазия и реально воплощенная Джеферсоном и Мэдисоном, предшествовала либерализму. Идея индивидуальной свободы, непосредственно вытекающая из представлений о естественных правах человека, стала основой представлений о государстве, как гражданско-правовом субъекте. В отличие от классических либеральных представлений, подчеркивавших примат неотчуждаемых прав человека и его экономические свободы, гражданская идеология требует политических и культурных свобод и прав[103]
.
Рассматривая политические права и свободы как естественные свойства отношений человека с государством, гражданское общество, как правило, не ведет борьбы за власть и является политической сферой социума, противостоящей государству или сосуществующей с ним. «Гражданское общество выступает своеобразным представителем разнообразных частных и общественных объединений, имеющих собственные, независимые от государства, источники существования»[104]
. Основой выделения гражданского общества в самостоятельную реальность являются дихотомии государственное – негосударственное и общественное – частное. При этом сущность гражданского общества относится к полюсам «негосударственная общественность» и «негосударственная частная жизнь». Ю.М.Резник в связи с этим рассматривает гражданское общество как внегосудартсвенную общественную реальность, противостоящую государству; как частную сферу жизни людей, их ассоциаций, отличную от государственной и общественной сфер, и как общественную (публичную) сферу, посредующую отношения между частной сферой и государством.
Таким образом, сложившиеся представления о родовых свойствах гражданского общества подчеркивают его внегосударственность и даже противостояние государству и промежуточное положение между личностью и государством. При этом главной функцией гражданского общества становится опосредованность взаимоотношений личности и государства. В этом качестве гражданское общество выступает не как отдельная часть социума («сфера»), а является характеристикой всего социума, «способом взаимодействия («сцепления») частей общества».
В этой связи необходимо оговориться, что в данном анализе используется современная диффиниция гражданского общества, описывающая объективную реальность социума. Исторически понятие «гражданское общество» являлось более широким и включало в себя всю совокупность неорганизованных общественных процессов, противостоящих власти и государству. Расширенное понимание гражданского общества легло в основу представлений о сущности государства как механизма организации стихийных общественных процессов (Макиавелли, Гоббс, Гегель) и представлений об отмирании государства как машины насилия в результате развития общественных отношений (Монтескье, Руссо, Маркс, Бакунин).
Гражданское общество возникает из необходимости компромисса между анархией индивидуальных потребностей и целей и жесткой детерминацией поведения со стороны политических структур государства. Оно является регулятором взаимодействия отдельных личностей и групп, имеющих специфические, отличные от общепринятых и конституционально оформленные интересы, с обществом и его морально-нормативной системой и государством со всеми формами его политики. По отношению к личности и социальным группам гражданское общество выполняет функции самоидентификации, защиты, легализации, внешнего представительства, экспансии, лоббирования и общественной институционализации.
Само понятие «гражданское общество» является, как уже было сказано, характеристикой общества, фиксирующей наличие в социуме возможностей, механизмов проявления специфических частных (групповых) интересов. И тем самым оно выступает как форма развития демократии, обеспечивающая учет потребностей меньшинства. Реальное обеспечение принципа учета мнения меньшинства как проявления демократии осуществляется через существование множества институтов гражданского общества, институционализирующих представленность отдельных интересов разной степени обобщенности. В качестве институтов гражданского общества выступают стихийно или целенаправленно возникшие общественные образования, организации, экономические структуры и различного рода объединения с разной степенью структурирования и отчетности.
В связи с этим трудно согласиться с весьма распространенной точкой зрения, например, представленной В.Т.Данченко, что «формирование демократии и гражданского общества – это процессы, идущие параллельно и исключительно взаимосвязанно»[105]
. Демократия как принцип власти всего народа, т.е. большинства, прошла долгий путь развития, прежде чем достигла уровня осознания, что диктатура большинства ущемляет права и свободы меньшинств. Демократия, как форма власти только на очень высоком уровне развития позволяет себе допустить официальное существование неполитического инакомыслия, инакосуществования и инакожизни. Терпимость общества к социальным меньшинствам и сегодня в странах с самой развитой демократией каждый день испытывается на прочность. Гражданское общество является развитием демократических принципов, более высокой формой демократии. Поэтому наличие институтов гражданского общества и их роль – показатель уровня демократического развития страны, и, к сожалению, не всякое государство этого уровня сегодня достигло. Чему печальный пример – Российская Федерация.
Развитие демократических принципов в сторону гражданского общества, в свою очередь, не является синергетическим эффектом демократии, а возникает в результате эволюционной тенденции к усложнению и дифференциации общества, повышению уровня его неоднородности.
Данные представления о появлении гражданского общества только на определенном уровне эволюции цивилизации являются основополагающими для понимания роли гражданских институтов в развитии принципов социального государства и механизмов социальной политики. Возникнув в итоге взаимообогащения гуманистических (социальных) и либеральных идей в процессе развития демократических принципов, идеи гражданского общества существенно трансформировали предшествующую идеологию социального государства и концептуальные основы взаимных прав и обязанностей личности и государства в целом.
Как указывает В.Роик, в результате повышения уровня социальной самоорганизации общества происходит «расширение функций государства с учетом возрастающей дифференциации интересов различных слоев общества; передача большей части функций, выполняемых государством, структурам гражданского общества; повышение самоответственности граждан путем развития личного страхования жизни, дополнительных пенсий и т.д.»[106]
.
В то же время только частично можно согласиться с утверждением В.Роика, что формирование гражданского общества относится к базовым функциям социального государства. Безусловно, развитое социальное государство как более высокая форма эволюции создает благоприятную среду для развития многих структур, в том числе институтов гражданского общества, однако поскольку природа гражданского общества лежит вне социального государства, правомернее говорить об их взаимосвязи и взаимообусловленности.
Развитие демократии, начиная с её зарождения, происходило как реализация власти народа (большинства) в рамках отношения «власть–общество», что изначально предполагает подчинение меньшинства большинству, ущемление интересов меньшинства и неравенство прав. Возникновение во второй половине XIX в. нового ведущего отношения «власть – человек» привело к осознанию, что демократия также является одной из форм диктатуры, диктатуры в лучшем случае большинства, в худшем – одной или нескольких социальных групп, управляющих механизмом демократии и манипулирующих обществом. В любом случае классическая демократия не может обеспечить интересы каждого человека.
Таким образом, повышение роли отдельного человека на производстве, развитие отношения «власть – человек» привели к необходимости совершенствования, развития механизмов демократии. В условиях усложнения структуры общества, увеличения уровня плюрализма обеспечение реализации исходных демократических принципов требовало учета мнения не только мнения усредненного статистического большинства, но и оттенков этого мнения, выявления интересов отдельных групп, создания способов объективирования и проявления частных требований и механизмов согласования различных целей.
Таким механизмом и стало гражданское общество. Институты гражданского общества взяли на себя функцию донесения до власти интересов отдельных социальных групп, лоббирование (отстаивание) этих интересов, защиту прав меньшинства. Разнонаправленность институтов гражданского общества подрывает монополизм какой-либо одной точки зрения, взаимно ограничивает власть отдельных групп.
Современная российская действительность в силу недостаточного развития гражданского общества в стране, в отличие от стран с устоявшейся демократией, не богата яркими примерами эффективности деятельности гражданских институтов. Но некоторые примеры есть, в частности институт солдатских матерей. Их правда и интересы не совпадают с правдой и интересами военных и Министерства обороны. Каждая сторона по-своему права, но поскольку имеется и другая сторона, одно мнение не может стать монопольным. К примерам эффективности институтов гражданского общества относится и отстаивание своих социальных прав (с их точки зрения) различными социальными группами – «чернобыльцами», «последним военным призывом», «участниками подразделений особого риска», «детьми–минерами» и многими другими.
В обществе и государстве по-разному относятся к стремлению отдельных социальных групп защитить свои интересы. В гражданском обществе могут быть и непримиримые столкновения интересов, и обвинения в иждивенчестве и рвачестве, и «священные коровы», которых общественная мораль требует любить и ублажать несмотря ни на что.
Гражданское общество – это бурлящий котел страстей, хорошо знакомый любому, кто связан с социальной работой. Но при этом и единственный механизм, обеспечивающий реальную демократию и защищающий интересы всех граждан. Институты гражданского общества обеспечивают защиту частных интересов каждого через влияние на власть и контроль за властью. Это и есть функция гражданского общества.
Из всего вышесказанного следует, что гражданское общество как действенная демократия в принципе не может существовать при декоративной демократии, при тоталитарных режимах и сословном обществе. С другой стороны, только гражданское общество позволяет на практике реализовать принципы всеобщего равенства и справедливости.
Социальное государство, возникнув из принципа всеобщей равной доступности социальных благ, сразу же столкнулось с проблемой реализации этого принципа. Выше нами была рассмотрена история развития социального государства, которая наглядно показывает, как шаг за шагом все государства, развиваясь как социальные, постепенно распространяли свою социальную политику на все больший круг граждан. И только во второй половине ХХ в. в самых индустриально развитых странах стало возможным говорить о действительной, без изъятий, всеобщей доступности государственной социальной поддержки, что напрямую было связано с развитием в этих странах гражданского общества.
Вывод о том, что классическая демократия не имеет механизмов реализации принципа всеобщей доступности государственной социальной поддержки, являющейся первичным признаком, атрибутом социального государства, не просто делает существование гражданского общества критерием отнесения того или иного государства к социальному типу, но и определяет необходимость институтов гражданского общества для построения развитой формы социального государства. Отсюда также следует, что сама природа гражданского общества неминуемо требует от государства реализации определенных социальных функций, т.е. можно говорить, что социальное государство и гражданское общество –неразрывный итог цивилизационного развития государственности. Они неотделимы друг от друга и, имея различные источники возникновения, в социальном государстве образуют единую систему целей и способов их достижения. Имеет принципиальное значение и вытекающий из этих положений вывод о том, что развитые формы социального государства могут существовать только при реальной демократической власти.
В то же время, выступая как атрибут социального государства, гражданское общество в определенной степени противоречит ему, как и всякому государству. Институты гражданского общества всегда находятся в состоянии диалога с властью. Это может быть конструктивное взаимодействие, конфронтация, взаимный контроль, но, в любом случае это, исходя из природы гражданского общества, – взаимная оппозиция. Для социального государства оппозиционные отношения власти и гражданского общества выступают как условие развития его социальных функций и фактор эффективности социальной политики. Это по сути обратная связь, оценка эффективности деятельности властных структур. Гражданское общество формирует по отношению к государству определенные ожидания, предъявляет требования, предлагает решения, обозначает направления развития социальной политики, дает оценку действий государства и объективирует социальные противоречия. Общественное благополучие напрямую зависит от активности гражданских институтов.
Нужно отметить и еще одну важную характеристику гражданского общества. Основой его деятельности являются гражданские права, которые как основополагающие свойства демократии зафиксированы в большинстве конституций и международных декларациях.
На базе гражданских прав институты гражданского общества добиваются социальных прав, которые в большинстве конституций не детализированы и не имеют конечного перечня. Таким образом, через деятельность гражданского общества социальные права входят в правовое поле государства и фиксируются. По сути гражданское общество обеспечивает сплав гражданских и социальных прав, в определенной степени легализует последние.
Создавая систему социальных прав, гражданское общество непосредственно определяет социальную политику государства как по целям, так и по механизмам. Требования отдельных социальных групп закрепляются в виде отдельных социальных норм, порождая у государства соответствующую ответственность и функции, реализация которых вызывает необходимость развития социальных институтов, механизмов, организационных структур и финансирования. В этой правомерно, на наш взгляд, считать институты гражданского общества субъектами государственной социальной политики независимо от того, совпадают ли их цели с общепринятыми.
Будучи наиболее поздним атрибутом, возникающим у социального государства, гражданское общество связано со всеми появившимися раньше него свойствами. Взаимосвязь между атрибутами социального государства является, как было показано выше, системной, что предполагает зависимость проявлений каждого свойства как от предшествующих, на основе которых данное свойство формируется, так и от системы в целом. То есть появление нового свойства в определенной степени изменяет характер ранее существовавших качеств.
Гражданское общество явилось не только условием более полной реализации свойства всеобщей доступности социальной поддержки в социальном государстве, но и механизмом симбиоза гражданских и социальных прав, способом лигитимизации правовой природы социальной политики. Этот вывод относится и к природе социального бюджета, структура которого, задаваемая нормативной и политической детерминантами, и в том, и в другом случае в значительной степени инициируется требованиями гражданских институтов, даже если они выступают в своей наиболее аморфной форме общественного мнения.
Еще более тесная связь гражданского общества с ответственностью государства за уровень благосостояния граждан. Именно увеличивающаяся дифференциация требований гражданских институтов предопределяет структуру и объемы реализации данного атрибута.
Из анализа взаимоотношений гражданского общества с другими атрибутами социального государства с очевидностью следует, что требования гражданских институтов задают динамику социальному государству, играют роль в его развитии. Отсюда можно сделать вывод, что степень развития гражданского общества представляет уровень социального государства. То есть что именно гражданское общество является механизмом дальнейшего развития функциональной структуры форм социального государства.
Глава 10. Социальное рыночное хозяйство и социальная ответственность бизнеса
С концептом социального государства связано также понятие социально ориентированной экономики и его синонимы – социальная рыночная экономика, социальное рыночное хозяйство. И хотя некоторые авторы исходя из того, что экономическая деятельность в целом направлена на удовлетворение потребностей людей, считают, что «понятие социально-ориентированной экономики тавтологично и бессодержательно, как понятие мокрой воды» (Т.И.Заславская, 1997), особая целенаправленная социальная ориентация экономических процессов является важным условием деятельности социального государства.
Введенное в научный оборот Альфредом Мюллер-Армак и представителями Фрайбургской экономической школы и получившее развитие после Второй мировой войны, прежде всего в Германии, понятие социально ориентированной рыночной экономики стало определяющим для обозначения государственной регуляции рынка в социальных целях[107]
. По сути это был компромисс между демократическим социализмом и неолиберализмом в целях общественного блага и предотвращения социальных конфликтов.
Аналогичные идеи в США и Англии развивались в рамках теории «экономики благосостояния» (С.Браун, Р.Джексон, Дж.Стиглиц и др.)[108]
. В России концепция социально ориентированной экономики стала популярной в условиях перестройки[109]
.
При этом многие российские экономисты и политологи считают, что социальная направленность экономики заключается в её направленности «на удовлетворение интересов определенных социальных групп, классов, сил. В этом смысле любая экономика является социально ориентированной и, напротив, нет экономик социально нейтральных, то есть таких, развитие, рост которых не укреплял бы позиции тех или иных социальных сил»[110]
. Водораздел между таким пониманием социальной ориентации экономики и общепринятым заключается в том, что в последнем случае речь идет о достижении целей всего общества, и прежде всего наименее социально защищенной его части. В выше цитированной работе А.Бутенко, отвечая на вопрос: во имя каких целей возможна социальная ориентация экономики? – говорит: «Чаще всего это оказывается возможным, если социальные
цели, во имя которых осуществляется переориентация, носят общий характер, связанный с интересами всего государства
».
Социальная рыночная экономика предполагает согласование и учет интересов всех социальных групп населения при выработке и реализации государственной макроэкономической политики, ориентацию на потребительский спрос деятельности корпораций и предприятий. Её суть состоит в обеспечении экономического роста и подъема производства за счет подчинения экономики задачам социального развития общества. Повышение доходов и уровня жизни, улучшение условий жизни и структуры потребления товаров и услуг, разнообразие потребительского спроса и высокие требования к качеству продуктов питания, промышленных товаров и услуг приводят к устранению монополизма, повышению конкуренции производителей, ориентации на потребителя и другим формам активизации хозяйственной жизни[111]
. В то же время в условиях социально ориентированной рыночной экономики такие социальные факторы, как благоприятные условия труда, развитая система стимулирования труда и условия оплаты, социальные гарантии и социальное обслуживание наемных работников, корпоративные принципы управления начинают играть существенную роль в подъеме производства.
Появление после Второй мировой войны модели социально ориентированной экономики, безусловно, не было случайным. Данная модель явилась закономерным следствием постиндустриального общества и эволюции производственных отношений, итогом развития идей неолиберализма и социального государства, которые в социально ориентированной экономики нашли свое воплощение. Х.Ламперт по этому поводу пишет: «Социально ориентированная экономика ... направлена на синтез гарантированной правовым государством свободы, экономической свободы с идеалами социального государства, связанными с социальной защищенностью и социальной справедливостью. Это сочетание целей – свобода и справедливость
– отражается в понятии «социальное рыночное хозяйство»[112]
.
Дуализм социальных и рыночных целей, когда одни из них являются механизмом достижения других, когда социальные показатели достигаются за счет экономических и наоборот, и есть суть социально ориентированной экономики. Л.Эрхард по этому поводу писал: «Сущность социального рыночного хозяйства только тогда можно считать полностью достигнутой, когда соответственно с растущей производительностью одновременно понижаются цены, обеспечивая подлинное повышение реальной заработной платы»[113]
. Другими словами, социально ориентированная экономика или, иначе, социальная рыночная экономика, - это «особая высокоразвитая форма рыночной экономики. Она позволяет наиболее полно сочетать принцип свободного рыночного хозяйствования с принципом социальной справедливости, «социального выравнивания». Цель функционирования «социальной рыночной экономики» сводится к тому, что на основе конкурентного хозяйства соединить свободу и инициативу с социальным прогрессом, обеспеченным рыночными методами хозяйствования»[114]
.
Таким образом, смысл социальной рыночной экономики заключается, по определению К.Микульского, в «подчинении производства потребителю, удовлетворение в конечном счете массовых потребностей населения»[115]
.
Социальность рыночного хозяйства, свойственная практически всем индустриально развитым странам, проявляется и в том, что социальные приоритеты, механизмы согласования и даже конкретные параметры для экономических систем задаются законодательно. Помимо законодательного стимулирования социальной ориентации экономики важным фактором «социализации» целей производства - моральный климат общества, навязывающий хозяйствующим субъектам принцип социально ответственного бизнеса.
Модель социально ответственного бизнеса является новой моделью консолидации общества, фактором обеспечения его сплоченности и новой формой солидарности. Возникнув на базе неолиберальной идеи самоограничения свободы предпринимательства в целях достижения социального мира, обеспечения стабильности общества и экономики, создания благоприятных условий для привлечения инвестиций и повышения мотивации труда, идея социально ответственного бизнеса стала основой социально ориентированной экономики, интегрирующей в единую систему социальные функции государства, социальные цели и механизмы повышения эффективности деятельности предприятий и территориальную социальную политику местных органов власти.
В целом социально ориентированная экономика является системной организацией социальных целей государства, отдельных социальных групп и граждан, а также экономических средств и механизмов их достижения, что, в свою очередь, повышает эффективность функционирование самой экономики как на макроэкономическом, так и микроэкономическом уровне. Важная особенность этой системы заключается в том, что это «форма рыночного хозяйствования, направляемая и регулируемая государством так, что конечные цели хозяйствования подчиняются не интересам одних только собственников средств производства, но также и других граждан. В этих рамках возникает «государственное попечительство», «государственное социальное обеспечение» и многие другие меры, улучшающие жизнь всех слоев населения, что и объединяется понятиями «социальное государство».
Государственное регулирование рынка даже в самых общественно значимых целях было бы невозможно по самой сути рыночных отношений, если бы это регулирование не отвечало собственным потребностям рынка и производства. В условиях социально ориентированной экономики государство берет на себя такие важные для рынка функции, как формирование потребительского спроса, обеспечение прямого и опосредованного госзаказа и, самое главное, обеспечение конкуренции и предотвращение кризисов и конфликтов. Для производства социальная направленность связана прежде всего с объективным возрастанием роли социальных факторов. При смене техногенного типа государства антропогенным в условиях, когда, по словам В.А.Мадведева, «социальные факторы превращаются в основной источник и импульс экономического развития»[116]
, работник не может рассматриваться лишь как средство максимизации экономического эффекта[117]
.
Представления о нерентабельности социальных расходов, снижающих темпы накопления, расширения производства и его конкурентоспособности не соответствуют действительности высокотехнологического производства. В условиях слабо индустриально развитого производства, носящего экспансивный характер и расширяющегося за счет прибавочной стоимости, экономическая эффективность напрямую зависит от степени эксплуатации рабочей силы. Для такого производства действительно характерно противопоставление его экономических и социальных функций. Вложения же в человека в современных условиях становятся не просто необходимыми, но и самыми эффективными.
”Социализация” экономики и гуманизация производства выступают, таким образом, не только результатами постиндустриальных перемен, но одновременно и предпосылкой их углубления.
Безусловно, источники формирования социально ориентированной экономики индустриально развитых стран не ограничиваются только изменением роли человека в ставшем антропогенным производстве. Однако именно этот фактор является определяющим в ответе на вопрос о зависимости социальной ориентации экономики от уровня технического развития и государственного вмешательства. Модель социалистической экономики в СССР наглядно демонстрирует положение, что само по себе вмешательство государства в производственные отношения, передача на предприятия ряда важных социально-защитных функций без рыночных механизмов мотивации работника не дает должного результата. И это притом, что в СССР технология мотивации к труду за счет психологических факторов была доведена до высокого совершенства – энтузиазм первых пятилеток и высокая производительность субботников, стахановское движение и соцсоревнование. Однако никакой энтузиазм простого труда не может быть выше индустриального производства, обусловленного научно-техническим прогрессом. Станок с числовым программным управлением (ЧПУ) в десятки раз эффективнее любого уникального токаря, фрезеровщика, сверловщика; угольный комбайн в сотни раз эффективнее любого стахановца; а экскаватор в тысячи раз эффективнее энтузиаста с лопатой и тачкой.
Постиндустриальное общество внесло изменения в психологические механизмы труда. Вся система социального стимулирования как в СССР, так и в капиталистических странах построена на социально-психологических способах групповой мотивации и действует преимущественно, если не исключительно, в рамках коллективного труда.
Профессии операторского профиля, профессии отношений человек-знак, человек-человек, человек-образ и творческие профессии базируются на индивидуальной деятельности и требуют персонифицированной мотивации. Недостаточная эффективность групповых стимулов не означает отказ от положения социальной опосредованности любой личности – знаменитое «голод, удовлетворяемый при помощи ножа и вилки, это иной голод, чем тот, который удовлетворяется при помощи когтей и зубов». Индивидуальная мотивация к труду в постиндустриальном обществе непосредственно определяется социальными стимулами, отражающими социально-психологические характеристики общества в целом или его страт.
В этой связи социальная политика государства, направленная на удовлетворение социальных потребностей людей, является определяющей для формирования соответствующих стимулов к труду в постиндустриальном обществе. Уровень и качество жизни, социальная защищенность, возможности творческого развития, социальное обслуживание, среда обитания - все эти параметры, задаваемые обществом, в целом, становятся личностными ценностями и мотивами.
Возникает симбиоз социальной политики и экономики. Нужно подчеркнуть, что речь идет о технически развитом постиндустриальном обществе. Поэтому можно говорить, что появление социально ориентированной экономики в первую очередь определено развитием производительных сил и не может возникнуть социально ориентированной экономики в индустриально отсталой стране. Так же, как это невозможно и в отсутствии рынка как главного стимула развития производства.
Сочетание рыночных регуляторов с социальными требованиями государства, корпораций, домохозяйств и институтов гражданского общества в каждом конкретном случае порождает множественность национальных моделей социально ориентированного рыночного хозяйства. Национальное антимонопольное налоговое и экономическое законодательство, государственное регулирование финансово кредитных отношений, денежного обращения, цен и тарифов, регулирование трудовых отношений и социальное законодательство, система социального партнерства и социальная политика корпораций являются теми реальными механизмами, которые делают бизнес социально ответственным, а экономику социально ориентированной. В настоящее время в условиях глобализации, когда происходит унификация основных принципов рыночных отношений и их государственного регулирования, возникают общемировые требования и стандарты, различия между национальными моделями социально ориентированной экономики уменьшаются, и можно говорить об общей модели социального хозяйствования.
Со своей стороны рынок также определяет характеристики социальной политики и условия её реализации. На основе рыночных отношений формируется рынок труда со свободой выбора вида и места работы, ориентацией на условия труда и заработок, стремлением повышения квалификации и стимулированием производительности труда и конкуренции.
Рынок обеспечивает доходы населения и развитие стандартов потребления, обуславливает экономические возможности социальной политики, определяет степень дифференциации доходов населения и является основой социального бюджета государства.
С начала 80-х годов ХХ в. идеи социально ориентированного рыночного хозяйства в значительной степени трансформировались в представления о социальной ответственности бизнеса.
Термин «корпоративная социальная ответственность» (corporate social responsibility, CSR), появившись в середине 70-х годов ХХ в., в настоящее время является общепринятым и самым распространенным для описания социальной деятельности предпринимателей. В конце ХХ столетия были выработаны общепризнанные социальные стандарты и формы отчётности компаний, в международной практике получили распространение индексы корпоративной социальной ответственности, широко используется социальный аудит и ежегодные социальные отчёты фирм.
В 1990 г. утвержден самый известный социальноориентированный индекс DSI400
(Domini Social Index), взвешенный по капитализации 400 компаний, которые отбираются с помощью социальных и экономических критериев. С 2001 г. семейство индексов FTSE4Good
, для расчёта которых компании выбираются по трём критериям: экология, качество взаимоотношений с сотрудниками и акционерами и соблюдение прав человека. В семейство индексов Доу-Джонс входит индекс устойчивости Dow Jones Sustainability
, который строится на принципе отбора 10% лучших компаний из 2500 крупнейших по базовым индексам.
Данный набор индексов в определенной мере позволяет измерить социальный вклад компании в собственный бизнес и достижение общественных полезностей, сопоставить достижения в социальной сфере разных коммерческих структур.
Примечательно, что именно при оценке социальной деятельности бизнеса произошло отнесение вопросов экологии к социальной сфере. На наш взгляд данный факт ещё раз подтверждает обоснованность предложенного нами понимания социального как общественного удовлетворения потребностей человека.
Включение экологических требований в оценку социальной деятельности также позволяет говорить о появлении новой потребности в экологической безопасности, удовлетворение которой становится новой социальной функцией государства.
В России идеи социальной ответственности бизнеса получили развитие только после 2000 г. До этого времени взаимодействие бизнеса и общества в этом плане носило случайный и бессистемный характер. Под социальной ответственностью в основном понималась благотворительная деятельность отдельных компаний. Эта благотворительность обычно зависела от личных пристрастий бизнесменов, и, чтобы не привлекать внимания проверяющих органов, такая деятельность бизнесом не афишировалась.
Всерьез и много заговорили о социальной ответственности бизнеса после того, как одним из приоритетов была названа борьба с бедностью, а В.В.Путин призвал олигархов к социальной ответственности. В связи с появлением установок на социальную деятельность российский бизнес начал работу в трех направлениях: разработка краткосрочных филантропических программ, например, помощи детям-инвалидам; разработка проектов, которые смогут путем взаимодействия бизнеса с региональными властями улучшить в провинции состояние социальной сферы, разработка стратегических долгосрочных проектов, которые принесут бизнесу экономическую выгоду – развитие профобразования, реформирование системы обязательного медицинского страхования и изменение в меньшую сторону налогообложения благотворительности.
Нужно отметить, что при всей вынужденности и фрагментарности социальной деятельности коммерческих структур, их вклад в решение социальных проблем весьма значителен.
По данным исследования, проведенного в 2004 г. Центром экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР), только промышленные компании потратили в 2002 г. на финансирование соцсферы 97 млрд. руб. Это 17% от всей прибыли и 0,9% ВВП. Государство же, для сравнения, тратило в этот период на социальную политику не многим больше – 150 млрд. руб. (1,2% ВВП). В 1992 г. на «социалку» предприятия тратили 4% ВВП. Но тогда предприятиям принадлежал 41% всего жилья, медучреждениями и детсадами владело более 70% предприятий, у 38% были в собственности дома отдыха. К 2003 г. более половины промышленных предприятий уже сбросили соцсферу на муниципалитеты. Так, жилой фонд передали 57,4% компаний, дома отдыха – 54,2%, а детсады – 85,5%.
Объекты соцсферы, доставшиеся во время приватизации предприятиям, являлись для них непрофильными активами, от которых в условиях возросшей конкуренции необходимо было избавиться. Однако у местных властей не всегда достает средств на содержание переданных объектов. Между властью и бизнесом установилась модель взаимоотношений, которую эксперты назвали «добровольно-принудительной благотворительностью». В обмен на просьбы мэра и губернатора выделить деньги (помимо уплаты налогов) на соцсферу бизнесмены получали возможность спокойно работать.
В отдельную глобальную проблему можно выделить вопрос кадров. В процессе реструктуризации многие предприятия столкнулись с необходимостью закрытия нерентабельных производств и сокращения рабочих мест. В 90-е годы рост безработицы удалось сдержать, потому что многие предприятия сознательно удерживали избыточный персонал, чтобы не порождать социальных конфликтов. В последние годы количество неэффективных рабочих мест сократилось почти в два раза и составляет 12 млн. Правда, стоит отметить, что вместо 8,5 млн. сокращенных в последние годы рабочих мест стараниями бизнеса было введено эквивалентное количество новых.
Начиная с 2004 г. и со стороны государства и со стороны бизнеса начали увеличиваться предложения об объединении средств бюджета и бизнеса для решения социальных проблем.
Здесь можно выделить два основных направления, призванных «улучшить партнерство государства и бизнеса». Первое – это переход от сметного финансирования бюджетных организаций к финансированию по факту предоставления услуги. Речь идет о новых организационно-правовых нормах, в рамках которых будет проходить реорганизация государственных учреждений. В настоящее время готовится законопроект «О государственных специализированных муниципальных некоммерческих организациях». Такие организации сохранят госсобственность, но бизнес получит возможность их софинансировать, управлять ими через попечительский совет и ориентировать их деятельность на социальный спрос. Кроме того, предполагается конкурсное размещение государственного социального заказа.
Второе направление связано с системой социального страхования. Речь идет о возможности создания бизнесом альтернативных форм страхования медпомощи и страховых рисков в рамках негосударственных страховых компаний. При этом предполагается, что работодатели на страховые цели смогут использовать часть единого социального налога.
От социальной стабильности во многом зависит устойчивость производства. Понимая это, крупные промышленники вырабатывают свои социальные программы.
Бизнес давно осознал, что инвестиции в человеческий капитал являются наиболее рентабельными и способны дать наибольший экономический эффект в перспективе. Латая бреши социальной политики государства, он просто вынужден формировать собственную среду обитания, закладывая таким образом прочные жизненные основы не только для собственного производства, региона его присутствия, но и дальнейшего развития российской экономики в целом.
Изменение баланса экономических и социальных факторов общественного развития в пользу социальных детерминант, приобретение ими роли основного импульса экономического развития, имеет двойственную природу. С одной стороны, это следствие эволюции социального государства, а с другой – результат научно-технического прогресса. Взаимообусловленность этих процессов наиболее ярко выражена в особенностях социального рыночного хозяйства.
Взаимосвязь социально ориентированной экономики и социальных функций государства настолько велика, что возникает вопрос: а не является ли социально ориентированная экономика одной из форм проявления социального государства? То есть, что является первичным: социальное государство или социальное рыночное хозяйство?
Исторически государство последовательно осуществляло функции поддержания рыночных отношений в форме защиты частной собственности, регулирования процессов торговли и обмена, реализации норм компетенции Гражданского кодекса. С приобретением социальных функций государство столкнулось с необходимостью ограничения свободных рыночных отношений и придания экономике социальной ориентации, отвечающей интересам всего населения. Социальное государство, само являясь продуктом развития производительных сил и соответствующих отношений, активно модернизирует производительные силы и формирует новые социальные отношения на других структурных уровнях общества. Социально ориентированная экономика есть продукт социального государства, через который оно реализует часть своих социальных функций и обеспечивает дополнительные стимулы развития экономики.
Присущая государству обязанность брать на себя не регулируемые рынком общественно важные функции в случае с социальной экономикой реализуется по отношению к самому рынку. Обязывая рынок быть социально ориентированным, государство преодолевает стремление единичных субъектов рынка к получению частной сиюминутной выгоды в ущерб своему стратегическому развитию и обеспечивает консолидацию всей экономики для достижения общественного блага, в рамках которого приобретения отдельно взятых производителей превалируют над потерями.
Обобщая сказанное выше, можно сделать вывод, что государство передает экономике ряд своих социальных функций и реализует посредством неё ряд общественно значимых целей, т.е. социально ориентированная экономика является формой проявления социального государства.
В этих условиях происходит сближение показателей экономической и социальной эффективности. А.Б.Чебенова по этому поводу пишет: «Вступление группы развитых стран в эпоху постиндустриализма ... характеризуется исторически беспрецедентным сближением понятий экономической и социальной эффективности, можно даже говорить о нарастающем процессе их конвергенции»[118]
.
В то же время необходимо отметить, что социально ориентированная экономика, являясь формой проявления социального государства, не реализует весь набор его социальных функций. Социальная защита людей, исключенных из производственного процесса, социальные услуги внепроизводственного характера, социальные компенсации по обязательствам государства, риски природных катастроф и многое другое остаются за государством. Однако нет оснований говорить и о полной независимости данных функций от экономики. Реализация этих функций, как одной из форм распределения общественного продукта, напрямую зависит от производства этого продукта и через фискальную систему связана с эффективностью экономики. С другой стороны, через эти функции реализуются важные для экономики условия социальной стабильности общества и увеличение потребительского спроса.
Если социально ориентированная экономика является формой реализации социального государства, то с его развитием должно происходить и увеличение социальной составляющей в экономике. Другими словами, социально ориентированная экономика является объективной перспективой ближайшего будущего.
В связи с этим, традиционное представление о том, что страны с переходной (транзитной) экономикой идут от социалистического уклада (планового хозяйства) к рынку, приобретает иное содержание. Опыт постсоциалистических стран показывает, что радикальный отказ от планового хозяйства, произошедший революционным путем, автоматически не приводит к рынку. Определенные трудности и резкое снижение социально-экономических показателей испытали все без исключения страны бывшего социалистического лагеря. Опыт этих стран показал, что реализация даже крайних либеральных идей (Эстония, Польша, Болгария и др.) не обеспечивает построения современных рыночных моделей, поскольку они требуют социальной ориентации экономики. Бывшие социалистические страны вынуждены ориентироваться на переходные модели. При этом важно осознавать, что в целях достижения эффективной экономики необходим переход именно к социально ориентированной модели хозяйства.
Глава 11. Социальная политика как фактор развития
государства
В самом обобщенном виде деятельность государства по удовлетворению социальных потребностей людей определяется как его социальная политика. Будучи предельно обобщенным понятием, концепт социальной политики допускает разные уровни конкретизации по набору субъектов, институтов и целей.
Феномен социальной политики, реализуемой на всем общественном пространстве всеми общественными институтами во всех общественных отношениях, выходит за рамки государства. Он онтологически шире государственной политики, как общество шире государства. Несовпадение общественного и государственного пространства, в котором реализуется различная целенаправленная социальная активность различных субъектов, является основным источником размытости и обобщенности категории социальной политики, что приводит к определенной путанице в определении её основных структурных элементов и их взаимосвязей.
Как отмечает В.И.Жуков, социальная политика «представляет собой
совокупность разноуровневых управленческих воздействий на жизнедеятельность различных групп населения с целью консолидации общества и обеспечения стабильности политической власти на основе правового регулирования[119]
. Большинство авторов при этом считают, что государство не является единственным субъектом социальной политики: «социальная политика – деятельность государства и других политических и социальных институтов
(выделено нами), направленная на прогрессивное развитие социальной сферы общества, совершенствование условий, образа и качества жизни людей, обеспечение определенной части их жизненных потребностей, оказание гражданам необходимой социальной поддержки, помощи и защиты»[120]
. Очевидно, что социальная политика государства самым непосредственным образом учитывает социальную активность иных политических и общественных институтов, находясь с ними в различных отношениях – от конфронтации до взаимообусловленности и взаимоподдержки. Несомненно и то, что конечный результат государственной социальной политики достигается деятельностью не только государства и его институтов, но и иных субъектов, осуществляющих собственную социальную политику, в той или иной мере совпадающую с государственной. В то же время исходя из деятельностного подхода возникает сомнение в возможности существования множественного субъекта единой деятельности. Будучи системным эффектом деятельности различных субъектов социальной политики, конечный социальный результат может являться итогом сложения усилий отдельных субъектов, функцией системы, заданной общей для разных субъектов целью, артефактом деятельности иных систем, но не может быть продуктом единой социальной политики различных субъектов. Иначе исчезает телеологический принцип выделения субъекта.
Таким образом, в определении социальной политики существует два уровня обобщенности. Первый связан с интегральными социальными эффектами, достигаемыми всей совокупностью субъектов политической активности общества, и в этом случае под социальной политикой государства понимается вся совокупность социальных процессов, протекающих на территории
государства.
Б.В.Ракитский по этому поводу пишет: «Субъекты социальной политики – это граждане и социальные группы, а также представляющие их институты, организации и органы власти, реально и активно взаимодействующие в социальной сфере, то есть формирующие, предъявляющие и отстаивающие интересы граждан и национальных групп»[121]
.
Второй уровень связывает социальную политику с конкретным субъектом социальной деятельности, имеющем собственные цели и формирующем собственную активность на достижение этих целей. Для конкретного субъекта социальной деятельности другие субъекты социальной политики отчуждены и являются внешним фактором, с которым устанавливаются различные виды взаимодействия. Само это взаимодействие также может быть составной частью социальной политики единичного субъекта.
На данном уровне понятие «социальная политика» становится чьей-то политикой, приобретает субъекта активности и, что более важно, ответственности.
Проблема ответственности субъекта социальной политики является самостоятельной большой сферой исследования и, на наш взгляд, определяющим положением социальной теории.
В ряду субъектов социальной политики «ключевая роль принадлежит государству. Эта роль – по словам Б.В.Ракитского – настолько значительна в любом обществе, что в составе социальной политики правомерно выделяется сфера государственной социальной политики». Говоря о государственной социальной политике, необходимо исходить из определяющего значения государственных социальных целей, реализуемых как государственными, так и негосударственными институтами. В этом случае самостоятельность отдельных источников социальной активности является субъектной только в той степени, в которой они стремятся реализовать свои собственные частные цели. И тут нет принципиальной разницы - общественные или государственные эти институты. У любого государственного социального ведомства есть свои корпоративные и личные интересы, которые могут значительно расходиться с государственными целями.
При таком взгляде на государственную социальную политику единственным её субъектом в обобщенном виде является государство.
Другие частные субъекты государственной социальной политики выступают как институты достижения поставленных государством целей и функционируют в рамках, заданных государством. Л.П.Хропылина по этому поводу пишет: «Все права и обязанности государственных субъектов социальной политики определены законом или прямо вытекают из его смысла». Другими словами, государство для достижения своих целей действует через многих субъектов различных видов деятельности, которые могут считаться субъектами государственной социальной политики только в той мере, в которой они обеспечивают поставленные государством социальные цели. Вся иная их активность, даже если она имеет социальный эффект, не может считаться государственной целенаправленной социальной политикой. То есть в конечном счете субъектом социальной политики государства является именно само государство как форма организации власти, его институты и общественные структуры, чья деятельность в социальной сфере определяется государственными делами.
Данный вывод не полемизирует с утверждением ряда авторов, что государство является субъектом социальной политики только в тоталитарном обществе. Различие тоталитарного и плюралистического (демократического) общества не в разном количестве субъектов социальной политики. При любом государственном устройстве, в том числе и жестко тоталитарном, их множество, поскольку, согласно тем же авторам, «социальная политика – это взаимоотношения основных элементов социальной структуры общества (классов, социальных групп, общностей) по поводу сохранения и изменения социального положения населения в целом и составляющих его классов, слоев, общностей». Различия состоят в том, что в тоталитарном обществе государство исходит из своих политических целей, игнорируя интересы других социальных структур, а в демократическом социальные цели формируются с учетом интересов институтов гражданского общества, и государственная социальная политика есть обобщенный вектор интересов различных социальных групп.
В связи с выводом, что только государство является субъектом своей социальной политики, возникает вопрос: всякое ли государство проводит социальную политику? Кажется, ответ очевиден. Трудно представить историческое государство, не заботящееся о социальном согласии, благосостоянии граждан и регуляции общественных отношений. «Заблуждением или социальной демагогией являются утверждения, будто общество или государство на том или ином этапе вообще не имеют или не проводят социальной политики. Исчезновение или изъятие социальной политики из жизни общества или деятельности государства невозможно в принципе по самому определению социальной политики как взаимодействию социальной структуры»[122]
. Такой вывод вполне правомерен в случае представления социальной политики как обобщенной социальной деятельности общества и преимущественном отношении к социальной политике государства как обеспечению общественного взаимодействия.
Действительно большинство авторов задачами социальной политики считают регуляцию общественных отношений и удовлетворение социальных потребностей людей (Н.А.Волгин, В.И.Жуков). «Социальная политика – это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в социальных программах и практике, регулирующая отношения в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения»[123]
. «Социальная политики представляет собой деятельность, направленную на управление социальным развитием общества, обеспечение удовлетворения материальных и духовных потребностей его членов и регулировании процессов социальной дифференциации общества»[124]
. Однако очевидно, что, несмотря на определенную связь, удовлетворение социальных потребностей и регуляция общественных отношений относятся к разным функциональным системам государства. При всей условности разделения экономических, политических и социальных сфер, собственно к социальной сфере относятся только социальные функции государства, тогда как регуляция общественных отношений есть политическая деятельность, направленная на решение политических задач власти.
Существование в обществе потребностей в достижении социальных целей и опосредованное удовлетворение этих целей деятельностью государства в экономической и политической областях еще не говорят о наличии целенаправленной социальной политики государства. Собственно социальная политика как целенаправленная деятельность по достижению социальных целей появляется у государства только с появлением у него социальных функций, т.е. только тогда, когда государство берет на себя прямую ответственность и обязательства удовлетворения социальных потребностей граждан. Вполне можно согласиться с авторами, считающими, что в конечном счете вся политика любого государства имеет социальный эффект. Однако такой вывод не позволяет нам определить функциональную структуру системы действий государства, иерархию целей и механизмы достижения заданного эффекта. То есть не способствует нашему пониманию сущности данного явления.
Выделение собственной государственной социальной политики из всей совокупности социальных феноменов в обществе и определение её как деятельности по реализации социальных функций государства позволяет сделать вывод, что, пока у государства на более ранних ступенях его эволюционного развития нет собственных социальных функций, у него не может быть и собственной социальной политики в конкретном её понимании. Попытка же считать социальную политику государства, имманентно ему присущей и всегда существующей, не подтверждается реальной структурой целей исторических государств. Социальная политика вне социальных функций государства является своеобразной метафорой, обозначающей переплетение в реальной жизни общества самых различных целей независимых субъектов, не поддающихся четкой идентификации по сферам своей принадлежности, и включает недифференцированную активность в политической, идеологической, религиозной, общественной и прочих областях.
Таким образом, вывод о наличии социальной политики у любого государства на любом уровне его развития можно считать правомерным только при определении социальной политики, как спонтанной социальной активности общества или отнесения к социальной политике функций государства как политического института. В узком конкретном понимании социальной политики как целенаправленной деятельности государства по реализации его социальных функций необходимо констатировать, что определенная, имеющая особенности социальная политика государства появляется только с возникновением у него специфических социальных функций. В предшествующий же появлению у государства социальных функций период социальная политика государства существует в форме реализации иных – экономических, политических, организационных – функций и может рассматриваться только как экономическая, политическая, организационная политика, имеющая социальный эффект, но не ставящая этот эффект целью.
Привязка социальной политики к социальным функциям государства позволяет предположить, что развитие структуры социальных функций государства является основой структуризации его социальной политики. То есть что с эволюцией социального государства от его простейших форм к наиболее сложным происходит соответствующая трансформация социальной политики и её структурных элементов.
Положение о том, что «в социальной политике находит практическое воплощение функционирование социального государства», требует конкретизации по уровням и элементам и не исключает вопроса об обратном влиянии социальной политики на развитие государственных социальных функций.
Социальная политика, как и всякая телеологическая система, содержит в качестве элементов субъект, объект, субъектно-объектные отношения, цели и механизмы. Как система, она так же структурно иерархизована, обеспечивается ресурсами и имеет различные модальности (формы) проявления в зависимости от конкретного содержания субъектно-объектных отношений и ситуаций.
Соотношение системных характеристик социальной политики и свойств и функций социального государства позволяет рассмотреть динамику становления социального государства и его структурных элементов с позиции социального результата и, в целом - с позиции практики.
Реализация социальных функций государства осуществляется посредством социальных институтов на разных организационных уровнях. Это не обязательно должны быть государственные структуры. Хотя некоторые авторы, подчеркивая, что именно государство является субъектом своей социальной политики, относят к субъектам социальной политики государства только «компетентные государственные органы (или учреждения), формирующие социальное информационное и правовое поле, осуществляющие материальное обеспечение или представляющие натуральные виды помощи (социальные услуги) нуждающимся в них лицам в пределах утвержденных федеральных или территориальных гарантий».
Роль социального государства заключается в обеспечении достижения соответствующего результата за счет самых различных механизмов. Для решения своих социальных задач социальное государства задействует профсоюзы, институты гражданского общества, политические партии и корпорации, гуманитарные учреждения, фонды, ассоциации и другие негосударственные образования. Государственная социальная политика – это действия государства в социальной сфере, преследующие определенные цели, соотнесенные с конкретно-историческими обстоятельствами, подкрепленные необходимыми организационными и пропагандистскими усилиями, финансовыми ресурсами и рассчитанные на определенные социальные результаты.
Выше было показано, что с развитием социального государства происходит передача социальных функций при сохранении ответственности государства другим образованиям. Цели и содержание политики социального государства не только формируются как результат взаимодействия государства с институтами гражданского общества, но и реализуются при их содействии.
Социальное государство реализует свои социальные задачи в условиях, когда в демократическом (гражданском) обществе множественность идеологий и субъектов порождает разнообразие целей и множественность стратегий
социальной политики. При этом социальное государство своей социальной политикой интегрирует цели различных субъектов и стремится к подчинению их деятельности своим целям, направленным на удовлетворение потребностей большинства в социальном прогрессе.
В этом качестве социальная политика государства является обобщенной социальной функцией, в рамках которой реализуются отдельные социальные функции, интегрируются в единую систему. Через социальную политику социального государства объективируются и реализуются его системные свойства (атрибуты).
Таким образом, социальная политика может быть дифференцирована и типологизирована по уровню развития социального государства. Само конкретное содержание социальной политики определяется типом социального государства и его доминирующими социальными приоритетами.
Определенная социальным государством структура социальной политики складывается из основных направлений, копирующих систему его социальных функций, и механизмов реализации этих функций, в качестве которых могут выступать различные, и не только государственные, структуры, нормы и принципы. Например, институты и принципы трипартизма и социального партнерства, являясь важными механизмами, через которые реализуется целый ряд социальных функций социальной защиты, сглаживания социального неравенства, обеспечение занятости, предоставление социальных услуг и повышения благосостояния, не относятся к структурным элементам государства. Созданные и функционирующие как механизмы социальной политики, они обеспечивают решение поставленных государством задач. На этом примере видно, что социальная политика является не только обобщенной функцией социального государства, но и обобщенным механизмом его функционирования, через нее работают реальные механизмы достижения социальных целей.
В свою очередь, функции социального государства, будучи включенными в целостную социальную политику как систему, претерпевают определенную деформацию и тем самым изменяют характеристики социального государства. Одним из существенных факторов воздействия социальной политики на характеристики социального государства является реальная практика решения социальных задач. Социальная политика осуществляется государством не только исходя из определенных принципов и социальных целей, но и в соответствии с определенными экономическими, политическими и ситуативными условиями и в реальности является результирующей многих факторов. В отличие от относительно устойчивых и долговременных атрибутов социального государства, социальная политика динамична, изменчива, подвержена конъюнктуре. Внешние условия реализации социальной политики могут существенно изменять её на длительные периоды времени. Соответствующих исторических примеров можно привести множество. Самый яркий из них – это отказ большинства стран всеобщего благоденствия от провозглашенных принципов и целей достижения высокого уровня благосостояния для всех в результате несоответствия этой задачи экономическим возможностям.
Социальная политика непосредственно испытывает на себе влияние изменяющегося мира. Для социального государства реальная социальная политика служит своеобразным каналом обратной связи, информирующем об эффективности действий, ориентирующем в динамике общественных процессов, выявляющем новые вызовы и предъявляющем новые требования. Через социальную политику социальное государство объективирует себя и получает возможность изменяться.
Социальная политика, представляя собой функциональную систему социального государства, постоянно находится в динамике, изменяется вслед за постоянно меняющимся миром и при этом трансформирует цели, принципы и структурные элементы самого социального государства.
В то же время влияние социальной политики на характеристики социального государства не может быть механическим и непосредственным. Уже в силу того, что свойства социального государства формируются в процессе его эволюционного развития, а социальная политика ситуативна, в силу разной временной размерности процессов социальной политики и процессов становления государственных форм воздействие социальной политики на свойства государства возможно только при условии накопления определенной критической массы несоответствий и расхождений и при оформлении определенных результатов социальной политики в конкретную идеологию или теорию, закрепляемую правовыми нормами.
Государство приобретает определенные качества только в результате появления новых правовых норм. Для защиты от влияния недостаточно обоснованных экспериментов над государством и обществом все государства создают крайне консервативную, противодействующую новациям правовую систему. Это позволяет противостоять ситуативной динамике социальной политики и пропускать только объективно обоснованные, гарантирующие прогресс изменения. В этом отношении социальное законодательство всех стран более консервативно, чем экономическое, что связано с отложенностью во многих случаях последствий социальных решений и невозможностью их быстрого исправления. Решения о характере пенсионной реформы сказываются не только на нынешних получателях пенсий, но и на тех, кто выйдет на пенсию через десятки лет. Сегодняшние новации в области социального страхования будут определять уровень социальной защиты в течение длительного периода. Нарушение принципов солидарности поколений, подмена страхования возмещением ущерба, разрушение материальной базы здравоохранения в соответствии с требованиями социальной политики сегодняшнего дня неминуемо будут иметь негативные последствия в будущем.
В связи с ролью текущей социальной политики в определении характеристик государства особое значение имеет организационное обеспечение социальной политики, и в первую очередь управление ею. Если социальное государство является сложившейся объективной реальностью, свойства и функции которого возникли в процессе эволюции как отражение процесса развития производительных сил, то социальная политика, в которой объективная реальность государства проявляется, подвержена не только ситуативному, но и субъективному воздействию.
Субъективные факторы, в значительной степени нивелируются в государствах с устойчивой политической системой и начинают играть определяющую роль в условиях модернизации и революционных преобразований.
Влияние субъективного фактора на формирование свойств государства через определенную социальную политику, фиксируемую законодательно, в силу ситуативности, как правило, негативно. Но в то же время может быть использовано для волюнтаристского создания благоприятных условий формирования социального государства и развития его социальных функций.
Глава
12. Развитие социального государства в России
Социально-экономическое развитие России в XIX в. и первом десятилетии ХХ в. по основным параметрам совпадало с тенденциями и уровнем научно-технического и экономического прогресса развитых мировых держав. Общие для развитых стран изменения в социальной политике, связанные с изменением роли человека на производстве и соответствующим принятием государством на себя новых социальных функций, происходили в России одновременно с другими государствами.
«В пореформенный период к концу XIX в. государственная финансовая поддержка впервые начинает приобретать систематический «регулярный характер»[125]
; на место приказов общественного призрения приходят земские и городские учреждения, наблюдение за которыми переходит от Министерства внутренних дел к Министерству государственного призрения; принимаются законы, регулирующие условия труда малолетних (1882 г.), женщин (1885 г.), фабричных рабочих (1886 г.), об охране труда (1893 г.); вводится институт фабричных инспекций, разрешавших трудовые споры и контролирующих условия и оплату труда. В 1886 г. принимается закон о медицинском страховании промышленных рабочих, в 1903 г. – закон о компенсации ущерба от несчастных случаев на фабричном производстве и рудниках, в 1912 г. – закон о компенсации общей нетрудоспособности, производственной инвалидности и материнства.
К 1913 г. Россия по общему объему производства занимает 5-6-е место в мире, почти сравнявшись с Францией и превзойдя ее по ряду важнейших показателей тяжелой промышленности. Показательно, что за первое десятилетие ХХ в. ассигнования по министерству народного просвещения выросли в 5 раз и составили в 1913 г. 14,6% бюджетных расходов.
В.А. Торлопов по этому поводу пишет: «...к началу первой мировой войны в России, так же как и в других европейских странах, уже были сделаны первые шаги по пути становления социального государства. При этом причины, основные направления ( социальная помощь и социальное страхование ) и тенденции, а также идеологические аспекты этого процесса были в принципе аналогичны тем, которые имели место и в других индустриально развитых странах»[126]
.
Будучи на одном уровне цивилизационного развития с другими странами того времени, Россия тем не менее обладала рядом существенных специфических особенностей. Можно выделить три основных блока национальных особенностей социальной сферы этого периода.
Во-первых, это высокие показатели обнищания населения и отставание в цивилизационном развитии.
Находясь в начале ХХ в. в состоянии глубокого экономического кризиса, являющегося следствием модернизации 60-70-х годов и контрреформ 80-90-х годов XIX в., Россия значительно отставала от показателей западных стран и США: в урбанизации – на 1 января 1905г. из 146,8 млн. человек только 16,5 млн. жили в городах, при этом из 865 существовавших городов в 697 городах численность населения составляла от 300 до 20 тыс. человек, лишь 19 городов имели население 100 тыс. человек, только в 17 городах была канализация и в 35 – трамвай; в общественном разделении труда и как следствие низкой социальной дифференциации – 75% населения составляли крестьяне, 10% – занятые ремеслами, промыслами и в промышленности, 3,8% – занимались торговлей, 4,6% – находились на государственной и частной службе; не был завершен переход производства от инструментального к индустриальному уровню, в России начала ХХ в. практически не существовали монополистические и государственно-монополистические объединения, не была оформлена система защиты гражданских прав. На рубеже XIX и ХХ вв. Россия оставалась во многом традиционным обществом с соответствующими ему социальными институтами. «Традиционное общество в России было специфическим и в условиях перемен не только сохранило большую устойчивость, чем традиционные общества в других странах, но и активно влияло на направленность и темпы цивилизационных изменений»[127]
. Правовое обеспечение российского предпринимательства носило строго разрешительный, а не регистрационный характер. Существовал целый ряд национальных, религиозных и сословных ограничений на занятия и собственность. Развитие товарно-денежных отношений сдерживалось непропорциональным развитием тех секторов экономики, которые обеспечивались государственными заказами.
К 1914 г. Россия не прошла последовательно, в отличие от ведущих европейских стран, все фазы эволюционного развития и не сформировала весь необходимый набор социальных, управленческих и политических структур капитализма. Показательно, что преобразования, предшествующие на западе промышленной модернизации, в России так и не получили завершения. Занимая в первом десятилетии ХХ в. пятое место в мире по объему промышленного производства, Россия не имела сложившейся системы классического капитализма.
Неблагоприятными были социальные характеристики России. Ежегодная смертность составляла 35 человек на 1 млн. жителей (сравнение: в Англии – 19 человек, во Франции – 22, в Германии – 24). Детская смертность составляла 57,4%, что вдвое выше, чем, например во Франции (28,3%) Средняя продолжительность жизни была 27 лет для мужчин и 29 лет для женщин. В 1900 г. годовой среднедушевой доход составлял 63 руб. (для сравнения: в Германии – 184 руб., в Англии – 273 руб., в США – 350 руб.).
Крестьяне, составляющие 71,1% населения, жили в условиях патриархального уклада с примитивной агротехникой; рыночные отношения практически отсутствовали. Бедняцкая часть деревни составляла около 50%. В 1907 г. среднедушевое потребление хлеба в центральных и восточных губерниях России составляло 13 пудов в год (в Англии – 18,4; Германии – 19,45; Франции – 22,3). В 1901 г. А.И. Шингарев (министр земледелия в первом составе Временного правительства в 1917 г.) в работе «Вымирающая деревня» констатировал «низкий культурный уровень населения и его ужасающую материальную обеспеченность, и безземелье»[128]
.
В полной мере вывод К. Маркса о том, что «капитал беспощаден по отношению к здоровью и сокращает жизнь рабочему всюду, где общество не понуждает его к другому отношению», подтверждается условиями жизни фабрично-заводских рабочих в России. Заработная плата наемных работников в эпоху становления капитализма не покрывала их минимальных потребностей. Фактическая продолжительность рабочего дня в начале ХХ в. составляла 13-15 ч, несмотря на закон 1897 г., установивший 11,5-часовой рабочий день. «Мужчины, женщины, дети спали вповалку на нарах, без различия пола и возраста, в сырых, тесных и душных казармах, иногда в подвалах»[129]
. Пауперизм в России имел самые уродливые формы.
Вторая особенность социальной ситуации в России – отличная от практики западных стран система социальных институтов, заключающаяся в преобладающей роли местных структур.
После реформы 1861 г. наряду с приказами общественного призрения появляются земские и городские учреждения социальной защиты, которые уже в 90-х годах в 1,5 раза превосходили по количеству всю приказную дореформенную систему общественного призрения во всех 55 губерниях. Наряду с земскими на местах происходит дальнейшее развитие исторически сложившейся системы приходского попечительства с собственными учреждениями: к 1861 г. их было около 8000, в 1894 г. – 14 747, в 1999 г. – 18 233, в 1901 г. – 19 100. В этот же период на основе гумманизации общества и развития социалистических идей создаются различного рода общественные благотворительные организации, часть которых становится первыми профессиональными учреждениями в области общественного призрения. Особенностью благотворительных структур данного периода является, с одной стороны, специализация, а с другой - приобретение местного, регионального характера. Наряду с развитием таких всероссийских учреждений, как Императорское Человеколюбивое общество, Попечительство о трудовой помощи, Ведомство учреждений Императрицы Марии, Российское общество Красного Креста, Александровский Комитет о раненых, возникло множество различных благотворительных организаций на местах, например, городские попечительства о бедных, общественные фонды помощи, бесплатные столовые, ясли-приюты, дома трудолюбия, что привело к созданию в 1909 г. Всероссийского союза учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению, задачей которого стало упорядочение и координация деятельности субъектов благотворительности.
Приказы общественного призрения, земские учреждения, церковно-приходские попечительские структуры и общественные благотворительные организации, имея общую цель имели свою специализацию.
Приказы общественного призрения осуществляли частичное финансирование территорий в целях социальной помощи и призрения и содержали специализированные социальные учреждения. Приходская благотворительность реализовывалась через материальную помощь, включая помощь натурой, оплату обучения и содержание в богадельнях, а также содержании церковно-приходских школ.
Земство, для которого согласно разъяснению Правительствующего Сената «призрение бедных должно считаться не обязанностью, а правом земских и городских учреждений», стало главным социальным институтом, обеспечивающим земское здравоохранение (земские больницы, земские врачи, народные аптеки); социальный патронат (вскармливание, обучение материнству, содержание в семье детей и т.п.); призрение и воспитание детей (семейное призрение, ясли, «бесплатные колыбельки», ремесленные классы и др.); богадельни; организацию ссудных касс, фондов поддержки переселенцев, недоимщиков, касс взаимопомощи; организацию общественных работ, трудовой помощи, потребительских кооперативов; устройство читален и библиотек и многое другое, удовлетворяющее реальные социальные потребности жителей.
Благотворительные общественные организации содержали стационарные учреждения социальной защиты; учебно-воспитательные заведения, предоставляли социальное жилье и открывали бесплатные столовые и ночлежки, осуществляли реабилитацию инвалидов (училища, общежития, дома трудолюбия, мастерские для слепых и глухих) и поддержку детей погибших на войне. С началом Первой мировой войны одним из главных направлений их деятельности стала организация лазаретов и помощи инвалидам.
Конфессиональное попечительство, основываясь на догматах милосердия, благотворительности и нищелюбия, через деятельность приходов, на основе благотворительности прихожан осуществляло раздачу милостыни, оказывало материальную и медицинскую помощь, организовывало бесплатные обеды и занималось просвещением ( церковно-приходские школы ).
Из приведенного перечня направлений деятельности различных российских социальных институтов видно, что в России начала ХХ в. фактически отсутствовала вертикальная система социальной защиты. Интеграция различных форм социальной поддержки осуществлялась по горизонтали на местном уровне. Такое положение вещей, с одной стороны, повышало эффективность социальной защиты на местах, а с другой, не способствовало формированию активной социальной политики государства.
К третьему блоку национальных особенностей социальной сферы дореволюционного периода следует отнести теоретические, идеологические и политические основания постановки и реализации социальных целей. Важной особенностью представлений о социальной деятельности государства в России в этот период было активное общественное мнение в пользу социальных прав личности и морального долга общества.
В отличие от идеи справедливости, вытекающей в западной философии из идей равенства и свободы, гегелевской трактовки государства, как субъекта перераспределения общественных благ, самоограничения либеральных принципов, социальной целесообразностью и принципа социальной солидарности, в России понятие справедливости культурно-исторически основывается на моральном долге, альтруизме, эсхатических мотивах, признании социальных прав естественными правами человека. Теоретические работы Б. Чичерина, Б. Кистяковского, С. Котляревского, В. Гессена, Л. Петражицкого и П. Новгородцева, выдвинувшего политико-правовую теорию защиты обездоленных, опирались, как и общественное мнение, на гуманистические идеи Ф. Достоевского, А. Толстого, Н. Некрасова, Н. Чернышевского и др. К этому нужно добавить психологические факторы патернализма, глубоко укоренившиеся в сознании россиян.
Для дореволюционного тридцатилетия характерно обостренное восприятие российским обществом социальных проблем, и была сформирована активная позиция государства, церкви и общественного мнения по их разрешению.
В то же время единодушие в понимании значимости социальных условий жизнедеятельности общества и особое по сравнению с другими странами эмоциональное к ним отношение, безусловно, не означало единство представлений о природе, целях, механизмах и структурах социальной политики, что относится к осмыслено социальной деятельности различными общественными институтами, научными направлениями и политическими партиями.
Сравнение социальных программ ведущих российских политических партий в предреволюционный период наглядно демонстрирует, с одной стороны, практически всеобщее признание ответственности государства за социальную ситуацию, совпадение требований достижения основных социальных индикаторов и введения передовых социальных технологий, а с другой - различия в исходных представлениях о природе социальной политики государства. Например, требования введения восьмичасового рабочего дня и социального страхования выдвигались социал-революционерами, Российской социал-демократической рабочей партией, «кадетами» и даже «Союзом 17 октября». В то же время, если «кадеты», «октябристы» и другие правые партии исходили из необходимости диалога, партнерства между рабочими и предпринимателями, мирного урегулирования взаимоотношений между трудом и капиталом, ответственности предпринимателя за выплату всех компенсаций и рассматривали нищету, как социальное зло, то левые, прежде всего социал-демократы, исходили из ответственности государства за все виды расходов и выдвигали требования финансирования всех видов возмещения, введения всеобщего социального страхования. На примере проекта Закона о социальном страховании, внесенного в 1914 г. в Думу большевиками, видно, что их позиция в наибольшей степени соответствовала принципам социального государства – они требовали принятия государством на себя функций всеобщей социальной защиты не зависимо от пола, возраста, рассы, религии, национальности и гражданства, компенсации государством практически всех возможных рисков, включая материнство, безработицу, смерть, потерю кормильца, инвалидность, болезнь и производственные травмы. Если «правые» рассматривали государство с патерналистских позиций, то «левые» отстаивали прямую ответственность государства за социальную ситуацию.
В целом можно констатировать, что накануне 1917 г. социал-демократия на фоне всеобщего общественного мнения о необходимости социальных преобразований и повышении социальной роли государства была наиболее последовательной политической силой, отстаивающей принципы социального государства.
Особенностью теоретических представлений о социальной роли государства в России в данный период стало формирование общих положений, объединивших церковный и гражданский подходы и выдвинувших в качестве исходных положений отношение личности и общества, ответственности общества и государства перед индивидом. Не идеи солидарности, равенства и справедливости гражданского общества, а идеи человеколюбия и божественной, евангельской справедливости, идеи спасения души, где нищий и убогий является заступником перед Богом, равенства перед Богом стали фундаментом большинства социальных теорий.
Догматы благотворительности, милосердия, христианского служения трансформируются в идеи социальной справедливости и государственного призрения. Рассмотрение процесса данной трансформации само по себе не позволяет понять социальные функции государства и их специфику в России. В конце XIX в. идеи христианского нищелюбия и милостыни подвергаются серьезной критике. Христианская благотворительность рассматривается уже не только как положительное, но и как негативное явление, не способствующее стимулированию ответственности человека за свою судьбу, активизации творческой активности и развитию производительных сил, несущее угрозу обществу. С другой стороны, государственную благотворительность церковь начинает считать продолжением христианской практики благотворительности. Социальная работа в светских учреждениях рассматривается «как своего рода обращение к христианским традициям, благотворительному презелитизму» (Н. Вознесенский). Происходит осознание, что общественная самодеятельность, даже таких мощных структур, как церковь, не может обеспечить массовую социальную защиту, компенсацию социальных рисков и устранение причин, порождающих нищету. Понимание того, что «в основе социальных бедствий лежат ограничения свободы труда; законы, способствующие концентрации капиталов в «немногих руках»; «дурное» администрирование и судебное устройство; «дурное» финансирование и общественное хозяйство» [Н. Бунге], приводит к выводу, что только государство способно разрешить социальные проблемы общества.
На осознание роли государственной социальной политики повлияло и сформировавшееся в это время понимание благотворительности как оперативной меры, связанной с уже случившейся, реальной ситуацией. Таким образом, превентивные меры – организация страхования, пенсионная система, кассы взаимопомощи, развитие производства и ремесел, улучшение образования и т.п. - к благотворительной деятельности не относятся. Подобное разделение помощи на меры оперативного и превентивного характера связано с деятельностью государства.
Особую роль в переходе социальных функций к государству и теоретическому осмыслению этого сыграло социальное страхование. Идея социального страхования, понимаемого как система мер правительства, направленных на страхование индивида от различных социальных рисков, заменяет представления об общественном призрении. Важным является представление о том, что страхование как вид государственного обеспечения - не «подачка», а право гражданина. Человек имеет право на помощь уже в силу того, что он член общества и право на поддержку в случае нужды. Государство в этом случае осуществляет функцию перераспределения богатства, которую никто, кроме него, реализовать не может. Б. Кистяковский отмечает, что «социальное развитие общества должно базироваться не на принципах презрения, а на том, чтобы никому не приходилось рассчитывать на благодеяние, ибо цель нормального социального общества – гарантированное право каждому на достойное существование». Рассуждая о правовом государстве, он приходит к выводу о необходимости социального страхования как одной из главнейших социально-правовых задач общества.
Родоначальник отечественной теории общественного призрения как специфической области познания, В.И. Герье считал, что обязательная государственная помощь является культурным предназначением государства, благом современной жизни. Ему принадлежит первое определение понятия государственного призрения, «которое производится на средства государственного казначейства и посредством органов, назначаемых администрацией и независимых от общин и местного населения».
Таким образом, теоретическое осмысление социальной работы в России в отличие от западных стран, совпадая в основных выводах о роли государства, базировалась не только на рациональных доводах, но в значительной степени – на идеях естественного права, ответственности общества и милосердия.
С момента созыва в 1906 г. Государственной Думы начинается оформление политических требований различных партий в виде законотворчества, происходит правовое закрепление социальных функций государства в виде целенаправленной социальной политики. В 1905 г. начинает работать комиссия В.Н. Коковцева. Ее законотворческая программа включала обязательную организацию больничных касс на базе совместных взносо
В 1908 г. эти законопроекты были внесены в Думу третьего созыва. Вокруг этих законов развернулась острая борьба. Против выступили как предприниматели, так и социал-демократы. Российские либералы считали неприемлемым сам факт государственного вмешательства в определение нормы рабочего времени и полагали, что социальные уступки рабочим неблагоприятно скажутся на конкурентных возможностях российской промышленности. С.Ю. Витте по этому поводу писал: «...должен сказать, что при проведении всех законов, касающихся рабочих, ... всегда я встречал грамотный отпор, грамотную критику от тех членов Государственного совета, которые вместе с тем и крупные промышленники»[130]
.
Левые доказывали, что страхование рабочих должно быть государственным и основываться на следующих принципах:
· охватывать всю совокупность социальных рисков (увечья, инвалидность, болезнь, старость, беременность и роды, безработицу, потерю кормильца для вдов и сирот);
· охватывать всех лиц наемного труда и их семейств;
· компенсация застрахованных должна составлять полное возмещение заработка;
· все расходы по страхованию должны нести предприниматели и государство;
· всеми видами страхования должны ведать страховые организации, построенные по территориальному принципу и на началах полного самоуправления застрахованных.
В результате обсуждений в 1912 г. социальные законы были приняты. Вводилось страхование только от несчастных случаев и болезней; возмещение ущерба составляло две трети заработка при полной потере трудоспособности, врачебная помощь и оплата за увечья производилась за счет предпринимателя, а оплата по болезни – за счет страховых взносов предпринимателей и рабочих, выплата пособий осуществлялась через больничные кассы, объединяющие рабочих только одного предприятия.
Таким образом, царская Россия, являясь одной из ведущих индустриальных стран мира, развиваясь в рамках общецивилизационной парадигмы, накануне политических революций во многом достигала европейских стандартов социальной политики, но не имела соответствующей законодательной базы и развитых социальных институтов. С другой стороны, целый ряд собственно российских факторов способствовал становлению основ социального государства. К таким факторам следует отнести традиционно высокий уровень огосударствления экономики и общественной жизни; эмоциональную, идейную и политическую направленность российского общества на гуманизацию и активизацию социальной политики; ведущую роль местного самоуправления в организации социальных учреждений и реализации социальных программ.
Соотнося социально-экономические характеристики России с аналогичными показателями других развитых стран мира, мы видим, что накануне Первой мировой войны Россия находилась на одном уровне с ними по индикаторам реализации первого этапа построения социального государства, обозначенного нами как «социалистический» этап, но при этом сохраняла многие архаичные элементы цивилизационного развития.
С момента становления советской власти социальная политика приобретает исключительно государственный характер. Социалистическое государство принимает на себя всю совокупность социальных функций и становится единственным субъектом социальной политики.
Исходя из основных постулатов марксистской теории о создании общества всеобщего равенства и социальной справедливости, через государственное (общественное) распределение благ с целью удовлетворения возрастающих потребностей «обеспечить всем членам общества средства к существованию и свободному развитию их способностей, при том во все возрастающей мере»[131]
, в СССР был взят последовательный курс на создание социального государства, которое стало обозначаться как социалистическое.
Содержание этих двух понятий государства является весьма близким как по провозглашаемым целям и основным атрибутам, так и по механизмам решения задач.
Существовавшее в Советском Союзе противопоставление социалистического и буржуазного социального государств лежало в сфере политического противостояния, а не расхождения идеологий. Именно соответствие социальной политики Советского Союза представлениям о социальной роли государства в буржуазных странах, совпадение социал-демократической и социалистической идеологий обеспечили притягательность и восхищение СССР за рубежом.
В связи с этим нельзя согласиться с некоторыми авторами, которые категорически отказывают СССР в праве считаться социальным государством определенного уровня развития и тем самым исключают его из общемирового эволюционного процесса.
Социальная политика государства в течение всех 74 лет существования СССР претерпевала значительные изменения, вследствие как общемировых тенденций прогресса цивилизации, так и отражением внутреннего развития социалистического хозяйства, социалистических идей и объективных и субъективных факторов политической ситуации. В контексте нашего исследования для ответа на вопрос – являлся ли СССР социальным государством и, если да, то каковы его особенности, необходимо акцентировать внимание на соответствии государственной социальной политики и ее механизмов на различных исторических этапах целям, атрибутам и функциям социального государства.
В основе государственного строительства и социальной политики советского государства лежали краеугольные положения марксизма-ленинизма о достижении всеобщего равенства и социальной справедливости на основе построения бесклассового общества и создания общественных, коллективных фондов потребления, функцией которых является обеспечение равных возможностей для удовлетворения основных потребностей членов общества.
Таким образом, доступность социальной поддержки всем членам общества, являющаяся исходным атрибутом социального государства, теоретически заложена в основу социального государства. И хотя реальная практика социалистического строительства допускала и существование различных категорий «лишенцев», отсутствие социальной помощи депортированным народам и прочие социальные ограничения, в целом этот принцип последовательно реализовывался в жизнь.
Огосударствление общественных фондов потребления, принятие государством на себя функций оказания всех видов социальной защиты, социальной поддержки и регулирования труда предполагали реализацию двух других исходных свойств (атрибутов) социального государства – наличие социального бюджета и государственной системы социальной защиты.
Правовое оформление социальной политики государства, являющееся непременным качеством социального государства, его атрибутом, также было реализовано в СССР как на уровне конституций, так и на уровне законов и постановлений ЦК КПСС.
Важно подчеркнуть, что эти исходные свойства социального государства появляются сразу после Октябрьской революции, исторически одномоментно делая советское государство безусловным лидером эволюционного развития государства и его социальной роли.
Уже Второй Всероссийский съезд Советов рабочих и крестьянских депутатов, состоявшийся 25–27 октября (7–8 ноября) 1917 года, оформивший свершившийся переворот, создавая Совет народных комиссаров (СНК), включает в его структуру Министерство труда (Народный комиссар – А.Г. Шляпников). Через три дня – 29 октября (11 ноября), создается Наркомат государственного призрения, который в апреле 1918 г. переименовывается в Наркомат социального обеспечения (Народный комиссар – А.М. Колонтай). Наркомату было передано все имущество и средства бывших благотворительных обществ, и он взял на себя всю работу по созданию и управлению системой социального и пенсионного обеспечения, охрану материнства и детства, заботу об инвалидах и их семьях. При исполкомах местных советов были созданы отделы социального обеспечения (собесы) и пенсионные отделы военно-увечных, которые одновременно являлись и органами Наркомата социального обеспечения на местах. Наркомату социального обеспечения был подчинен и ряд специализированных организаций, созданных после Октябрьской революции, например Союз увечных воинов. В июне 1918 г. был проведен I Съезд комиссаров социального обеспечения, который определил административную структуру социального обеспечения и систему управления ею, состоящую из центральных, губернских и уездных органов.
Тем самым впервые в мире была создана вертикально-интегрированная, распределенная на местном уровне, целостная система государственной социальной защиты и социальной поддержки.
Советская республика первой в мире революционным порядком завершила «социалистический» этап строительства социального государства, завершившийся в Европе только к середине 30-х годов, как было показано выше, и начала строить правовое социальное государство.
31 октября (13 ноября) 1917 г. Советская власть объявила о радикальном изменении системы социального страхования: страхование обеспечивало всю совокупность рисков (старость, болезнь, увечие, инвалидность, беременность); охватывало всех лиц наемного труда и их семейств; осуществляло возмещение полного заработка. Чуть позже были введены страхование от безработицы и бесплатная медицинская помощь, пособия по случаю родов и смерти; 8-ми часовой рабочий день, уравнивались права женщин и мужчин.
Таким образом уже в ноябре 1917 г. произошел революционный скачек России к социальному государству, сделавший ее безусловным мировым лидером в обеспечении социальных потребностей людей и давший толчок развитию социальной политики ведущих государств.
В то же время уже с первых шагов советской власти в социальной политике государства возник дуализм формы и содержания, слова и дела. Именно расхождение идей и реальной политики социализма позволяет многим авторам доказывать невозможность отнесения СССР к социальному государству.
Советское государство с первых месяцев существования приобрело исходные признаки, атрибуты социального государства, что явилось реализацией основных положений марксизма. Однако тактика политического развития существенным образом корректировала основополагающие идеологические установки и их реализацию, выявляла ограниченность используемых понятий и их логические противоречия.
Например, принцип доступности социальной поддержки всем члена общества по сути так и не был реализован за все годы советской власти, поскольку положения марксизма о всеобщем равенстве и социальной справедливости были скорректированы в соответствии с другим фундаментальным положением марксизма о роли труда в обществе. «Все материальные блага в обществе должны быть созданы трудом всех членов общества. Труд должен быть обязательным для всех»[132]
. На основе этого постулата вся система общественного распределения осуществлялась по труду, автоматически поднимая проблему участия в общественном распределении благ нетрудоспособного населения. В соответствии с постулатом обязательности труда для всех безработица рассматривается как буржуазный пережиток и искореняется административными – статья в Уголовном кодексе за тунеядство, и экономическими – уравнительная система оплаты труда и ее низкая покупательная способность, методами. Формы реализации данного исходного идеологического положения в Советском государстве различны в отдельные исторические моменты, но и обязательная трудовая повинность времен военного коммунизма, и трудовая мобилизация первых пятилеток, и закрепление на рабочих местах крестьян и рабочих во время Великой Отечественной войны и послевоенные годы, и закрытие последней биржи труда в 1930 г., и дифференцированная периодически вводимая карточная система обеспечения имеют одну основу.
В рамках самой системы марксизма-ленинизма нет противоречий между идеей всеобщего равенства в бесклассовом обществе и диктатурой пролетариата и соответственно в наличии у рабочего класса преимуществ при общественном распределении в ходе построения такого общества. На базе марксистско-ленинской теории формируются специфические представления о природе социального страхования и социального обеспечения (И. Лилютин, А. Забелин, В. Ярецкий, З. Теттенберн и др.). Исходя из тезиса о том, что профессиональные риски в условиях классовой борьбы являются социальными рисками, социальное обеспечение и социальное страхование рассматриваются как одна из форм классовой борьбы, цель которой удовлетворение потребностей пролетариата. Из перевода профессиональных рисков в плоскость классового противостояния с неизбежностью вытекал вывод о централизации социальной деятельности, о коллективной ответственности за индивидуальное благополучие и особой роли государства как аппарата классовой борьбы. В условиях же отсутствия в СССР антагонистических классов ограничения доступности колхозного крестьянства, кустарей, лиц свободных профессий к общественным фондам, а также ограничение их социальных прав никак не соответствовали идеям равенства, консолидации общества и ограничивало реализацию исходного принципа социального государства как общегражданского.
С ограничениями всеобщей доступности социальных благ связана и неполная реализация принципа правовой природы социальных обязанностей государства. Социальные права, которые с Конституции 1924 г. были закреплены законодательно в обобщенной форме и получили развитие в Конституциях 1936 г. и 1977 г., так и остались во многом декларативными и не реализованными в полной мере на практике.
Однако нужно отметить, что СССР значительно превосходил другие развитые страны по темпам реализации социальной политики, свойственной социальному государству, и опережал их в освоении государственных социальных функций и построении эффективных социальных механизмов.
История становления социальных функций государства в СССР наглядно демонстрирует данные процессы. Вследствие не эволюционного, а революционного и административного принятия государством на себя определенных функций появляется возможность определения объективных и субъективных предпосылок, исходных целей и механизмов их реализации.
С момента возникновения Советское государство берет на себя функции нормирования заработной платы; учета и распределения рабочей силы; установление общих норм пенсии и пособий; охрану материнства и детства; обеспечение инвалидов войны; медицинское обеспечение; социальное страхование рабочих. Условием социального обеспечения является потеря трудоспособности – постоянная (инвалидность или старость) или временная (беременность, болезнь) и средств к существованию (потеря кормильца). Условием социальной помощи является наступление ситуации социального риска – пожар, массовый голод, затраты на погребение и т.п. По сути вводятся, хотя так еще не определяются, понятия прожиточного минимума и минимальной заработной платы – заработок чернорабочего.
Особый статус приобретает в СССР социальная защита детей, которая исходит из того, что «в социалистическом обществе о воспитании и содержании детей должны заботиться не отдельные родители их, а все общество в целом. Поэтому основной и главной заботой в этой части дела должно быть введение института государственного воспитания детей»[133]
.
При советской власти наряду с социальными основаниями предоставления помощи всегда существовали политические категории получателей социальной поддержки. Частично этот подход сохранился и в современной России. Помощь оказывалась семьям красноармейцев, жертвам контрреволюций, бывшим политическим заключенным, политическим эмигрантам, политическим беженцам, советским работникам и семьям вышеобозначенных лиц. Например, в 1920 году помощь жертвам контрреволюции в натуральных продуктах составляла: 4 800 000 аршин материала, 800 пудов ваты, 3000 гросс ниток, 270 трикотажных изделий, 10 000 пар обуви, 3500 пудов мыла. Помимо этого выплачено пособий на 9 млрд. рублей.
В это же время частью социальной работы становится борьба с нищенством, проституцией и бродяжничеством.
В 1922 г. был принят Кодекс законов о труде, который определял обязательность коллективных соглашений об оплате и условиях труда и правилах внутреннего распорядка, вводил обязательность минимальной заработной платы, устанавливаемой государством для конкретной должности, и тарифное регулирование оплаты труда.
В 1925 г. принимается «Положение об обеспечении в порядке социального страхования инвалидов труда и членов семейств умерших или безвестно отсутствующих инвалидов труда». В соответствии с этим документом человек получил право на пенсию в случае достижения 50 лет, потери трудоспособности и наличия 8-летнего трудового стажа. Размер пенсий составлял 40% средней заработной платы соответствующего пояса.
По данным А.А. Герцензона, нуждающиеся в пенсионном обеспечении к 1926 году распределялись следующим образом: инвалиды войны – 345 тысяч человек, семьи погибших на войне – 130 тысяч, прочие – 25 тысяч человек. На город приходилось – 150 тысяч человек, деревню – 350 тысяч.
В 1928 г. Постановлением Наркомтруда СССР определяется пенсионный возраст – 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин и вводятся пенсии по старости, первоначально распространяющиеся только на работников текстильной промышленности. Условием получения пенсии по старости было наличие 25-летнего трудового стажа. С этого момента трудовой стаж становится мерой индивидуального вклада на благо общества.
В это же время вводятся персональные пенсии, назначаемые деятелям партии, революции, науки. К 1928 г. насчитывалось 7000 таких пенсионеров.
В 1929 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «Об обеспечении в порядке социального страхования по случаю старости», согласно которому пенсионное обеспечение по старости распространялось на работников горной, металлургической, электротехнической промышленности, железнодорожного и водного транспорта. Охват системой социального обеспечения в период с 1929 г. по 1936 г. вырос с 10,9 до 25,6 млн. человек.
Реабилитация инвалидов осуществлялась через общественные организации – Всероссийский союз кооперации инвалидов (Всекоопинсоюз), Всероссийское общество слепых (ВОС), Всероссийское объединение глухонемых (ВОГ), находившиеся под жестким контролем государства. Трудоустройство инвалидов стало важной функцией собесов. Однако и в этом случае торжествовал классовый подход, ограничивающий реализацию принципа равнодоступности для всех граждан. «При проведении всей этой работы необходим твердый классовый подход. Нельзя трудоустраивать и обучать инвалидов, принадлежащих к социально чуждым элементам»[134]
.
С 1931 г. вводится новая классификация инвалидности, основанная на критерии «возможности–невозможности» человека осуществлять трудовую деятельность и самообеспечение. В этом же году при Народном комиссариате социального обеспечения создается Совет по трудовому устройству инвалидов и вводится обязательное бронирование на промышленных предприятиях 2% рабочих мест для инвалидов.
В 30-е годы в СССР был введен 7-часовой рабочий день и пятидневная рабочая неделя. Часть рабочих имела 6-часовой рабочий день.
Для 30-х годов характерно постоянное улучшение жизни всего советского народа. Лучше стало обеспечение одеждой, обувью, предметами культурного обихода. С 1932 г. по 1936 г. в 3,5 раза в расчете на душу населения увеличилось приобретение мебели и хозяйственных вещей. Более чем в 2 раза выросла заработная плата рабочих и служащих. За вторую пятилетку в жилищное, коммунальное и культурное строительство, здравоохранение было вложено почти столько же, сколько в тяжелую промышленность. В 4,6 раза возросли расходы на социально-культурное строительство. Втрое по сравнению с первой пятилеткой увеличились расходы на социальное обеспечение и социальное страхование. Создавалась и расширялась сеть санаториев и домов отдыха, путевки в которые предоставлялись за счет средств социального страхования. Во второй пятилетке отдыхало и лечилось в домах отдыха и санаториях 8,4 млн. человек. Средняя продолжительность жизни населения в 1938 г. составила 47 лет (до революции – 32 года). К 1939 г. общая грамотность населения составляла 81%.
Необходимо отметить, что данные социальные завоевания практически не распространялись на сельское население, которое по переписи 1926 г. составляло 82%. С 1921 г. была узаконена крестьянская общественная взаимопомощь (КОВ), на которую возлагалась вся работа по социальной защите на селе. Основными формами деятельности КОВ являлись: помощь инвалидам (пособия, ссуды, трудовая помощь), поддержка школ и больниц, изб-читален, организация общественных работ, поддержка нуждающихся. Позднее КОВ были трансформированы в кассы взаимопомощи при колхозах.
Важной вехой развития функций социального государства стало принятие в 1936 г. новой Конституции, в которой были закреплены, пусть и формально, права граждан на труд, социальное обеспечение, бесплатное медицинское обслуживание и образование. В Конституции декларировались равные без исключения права всех граждан – были сняты ограничения для лиц, ранее лишенных избирательных прав, уравнены права рабочих и служащих в пенсионном обеспечении.
К концу 30-х годов социальные функции государства, закрепленные в соответствующих нормативных актах, заключались в таких сферах, как государственное регулирование режимов и условий труда; оплата труда; нормирование труда; техника безопасности на производстве; государственное обеспечение инвалидов всех категорий; организация материально-бытового, культурного, лечебно-оздоровительного и санаторно-курортного обслуживания; деятельность учреждений социального обеспечения; работа ВТЭК; работа протезной промышленности; сеть касс общественной взаимопомощи; пенсионное обеспечение; социальное страхование; подготовка кадров работников по социальному обеспечению; планирование социального развития; весь комплекс здравоохранения, образования и культуры.
К середине 30-х годов СССР уже прошел два выделенных нами этапа развития социального государства – «социалистический» и этап правового социального государства, и приобрел все характеристики первичного социального государства
и стал активно строить в рамках следующего этапа государство социальных услуг. Тем самым развитие СССР как социального государства опережало передовые страны Запада на 10-15 лет.
Реализация государством социальных функций жестко связана с его экономическими возможностями. Поэтому развитие социальной политики государства непосредственно определено уровнем его экономики. Несмотря на то, что в СССР социальные цели, отраженные в социально-демократической идеологии и возникшие в рамках классовой борьбы капиталистического общества, впервые стали государственными, Советское государство не имело объективных экономических предпосылок в их реализации на момент революции. Лучшей иллюстрацией этого является то, что рабочий класс в 1924 г., включая неработающих членов семей, составлял только 10,4% населения.
В течение всего предвоенного периода СССР осуществлял всеобъемлющую модернизацию промышленности и экономики, по сути догоняя развитые страны по уровню научно-технического прогресса. Следствием этого стали фрагментарная социальная политика по отношению к различным слоям населения, усугубившаяся политической борьбой, и низкие стандарты жизни.
К концу 30-х годов структура социальных функций государства развитых стран Запада и СССР практически совпала, однако развитые капиталистические страны, преодолев экономический кризис начала 30-х годов, смогли обеспечить более высокий уровень удовлетворения социальных потребностей.
В связи со впечатляющими темпами строительства в СССР социального государства особую остроту для понимания его сущности приобретает дискуссия о роли тоталитаризма.
Социальные успехи Советского Союза являются аргументом в пользу доводов ряда авторов о тоталитарной сущности самого социального государства, которое выступает как система дополнительного контроля за человеком. С другой стороны, безусловно существование дополнительных стимулов к огосударствлению социальных функций при тоталитарном режиме.
На наш взгляд, обе эти позиции имеют под собой определенное основание. Практика СССР наглядно демонстрирует, что тоталитарная власть широко использует социальную политику как инструмент регулирования поведения как отдельного человека, так и больших социальных групп и целых страт. Исключение из системы государственного социального страхования и пенсионного обеспечения колхозников; дискриминация работников, не являющихся членами профсоюза, и само огосударствление профсоюзов; недопустимость создания независимых рабочих объединений; установление уголовной ответственности за прогулы по неуважительной причине и даже за опоздание на работу; введение обязательных трудовых книжек; предоставление большинства пособий в зависимости от стажа работы и т.п. является свидетельством использования властью социальных благ в целях манипулирования человеком.
В то же время, чтобы использовать социальные манипуляторы, необходимо их создать, постоянно повышать их значимость и развивать. Другими словами, тоталитарная власть заинтересована в совершенствовании социальных способов удовлетворения потребностей людей и расширении возможностей манипуляции ими.
Принятие государством на себя социальных обязательств само по себе не ведет к ограничению свобод человека, как считают некоторые авторы[135]
. Но может стать орудием принуждения, как и любые другие формы зависимости человека от власти. Необходимо только отметить, что социальные формы воздействия являются для государства самыми дорогостоящими, особенно по сравнению с административными, и вряд ли их создание для этих целей экономически оправдано.
Концентрация власти при наличии четко поставленных социальных целей значительно ускоряет процесс организационной перестройки социальной политики, облегчает формирование новых институтов и механизмов, что мы и видим на примере первого десятилетия советской власти. Нужно признать, что успехи построения системы социальных гарантий в СССР обусловлены, в том числе и тоталитарной природой Советского государства.
В то же время существуют предпосылки считать, что первичное социальное государство, построенное в СССР, имеет иную основу, чем модели социальных государств других стран.
Прежде всего это касается сомнений об эволюционной природе социального государства в СССР. Если для развитых стран Запада возникновение социального государства связано с изменением роли человека на производстве, появлением личностного фактора и в целом с изменением отношения государство - общество на отношение государство - личность, что нашло отражение и в теории марксизма, то индустриальное развитие Советского Союза до 50-х годов шло по пути экстенсивного развития при замещении личной ответственности коллективной.
Другими словами, стимулы строительства социального государства в СССР имели не объективную природу, базирующуюся на научно-техническом прогрессе и изменении характера производительных сил, а в изначальных идеологических установках, являющихся калькой теоретических обобщений развития общества и производства западных стран и российского гуманистического общественного сознания.
Особенностью СССР как социального государства стало то, что после революции 1917 г. новое государство в соответствии с лозунгами предреволюционной борьбы практически одномоментно взяло на себя социальную ответственность и определенные социальные функции и тем самым сразу продвинулось в построении социального государства. Странам, идущим эволюционным путем, понадобилось более десятка лет, чтобы взять на себя соответствующие функции.
Изначально строители советской государственности находились в идеологических тисках социально-демократических ценностей, заставлявших их следовать заданной парадигме. Несоответствие поставленных задач и существующих организационно-экономических условий, невозможность отказаться от идеологических принципов и установок привели к ограничению поля реализации этих постулатов только для правящего класса и близких ему социальных групп. Поэтому говоря о построении первичного социального государства в СССР, необходимо иметь в виду, что оно было построено, но не для всех граждан.
Признание за социальным государством СССР наличия ограничений в реализации принципа общедоступности социальных благ не означает, что цели консолидации и солидарности общества не были актуальными. Масштабность пропаганды социальных завоеваний в СССР настолько грандиозна, что не остается сомнений, что социальная политика рассматривалась как важнейшая составляющая идеологического и организационного сплочения народа. Особенность СССР в том, что идея справедливости, лежащая в основе солидарности, изначально была ограничена справедливостью только для одного угнетенного класса. «Частичная» справедливость по своей сути логически противоречива. Справедливость для избранных автоматически порождает антагонизм, борьбу за власть и диктатуру. Диктатура, с неизбежностью превращаясь в тоталитаризм, закрепляет «одностороннюю справедливость», что усиливает скрытый до определенного времени антагонизм в обществе.
На примере СССР мы видим модель частичного построения социального государства, ограниченную не только набором свойств и функций, но и не распространением социальных обязанностей государства на отдельные социальные группы.
Сложившаяся в СССР к началу 40-х годов жестко централизованная социальная политика в период Великой Отечественной войны стала еще более зарегулированной. Произошли изъятие ряда важных социальных норм и снижение социальных гарантий.
Вместе с тем в послевоенный период возникли качественные изменения как в научно-техническом уровне производства, что привело к появлению массовых профессий операторского профиля, возникновению многомиллионной занятости в высокотехнологических отраслях – химической, атомной, авиационно-космической, электротехнической, машиностроении и других, так и в социальных ожиданиях людей, возникших на основе развития представлений о стандартах жизни.
К началу 50-х годов в целом произошел возврат к довоенным показателям социальной политики: восстановлен 8-часовой рабочий день; отпуска; отменены сверхурочные работы; карточная система на продовольственные и промышленные товары, введенная в годы войны. В течение 1947-50 гг. розничные цены на товары массового потребления снижались 5 раз и понизились за этот период на 43%.
В середине 50-х годов общая сумма ассигнований на выплаты по социальному страхованию, на пособия, пенсии, стипендии учащимся, на бесплатное медицинское обслуживание, народное образование стала равняться трети всех расходов государственного бюджета СССР.
Особое значение стали придавать мотивации труда. К концу четвертой пятилетки сдельной оплатой труда было охвачено 80% всех рабочих, широко стали применяться надтарифные доплаты, увязываемые с конкретными результатами.
За 1946-50 гг. было построено и восстановлено более 100 тыс. кв. м жилья.
Меняются и представления о социальных целях государства и его социальной политике. Ставится задача широкого предоставления государством социальных услуг и повышения уровня жизни советских людей.
Из Второй мировой войны СССР выходит с представлением о едином советском народе без антагонистических классов, что проявляется в большем распространении социальной поддержки на крестьянство.
В соответствии с новыми задачами преобразуется система управления социальной политикой. В 1949 г. создается Министерство социального обеспечения, которое наделяется рядом новых функций. Дальнейшее расширение функций Министерства происходит в 1961 г.
На новое Министерство социального обеспечения возлагаются следующие функции: выплата пенсий; организация врачебно-трудовой экспертизы; трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов; материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей; предоставление протезно-ортопедической помощи.
В конце 50-х - начале 60-х годов происходят серьезные изменения в системе оплаты труда. Вводится единая система ставок и окладов (ЕТС) с учетом отраслей, производств и категорий работающих. Упорядочивается оплата труда в промышленности, строительстве, на транспорте и связи. Повышается заработная плата низкооплачиваемым категориям рабочих и служащих. Вводится 7-часовой рабочий день. Средняя продолжительность рабочей недели составила 40 ч.
В июле 1956 г. принимается новый Закон о государственных пенсиях. В соответствии с этим законом значительно расширялся круг лиц, имеющих право на пенсию, и значительно увеличивался размер пенсий. Вводились также «льготные», досрочные пенсии для отдельных категорий работников особых производств и особо социально незащищенных – многодетных матерей и слепых. В 1964 г. принимается Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов. Это означает переход к всеобщему государственному пенсионному обеспечению. В 1967 г. вводятся новые ставки пенсий, связанные с уровнем заработной платы, которые в большей мере дифференцировали саму пенсию и уравнивали уровень жизни всех членов общества.
Система социальной защиты складывается из трех направлений: государственное социальное обеспечение, осуществляемое за счет государственных, республиканских и местных бюджетов; государственное социальное страхование, обеспечиваемое за счет страховых взносов предприятий и дотаций государства, и социальное обеспечение колхозников, осуществляемое за счет средств колхозов и дотаций государственного бюджета. К 70-м г.г. основными принципами социального обеспечения в СССР являлись: всеобщность социального обеспечения; многообразие видов обслуживания; обеспечение граждан различными видами социальной помощи.
Таким образом, к началу 70-х годов СССР имел весь набор признаков (атрибутов) первичного социального государства и успешно, в одно время с развитыми странами Запада прошел очередной этап развития – этап предоставления государством социальных услуг.
Отнесение СССР начала 70-х годов к типу социального государства социальных услуг правомерно не только по критерию наличия соответствующих целей, функций и механизмов, но и по направленности реальной социальной политики государства и фактическому объему предоставляемых услуг. Обеспеченность больницами (койкоместами на 1000 населения); поликлиниками, детскими садами и яслями, комбинатами бытового обслуживания, библиотеками, стадионами, домами отдыха и санаториями соответствовала показателям самых экономически развитых стран, а по некоторым направлениям значительно их превосходила. Доступность медицинского обслуживания, лекарств и медоборудования, коммунальных и транспортных услуг, зрелищных и спортивных мероприятий, книг, санаторно-курортного лечения, лагерей летнего отдыха значительно превосходила мировые стандарты. Яркий показатель – в первой половине 60-х годов в СССР была самая низкая детская смертность в мире (6-7 человек на 1000) и один из самых высоких уровней средней продолжительности жизни – 70 лет.
В то же время динамика построения социального государства в СССР, который перед Второй мировой войной значительно опережал другие государства по показателям социального развития и темпам построения социального государства, в послевоенный период синхронизировалась с другими странами. СССР утратил опережающую роль в построении социального государства, но остался одним из лидеров этого процесса.
Данный факт позволяет сделать выводы, что, с одной стороны, развитие социального государства в СССР подчинялось общим закономерностям, определяемым общемировым научно-техническим прогрессом и эволюцией государственных форм, а с другой, преимущество на первоначальных этапах становления социального государства, обусловленное директивным огосударствлением социальных функций и тоталитарной социальной политикой, при дальнейшем развитии перестало играть стимулирующую роль. В связи с этим представляется, что существовавшее в советской политэкономии и идеологии и сохранившееся во многом сегодня противопоставление процессов становления общественных отношений в буржуазных и социалистических странах абсолютизируется недостаточно обосновано. Не останавливаясь на противопоставлении общегосударственной и частной собственности на средства производства, плановой экономики и рынка, специфики товарно-денежных отношений и прочем, что само по себе выражено недостаточно жестко для разных стран выражено, динамично и дискуссионно, нужно признать, что развитие социальных целей государств отражает общую эволюцию человечества безотносительно к формам правления и связано прежде всего с научно-техническим прогрессом и уровнем развития экономики.
Если в конце 30-х годов СССР опережал развитые капиталистические страны в огосударствлении социальных функций и по объемам социальных гарантий, но при этом уступал в уровне качества жизни и недостаточной реализации принципа общедоступности социальных благ, то после 1945 г. набор и объем социальных функций государства в СССР и других странах практически совпали, и Советский Союз, и развитые капиталистические страны одновременно перешли к активной социальной политике и стали строить государства социальных услуг.
Важно отметить, что в послевоенный период произошло выравнивание не только характеристик социальной политики государств с различным строем, но и во многом их экономических потенциалов. Послевоенная экономическая разруха распространилась на все участвовавшие в войне государства, кроме США. Таким образом, послевоенная Европа и Советский Союз после 1945 г. оказались в относительно равных стартовых условиях как по целям, так и по экономическому базису социальной политики. В этой ситуации соревнование двух политических систем перешло в экономическую плоскость.
Первый итог этого соревнования стал очевидным в конце 50-х годов, когда показатели качества жизни ведущих стран стали значительно превосходить аналогичные индикаторы в СССР.
Конец 50-х - начало 60-х годов стали тем рубежом, когда Советский Союз в соревновании с капитализмом окончательно утратил свои, даже формальные, социальные преимущества. Государство социальных услуг, построенное в это время и в СССР, и в большинстве развитых стран, стало той формой советского государства, которое просуществовало до своего распада.
А развитые страны Европы и Северной Америки в этот период вступили в новый этап строительства социального государства – государства всеобщего благоденствия, обеспечивающий равный высокий уровень жизни всех граждан.
Необходимо отметить, что цели повышения уровня жизни, явившиеся результатом экономических успехов ведущих стран мира, в этот период декларируются и многими другими странами, в том числе и Советским Союзом, которые не имели соответствующих экономических условий. Это явление свидетельствует о том, что с развитием единого мирового информационного пространства, социальные стандарты жизни в силу их значимости для людей начинают влиять на социальную политику любой страны независимо от ее внутриполитической и экономической ситуации. Появились социальные общемировые социальные регуляторы, которые не может игнорировать ни одно правительство.
В то же время провозглашаемые с начала 60-х годов в Советском Союзе лозунги повышения качества жизни и уровня благосостояния советских людей не являлись прямой калькой аналогичных процессов на Западе. Идея имущественного равенства лежит в основе социалистического мировоззрения. С первых лет советской власти вся социальная политика была направлена на обеспечение реального равенства. Механизм перераспределения благ через государственные общественные фонды обеспечивал одинаковую равнодоступность и единые нормы потребления. Практически бесплатные жилье и коммунальные услуги, здравоохранение и образование, рекреационные и спортивные учреждения не были связаны с индивидуальным трудовым вкладом человека. Низкая дифференциация заработной платы фактически противостояла провозглашаемому принципу оплаты по труду. «Социальная политика СССР ориентировалась на поддержание стабильного, достаточно однородного и невысокого уровня жизни населения, что достигалось регулированием заработной платы, фиксированием цен на основные товары потребления, регламентацией механизмов спроса и предложения»[136]
. Обеспечение реального социального равенства людей, экономической однородности советского народа было не только социальной, но и политической задачей советской власти. Ради этого вводились жесткие запреты на экономическую самодеятельность людей, ограничивались товарно-денежные отношения, жестко регулировались доходы населения.
Цели социального равенства приносился в жертву, за редким исключением, лозунг повышения благосостояния советских людей. Государство не имело возможности улучшить жизнь всех граждан, и ради достижения социального равенства создавались ограничения в улучшении жизни тех социальных групп, которые такими возможностями располагали.
Исходным постулатом социализма являлось и положение о необходимости улучшения условий жизни, повышения благосостояния людей. Эти цели всегда были главной идеологической составляющей даже, когда главными задачами провозглашались задачи восстановления разрухи, защиты страны во враждебном окружении, создания промышленности, победы в соревновании двух систем и пр. Даже безусловный приоритет во все годы советской власти промышленности группы А над промышленностью группы Б объяснялся в конечном счете заботой о человеке.
При этом цели повышения благосостояния советских людей, хотя и были постоянно идеологическими лозунгами, реально ставились и достигались только во второй половине 30-х годов; после 1933 г. и в первой половине 70-х годов.
В 1953 г. был провозглашен курс на повышение благосостояния народа. На V Сессии Верховного Совета СССР (5–8 августа 1953г.) Г.М. Маленков в докладе сказал: «В настоящее время мы можем и, следовательно, обязаны в интересах обеспечения более быстрого повышения материального и культурного уровня жизни народа всемерно форсировать развитие легкой промышленности»[137]
. И данные задачи были достигнуты. Реальный рост благосостояния с нарастающим итогом продолжился разными темпами до середины 70-х годов.
Важным для повышения благосостояния советских людей стали решения XXIV съезда КПСС, состоявшегося в 1971 г. Была поставлена задача значительного усиления социальной ориентации экономики.
Особенностью того времени было то, что показатели роста благосостояния советских людей соотносились только между собой. Граждане СССР в течение всего последнего времени видели реальные изменения качества жизни. Уменьшался дефицит промтоваров, появлялись и с каждым годом становились доступнее новые потребительские товары – радиоприемники, холодильники, телевизоры, импортный ширпотреб и пр. С начала 70-х годов массовым стало приобретение автомобилей. Повышалась заработная плата, что при стабильности основных цен обеспечивало рост ее покупательной способности. Решалась самая острая, жилищная проблема. За 1961–1985 гг. было построено 54 млн. квартир. К началу 80-х годов 80% населения жило в отдельных квартирах.
За 1966–70 гг. реальные доходы на душу населения увеличились на 5,9%. Показательна динамика расходов на социальное обеспечение, приведенная на рис. 3.
Выравнивался уровень жизни в городе и деревне. Важным показателем общественного психологического климата стало ощущение стабильности, предсказуемости будущего, возможности управлять своей судьбой.
В Советском Союзе сложилось общество «счастливой нищеты».
В то же время советские индикаторы качества жизни были значительно ниже аналогичных показателей в США, а с конца 50-х годов - и развитых стран Европы. Особенно быстро разрыв между качеством жизни в СССР и наиболее богатых странах Запада стал нарастать после ориентации этих стран на построение государства всеобщего благоденствия.
|
Рис. 3. Расходы на социальное обеспечение в СССР
Экономический подъем 60-х годов на Западе совпал с серьезными экономическими трудностями в СССР, которые негативно сказались на социальной политике.
В результате упадка сельскохозяйственного производства – реальное увеличение сельскохозяйственной продукции в годы семилетки (1959–1965 гг.) составило только 15% вместо запланированных 70% – в 1962 г. впервые произошло повышение цен. Стоимость молока возросла на 50%, мяса - на 25-40%, соответственно изменились цены на весь мясо-молочный ассортимент. С 1963 г. СССР впервые стал импортировать зерно.
Резко увеличился дефицит потребительских товаров. Снизилась стимулирующая роль заработной платы, возникли диспропорции в росте зарплаты и производительности труда. Рост фондов потребления не обеспечивал растущие потребности, что привело к снижению качества социальных услуг. Искусственное выделение приоритетных отраслей промышленности создавало диспропорции на территориальных рынках труда и в социальной сфере.
Экономические трудности, возникшие в СССР с начала 60-х годов, не были компенсированы расширением экспорта углеводородов в 70-е и последующие годы.
Потеря темпов технического перевооружения и обновления основных фондов, низкая производительность труда, отраслевая диспропорция, недостатки командно-административного управления экономикой и прочие хорошо известные причины привели к невозможности обеспечения желательных темпов роста благосостояния населения Советского Союза.
Реальные доходы на душу населения в 1981–85 гг. увеличились только на 2,1%.
По средней продолжительности жизни населения СССР в 1985 г. переместилось на 35-е место в мире, а по уровню детской смертности - на 50-е место.
В 1985 г. на здравоохранение в СССР тратилось около 4% национального дохода, тогда как в развитых странах эта цифра составляла 10-12%.
Неквалифицированным трудом в 80-е годы в СССР было занято около 40% трудящихся. Мифом было высокое качество рабочей силы в СССР. В этих условиях государство ужесточило контроль за социальными выплатами, произошли частичное сокращение социальных программ, снижение социальных гарантий. Ряд авторов, в частности В. Торлопов, отождествляют деструктивные явления в социальной политике в СССР с этапом кризиса государства всеобщего благоденствия на Западе в 80-е годы. На наш взгляд, при всей внешней схожести отказа от ряда социальных целей и отката на позиции либерализма мы имеем дело с явлениями совершенно различной природы. СССР так и не смог достичь этапа государства всеобщего благоденствия. СССР как социальное государство – это государство социальных услуг.
Если в развитых капиталистических странах отход на либеральные позиции связан с невозможностью обеспечить достигнутый уровень социального благосостояния, то для СССР сокращение социальной ориентации внутренней политики был связан с осознанием невозможности достижения провозглашенных целей.
Советский тип социального государства - это впечатляющий образец государства социальных услуг, наглядно демонстрирующий предел развития социального государства без гражданского общества и отсутствии взаимосвязи экономических и социальных стимулов развития.
Глава 13. Динамика структурных элементов социальной политики в постсоветский период
Распад СССР, подготовленный наряду с другими и социальными причинами, повлекший кардинальные изменения политических, экономических и социальных основ, стал исходной точкой нового этапа строительства социального государства в Российской Федерации.
Одним из основных социальных конфликтов второй половины 80-х годов в Советском Союзе было несоответствие социальной политики и экономических возможностей требованию кардинального повышения уровня жизни. Обострению данного конфликта способствовало как реальное снижение уровня жизни в СССР в конце 80-х годов, так и ориентация все большего числа людей на западные стандарты жизни. Цели государства всеобщего благоденствия, так и не достигнутые в Советском Союзе, от которых в условиях экономического кризиса 80-х годов вынуждены были отказаться развитые западные страны, стали важным идеологическим ориентиром демократических движений перестройки и начала строительства новой России. Желание жить как на Западе наряду со стремлением к гражданским свободам стало определяющим мотивом вовлечения широких масс в перестройку.
В связи с этим изначально возникло противоречие, ставшее камнем преткновения всей социальной политики России до сегодняшнего дня. На фоне катастрофического сокращения внутреннего валового продукта (ВВП), экономической разрухи, массовой безработицы и значительного сокращения доходной части государственного бюджета социальные гарантии, закрепленные законодательно, не только не снизились, но и постоянно увеличивались.[138]
Идеологическая направленность реформируемой России на государственный патернализм и расширение социальной защиты проявилось и в том, что уже весной 1992 г. были приняты законы: «О дополнительных мерах по охране материнства и детства», «Об улучшении пенсионного обеспечения семей граждан, умерших вследствие заболевания сибирской язвой в г. Свердловске в 1979г.», «О повышении минимального размера оплаты труда», «О повышении размеров социальных пособий и компенсационных выплат» и др. Всего в 1991 г. и 1992 г. было принято 25 законов, направленных на социальную защиту граждан.
Важной особенностью многих этих законов являлось то, что они основывались на принципе компенсации ущерба. Одновременная реализация двух разных принципов – компенсация ущерба и солидарность - усугубила противоречивость социальной политики.
Было решение Верховного Совета Российской Федерации об отмене персональных пенсий; были весь этот период в большинстве своем неудачные попытки правительства провести через Государственную Думу отдельные ограничения для различных категорий получателей социальной помощи; при принятии бюджетов на очередной год закладывалось с молчаливого согласия Думы и Правительства недофинансирование социальных расходов, но до 2004 г. публично не ставился вопрос о принципиальном пересмотре социальных гарантий времен СССР.
Несоответствие реальных экономических возможностей современной России в 90-х годах и объемов государственных социальных обязательств усугубляется сложным экономическим положением, сокращением общественных фондов и ростом социально-незащищенных категорий населения, с одной стороны, и ростом социальных обязательств государства в виде различных льгот и пособий для увеличивающегося количества категорий, принятых дополнительно за все годы перестройки, с другой.
Социально-экономические преобразования, проводимые в России после 1991г., привели к радикальным переменам во всех сферах общественной жизни – в экономике, политике, социальной структуре общества.[139]
Россия сделала принципиальные шаги по переходу к рыночному типу экономики, глубокому формированию всей системы общественных отношений.
Была демонтирована административно-распределительная система. Осуществлена либерализация экономики, финансов, производства и торговли. Произошли значительные перемены в психологии людей с постепенной адаптацией субъектов хозяйствования к рыночным условиям. Активизировалась предпринимательская деятельность граждан.[140]
Существенно изменилась структура собственности. Ведущую роль в экономике России стали играть частные предприятия, акционерные общества и товарищества. Государственные и муниципальные предприятия в 2000 г. составили лишь 11% субъектов хозяйствования, в том числе в промышленности и строительстве – 5%.
Коренным образом изменилось положение дел на потребительском рынке. Сформировался реальный рынок товаров и услуг. Исчез торговый дефицит.
В сложных экономических условиях начального этапа реформ принимались меры, направленные на смягчение отрицательных последствий инфляции и на частичную компенсацию потерь наиболее нуждающимся группам населения. В частности, были созданы механизмы защиты доходов пенсионеров и работников бюджетной сферы, социальной поддержки семей с детьми, инвалидов, граждан, потерявших работу.
Для переходного периода характерны активная работа по созданию законодательной базы для социальной защиты наиболее уязвимых групп населения и переход на программно-целевые формы социальной поддержки населения.
Были приняты законы о социальной защите инвалидов, о ветеранах, о детских пособиях, о государственной социальной помощи, о прожиточном минимуме. В России появились новые законы о занятости населения, о коллективных договорах и соглашениях, об основах охраны труда, об основах обязательного социального страхования, Трудовой кодекс и пакет законов по пенсионному обеспечению. Новая законодательная база социальной сферы в течение 10 лет в основном была сформирована.
В стране стали действовать федеральные целевые программы: «Дети России», «Социальная поддержка инвалидов», «Старшее поколение», «Социальная защита инвалидов военной службы», «Содействие занятости населения Российской Федерации», «Улучшение условий и охраны труда».
Вместе с тем переход к рыночной экономике оказался чрезвычайно тяжелым.
Резко снизились основные экономические показатели.[141]
Валовой внутренний продукт сократился в 1999 г. по сравнению с 1991 г. более чем на 40%, объем промышленного производства – на 50, инвестиции в основной капитал – на 74%. Накопился огромный внутренний и внешний долг. Общая сумма задолженности в форме просроченных платежей составила в 1998 г. почти половину ВВП. Постоянно росла и задолженность по заработной плате, достигшая в 1998 г. почти 3% ВВП, что в 3,9 раза превышало фонд заработной платы предприятий, имеющих задолженность. Выдача зарплаты натурой и снижение реальной заработной платы, составившей в 1998 г. 50% уровня 1991 г., стали главным способом приспособления рынка труда к падению реального производства в противовес традиционной количественной адаптации в форме регулирования численности занятых.
Из-за сохраняющейся высокой социальной ориентации постсоветской России, страха власти перед политическими последствиями массовых увольнений и перехода скрытой безработицы в открытую форму снижение занятости значительно отставало от спада производства. Общая занятость уменьшилась с 75 млн. человек в 1990 г. до 64 млн. в 1998 г., в то время как падение ВВП за этот же период составило более 40%. Только в административных отпусках в 1996 г. находилось 15,8% работающих. Сложилась ситуация высокой избыточной занятости рабочей силы.
Снижение экономических показателей, сложности в финансово-бюджетной сфере привели к падению реальных денежных доходов населения, стремительному росту безработицы.
По сравнению с 1991 г. реальные денежные доходы населения в 1999 г. сократились более чем на 60%, реальная заработная плата – на 70%. Произошло резкое расслоение населения по уровню денежных доходов. Если в 1991 г. соотношение доходов 10% наиболее и наименее обеспеченного населения (коэффициент Джини) составило 4,5 раза, то в 1999 г. оно достигло 28 раз.
Общая численность безработных, рассчитанная по методологии МОТ, выросла с 4 млн. человек в 1992 г. до 9 млн. человек в 1998 г.
В процессе экономических преобразований механизм предоставления традиционных для Советского государства социальных услуг, таких, как обеспечение жильем, местный общественный транспорт, детские дошкольные учреждения, медицинское обслуживание, профессиональная подготовка и обучение, спортивно-оздоровительные структуры, реализуемый советскими государственными предприятиями, был разрушен. Требования конкурентноспособности заставили приватизированные предприятия освободиться от этих высокозатратных социальных функций. Перед работниками стала проблема поиска иных способов обеспечения своих социальных потребностей.
Наиболее драматические события произошли осенью 1998 г. Последствия финансового кризиса для социально-трудовой сферы были катастрофическими. Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума увеличилась с 33 млн. до 55 млн. человек (в начале 1999 г. почти 38% населения России имели крайне низкие доходы). Более чем на 2 млн. человек возросла общая безработица.
Снижение реальных доходов населения привело к резкому ухудшению уровня и структуры потребления большинства населения, сокращению розничного товарооборота и регионализации потребительского рынка.
Система социальной помощи, унаследованная от СССР, изначально не была направлена на смягчение бедности, а была рассчитана на предоставление льгот за определенные заслуги номенклатурным категориям населения.
Распределение социальной помощи являлось целиком «плоским», не различающим бедных и тех, кого нельзя отнести к этой категории. Размер социальных пособий был весьма мал, вся система социальной поддержки в среднем по годам составляла только около 4% средств, необходимых для преодоления нищеты. Около 87% малоимущих вообще не получали социальной помощи. Социальная помощь не являлась адресной. По результатам ряда исследований, почти две трети людей, которым оказывалась социальная поддержка, не отвечали критериям для ее предоставления.
О низкой эффективности системы социальной поддержки свидетельствует то, что до нижнего дециля доходит лишь 8% (для сравнения: 20-27% - в Польше, Венгрии, Болгарии и 35% – в Эстонии).
Глубокий финансовый и экономический кризис обнажил серьезные недостатки в управлении сложными социальными процессами, показал недостаточную эффективность социальной политики, проводимой на первых этапах реформирования экономики.
Истоки кризиса были многогранны. Но главное – это отсутствие реальных структурных реформ, прежде всего реформы предприятий, налогово-бюджетной системы, социальной сферы, системы трудовых правоотношений.
Отсутствие реструктуризации предприятий и продолжение поддержки нежизнеспособных предприятий привели к хроническим задолженностям по заработной плате и консервированию ее низкого уровня, что стало аналогом дефицита в советской экономике.
В условиях рыночной экономики одной из важнейших задач государства является формирование производственных отношений, в которых особую роль играет человеческий фактор.
К сожалению, в 90-е годы проблемы человека труда отошли на второй план. В результате резко снизились производительность общественного труда, материальная заинтересованность в эффективной работе, такие важные понятия как «организация и нормирование труда», практически исчезли из лексикона руководителей всех уровней. Работники многих предприятий, особенно в негосударственном секторе, стали беззащитными перед произволом работодателей.
Низкая эффективность социальной политики во многом была связана с тем, что труд был самым дешевым товаром. Заработная плата составляет лишь 30-40% денежных доходов. Доля оплаты труда в валовом внутреннем продукте (без учета «скрытой оплаты труда», определяемой на основе экспертной оценки и отчислений в государственные внебюджетные фонды) снизилась с 44% в 1990 г. до 21% в 1999 г. В 2000-02 гг. произошло ее дальнейшее падение до 20,7%.
Низкий уровень оплаты труда и связанная с этим неудовлетворительная структура расходов населения стали главным тормозом проведения реформ в социальной сфере, привели к сдерживанию покупательного спроса населения, что стало одним из важнейших факторов торможения процесса оздоровления экономики.
Современное состояние социально-трудовой сферы, несмотря на многочисленные попытки улучшить его, остается неудовлетворительным.
Причинами этого являются не только последствия финансового кризиса, но и недостаточная эффективность социальной политики, неотработанность экономических механизмов регулирования многих важнейших процессов труда, занятости и социальной защиты населения.
Масштабы бедности населения остаются значительными.
Минимальные государственные гарантии в социально-трудовой сфере незначительны вследствие чего не выполняют функции социальной защиты населения и не в состоянии обеспечить удовлетворение основных потребностей человека.
Действующая система социальных пособий ежемесячных денежных выплат, социального покета и льгот неэффективна и безадресна. Льготы или их денежный эквивалент предоставляются по категориальному признаку и не учитывают размер доходов, состав семьи, фактор трудоспособности и т.д.
Практически не сокращается необоснованная дифференциация в заработной плате между отраслями, регионами, отдельными предприятиями и категориями работающих. Широкое распространение получили скрытые формы оплаты труда. Отсутствуют принципы и система организации заработной платы.
Действующая система социального партнерства не отвечает современным требованиям. Участие работодателей в системе социального партнерства недостаточно. Еще не выработаны эффективные способы воздействия на стимулирование роста корпоративных интересов предпринимателей в сфере трудовых отношений.
Сохраняется низкая мобильность рабочей силы. Недостаточно развивается инфраструктура рынка труда.
Система социального обслуживания не способна удовлетворить интересы нуждающихся групп населения.
Либеральные преобразования в России, формирование рыночных отношений все 90-е годы шли без изменения социальной политики социалистического Советского Союза, она остается государственной, не встроенной в рынок и не имеющей соответствующей рыночной инфраструктуры.
Выйдя из государства «счастливой нищеты», социальная политика современной России ориентируется на критерии государства всеобщего благоденствия, принятые в СССР как социальные цели еще в 60–80-е годы, игнорируя современный опыт развитых стран. Наше прекрасное социальное прошлое и не реализованные в нем идеалы цепко держат нас, не позволяя двигаться по либеральному пути развития.
Сохранение за государством всей совокупности социальных функций, свойственных тоталитарному государству, в условиях отсутствия командно-административной системы управления и наличия рыночных отношений порождает химеры современной социальной политики. Именно несоответствие декларируемых, зачастую взаимно противоречащих друг другу политических, экономических и социальных целей и отсутствие их практической реализации, невозможность в условиях этих противоречий создать работающие механизмы - основные причины неэффективности социальной политики перестроечного периода.
Рассматривая динамику социальной политики с 1991 г., можно выделить несколько узловых моментов, важных для понимания ситуации со строительством социального государства в Российской Федерации.
Как уже отмечалось, системы социальной защиты, социальной поддержки, социального страхования, пенсионного обеспечения и реабилитации инвалидов практически не претерпели изменений с советских времен. В то же время революционный переход к рынку сразу же потребовал принятия на себя государством новых функций и создания ряда новых механизмов социальной политики. Такими нововведениями стали функция защиты безработных через службу и фонды занятости; медицинское страхование через Фонд обязательного медицинского страхования; передача социального страхования от профсоюзов государству и создание Фонда социального страхования. Важной особенностью всех этих фондов, включая и созданный Пенсионный фонд, стало их относительное отделение от государственного бюджета и формирование их доходной части целевыми взносами от фонда оплаты труда. Существенным было и то, что годовые бюджеты фондов и их исполнение принимались и утверждались Федеральным Собранием. Парламентом (Федеральным Собранием) стали утверждаться и отдельные социальные статьи государственного бюджета – расходы социальных отраслей, финансирование социальных программ и помощь отдельным категориям социально незащищенных.
Важным поворотным моментом в становлении социального государства стало принятие в 1993 г. новой Конституции, провозгласившей в ст. 7, что Российская Федерация является правовым социальным государством.
В соответствии с Конституцией произошло разграничение полномочий в проведении социальной политики между федеральными и региональными органами власти, а с 2006 г. и между муниципальными образованиями.
За федеральным уровнем были закреплены: принятие парламентских актов, регулирующих общие принципы социальной политики; определение единых федеральных минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, социальных пособий, медицинского обслуживания, образования, культуры; разработка и финансирование целевых социальных программ; формирование и управление внебюджетных государственных социальных фондов; определение условий и порядка компенсации денежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией; финансирование объектов социальной инфраструктуры, находящихся в федеральном ведении.
К компетенции региональных органов власти были отнесены: обеспечение функционирования учреждений социальной инфраструктуры, находящихся в их ведении; принятие нормативных актов, регламентирующих порядок организации и предоставления социальной помощи населению регионов; определение и реализация обеспечения слабо защищенных слоев населения товарами, продуктами и услугами; разработка и реализация региональных социальных программ. С 2005 г. в их компетенцию было отнесено финансирование льгот ряда категорий (ветераны труда, труженики тыла и др.).
К совместному ведению были отнесены: формирование единого рынка труда; обеспечение занятости; регулирование внутренней и межрегиональной миграции.
После принятия Конституции социальная политика государства начинает развиваться в нескольких направлениях.
Во-первых, это законотворческая работа по реализации положений конституции. Начиная с 1994 г. вводится система индексации пенсий в соответствии с инфляцией; принимаются поправки в закон «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и ряд законов, совершенствующих пенсионную систему, как, например закон «О персонифицированном учете граждан», предполагающий введение условно накопительных счетов пенсионеров. Вводится понятие страховых периодов, влияющих на начисление пенсий; развивается законодательство о занятости; принимаются законы о прожиточном минимуме в Российской Федерации и адресности социальной помощи; новый закон «О страховании от несчастных случаев на производстве и о возмещении ущерба». Все эти годы вносятся многочисленные поправки в Трудовой кодекс и в 2001 г. принимается его новая редакция.
Во-вторых, это практическая деятельность государства по реализации своих социальных функций - индексация пенсий, создание системы социальной поддержки населения, введение адресной социальной помощи, обеспечение своевременности выплат заработной платы и пенсий, создание рабочих мест и организация общественных работ, реабилитация инвалидов и развитие системы социальных услуг и многое др.
Важной составляющей этой работы в 1994-99 гг. было сдерживание правительством попыток Государственной Думы провести чисто популистские законы.
В-третьих, это разработка широкомасштабных программ социальной политики, призванных реализовать целостную систему взаимосвязанных мер, обеспечивающих повышение эффективности деятельности государства по обеспечению социальных целей.
Так, в 1993 г. принимается концепция развития социального обслуживания населения в Российской Федерации, в соответствии с которой произошли отход от принципов социального обеспечения и переход к европейской системе социальной защиты. В основе принципа социальной защиты лежит ответственность государства за устранение причин, препятствующих человеку, семье, группам людей достичь оптимального уровня благосостояния, так и организацию индивидуальной помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию.
Реализацией этой концепции стало принятие в 1995 г. законов «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и «Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации».
Первая широкомасштабная программа была принята в виде Основных направлений социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год. Главная задача, поставленная в 1994 г. – стабилизация уровня жизни населения.
В этом документе также впервые был сформулирован принцип перехода от государственного патернализма к созданию условий, позволяющих каждому трудоспособному человеку реализовать свой потенциал и защитить себя самостоятельно. Это был серьезный шаг к либеральному социальному государству.
В то же время основные направления социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 г. не являлись концептуальным документом новой социальной политики, обеспечивающим амортизацию негативных последствий перехода к рынку, а представляли собой ряд социальных мероприятий реактивного плана.
В 1994 г. Правительству не удалось достичь поставленных целей и приостановить дальнейшее обнищание населения.
В феврале 1997 г. была принята Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг.
В этой Программе предусматривалась выработка новых механизмов социальной политики, стимулирование высокоэффективного и производительного труда, повышение личной ответственности граждан за свое материальное благополучие. Впервые ставилась цель обеспечить адресность социальной поддержки нуждающихся граждан на основе учета материального положения семей и заявительного принципа назначения пособий.
Программа предполагала поэтапное достижение поставленных целей. На первом этапе (1996-1997 гг.) планировалось осуществить стабилизацию уровня жизни населения, сокращение масштабов бедности, уменьшение разрыва в уровне жизни между различными категориями населения, недопущение массовой безработицы, упорядочение действующей системы льгот и компенсаций, формирование системы государственных минимальных социальных стандартов, законодательное закрепление порядка определения и использования показателя величины прожиточного минимума.
На втором этапе (1998-2000 гг.) намечалось повысить минимальные гарантии заработной платы и трудовых пенсий до уровня прожиточного минимума соответствующих групп населения, ввести при оплате труда часовую тарифную ставку, приблизить размер оплаты труда работников бюджетной сферы к уровню заработной платы в производственных отраслях.
В целом данная программа представляла собой комплексный реалистичный документ, обеспечивающий социальную защиту всех категорий и создающий эффективные механизмы развитого социального государства.
Данная программа начала успешно реализовываться. Именно она предопределила всю законотворческую деятельность в социальной сфере до 2001 г. Однако практическая реализация была приостановлена дефолтом 1998 г., после которого вся социальная политика была переориентирована на сохранение минимальных социальных гарантий, обеспечение выплат зарплаты, пенсий, пособий и развитие занятости.
В 2000 г. произошло изменение социальной концепции. Была выдвинута идея субсидиарного государства, как антитеза социальному государству, и начала складываться либеральная концепция социальных реформ, направленная на децентрализацию социальных функций государства, замену страховых принципов социальным налогом и снижение отчислений в социальные фонды.
В рамках этой программы осуществляется переход к новой концепции политики занятости и новой пенсионной реформе.
Новый этап социальных реформ начался в 2003-2005 г.г.
В 2003 г. были приняты законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательный (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». За длинными и техническими названиями данных законов была скрыта реформа распределения полномочий и ответственности между уровнями власти изменение структуры и существующих механизмов социальной политики. В частности, основная социальная ответственность перекладывалась на местный уровень управления и субъекты федерации; менялось распределение налоговых поступлений (по факту увеличивалась доля отчислений в федеральную часть бюджета); отменялись единые социальные гарантии на всей территории страны и социальные льготы в натуральной форме, которые заменялись на фиксированные ежемесячные выплаты; упорядочивался перечень категорий льготников и список льгот. В то же время все эти новации не следовали напрямую из текста законов, а существовали в виде отсылочных положений. С этим связано отсутствие в обществе соответствующей реакции. Осознание происшедших изменений произошло при принятии в августе 2004 г. Федерального закона № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Технический закон, целью которого было привести другие законы в соответствие с принятыми год назад вышеупомянутыми двумя законами оказался открытием для депутатов Государственной Думы и общества и вызвал практически у всех негативную реакцию.
Показательно, что наибольшие возражения касались норм закона, объективно направленных на повышение эффективности социальной политики. Например, исключения дублирования некоторых социальных льгот, объединение отдельных категорий получателей льгот в несколько крупных групп, замена натуральных льгот на денежные выплаты и чёткое определение источников финансирования всей совокупности льгот и др.
В то время как принципиальные ошибки предложенной системы, такие как: предоставление социальной поддержки по категориальному принципу без учета реальной нуждаемости; передача финансирования льгот ряда крупных групп льготополучателей, например, таких как ветераны труда и тружеников тыла и жертвы политических репрессий, субъектам федерации, в своем большинстве не имеющим для этого средств, отмена единых социальных гарантий на всей территории страны, практически не обсуждались.
Трагикомизм протесту против Федерального закона № 122-ФЗ придало то, что в процессе принятия данного закона в Государственной Думе, было принято решение о предоставлении получателям льгот права выбирать, получать ли им ежемесячную денежную выплату или «социальный пакет», представляющий собой сохраненные в натуральной форме социальные льготы.
Таким образом, результатом принятия закона № 122-ФЗ стало сохранение системы льгот в натуральной форме; дополнительное весьма значительные финансирование социальной помощи из бюджетов всех уровней; создание новой системы администрирования социальных выплат; существенное изменение системы управления социальной сферой, связанное с заменой сложившихся механизмов новыми, как правило значительно усложненными; широкое недовольство общества данной реформой и повышение зависимости регионов от трансфертов и субвенций из федерального бюджета.
Социальная политика, реализуемая с 2005 г., с полным основанием может быть названа финансовой социальной политикой, поскольку затрагивает прежде всего систему финансирования социальной сферы, предусматривается значительное увеличение социального бюджета и не касаются структурной модернизации. Необходимо отметить, что увеличение социального бюджета в 2005-2006 г.г. и бюджетных проектировок на 2007-2008 г.г. является номинальным и не связано с увеличение доли социальных расходов в федеральных бюджетах.
Главный эффект нового направления социальной политики заключается в изменении системы межбюджетных отношений. В соответствии с принятыми законами предусматривается передача с федерального уровня в адрес субъектов большого количества полномочий по оказанию социальной поддержки. Основой финансового обеспечения социальных полномочий субъектов федерации, большинство из которых являются дотационными, стала финансовая помощь. Основной формой финансовой поддержки являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов из Федерального фонда финансовой поддержки (в 2005 г. – 189,9 млрд. руб.), которые не носят целевого характера и могут быть направлены регионами на реализацию мер по социальной поддержке населения. На принципах софинансирования представляются субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам (в 2005 г. – 6,3 млрд. руб.), на осуществление мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий (1,7 млрд. руб. в 2005 г.), на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла – 11 млрд. руб. в 2005 г., выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей (4 млрд. руб. в 2005 г.), и поддержку ряда других категорий.
Развитием нового направления в государственной социальной политике России стало провозглашение в сентябре 2005 г. Президентом Российской Федерации В.В.Путиным начала реализации четырех национальных проектов: в сфере здравоохранения, образования, строительства жилья и сельского хозяйства. Выбор данных приоритетов объективно обусловлен требованиями экономического развития страны и сам по себе является важным этапом строительства социального государства в Российской Федерации.
Рамки национальных проектов задали систему координат, в которых должна произойти модернизация социальной политики. И не имеет принципиального значения, что данные направления выбраны достаточно произвольно, что в перечень национальных проектов не вошли повышение уровня жизни всего населения прежде всего за счет роста заработной платы, борьба с нищетой или улучшение экологии. Важно то, что социальная политика приобрела конкретную направленность.
В то же время, реальное значение национальных проектов зависит от того, как определены конкретные цели их реализации, какие механизмы достижения результатов будут предложены и как они будут осуществляться.
К сожалению можно констатировать, что провозглашенные национальные проекты не направлены на институциональную реформу соответствующих сфер, не имеют четких показателей результатов и сводятся к дополнительному финансированию, хронически недофинансированных в прошлом, отдельных сегментов. При отсутствии конкретных целей не предложены и механизмы содержательной модернизации и повышения эффективности.
Таким образом, нет оснований полагать, что социальные инновации последних лет приведут к существенному изменению социальной ситуации в России. Необходимо осознать, что усиленное финансирование не эффективных механизмов, без институциональной модернизации, принципиально изменить ситуацию не может.
Глубокий социально-экономический кризис, в котором оказалась Россия после 1991 г., значительно трансформировал как отдельные структурные элементы социального государства, сложившиеся в СССР, так и его типологические характеристики. Советское социальное государство, представлявшее собой развитое государство социальных услуг, стремящееся к достижению параметров государства всеобщего благоденствия, было разрушено, основной набор социальных функций реально перестал реализовываться. Деструкция коснулась прежде всего механизмов обеспечения функций, частично институтов социальной политики и практически не затронула декларируемые цели и, соответственно, формально принимаемые на себя государством обязательства и функции. Настойчиво напрашивается образ российского социального государства времен перестройки в виде здания, разрушенного внутри, от которого остались одни стены, форма сохранена, а содержание существует только в виде несвязанных фрагментов.
Сохранив за собой такие атрибуты социального государства, как общедоступность социальной поддержки и ее правовой природы, наличие, пусть и ограниченного, социального бюджета, Россия резко количественно снизила уровень предоставления социальных услуг. Социальные услуги перестали быть определяющими в государственной социальной политике как по объему, так и по видам. И даже введение новых важных услуг, например, обеспечение занятости, обустройство беженцев, создание учреждений социальной защиты нового типа и ряда других, не привело к повышению роли государства в удовлетворении потребности людей в социальных услугах.
Формально Российская Федерация сохранила все признаки социального государства социальных услуг, но значительно снизила, а по многим параметрам утратила реальный эффект от реализации соответствующих функций, социальные функции стали имитацией. То есть Россия в отличие от Советского Союза стала формальным социальным государством
.
Если проводить историческую аналогию, то Россия вернулась по социальным характеристикам в первую половину 20-х годов ХХ в.
Соответственно ни о каком строительстве государства всеобщего благоденствия речь уже не идет.
В связи с этим возникает вопрос: каким должен быть следующий этап строительства социального государства в России при условии крайне низких экономических показателей?
Глава 14. Реформа страховых принципов
и развитие пенсионного обеспечения
Социальное государство возникло и развивалось одновременно с возникновением и развитием социального страхования. Многие авторы до сих пор считают социальное страхование не механизмом реализации функций социального государства, а его неотъемлемым свойством. «Исторически государство всеобщего благосостояния развивалось на базе системы социального страхования, в рамках которой социальные гарантии были увязаны с обязательствами по социальной защите в случае наиболее важных рисков, возникающих в повседневной жизни»[142]
. Социальное страхование в течение длительного времени рассматривалось как главный механизм солидарности общества и инструмент справедливости (Лейбниц).
Переход к социальной защите человека с позиции риска, имеющего вероятностную природу и возможность объективной статистической оценки, позволил подвести единое основание под решение таких различных проблем, как старость, безработица, болезнь, разного рода несчастные случаи.
Традиционная система социального страхования основывается на двух видах рисков – вероятностном наступлении страхового случая (травма, болезнь, безработица и т.п.) и предопределенном (пенсионный возраст). В любом случае застрахованный получает страховые выплаты, превышающие его индивидуальный взнос, вследствие того, что для ряда застрахованных не наступает страховое событие, и их теряют свои взносы. То есть действует принцип солидарности в перераспределении доходов между застрахованными. В пенсионном страховании, помимо солидарности страхующихся, присутствует и солидарность поколений, когда ныне работающий финансирует выплаты нынешним пенсионерам и в свою очередь будет получать пенсии за счет тех, кто будет работать в то время.
Существующие две формы социального страхования – обязательное (государственное) и дополнительное, как правило, различаются по принципу справедливости, на котором они основываются. Обязательное страхование в большинстве случаев является солидарным и основано на распределительной справедливости, а добровольное реализует коммутативную справедливость и предполагает возврат взносов.
Социальное страхование является основой социальной защиты, и на его долю в развитых странах приходится 60-70% всех затрат на цели социальной защиты и 15-25% ВВП.
В России на долю государственных внебюджетных социальных фондов приходится около 45% затрат на цели социальной защиты и 8% ВВП.
Важнейшими видами социального риска являются: старость; несчастный случай; заболевание; производственный травматизм; безработица; смерть кормильца; материнство и детство. Этим рискам соответствуют определенные виды социального страхования.
Социальное страхование выполняет и важную экономическую функцию создания условий для воспроизводства трудовых ресурсов.
В отличии от государственного обеспечения, которое финансировалось в СССР из фондов общественного потребления, социальное страхование, даже обязательное, является механизмом, работающим только в условиях рынка.
Создание в Российской Федерации в начале 90-х годов четырех государственных внебюджетных социальных фондов – пенсионного, занятости, социального и медицинского страхования – существенно облегчило адаптацию населения к рынку и заложило основу построения системы социальной защиты в новых условиях рыночной экономики.
В 90-е годы Россия создала прочный фундамент для всеобъемлющей системы социального страхования, который с 2001 г. с введением единого социального налога (ЕСН) был значительно деформирован. Закладка основ социального страхования явилась важным этапом перехода от системы государственной социальной помощи, существовавшей в СССР, к реальной социальной защите в условиях рынка.
Особенностью системы социальной помощи при социализме было ее финансирование из единого государственного бюджета; недоговорные отношения государства с нуждающимися; обеспечение выплатами минимального дохода, размеры которого сопоставимы с прожиточным минимумом. В отличие от страхования данная система исключала личную ответственность человека, что способствовало формированию у людей чувства безответственности, иждивенчества и отчуждения от государства, когда права, привилегии и льготы не связываются с обязанностями, ответственностью и источниками их финансового обеспечения.
Данные психологические свойства проявляются и сегодня в массовой незаинтересованности работников и работодателей в уплате страховых взносов в государственные социальные фонды (ЕСН). Что наряду с крайне низким уровнем оплаты труда и недостаточной эффективностью самих страховых институтов существенно тормозит развитие институтов социальной защиты, основанных на личной ответственности индивида, и реализации принципов социального государства.
Это обусловлено тем, «что феномен социального страхования зиждется на казалось бы полярных идеях: персональной ответственности личности за свое материальное благополучие и коллективной (солидарной) ответственности, самопомощи и помощи государства (это во многом объясняет близость социального страхования, гражданского общества и социального государства)»[143]
.
В этой связи объяснимы, но не могут рассматриваться как основание стремления считать собственность внебюджетных фондов социального страхования государственной, консолидировать бюджеты этих фондов, что означает отказ от страховых принципов и возврат к прежней модели финансирования и социалистическому типу распределения, дальнейшее закрепление отчуждения человека от государства и воспроизводство иждивенческих настроений. Введение ЕСН означает по сути возврат от социального страхования к социальному обеспечению, которое выполняет чисто перераспределительные функции.
В системе МОТ существует четкое разграничение между социальным страхованием и социальным обеспечением. Определяющими признаками социального страхования являются качественные и количественные характеристики социального риска в его вероятностной форме. И эти два социальных института не могут быть частью друг друга[144]
.
Сложившаяся в России система социального страхования, даже до введения ЕСН, негативное влияние которого на уровень социальной защиты было, как у нас водится, эффективно самортизировано несовершенством наших страховых институтов, не в полной мере отвечает современным представлениям. Споры в Государственной Думе в 1909-1912 гг. о том, кто должен управлять страховыми фондами, устанавливать тарифы взносов, осуществлять выплаты и контроль, давно разрешены мировой практикой. Принцип трипартизма – основного достижения демократии в регулировании социально-трудовой сферы – является основой современного социального страхования во всем мире, кроме России, где ни работники, ни работодатели, ни государство не играют адекватной им роли и не обеспечивают выполнение присущих им функций. Ситуация осложняется тем, что до настоящего времени каждый вид социального страхования развивается безотносительно к другим, усложняя и запутывая общую систему. Примером может служить создание каждым социальным фондом своей системы учета и противодействие введению единого номера социального страхования, корреспондирующегося с ИНН налогоплательщика.
Развитая практика социального страхования свидетельствует, что наибольший социальный эффект достигается при трехканальном формировании фондов за счет финансирования со стороны работника, работодателя и государства. Взносы трех субъектов социального страхования обеспечивают их совместную ответственность за предупреждение и компенсацию рисков, а также их совместное управление и контроль фондов. В случае обязательного социального страхования наиболее оправдано распределение, когда большая часть совокупного финансирования приходится на работодателя - 50%, 20-40% - на государство и 10-30% - на работника. В России ЕСН полностью ложится на работодателя. То есть, провозгласив страховые принципы, Россия практически воспроизводит систему централизованного обеспечения советских времен. Это притом, что социальная нагрузка на фонд оплаты труда по сравнению с 1990 г. возросла в 2 раза, а уровень социальной защиты снизился в несколько раз.
Неэффективность существующей системы социального страхования связана не только с недостаточной организационной, правовой и концептуальной обеспеченностью, психологическими трудностями перехода от патернализма к личной ответственности человека за свою жизнь и, как следствие, массовой незаинтересованностью работников и работодателей платить страховые взносы и даже не с низкой оплатой труда, но с принципиальными пороками социального страхования, которые в условиях российской действительности раскрылись со всей очевидностью.
В настоящее время все больше и больше авторов считают, что сегодня парадигма страхования
, составляющая основу государства всеобщего благоденствия, фактически исчерпала себя. Основными претензиями к социальному страхованию стали его неспособность дифференцировать объективные и субъективные риски, а также риски, имеющие разное происхождение, и риски, имеющие разную индивидуальную вероятность, например генетическая предопределенность болезни.
На смену представлениям, что различного рода риски распространяются на все население и по своей природе являются следствием случайного стечения обстоятельств, пришло понимание детерминированности большинства неблагоприятных ситуаций. В случае, когда два человека платят одинаковые взносы медицинского страхования, но при этом один из них является курящим (пьющим, имеющим плохую наследственность, не занимающимся спортом и т.п.), вероятность наступления страхового случая у курильщика значительно выше, но в силу принципа солидарного страхования некурящий будет оплачивать лечение курящего. С другой стороны, в современных условиях стали нередки ситуации, когда страховой случай наступает одновременно для большинства застрахованных – длительная безработица, техногенные катастрофы, экономический кризис, дефолт, «перестройка» и многие другие события, которые из-за большего количества потерпевших не могут быть компенсированы из средств страховых фондов. Особенно наглядно это видно в случае стихийных бедствий, когда государству приходится оказывать вспомоществование, не имея никаких правовых оснований. То есть осуществлять государственную благотворительность, а не реализовывать норму права.
В некоторых случаях страховые принципы могут быть заменены принципом возмещения ущерба, например возмещение вреда «чернобыльцам», но этот принцип также не универсален и имеет еще больше, чем страхование, ограничений.
Принципы солидарности и справедливости, на которых основано страхование, подвергаются разрушению и по целому ряду других причин. Изначально система социального страхования строилась на основе горизонтального перераспределения. В настоящее время усложнение структуры общества порождает и вертикальное перераспределение, выражающееся в том, что ряд групп застрахованных платят взносы, но никогда в принципе не будут пользоваться соответствующей компенсацией, например, госслужащие платят в пенсионный фонд, а пенсию будут получать из бюджета, и наоборот, все увеличивается количество людей, которые не платят страховые взносы, но получают страховку.
Значительное влияние на систему социального страхования оказывает и демографическая ситуация. Социальное государство с целью социальной защиты через систему страхования вынуждено осуществлять функцию гигантского перераспределения средств между поколениями. Однако в условиях снижения рождаемости общество имеет тенденцию к старению, что создает определенные диспропорции между плательщиками взносов и получателями благ.
Основными плательщиками взносов являются 20-45-летние и они же в наименьшей степени пользуются страховыми социальными благами. Эта солидарность поколений была приемлема до тех пор, пока финансовая нагрузка на более младшие поколения не превышала некую разумную норму, но в настоящее время порождает конфликт.
Необходимо обратить внимание и еще на один важный момент. Социальное страхование основывается на солидарности нации и само является фактором национального сплочения. Благодаря социальному страхованию снималось и противоречие между распределительной и коммутативной справедливостью, которое заменялось на механическое солидарное перераспределение. В условиях значительного расслоения российского общества и ужасающего обнищания значительной части населения гражданская солидарность проходит тяжелое испытание, а противоречия между «всем поровну» и «каждому по заслугам» обостряются. Человека не трогают призывы платить налоги потому, что нечем платить врачам и учителям, если он знает, что разворовываются и оседают за границей суммы, равные бюджету страны.
Развитие социального государства в Российской Федерации связано с развитием страховых принципов, как обязательного этапа социальной политики рыночного хозяйства. Введение социального налога, покрывающего нестраховые риски, является развитием собственно страховых механизмов, но не замещает их. Социальный налог не выступает как альтернатива социальному страхованию, а является его продолжением и дополнением. Социальное страхование, специальные страховые фонды, единый социальный налог, государственные бюджетные фонды компенсации ущерба и другие механизмы реализации социальных функций государства создают поле социальной защиты, нивелируя риски различной природы. При этом социальному страхованию принадлежит ведущая роль.
В основе введения единого социального налога лежит также неразвитость страховых принципов всех систем социальной защиты. Для всех очевидно, что страховые взносы в основные социальные страховые фонды не являются персонифицированными, это «общий котел», внутренняя система расходов фондов не имеет жесткого целевого характера, увязанного с целями страхования, нет связи между взносами и социальными гарантиями (в меньшей степени это относится к пенсионному фонду). Для работника и предпринимателя взносы в социальные фонды не являются отложенной зарплатой и не входят в стоимость труда, а воспринимаются как государственный побор.
Уже в 1994 г. в проекте Федерального закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» была предпринята попытка отнести выплаты в государственные внебюджетные фонды к налогам. С точки зрения сбора страховых взносов при их обезличенности такая мера только облегчала работодателю и государству процедуру выплат и учета. С точки зрения бухгалтера это действительно удобно. Недопустимо только, что с введением социального налога происходит подмена страхового принципа социальной защиты на государственную благотворительность.
Построение социального государства зависит от того, насколько страховые механизмы будут реализованы в пенсионной системе, борьбе с безработицей, социальной защите и других секторах социальной сферы.
Принципиальный вопрос о соотношении обязательного (принудительного) и добровольного страхования зависит не от уровня демократии в обществе и отклонения государства к социальному или либеральному полюсу, хотя, безусловно, эти факторы играют определенную роль, а от уровня благосостояния населения. В условиях массовой нищеты только государство может принудительно заставить человека резервировать часть своей зарплаты как гарантию на будущее поскольку, когда человек сталкивается с невозможностью удовлетворения своих жизненно важных потребностей сегодня, он пренебрегает завтрашним днем. И наоборот, для человека, удовлетворенного сегодняшним днем, важнейшим мотивом поведения является обеспечение уверенности в дне завтрашнем, ему свойственно стремление обезопасить себя и семью в будущем.
В этих условиях обязательное социальное страхование является хоть и горьким, но необходимым лекарством, а государственная деятельность по его обеспечению приобретает дополнительную значимость.
Необходимо осознать, что Россия, входя в рыночные отношения, принципиально не может игнорировать основной социальный механизм социальной защиты рыночной экономики. Пока в России не будет создана полноценная система социального страхования, перспективы строительства реального социального государства будут достаточно призрачны.
Наиболее ярко проблемы развития социального страхования проявились в пенсионном обеспечении.
Пенсионная система является одной из основных социальных сфер. Влияние процессов, происходящих в пенсионной системе, на всю социальную политику в стране связано как с социальным и политическим эффектом деятельности этого самого крупного и значимого института социальной защиты, так и с тем, что идеология и механизмы его функционирования задают тон, копируются в других системах.
Например, социальная защита в рыночных условиях диктует необходимость всемерного расширения добровольного страхования, в том числе и добровольного пенсионного страхования через негосударственные пенсионные фонды, страхование дожития и другие частные институты. Однако в силу реальной экономической и политической ситуации главным на сегодняшний день остается принудительное обязательное государственное пенсионное страхование. И эта модель воспроизводится во всех других секторах социального страхования.
При этом необходимо подчеркнуть, что речь идет именно о страховании, а не принудительном изъятии части доходов граждан в общественные фонды или для текущих государственных нужд под гарантии выплат в будущем, как сейчас происходит в результате пенсионной реформы. Суть обязательного пенсионного страхования сохраняется уже в течение длительного времени, хотя по форме и содержанию оно постепенно трансформируется – изменяется набор страховых случаев, при наступлении которых производится выплата пенсий; расширяется круг застрахованных; пересматриваются основания размера пенсий (стаж, заработная плата и другое); по-разному учитываются страховые и нестраховые периоды; устанавливаются разные минимальные и максимальные ограничения; выводятся различные принципы пересмотра и индексации размеров пенсий и т.п.
При всех модификациях пенсионной системы остается неизменным принцип связи между уплачиваемыми взносами и пенсионными правами (в настоящее время это персонифицированные пенсионные счета); обеспечение принципа солидарности поколений и сохранение прав, приобретенных ранее.
Спорными остаются вопрос о льготных пенсиях, совмещении работы и пенсии, региональных коэффициентах. Очевидно, что эти особенности не соответствуют логике пенсионного обеспечения, но являются важными элементами социальной поддержки в современных условиях и не могут быть исключены без адекватного замещения.
Одним из принципиальных вопросов пенсионного обеспечения является определение собственника пенсионных денег. Исходя из сущности социального страхования и международного опыта, ответ может быть только один – средства пенсионного фонда являются исключительно собственностью пенсионеров, имеют строго целевое назначение и ни при каких обстоятельствах не могут использоваться на иные, помимо пенсионных выплат, цели. Пенсионные страховые взносы, собранные государством в принудительном порядке по обязательному пенсионному страхованию, не могут быть государством реализованы на покрытие других форм социальной защиты. Сложившаяся в Пенсионном фонде Российской Федерации с 1999 г. практика использования средств пенсионного фонда для оказания пенсионерам помощи, не связанной с выплатой пенсий (поддержка домов престарелых, медицинское страхование пенсионеров и т.п.), при всей гуманности этих действий разрушает принципы страхования, воспроизводя тоталитарную модель государственного попечительства в СССР и подрывая принцип солидарности.
Пенсионное страхование основано на принципе солидарности застрахованных и работодателей (взносы включены в стоимость труда), поколений трудоспособных и нетрудоспособных, предприятий, отраслей регионов, оно требует централизованного управления, которое в соответствии со своими функциями берет на себя государство при участии всех социальных партнеров и осуществляет через законодательство, обеспечивающее максимальную солидарность всего общества при условии наличия в стране демократии.
Среди всех видов социального страхования по роли влияния на солидарность в обществе пенсионное обеспечение занимает особое место, поскольку охватывает не только живущих в настоящий момент, но и предыдущие и будущие поколения. Поэтому очевидно, что без развитой и справедливой системы пенсионного обеспечения и прежде всего пенсионного страхования существование социального государства невозможно.
Проблема построения эффективной пенсионной системы в России связана прежде всего с наследием опыта СССР, который и по сей день в виде менталитета, политического сознания и опыта присутствует повсеместно и даже воспроизводится в молодом поколении.
Назовем существенные особенности пенсионной системы в СССР:
· средства государственного социального страхования рассматривались как государственная собственность, входили в государственный бюджет и использовались на различные не профильные цели;
· наряду с общей страховой пенсионной системой существовали особые системы пенсионного обеспечения для военнослужащих, сотрудников КГБ и МВД и их семей, некоторых гражданских категорий;
· в СССР существовал уникальный, характерный лишь для СССР и некоторых других социалистических стран институт персональных пенсий;
· существовала уравнительная система трудовых пенсий, в незначительной степени зависящая от стажа и уровня зарплаты.
Все эти особенности практически сохранились и в существующей пенсионной системе, благополучно пережив три реформы, включая последнюю 2001–2002 гг.
В основе сегодняшней пенсионной системы лежит закон 1990 г. «О государственных пенсиях в РСФСР». И хотя этот закон впервые ввел положение об обязательном государственном пенсионном страховании (даже в союзном пенсионном законе 1990 г. предусматривались общие тарифы на все виды социального страхования), определил строго целевое назначение пенсионных ресурсов, впервые обозначил символическое участие в выплате взносов самих застрахованных, но ни в коей мере не мог считаться страховым законом. В частности, данный закон закреплял государственную собственность на средства пенсионного фонда, ограничивал реальную привязку размера пенсий к размеру взносов и допускал финансирование из солидарного пенсионного фонда выплату нестраховых пенсий.
Многочисленные поправки к этому закону в дальнейшем были обусловлены прежде всего необходимостью корректировки пенсий и прошлых номинальных заработков в связи с высокой инфляцией и популистским расширением оснований для повышения пенсий отдельным категориям (участники войны, узники лагерей, труженики тыла, блокадники и др.). В целом же закон содержательных существенных изменений не претерпел. А попытка ввести в закон изменения, связанные с исключением нестраховых периодов, практически была ликвидирована последующими решениями, и принципиального изменения в сторону страховой природы закона не повлекла. Не изменилась сущность пенсионной системы и после принятия пакета пенсионных законов в 2001–2002 гг., в соответствии с которыми к существующим двум уровням пенсионной системы – социальные и трудовые пенсии, добавилась накопительная часть, также не являющаяся страховой.
Пакет пенсионных законов, принятый в 2001 г., состоящий из закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», в связи с принятием которого утратил силу закон 1990 г.; закон «О государственных пенсиях в Российской Федерации»; закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», регулирующий условия и нормы предоставления за счет бюджета средств социальных пенсий, пенсий «чернобыльцам», военнослужащим срочной службы и кодифицирующий нормы пенсионного обеспечения кадровых военнослужащих и приравненных к ним лиц, закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», декларирующий права и обязанности страхователей, застрахованных лиц и страховщиков, определяющий порядок уплаты взносов на обязательное пенсионное страхование и их ставки в зависимости от возраста застрахованного и его вида деятельности, был призван обеспечить введение реального пенсионного страхования, однако таковым не стал. Принятый в это же время закон «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах» установил, что пенсионные страховые взносы являются частью единого социального налога.
В соответствии с пенсионным законодательством 2001 г. за счет федерального бюджета финансируются социальные пенсии нетрудоспособным гражданам, государственные пенсии военнослужащим, государственным служащим и ряду других отдельных категорий. Отделение данных пенсий от страховых трудовых пенсий является безусловным достижением этих законов.
За счет обязательных страховых пенсионных взносов финансируются трудовые пенсии наемным и самозанятым работникам, а также пенсии инвалидам и иждивенцам умершего кормильца. Последние два вида пенсий к страховым не относятся.
Из единого социального налога также формируется накопительная часть трудовых пенсий, что является экзотической новеллой российского пенсионного законодательства и не соответствует международной практике.
В соответствии с Федеральным законом от 1998 г. «О негосударственных пенсионных фондах» в России возникло дополнительное пенсионное обеспечение и страхование, которое после 2001 г. также получило дополнительное развитие.
В соответствии с новым российским законодательством страховая часть трудовой пенсии (образованная только из части пенсионных взносов) зависит от размера отчислений, связанных с уровнем зарплаты, и фиксируется на индивидуальном счете человека. Конечная сумма на индивидуальном счете является расчетным пенсионным капиталом.
Предусмотрено индексирование страховой части трудовой пенсии с учетом роста цен и среднемесячной заработной платы.
Безусловно, принятие закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» при всей его половинчатости является значительным шагом вперед по введению действительно страховых пенсионных механизмов. В целом же пенсионная система продолжает оставаться распределительной и в складывающихся демографических и экономических условиях неспособна защитить пенсионера.
Одним из главных факторов, влияющих на пенсионную ситуацию в стране, является демографическая ситуация. На рис. 4 представлена оценка соотношения трудоспособного населения и пенсионеров до 2030 г.
Рис. 4. Соотношение трудоспособного населения и пенсионеров в России.
Социальные пенсии, предоставляемые независимо ни от каких условий, являются обязательным условием реализации принципов доступности социальной поддержки для всех членов общества, ответственности государства за благосостояние граждан, наличия государственной системы социальной защиты и обязательного существования социального бюджета, реализация естественного права человека на жизнь, т. е. обязательной функцией социального государства. Важный момент в реализации этой функции - ее финансовое обеспечение из государственного бюджета.
Существенным является положение, что социальная пенсия не может быть ниже прожиточного минимума. Проблема заключается в том, что в разных регионах страны прожиточный минимум различается в разы. На уровне прожиточного минимума должны находиться и размеры пенсий по инвалидности и по утрате кормильца.
Существующая в настоящее время пенсионная система может считаться соответствующей принципам социального государства только в том случае, если в соответствии с конвенцией МОТ № 102 от 1952 г. коэффициент замещения заработной платы после 30 лет трудовой деятельности будет не ниже 40-55%, а в большинстве развитых стран он составляет 65-75% средней заработной платы. В настоящее время это недостижимо. Более того, отвлечение части пенсионных взносов на накопительную часть значительно уменьшает текущее повышение пенсионных выплат.
По оценкам экспертов, размер пенсий, который заложен в новую пенсионную систему, в лучшем случае не будет превышать трети заработной платы работника, а для лиц со средними и высокими доходами и того меньше – не более 25%.
В структуре пенсионного обеспечения продолжают доминировать не только распределительные принципы – базовая пенсия будет отвлекать половину пенсионных ресурсов, но и используется архаичный институт социальной помощи, не позволяющий создать эффективно контролируемую и стимулирующую пенсионную систему.
Особенностью пенсионной системы в отличие от других социальных институтов является ее ригидность к трансформациям. Любые, хорошие или плохие, последствия ее изменения не могут быть быстро ликвидированы, а продолжают существовать в течение значительного времени, поскольку любые исправления пенсионной системы - это изменения прошлого. В связи с этой особенностью можно утверждать, что ни одно из направлений социальной политики не окажет такого определяющего воздействия на процесс становления в России социального государства как развитие пенсионного обеспечения. Отсюда следует, что до тех пор пока пенсионная система будет воспроизводить социалистические принципы государственного попечительства и не реализовывать реальных страховых механизмов, возможности строительства социального государства в Российской Федерации будут ограничены.
Глава 15. Формирование рынка труда и занятость
Развитие социального государства самым непосредственным образом зависит от политики занятости. В проблеме занятости либеральный и социальный подходы пересекаются, делая это направление социальной политики ключевым для реализации основных свойств и функций социального государства.
Проблеме занятости принадлежит особое место в системе рыночных социальных отношений. Занятость является индикатором, по которому можно судить, насколько социальный компонент присутствует в экономике.
Рынок труда – важная и многоплановая сфера экономической и социально-политической жизни. Здесь получает оценку стоимость рабочей силы, определяются условия ее найма, в том числе величина заработной платы, условия труда, возможности получения образования, профессионального роста, гарантия занятости и т.д. Рынок труда отражает основные тенденции в движении главных количественных и структурных показателей занятости, мобильности рабочей силы, масштабность и динамику безработицы. Таким образом, с одной стороны, рынок труда выступает регулятором использования дальнейшего экономического ресурса – рабочей силы, а с другой, является средоточием множества сложнейших социальных проблем и отношений. В условиях переходной экономики России важность данной сферы многократно возрастает, поскольку от того, насколько эффективен рынок труда, как решаются проблемы в сфере занятости и трудовых отношений, во многом зависят и ход экономических реформ, и социально-политическая стабильность в стране.
Представления, что рынок труда сам отрегулирует проблемы занятости, не имеют под собой ни теоретических, ни практических оснований.
Нарастание напряженности на рынке труда в условиях устойчивого спада производства неизбежно. И то обстоятельство, что темпы снижения занятости ниже темпов экономического спада свидетельствует лишь о специфике ситуации в России.
В этих условиях особое значение приобретает государственное регулирование рынка труда, которое является одним из условий формирования рыночной среды в транзитных экономиках.
В первые пореформенные годы одной из наиболее сложных была задача перераспределения рабочей силы, занятой на несостоятельных предприятиях. В интересах её решения государство отказалось от регулирования уровня заработной платы, отменило гарантии занятости, сняло формальные барьеры, ограничивающие мобильность рабочей силы. Чтобы смягчить негативные последствия ожидавшегося резкого всплеска безработицы, а также снизить неопределенность в сфере занятости, государство начало осуществлять программу защиты от безработицы работающего населения.
В то же время прогнозы крупномасштабного сокращения рабочей силы или резкого роста безработицы не оправдались. Уровень снижения занятости оказался намного ниже уровня падения производства. В соответствии с этим темпы закрытия рабочих мест изначально были низкими и лишь со временем постепенно увеличивались.
Начиная с 1992г. в стране отмечается устойчивый рост не занятого трудовой деятельностью населения. При этом резко сокращается спрос на рабочую силу. Так, при увеличении числа стоящих на учете в службе занятости за 1992г. в 2,1 раза потребность в дополнительных работниках сократилась в 2,7 раза.
Число зарегистрированных безработных не отражает истинного положения в сфере занятости в России. Хотя некоторые пессимистические прогнозы начала 90-х годов о скором росте безработицы до двузначных величин и не оправдались, реальная безработица в стране существенно выше официальной. В частности, статистика не учитывает в составе безработных лиц, отправленных в неоплачиваемые отпуска, переведенных на график неполной рабочей недели. Весьма несовершенны и методы учета лиц, нуждающихся в трудоустройстве. Представляется, что истинная цифра уже сегодняшней безработицы минимум в 3-4 раза выше официально регистрируемой.
Существует так же целый ряд и других особенностей российского рынка труда, непосредственно влияющих на формирование социального государства. Эти особенности условно можно разделить на две группы.
К первой относятся ситуативные характеристики рынка труда, являющиеся следствием специфики российской модернизации, а ко второй группе принадлежат устойчивые социо-культурные особенности рабочей силы.
Примером особенностей первой группы может служить то, что в России до сих пор не решена важнейшая проблема перераспределения рабочей силы, доставшаяся в наследство от социалистической системы. Реструктуризация предприятий проводилась в ограниченных масштабах, а избыток кадров по-прежнему является серьезной проблемой, особенно в некоторых регионах и на градообразующих предприятиях. Ограниченная по своим масштабам реструктуризация занятости и высокие темпы инфляции способствуют снижению реального уровня заработной платы. Несмотря на факты, свидетельствующие о довольно большой мобильности рабочей силы, работники не переходят на эффективные рабочие места, а число вновь создаваемых рабочих мест ограничено.
К данной группе особенностей относится и существование значительной «теневой» занятости, не учитываемой официальной статистикой. Сюда включены, в частности, так называемые челноки, осуществляющие экспортно-импортные операции (по оценкам, до нескольких миллионов человек), люди, занятые внутренней неорганизованной мелкорозничной торговлей, сотрудники незарегистрированных охранных структур, лица, вовлеченные в нелегальный бизнес (проституция, порнография и т.д.) и криминальные структуры. Кроме того, существует немало видов деятельности (консультативные услуги, репетиторство, ремонт жилья и автомобилей, строительство дач и садовых домиков и т.п.), которая нередко осуществляется без какой-либо регистрации и уплаты налогов, и масштабы которой весьма велики. Все это вместе взятое может обеспечить регулярную и нерегулярную занятость для нескольких миллионов человек и таким образом скорректировать существующие оценки безработицы.
Преобладающая в настоящее время безработица вопреки расхожему представлению о ней в основном «синеворотничковая». В 1994 г. 63% безработных составили рабочие. На долю специалистов пришлось 20,5% безработных. Большая часть безработных в 1996 г. имела среднее общее или специальное образование – 70%; 8,3% в составе безработных - лица с высшим образованием, около 20% – не закончили среднюю школу. В то же время спрос на многие дефицитные рабочие профессии во многих отраслях не удовлетворен и сегодня, несмотря на глубокий экономический спад.
Особую остроту приобрел к середине 90-х годов территориальный аспект безработицы: в стране существовал целый ряд регионов (Республика Марий Эл, Дагестан, Чувашия, Адыгея, Мордовия, Псковская, Ярославская, Ивановская области), где при высоком уже реальном уровне безработицы возможности трудоустройства весьма ограничены. В этих регионах на одно вакантное место претендуют несколько десятков человек. Такое положение обусловлено различными причинами, но в первую очередь - односторонней экономической ориентацией регионов, зависимостью от нескольких крупных предприятий, испытывающих производственные трудности в условиях кризиса.
Среди основных факторов растущей безработицы следует назвать:
· сокращение производства, коснувшееся практически всех звеньев экономики;
· потенциальное банкротство многих предприятий в силу их неконкурентоспособности;
· недостаточно организованный процесс конверсии военного производства, составляющего неопределенно высокую долю в экономике;
· недостаточно развитая система подготовки и переподготовки незанятой рабочей силы и организации общественных работ.
Ко второй группе особенностей российского рынка труда следует отнести ряд социо-культурных и психологических характеристик рабочей силы. Наиболее значимыми из них являются ориентация работника на социальный статус работы - рабочее место как и в советские времена остается основным маркером положения человека в обществе; отсутствие навыков активного самостоятельного поиска работы и ориентация на внешнюю организацию трудовой деятельности; завышенные требования к оплате труда при заниженных стандартах качества работы.
Все это создает особые условия рынка труда и регулирования занятости.
Миллионы людей вступали и вступают в отношения найма. Но несомненно и то, что рынок труда был и остается в нашей стране своего рада квазирынком, порождением административной экономики, отягощенным многочисленными диспропорциями.
Главное, что отличает наш рынок от реального рынка труда, - это наличие административных, правовых и экономических ограничений, все еще препятствующих свободной продаже рабочей силы по наиболее выгодным условиям для большинства работников. Это и наличие прописки (хотя официально она отменена), и отсутствие реального рынка жилья при его дефиците, и все еще значительные масштабы государственной и полугосударственной собственности, и неразвитость механизмов государственного регулирования и социальной поддержки в сфере занятости.
Рынок труда в России в значительной степени разбалансирован. Это относится ко всем его срезам – региональному, профессиональному, квалификационному, отраслевому, демографическому.
К главным диспропорциям рынка следует отнести:
Региональные диспропорции.
Существуют как трудоизбыточные регионы (юг России, некоторые крупнейшие города), так и регионы, испытывающие нехватку ряда категорий трудовых ресурсов (север России, Дальний Восток и др.).
Отраслевые диспропорции.
Вся макроэкономическая структура нашей экономики, ориентированная на тяжелую промышленность и военное производство, усугубляет несбалансированность рынка труда в силу чрезмерной концентрации рабочей силы, в первую очередь высококвалифицированной, в этих секторах экономики.
Профессионально-квалификационные диспропорции.
Как уже отмечалось, гораздо более отсталой, чем во многих развитых странах, является в России и качественная структура рабочей силы. При этом ощущается нехватка рабочих и специалистов во многих отраслях экономики при одновременно растущей безработице. Картина будет неполной, если не сказать о низком качестве подготовки многих выпускников наших вузов и других профессиональных учебных заведений, непрофильном использовании многих специалистов и пр.
Очень специфической становится сегментация российского рынка. На нем образовался довольно узкий сегмент высококонкурентных рабочих мест, в основном финансового, бухгалтерского и юридического профиля, повышенный спрос на которые обеспечивают быстро расширяющиеся банковский и страховой сектора, а также торговля. Существует также спрос на некоторые рабочие профессии. Большинство же прочих профессий, особенно требующие высшего образования, не пользуются серьезным спросом на рынке.
Опыт развитых стран показывает, что рынок труда является одной из важнейших составляющих общеэкономического рыночного механизма, позволяющий эффективно использовать трудовой потенциал страны при высоком уровне оплаты рабочей силы. Он создает конкуренцию на рабочее место, способствует росту квалификации кадров, снижению их текучести. Вместе с тем рынок способствует оптимизации профессиональной и отраслевой мобильности рабочей силы, распространению разнообразных форм занятости, в том числе и на неполный рабочий день.
Эффективно функционирующий рынок рабочей силы, однако, требует соблюдения ряда условий. В их числе: продолжение приватизации и равенство форм собственности; как основа для создания конкуренции на рынке труда требуется реальная, а не формальная отмена прописки, препятствующей свободному передвижению рабочей силы; создание рынка жилья на основе его приватизации; организация эффективной системы содействия найму, переквалификации и материальной помощи безработным.
Является ли высокая мобильность рабочей силы показателем динамики рынка труда? С учетом общего экономического положения большинство исследователей дают отрицательный ответ на этот вопрос. Экономика не создает новых рабочих мест, а это говорит о том, что мобильность рабочей силы отражает существенную «хаотичность» рынка труда. Рабочая сила не переходит с менее производительных рабочих мест на более производительные. Результаты недавних исследований позволяют предположить, что это в большой степени объясняется отсутствием реструктуризации. Наличие крупных нереструктурированных производственных предприятий по-прежнему сдерживает рост новых небольших и средних предприятий и препятствует созданию рабочих мест.
Многие данные свидетельствуют также о региональной сегментации рынка труда. Факт ограничения мобильности становится очевидным при сравнении распределения населения между городами в России.
Однако региональные потоки рабочей силы существуют. Это становится очевидным при анализе данных о миграции из бывших республик Советского Союза и потоке рабочей силы из северных регионов, а также данных о миграции между городскими и сельскими районами. Регионы с более высоким уровнем приватизации (в частности, жилья) и торгового оборота на душу населения (как показателя экономической активности) притягательные для населения. Более того, поток населения из сельских районов в города также связан с наличием экономических стимулов.
По большому счету, применение к России термина «гибкий рынок труда» неправомерно. Отечественный рынок труда качественно не соответствует параметрам рынков труда развитых стран, отличающихся высокой эффективностью распределения ресурсов с целью их оптимального использования. Эластичность заработной платы в России является отражением падения доходов от заработной платы и снижением возможностей для производительной занятости в формальном секторе, а также расширения системы неформальной самостоятельной занятости.
Современное положение на рынке труда повышает уровень бедности в стране и может оказаться серьезным препятствием для долгосрочного экономического роста.
Основой государственного управления рынком труда должны были стать принятые правительством Концепция действий на рынке труда на 2003-2005г.г. и план мероприятий по её реализации. Однако к заметным подвижкам это не привело.
Недостаточная действенность упомянутых документов, по-видимому, связана с отсутствием в Концепции четко обозначенной ответственности государства применительно к регулированию рынка труда. На наш взгляд, она должна охватывать:
· обеспечение занятости населения, направленной на повышение гибкости рынка труда, развитие эффективной занятости, создание условий для снижения уровня безработицы и социальную поддержку безработных граждан;
· устранение межрегиональных диспропорций на рынке труда;
· повышение конкурентоспособности рабочей силы;
· поддержку малого предпринимательства;
· регулирование трудовой миграции;
· создание условий для профессиональной подготовки впервые вступающих в трудовую деятельность и развитие профориентации;
· введение трудовых стандартов (разработка общероссийского классификатора профессий, профессиональных стандартов).
Выделение именно этих направлений государственного регулирования диктуется особенностями отечественного рынка труда.
Во-первых, неблагоприятной демографической ситуацией
. Предыдущее десятилетие отмечено повышением предложения рабочей силы: численность трудоспособного населения увеличилось с 83,7 млн. человек в 1993 г. до 90,1 млн. человек в 2004 г. Выход на пенсию относительно малочисленного контингента «детей войны» и вхождение в трудоспособный возраст среднего по численности населения, родившегося в 80-е годы, иммиграция из ближнего зарубежья обусловили количественное увеличение трудоспособного населения. 2005 г. стал последним годом роста численности населения трудоспособного возраста. В 2003 г. прирост (максимальный) трудоспособного населения достиг 674 тыс. человек, в 2004 г. – 542 тыс. человек, в 2005 г. – лишь 258 тыс. С 2005 г. началось абсолютное сокращение численности населения трудоспособного возраста (согласно прогнозам, 89,9 млн. человек в 2007 г. и 89,1 млн. – в 2008 г.).
В предыдущие годы существенным фактором увеличения численности населения являлась миграция. Однако в настоящее время она существенно сократилась и составляет только 0,1%.
Снижение иммиграции и вступление в трудоспособный возраст поколения 90-х, которое характеризуется низкой рождаемостью, предопределяет количественное сокращение трудоспособного населения и его качественное ухудшение, связанное с началом старения экономически активной части населения.
Во-вторых, низким качеством национальной рабочей силы.
Качественная структура российской рабочей силы в целом уступает западной. Так, в начале 90-х годов соотношение долей занятых преимущественно умственным трудом и преимущественно физическим трудом у нас составляло приблизительно 40:60, тогда как в США, к примеру, 58:42 (1995 г.).
Включение России в мирохозяйственные процессы сделало очевидными низкую культуру отечественного труда, недостаточную профессиональную подготовку (которая адекватна преобладающему в стране технологически устаревшему производству), разрыв между профессиональным образованием, прежде всего высшим, и требованиями рынка труда.
Крайне негативно на качестве рабочей силы сказалось разрушение системы начального профессионального образования (школа, ПТУ) и внутрифирменной переподготовки.
Ярко выраженная тенденция увеличения количество лиц с высшим образованием (доля граждан, имеющих высшее профессиональное образование в экономически активном населении за 1992-2003г.г. повысилась с 17,6% до 25,8%) не связана с экономическим ростом на основе технологической модернизации. То, что более половины выпускников вузов работают не по специальности, свидетельствует о несоответствии предложения спросу на квалифицированные кадры.
Профессиональный уровень значительной части российских работников не отвечает международным стандартам, что делает их неконкурентоспособными на глобальном рынке труда.
Отсутствие прогнозов потребностей рынка труда в специалистах определенных профессий («квалификации») и программ подготовки необходимых экономике специалистов уже сегодня порождает дефицит кадров на локальных рынках труда (судя по всему, он будет расти).
В-третьих, слабой мобильностью рабочей силы.
Учитывая масштабы территории, она порождает существенные различия – избыток рабочей силы в одних регионах и нехватку в других.
Такое положение обусловлено различными причинами, но в первую очередь моноспециализацией регионов.
Ограниченность внутренней мобильности рабочей силы, связана с отсутствием доступного рынка жилья и большим количеством поселений с градообразующими предприятиями, военных городков, закрытых административно-территориальных образований (в таких населенных пунктах в настоящее время проживает свыше 24 млн. человек), приводит к неравномерному распределению трудовых ресурсов, высокому уровню неэффективной занятости, усилению напряженности на региональных рынках труда, росту общей регистрируемой безработицы, увеличению нелегальной миграции (по официальным данным – 1,5 млн. человек, по экспертным оценкам – более 4 млн.).
В-четвертых, неэффективной занятостью населения.
При сокращении ВВП в 1991-1999г.г. на 41,5% численность занятых уменьшилась всего на 15,3%. Показателем неэффективности занятости является неполная занятость (работающие в течение года неполное рабочее время по инициативе администрации или находящиеся в вынужденных отпусках). Превышавшая в 1995-1999г.г. 12 млн. человек, в настоящее время она снизилась до 3 млн.
Одним из факторов сохранения уровня занятости при серьезном спаде производства явилась «эластичность заработной платы», что характерно для российского рынка труда.
Прямым следствием неэффективности занятости является низкая производительность труда (которая в настоящее время в России в 3 раза ниже, чем в экономически развитых странах), скрытая безработица и фактическое снижение численности работающего населения.
Неэффективная занятость самым непосредственным образом влияет на снижение оплаты труда.
В-пятых, существованием значительного неформального сектора экономики.
По оценкам Минздравсоцразвития России, неформальная занятость является единственной для более чем 7,5 млн. человек, а её общие масштабы оцениваются в 10-12 млн. человек.
В-шестых, незначительной долей занятых в малом бизнесе.
Мировой опыт свидетельствует, что именно от является главным резервом создания новых рабочих мест и важным источником повышения жизненного уровня населения. В нашей стране только 11% ВВП производится предприятиями малого бизнеса (на Западе этот показатель – не менее 60%).
В-седьмых, ситуацией в сельской местности.
Сравнительно более высокие темпы роста численности трудоспособного населения, недостаточное количество создаваемых новых рабочих мест, специфика труда и условий жизни формируют ряд особенностей сельской занятости. Например, 2000-2002г.г. количество сельских безработных, зарегистрированных в органах службы занятости, возросло с 325,3 до 455,9 тыс. человек.
Вместе с тем, если в 1992-1999 г.г. численность занятого сельского населения уменьшилась на 3,1 млн. человек, то в 1999-2004 г.г. она увеличилась более чем на 2 млн. В последние годы отток рабочей силы из села снижается: в 2003 г. – более чем в 2 раза по сравнению с 1992 г.
Наряду с относительно более высокой смертностью и ростом заболеваемости на селе миграция молодежи из деревень (около 5% выбывшего сельского населения) обостряет проблему восполнения трудовых ресурсов.
Система социальной защиты работников, существующая в ограниченных масштабах, направлена либо на стимулирование увольнений и уменьшение страха перед безработицей, либо на решение проблемы увольнений на градообразующих предприятиях, либо на защиту работников от увольнений в долгосрочной перспективе.
В отличие от нас страны Центральной и Восточной Европы провели относительно серьезную реструктуризацию занятости в связи с падением объемов производства. Первоначальная реструктуризация, отражающая сокращение рабочей силы, была гораздо масштабнее, что выразилось в большем числе закрытых рабочих мест и более высоком проценте явной безработицы. В целях содействия процессу реструктуризации и сокращения рабочей силы использовались мощные системы социальной защиты. В странах, которые можно отнести к числу лидеров реформ, возобновился рост объема производства и повысился уровень реальной заработной платы. В Словении, Польше и Эстонии увеличились темпы создания и снизились темпы закрытия рабочих мест. Как и в странах-членах ОЭСР, эти два процесса сейчас идут примерно с одинаковой скоростью.
Россию необходимо вывести из сложившегося равновесия между низким уровнем заработной платы, скрытой безработицей и отсутствием продуктивных рабочих мест и подтолкнуть к формированию более динамичного и продуктивного рынка труда.
Однако, как отмечалось ранее, реформа политики на рынке труда также является одним из важных факторов совершенствования распределения рабочей силы, инвестиций в развитие людских ресурсов и социальной защиты работников. С точки зрения развития рынка труда особое значение имеют три области этой политики:
· формирование динамичного рынка труда за счет реструктуризации предприятий и создания рабочих мест на новых предприятиях;
· регулирование рынка труда (правила найма и увольнения работников и характер трудовых договоров; учет фактического исполнения законов; баланс законодательного, коллективного и рыночного регулирования);
· система социальной защиты работников (страхование по безработице и другие меры поддержки уровня доходов; разработка активных программ развития рынка труда; разделение ответственности между регионами и федеральным правительством).
Социальная защита работников имеет много аспектов, но главными являются риски безработицы или бедности вследствие недостаточного дохода. Существуют разнообразные способы регулирования этого риска, включая индивидуальные (накопление человеческого капитала, личные сбережения) и меры государственной политики, которые снижают и смягчают этот риск, а также помогают работникам противостоять ему.
В советские времена защита осуществлялась преимущественно в форме социальных льгот и услуг, а также гарантий занятости, предоставляемых предприятиями. И во многих отношениях эти формы сохранились в прежнем виде. Хотя большинство предприятий избавились от объектов социальной инфраструктуры и сложили с себя социальные функции, в бывшем государственном секторе этот процесс идет медленно. Обследования предприятий с избыточной численностью персонала, проведенные во второй половине 90-х годов, показывают, что от 50 до 70% предприятий приводят в качестве причины этой ситуации «социальную ответственность». Медленный темп сворачивания этих функций позволяет предположить, что в обществе сохраняются ожидания, что предприятия будут защищать рабочие места.
Однако в рыночной экономике эти источники социальной защиты не могут быть ни эффективными, ни жизнеспособными. Открытая безработица уже стала реальностью. Многие люди работают в фирмах (например, на новых предприятиях частного сектора), которые не предоставляют социального обеспечения. А предприятия, которые его предоставляют, по финансовым причинам не могут делать этого на постоянной основе. Более того, там, где предприятия продолжают предоставлять социальные льготы и услуги, это обстоятельство служит сдерживающим фактором для ухода работников и требующегося перераспределения трудовых ресурсов. Фактически эти формы социальной защиты, предоставляемые предприятиями, помогают объяснить избыточную численность персонала и связанное с ней явление задолженности по заработной плате (М. Рутковский, 1999). Работники, находящиеся в вынужденных отпусках, стоят перед трудным выбором – получать мало или ничего, не работать, но сохранять право на услуги, связанные с местом работы, или добровольно уйти с работы, встать на учет в Государственной службе занятости и получать невысокое пособие по безработице, подчиняясь при этом строгим условиям, установленным для сохранения права на пособие. Наконец, уровень социальной защиты, предоставляемой по этим программам работникам с вынужденной неполной занятостью, низок. Эти работники прибегают к целому ряду индивидуальных стратегий для компенсации урезанного официального заработка, но эмпирические данные показывают, что вынужденная неполная занятость, безусловно, сопряжена с бедностью. Десай и Идсон (Desai and Idson, 1998) выявили следующие стратегии восполнения урезанного дохода: второе место работы, расширение подсобных хозяйств, сокращение сбережений, продажа имущества, внутрисемейная помощь, участие в получивших широкое распространение бартерных операциях.
Отсутствие эффективной программы социальной защиты, действующей независимо от предприятий, является сдерживающим фактором. Это обстоятельство отмечают многие исследователи, которые подчеркивают его негативные последствия для реструктуризации предприятий и социальной защиты работников. Здесь нужно отметить, что в развитии российского рынка труда преобладает тенденция перемещения рабочей силы с одного рабочего места на другое, а интенсивность оттока с рабочих мест в ряды безработных очень низка. Эффективная программа социальной защиты могла бы смягчить риск безработицы и помочь работникам противостоять ему. Легко представить себе, как такая реформа могла бы способствовать раскрытию рынка труда (по меньшей мере в секторе бывших государственных предприятий) и в конечном итоге привести к повышению экономической эффективности и благоприятным социальным последствиям. Программы социальной защиты должны охватывать как пассивные инструменты, такие, как пособия по безработице и выходные пособия, так и активные программы, как, например, услуги для поддержания занятости, программы переподготовки и создания новых рабочих мест.
После принятия в 1992 г. Закона «О занятости населения» в России существует система защиты по безработице. Однако ее роль в социальной защите весьма незначительна. Программа страхования по безработице так же, как и активные программы на рынке труда, осуществляется Государственной службой занятости и финансируется с 2001 г. из Федерального бюджета. Во всех сферах политики на рынке труда задачи государственного масштаба определяются на федеральном уровне с возложением ответственности за разработку и осуществление этих политических решений на подразделения в субъектах федерации (через местные центры занятости).
Право на пособие предоставляется лицам, зарегистрированными в качестве безработных и удовлетворяющим требованиям, предъявляемым для трудоустройства. (Работникам, которые не удовлетворяют указанным требованиям, выплаты по пособиям могут сокращаться или приостанавливаться). Наличие предыдущего места работы, на котором выплачивались страховые взносы, не является обязательным условием для получения права на пособие, хотя лица, впервые ищущие работу, получают минимальное пособие. Размер пособия для тех, кто имеет опыт работы, рассчитывается исходя из количества рабочих недель, по которым выплачивались страховые взносы, и средней зарплаты за предыдущие 12 месяцев (с небольшой доплатой, исходя из числа иждивенцев и других безработных в семье). Для работников, которые в течение года до обращения отработали минимум 26 рабочих недель, величина возмещения составляет 75% за первые 3 месяца, 60% - за следующие 4 месяца и 45% - за последующие. В годовом исчислении величина возмещения составляет 58,5%. Максимальный срок, на который предоставляется пособие, - 12 месяцев при сроке регистрации 18 месяцев. Для работников, уволенных по сокращению штатов, также существует программа выходных пособий, по которой они получают заработную плату максимум за 3 мес., после чего они могут обращаться за пособием по безработице (ПБ).
Работники, которые исчерпали право на ПБ и попадают в категорию лиц с доходами на семью ниже черты бедности, а также удовлетворяют требованиям, предъявляемым для трудоустройства, имеют право на получение материальной помощи по безработице (МПБ). Форма и размер этой помощи варьируются. Для лиц, исчерпавших право на ПБ, максимальный срок выплаты материальной помощи составляет 6 мес.
Хотя основные параметры этой системы ПБ/МПБ являются достаточно типовыми с точки зрения международной практики, в действительности она в очень малой степени защищает безработных. Она охватывает очень узкий круг – в 1997 г. только 23% общего числа безработных получили пособие или материальную помощь.
В качестве причин низкого процента регистрации выделяют:
· очень низкий размер пособий. Это обусловлено преимущественно методикой расчета пособий и отсутствием инфляционной индексации. Половина зарегистрированных безработных имеет право на получение только минимального пособия, составляющего менее 10% средней заработной платы. Согласно ряду данных размер пособия по безработице составляет в среднем от 30 до 50% прожиточного минимума в зависимости от региона;
· процедура регистрации является обременительной;
· службы занятости мало помогают в поиске новой работы, что является одной из причин, отталкивающих безработных от регистрации в этих службах;
· пособие второго уровня – материальная помощь – в действительности практически не выплачивается и составляет 2% суммы всех пособий по безработице. Это обусловлено строгостью критериев при предоставлении права на получение помощи и ограничением срока 6 мес.
При любой реформе системы страхования по безработице должен рассматриваться полный диапазон возможных инструментов. Они включают 1) страховое пособие по безработице; 2) материальную помощь по безработице; 3) программы выходных пособий; 4) индивидуальные сберегательные счета. Каждый их этих механизмов имеет свои конструктивные особенности и внутренние достоинства и недостатки. Оценка альтернативных вариантов должна проводиться по следующим критериям.
· Дистрибутивная эффективность
. Как система влияет на снижение уровня бедности? Насколько она эффективна в выравнивании потребления?
· Экономическая реальность
. Какая система имеет наибольшую экономическую эффективность? Каким должен быть способ финансирования? Как должна быть разделена ответственность между федеральным правительством и регионами в вопросах финансирования программ?
· Эффективность распределения ресурсов
. Какие стимулы или препятствия создает система для поиска работы? Насколько она облегчает перераспределение рабочей силы?
· Практическая экономия
. Какие требуются административные ресурсы? В какой степени система подвержена политически мотивированным изменениям и порядкам? Каким должно быть разделение ответственности между регионами и федеральным правительством в осуществлении программы?
Активные программы на рынке труда (АПРТ) включают целый ряд мероприятий, предназначенных для повышения качества предложения труда, увеличения спроса на труд или совершенствования работы рынка труда. К ним относятся программы профессиональной переподготовки, общественные работы, поддержка самозанятости, дотации, стимулирующие занятость, содействие в перемещении рабочей силы и услуги, связанные с занятостью (в том числе помощь в трудоустройстве). Они привлекательны в политическом отношении и теоретически обоснованы, принимая во внимание широко известные аспекты несовершенства рынка труда, такие, как недостаточность информации, неспособность рынка обеспечить финансирование инвестиций в человеческий капитал и т.п.
В России активные программы развития рынка труда осуществляются через те же административные структуры, что и программы выплаты пособий по безработице. При этом политические направления формируются на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации эти направления разрабатываются и осуществляются, а местные службы занятости реализуют конкретные программы. Как уже отмечалось, финансирование АПРТ (как и ПБ/МПБ) осуществлялось до 2001 г. через Государственный фонд занятости, затем из федерального бюджета, а с 2006 г. за счет средств субъектов федерации. В АПРТ участвуют преимущественно безработные. В государственном масштабе расходы на активные программы составляют относительно небольшую часть расходов.
Каковы пути повышения эффективности нашего рынка труда? Помимо оздоровления экономической конъюнктуры и выхода из кризиса, это прежде всего более активная государственная политика как непосредственно в сфере занятости, так и в области доходов. До настоящего времени государственная политика на рынке труда была ориентирована на достижение краткосрочных целей, в первую очередь на материальную поддержку части безработных, выплату пособий. Требуется - развернуть государственную систему подготовки и переподготовки кадров по наиболее приоритетным направлениям технического прогресса с учетом потребностей экономики.
Здесь разумно обратиться к апробированному опыту многих развитых стран.
Представляется, что в срочном развитии нуждается система переподготовки кадров в условиях переориентации военных отраслей экономики на гражданское производство. Масштабы переобучения безработных в России пока крайне ограничены. Нужно огромное количество квалифицированных кадров для сферы услуг, для финансовой сферы, для малого бизнеса.
Настало время выработать концепцию и программу государственного регулирования в области занятости, в том числе и с учетом усиливающегося процесса международной миграции нашей рабочей силы. Она должна включать как минимум пять основных подпрограмм:
· стимулирование роста занятости в приоритетных отраслях экономики;
· создание общественных работ для безработных;
· содействие найму;
· социальная поддержка безработных;
· регулирование международной миграции кадров.
При этом важно, чтобы государственное вмешательство осуществлялось в основном с помощью экономических и правовых рычагов, с максимальным подключением предпринимательских структур, а не административных мер.
Глава 16. Модернизация социальной защиты и системы социальных услуг
Социальная ситуация, сложившаяся в России в последнее десятилетие, настолько не соответствует представлениям о социальном государстве, что многие ученые и политики весьма скептически оценивают возможности его построения в ближайшей перспективе. Действительно, появление массовой нищеты, значительной безработицы, детской беспризорности, резкого падения уровня и качества жизни большинства населения, сокращение объема социальных услуг и снижение социальных гарантий ставят в качестве первоочередной задачи преодоление кризиса, решение проблем выживания, а не достижения стандартов социальной защищенности на уровне благополучных стран.
С другой стороны, в данных условиях резко возрастает роль государства в социальной защите населения. Неспособность людей самостоятельно выйти из трудных жизненных ситуаций повышает значение социальных функций государства, их востребованность и необходимость.
Спецификой Российской Федерации является также то, что существовавший в СССР уровень социальной защиты человека и предоставления социальных услуг был одним из самых высоких в мире. Сложившаяся в СССР система социальной защиты и социальных услуг, основанная на социалистических принципах общественного распределения из централизованных фондов, гарантировала практическую защиту от всей совокупности социальных рисков, относительно приемлемый для большинства населения уровень жизни и удовлетворяла основной набор социальных потребностей граждан.
Проблема состоит в том, что старые механизмы социальной защиты и социального обслуживания не соответствуют рыночным отношениям и в условиях рынка являются неэффективными. Парадокс социальных и экономических реформ на постсоветском пространстве состоит в том, что большинство вновь образованных государств, в том числе и Россия, не смогли в новых условиях отказаться от сложившейся в СССР системы социальных гарантий и государственных механизмов их обеспечения. Это привело к тому, что, с одной стороны, система социальной защиты оказалась фактически неспособной решать поставленные перед ней задачи, а с другой, стала тормозом развития рыночных отношений. Трагичность сложившейся ситуации в том, что Российская Федерация пытается формально сохранить все социальные функции государства социальных услуг, каким был Советский Союз, а реально не может обеспечить даже выживание, поскольку старые механизмы социалистического перераспределения в рыночных условиях не работают. Катастрофичность положения не позволяет снизить социальную нагрузку на бизнес, который в условиях высокой социальной обремененности так и не может стать полностью рыночным, уходит в тень, не выполняет своих социальных функций. Существенным является и то, что жесткие рамки нерыночных социальных механизмов государства препятствуют формированию рынка труда, развитию рыночных механизмов социальной защиты и структурной перестройке экономики.
История поставила уникальный эксперимент, позволяющий изучить пятнадцать вариантов развития одного и того же государства. Пятнадцать государств, образовавшихся на пост советском пространстве, имели фактически одинаковые, за исключением разного геополитического положения и ресурсной базы, социально-экономические характеристики, системы управления и структуру функций. И сейчас мы имеем пятнадцать различных моделей государств, среди которых одно – Беларусь – для чистоты эксперимента, чтобы учесть временной фактор, сохранила исходное состояние.
Грандиозный полевой эксперимент, поставленный историей, безусловно, послужит науке. В контексте же нашего исследования наиболее информативным является сопоставление России с прибалтийскими государствами, которые избрали наиболее либеральные модели. Понимая всю разность экономико-географических потенциалов наших стран, можно сделать вывод, что при всем культурно-историческом разнообразии мира, эволюционная направленность развития государственных форм является единой. Не имея иных преимуществ, кроме компактной территории и высокого качества трудовых ресурсов, Литва, Латвия, Эстония только за счет построения реальной рыночной экономики и значительной модернизации социальных систем к настоящему времени имеют социальные пенсии на уровне российских, среднюю заработную плату, почти в 4 раза превышающую среднюю зарплату в России, и общедоступную систему социальных услуг, превосходящую по качеству советскую. При том, что собственно макроэкономические относительные характеристики этих стран существенно от российских не отличаются.
Главный вывод, который мы можем сделать из этого сопоставления и при более глубоком анализе, заключается в том, что система социальной защиты Российской Федерации требует более существенной адаптации к рынку и значительной модернизации. Современная история предлагает нам в качестве наиболее эффективного пути только социально-ориентированную рыночную экономику, на основе которой только и может быть построено развитое социальное государство. Требуется ускоренная модернизация механизмов реализации государственных социальных функций в соответствии с новыми реалиями и при ориентации на сохранение ранее достигнутых стандартов и их развитие.
Таким образом, перед социальной политикой стоят задачи приостановки социальной деградации, сохранения эффективных механизмов и социальных стандартов прошлого и модернизация механизмов реализации социальных функций, адаптация социальной сферы к рынку.
Социальная политика переходного периода должна основываться на правильно выстроенной системе приоритетов, поэтапном решении социальных проблем, эффективном использовании имеющихся ресурсов, согласовании обязательств государства и реальных возможностей экономики. Последнее не означает, что для улучшения нынешней ситуации нужно идти по пути наращивания социальных расходов. В условиях кризиса важнейшей задачей становится повышение эффективности использования ресурсов, направленных на социальные нужды. Социальная сфера представляет собой не только сферу конечного потребления. На опыте развитых стран видно, что эффективная социальная политика является важным условием повышения производительности труда и эффективности использования трудовых ресурсов, обеспечения стабильного роста экономики в целом.
Сохранение эффективных социальных механизмов предполагает адаптацию существующих систем социальной защиты к рыночным отношениям и их развитие в новых условиях.
В данном контексте можно привести множество примеров эффективного использования традиционных социальных институтов и принципов, которые в значительной степени самортизировали последствия перестройки. Такими механизмами являются, в частности, реализация предприятиями социозащитных функций; перенесение социальной помощи на уровень местного самоуправления, где стихийно стал реализовываться принцип адресности и адекватной поддержки, сохранение и развитие системы социальных услуг для наиболее нуждающихся (дома инвалидов и престарелых, приюты, социальные центры дневного пребывания, ночлежки и т.п.); развитие социального обслуживания на дому, бесплатные столовые и магазины для ветеранов и малоимущих и многое другое. Важно отметить, что многие специфические социальные институты, характерные для Советского Союза, вполне вписались в рыночные отношения и стали важными механизмами социальной защиты в новых условиях. Хотя есть многочисленные и обратные примеры. Яркой иллюстрацией последнего являются роль и место профсоюзов, абсолютно рыночного по своей природе института, который настолько оказался деформирован социализмом, что и после десятилетия рыночных реформ практически не играет никакой роли в защите социальных прав.
Все это, однако, не снимает потребность в значительной модернизации системы социальной защиты и социальных услуг. Основными направлениями модернизации, исходя из опыта других стран и теоретических представлений о сущности социального государства, должны стать широкое использование принципов солидарного и индивидуального страхования; обеспечение адресной социальной помощи, требующее создания нормативной базы и технического обеспечения в виде системы индивидуального учета социально неблагополучных домохозяйств с помощью введения единого номера социального страхования; принятие и обеспечение реализации закона о минимальных социальных стандартах; сокращение категорий получателей социальной поддержки не по принципу нуждаемости и, самое главное, создание условий и мотивации для собственной активности нуждающихся по своему обеспечению. Важным элементом последнего становятся развитие системы социальных услуг, предоставляемых государством, по созданию социальной среды для инвалидов; профессиональному обучению и переобучению; занятости и организации соответствующей инфраструктуры (общественные работы, бизнес-инкубаторы, обеспечение самозанятости и пр.).
Модернизация социальных механизмов не может проходить без учета сложившейся социальной структуры. Принципиальным является то, что это именно модернизация, а не строительство на пепелище. Хорошим, хотя и печальным примером здесь может служить реформа системы медицинской помощи населению. Перевод массового медицинского обслуживания на страховые принципы привел к фактическому разрушению некогда общедоступного и сравнительно качественного бесплатного здравоохранения. И сегодняшние попытки исправить сложившуюся ситуацию через усиление страховых механизмов и национального пректа также обречены на провал, поскольку объективная реальность больших пространств, плохих дорог, дорогого транспорта создает естественный монополизм районной больницы или сельского медпункта на данной территории. У человека нет иного выбора медицинского учреждения, кроме того, которое находится там, где он живет, как бы плохо там его ни обслуживали.
Развал системы бытовых и рекреационных услуг населению (особенно в сельской местности) не компенсируется рынком. И этих услуг не будет, пока платежеспособность населения не сделает их рентабельными. В этом случае необходимы усилия государства не только по созданию условий роста доходов, но и по экономическому, фискальному и административному стимулированию такой деятельности.
Оценивая общую ситуацию в сфере социальных услуг, необходимо отметить, что происходит рыночное перераспределение потребления услуг во всех сферах. В условиях острого дефицита в России жилья и при значительном сокращении объемов строительства, растет объем его продаж. На обслуживание немногочисленных высокодоходных групп отвлекается существенная доля наиболее качественных ресурсов.
Государство, осуществлявшее в течение длительного времени патерналистскую политику по отношению ко всему населению, резко отказалось от ответственности за социальное положение населения. При этом сохранились огромные, экономически не обеспеченные, хаотически осуществляемые обязательства перед отдельными группами, зачастую возникшие в результате лоббистской деятельности данных групп.
Существующая сегодня система социальной защиты, созданная в 1991-98 гг., не только включает неэффективные, нерыночные механизмы, но и несет груз популистских решений этих лет. Кроме того, эта система была прочно привязана к условиям высокой инфляции, что было совершенно оправданно в тот период времени. В частности это проявляется и сегодня в жесткой привязке социальных выплат к минимальной заработной плате, а не к прожиточному минимуму. Система привязки выплат к минимальному размеру оплаты труда (МРОТ) создавалась, когда для индексации всех социальных выплат достаточно было законодательно установить новый МРОТ. Однако в условиях относительно низкой инфляции данная система просто неработоспособна и является достаточно расточительной[145]
. Многие социальные выплаты имеют сплошной характер и не связаны с оценкой реальной нуждаемости. В период высокой инфляции и невозможности проведения денежных компенсаций возникло вслед за ростом цен на многие виды услуг значительное количество льгот для большинства населения, которые в настоящее время не играют никакой социально-защитной функции, но создают значительную нагрузку на бюджеты всех уровней.
Как показала практика введения Федерального закона № 122-ФЗ упорядочить все льготы политически трудно, но объективно совершенно необходимо. Без замены существующей системы социальных пособий и льгот на четко разделенные три категории:
· для объективно нуждающихся;
· по профессиональному признаку;
· льготы за особые заслуги;
с жестким разграничением источников их финансирования включая муниципальный уровень дальнейшая модернизация социальной защиты невозможна.
Широкое применение в современной России механизма социальных льгот (в натуральной форме в виде «соцпакета» или через ежемесячные денежные выплаты) требует четких теоретических представлений об их природе. Ряд авторов считают, что социальные льготы представляют «собой социальные гарантии отдельным категориям населения»[146]
. Это утверждение делается на основании того, что социальные льготы как и социальные гарантии предоставляются без учета индивидуальной нуждаемости и обеспечиваются за счет бюджета. На наш взгляд, совпадение этих формальных признаков социальных льгот и социальных гарантий не может служить основанием их отождествления, поскольку эти механизмы обеспечивают решение разных задач. Если социальные гарантии являются формой социальной защиты граждан, препятствуют снижению определенных социальных показателей и при этом обладают гибкостью, зависят от финансовых возможностей бюджета, а также имеют тенденцию к увеличению своих значений, то социальные льготы могут рассматриваться как механизмы социальной защиты весьма условно, только для отдельных социально-демографических групп, без связи с реальной нуждаемостью и как временная мера. По сути - это форма безадресного предоставления социальных благ и услуг по политическим (популистским) мотивам. В любом случае социальные льготы могут рассматриваться как суррогатный механизм социальной защиты.
Тот факт, что российская система социальной помощи изначально не была нацелена на смягчение бедности, а предназначалась для предоставления льгот и пособий за определенные заслуги нескольким немногочисленным категориям населения и продолжающееся воспроизводство этого принципа, является не просто продолжением социальной идеологии большевиков, но и существенным препятствием строительства социального государства.
Другими существенными особенностями российской системы социальной защиты, требующими коррекции, являются «плоское» распределение социальной помощи – без различий между бедными и теми, кого нельзя отнести к этой категории; незначительный размер социальных пособий (в 1997 г. вся система социальной поддержки покрывала около 4% средств, недостающих для преодоления бедности) и ограниченность предоставляемой помощи (в том же 1997 г. 87% малоимущих не получали никакой социальной поддержки). Другой показатель, принятый в международной практике, – процентная доля социальной помощи, получаемой нижним децилем населения – составляет в России только 8% по сравнению с 20% и 27% в Польше, Венгрии и Болгарии и 35% в Эстонии).
Прояснение проблем и противоречий современного социального развития, а также соответствующих альтернатив создает предпосылки для объективирования интересов различных групп, определения эффективности действующих социальных механизмов, структурирования субъектов социальной политики и выработки на основе системы приоритетов целостной социальной политики.
Одним из принципиальных положений модернизированной социальной политики должен стать заявительный механизм оказания социальной помощи. Пример автоматической выплаты пособия на ребенка независимо от уровня дохода родителей, который автору удалось перевести на заявительный принцип, что позволило значительно сократить расходы на эти цели, повысить уровень пособий и обеспечить своевременность их выплат, достаточно показателен. Смысл заявительного механизма в том, что социальные выплаты не навязываются, а предоставляются только тем, кто их просит и в них нуждается.
В этой связи особенно показательна ситуация с выплатой пособий по безработице. Организация общественных работ практически везде наталкивается на устойчивое нежелание безработных заниматься этим даже за дополнительную плату. Мало того, отдельные регионы одновременно просят об увеличении фонда занятости и разрешение на дополнительное привлечение иностранной рабочей силы. Поощрение иждивенческих настроений современной системой социальной защиты - главный ее недостаток, тормоз модернизации.
Вся система социальной защиты, будь то социальные пособия, социальная помощь, социальные выплаты и льготы, носит по сути нестраховой характер, поскольку нет связи взносов и выплат, дифференцированных по суммам и периодам накопления, уровня риска, и нарушена солидарность между плательщиками и получателями.
В результате исчезает ответственность субъектов социальной защиты за минимизацию социальных рисков, перестает действовать механизм саморегуляции социальной системы, происходят вынужденная централизация и огосударствление социальной защиты. Государство, уклоняясь от создания действительного социального страхования, вынуждено брать на себя дополнительные функции и увеличивать нагрузку на бюджет.
Попытка сохранить после развала Советского Союза нерыночную систему социальной защиты, сейчас уже в этом есть уверенность, закончилась провалом. То, что мы имеем в области социальной защиты сегодня, неприемлемо ни для консолидированного государственного бюджета, ни для населения. Есть три возможности дальнейшей модернизации социальной политики в области социальной защиты и социальных услуг:
· продолжать развивать существующую систему, устраняя ее несуразности и плодя новые, совершенствуя межбюджетные отношения и социальные трансферты на основе минимальных социальных стандартов, вводя частичную адресность, упорядочивая льготы и прочее, и прочее;
· начать создавать систему социальной защиты в новых рыночных условиях. Для этого обратиться к мировой практике, взять на вооружение рекомендацию МОТ № 67 от 1944 г., определившую тенденцию к созданию единой системы социальной защиты на основе социальной помощи и социального страхования и обозначившую необходимость предоставления социальных гарантий отдельным группам. Создать условия для действительного исполнения ратифицированных нами 102 Конвенции МОТ (1952г.) «О минимальных нормах социального обеспечения», 118 Конвенции (1962г.) «О равноправии в области социального обеспечения», 128 (1967г.) «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца», 167 (1983г.) «О сохранении прав в области социального обеспечения» и рекомендаций Всемирного Банка по программам СПАЛ и СПИЛ, использовать опыт модернизации европейских стран после Второй мировой войны и некоторых стран Восточной Европы после развала соцлагеря;
· не начинать модернизацию с позиций пятидесятилетней для остальных стран давности. На полувековом пути строительства социального государства наряду с успехами во всех странах было и много ошибок, анализ которых давно сделан. Путь, который проделали большинство стран Европы от послевоенной разрухи к государству всеобщего благоденствия и от него к либеральному социальному государству с социально-ориентированной рыночной экономикой, был весьма сложен и полон ошибок. Главный вывод этого опыта, что в конечном счете каждая страна в настоящее время имеет свою национальную модель социального государства. При наличии общих свойств и набора социальных функций каждая страна использует свои механизмы достижения социальных целей, связанные с социо-культурной, экономической и политической спецификой каждого государства. Многие механизмы одинаковы, очень близки, хотя, как правило, и имеют различия, как имеют различия формы солидарности и справедливости, но при всем единстве целей социальных государств у каждого из них свой путь к ним.
Какую из этих трех возможностей выберет Россия, предсказать очень трудно. Ясно одно, что к социальному государству может привести только третий путь, собственный путь России, учитывающий собственную, исторически сложившуюся социальную практику, предполагающий адаптацию сложившихся механизмов к рынку и запуск новых собственно рыночных механизмов, использующий накопленный опыт других стран.
Глава 17. Социальные стандарты
, политика доходов и реформа оплаты труда
Наряду с качественными характеристиками социального государства существуют и количественные индикаторы выраженности его свойств. К ним относятся различного рода индексы и стандарты. Количественные социальные показатели имеют не только сравнительное значение и несут функцию нормативов социальной политики, но и являются ориентирами качественного развития и задающими уровни структуры факторами.
Одним из наиболее используемых интегральных количественных показателей является принятый в системе ООН индекс развития человеческого потенциала. Он суммарно оценивает уровень здоровья и продолжительности жизни, уровень грамотности взрослого населения и охват населения учебными заведениями, ВВП на душу населения. Индекс развития человеческого потенциала служит показателем для международного сопоставления уровня и качества жизни населения. В России он иногда применяется для межрегиональных сопоставлений. В настоящее время по данному индексу возможно сравнение большинства стран мира (табл. 4). В течение последних лет среди 174 стран мира Россия занимает устойчивое 67–71-е место (В.М. Бобков, 2002).
Помимо интегральных показателей качества жизни, в практике социального управления важное значение имеют конкретные индикаторы развития отдельных составляющих социальной сферы. К таким индикаторам прежде всего следует отнести:
· прожиточный минимум;
· среднедушевой доход;
· размеры социальных выплат, пенсий, стипендий, заработной платы;
| Таблица 4
|
||||||
| Страны, входившие в разные годы в первую тридцатку по индексу человеческого развития
Согласно программы развития ООН (ПРООН, UNDP) |
||||||
| Ранг по ИЧР
|
1975 г.
|
1980 г.
|
1985 г.
|
1990 г.
|
1995 г.
|
2000 г.
|
| 1. |
Швейцария |
Швейцария |
Канада |
Канада |
Канада |
Норвегия |
| 2. |
Дания |
Исландия |
США |
США |
Австрия |
Швеция |
| 3. |
Канада |
США |
Исландия |
Исландия |
Бельгия |
Канада |
| 4. |
Швеция |
Канада |
Япония |
Япония |
Норвегия |
Бельгия |
| 5. |
США |
Япония |
Швейцария |
Швейцария |
США |
Австралия |
| 6. |
Исландия |
Норвегия |
Норвегия |
Нидерланды |
Швеция |
США |
| 7. |
Нидерланды |
Дания |
Нидерланды |
Норвегия |
Япония |
Исландия |
| 8. |
Норвегия |
Нидерланды |
Дания |
Франция |
Нидерланды |
Нидерланды |
| 9. |
Япония |
Швеция |
Швеция |
Бельгия |
Исландия |
Япония |
| 10. |
Новая Зеландия |
Финляндия |
Франция |
Великобритания |
Финляндия |
Финляндия |
| 11. |
Франция |
Бельгия |
Бельгия |
Швеция |
Франция |
Швейцария |
| 12. |
Бельгия |
Австралия |
Австралия |
Дания |
Швейцария |
Франция |
| 13. |
Австралия |
Германия* |
Финляндия |
Австрия |
Люксембург |
Великобритания |
| 14. |
Великобритания |
Финляндия |
Германия* |
Австралия |
Австрия |
Дания |
| 15. |
Австрия |
Новая Зеландия |
Австрия |
Германия* |
Финляндия |
Австрия |
| 16. |
Финляндия |
Австрия |
Новая Зеландия |
Люксембург |
Дания |
Люксембург |
| 17. |
Люксембург |
Великобритания |
Люксембург |
Италия |
Германия |
Германия |
| 18. |
Италия |
Италия |
Великобритания |
Великобритания |
Новая Зеландия |
Ирландия |
| 19. |
Испания |
Люксембург |
Италия |
Испания |
Италия |
Новая Зеландия |
| 20. |
Ирландия |
Испания |
Испания |
Новая Зеландия |
Испания |
Италия |
| 21. |
Греция |
Ирландия |
Ирландия |
Ирландия |
Ирландия |
Испания |
| 22. |
Израиль |
Греция |
Греция |
Греция |
Израиль |
Израиль |
| 23. |
Аргентина |
Израиль |
Израиль |
(Гонконг) |
(Гонконг) |
(Гонконг)** |
| 24. |
Венгрия |
Россия*
|
Россия* |
Израиль |
Греция |
Греция |
| 25. |
Уругвай |
Багамские о |
(Гонконг) |
Кипр |
Кипр |
Сингапур |
| 26. |
(Гонконг) |
Кипр |
Кипр |
Словения* |
Сингапур |
Кипр |
| 27. |
Румыния |
Аргентина |
Багамские о-ва |
Чехия |
Португалия |
Южная Корея |
| 28. |
Кувейт |
(Гонконг) |
Словения* |
Мальта |
Южная Корея |
Португалия |
| 29. |
Коста-Рика |
Венгрия |
Аргентина |
Россия*
|
Словения |
Словения |
| 30. |
Португалия |
Латвия* |
Венгрия |
Багамские о-ва |
Мальта |
Мальта |
| 31-Россия
|
67-Россия
|
62-Россия
|
||||
| В 2001 г. Россия
* В отмеченные годы эти страны существовали в других границах, чем в 1995 г. и 2000 г., либо были в составе других стран. |
||||||
· индекс потребительских цен;
· дефлятор;
· уровень безработицы;
· коэффициент Джини (соотношение децилей наиболее и наименее обеспеченного населения);
· минимальная заработная плата;
· первый разряд единой тарифной сетки (ЕТС);
· пенсионный возраст;
· ставка единого социального налога или суммарные платежи в государственные социальные фонды;
· доля коммунальных платежей по отношению к суммарным доходам.
Этот перечень можно было бы существенно расширить, поскольку, с одной стороны, каждое направление социальной политики может быть конкретизировано более частными нормативами, а с другой, существует тенденция, еще со времен СССР, подменять принципиальные, характеризующие реальную социальную политику, определяющие и позволяющие контролировать ответственность государства показатели на технические индикаторы.
С позиции социального государства существует принципиальная разница, используются ли в качестве стандартов технические характеристики или сущностные социальные показатели.
В первом случае отсутствуют реальные критерии успешности социальной политики и исчезают ориентиры социальной деятельности государства. Во втором случае социальная деятельность государства приобретает конкретную направленность и становится доступной для контроля со стороны общества.
Примером технических социальных стандартов, принятых еще Постановлением Госплана СССР 1988 г. «О разработке социальных норм и нормативов», могут быть:
· количество коек в больничных учреждениях на 10 тыс. жителей;
· число жителей на одну аптеку;
· число дошкольных учреждений на 1000 детей дошкольного возраста;
· наполняемость классов в общеобразовательной школе;
· число мест в клубных учреждениях на 1000 жителей;
· число экземпляров книг, газет, журналов на одну семью;
· обеспеченность населения квартирами;
· потребление населением основных групп пищевых продуктов.
Реальный перечень технических социальных стандартов был огромен, поскольку каждые категории детализировались по позициям до отдельного предмета. Определялось, сколько должно приходиться на семью или человека сахара, картофеля, арбузов, носков, утюгов, телевизоров. И так по всем категориям товаров и услуг.
Нетрудно заметить, что при всей важности технические социальные стандарты они ни в коей мере не определяют содержание социальной политики. Можно и нужно бороться за количество коек в больнице, обеспеченность семей жильем и количеством библиотек на 10 тыс. населения, но сами эти показатели ничего не говорят о качестве медицинского обслуживания, реальной возможности получить жилье и реальной потребности людей к посещению библиотек.
По сути технические социальные показатели имеют только ограниченные задачи учета. Попытка считать их целями социальной политики является экономическим редукционизмом представлений о социальном или желанием уйти от решения реальных социальных проблем.
Реализация социальным государством своих функций может осуществляться только с использованием показателей, отражающих собственно социальный эффект конкретной деятельности. В этой связи можно привести определение «социального норматива», данное Ж. Тощенко еще в 1980 г. Социальный норматив – «это научно обоснованная количественная и качественная характеристика оптимального состояния социального процесса (или одной из его сторон), полученная на основе учета объективных закономерностей общественного развития и возможностей государства и направленная на максимальное удовлетворение материальных и духовных потребностей, всестороннее развитие личности». В этом случае социальный норматив становится эталоном оценки эффективности реализации социальных функций и целью социальной политики, необходимым элементом управления социальной сферой.
Социальные стандарты являются ориентирами при выработке социально-экономической политики, основой распределения ресурсов, формой социальных гарантий и обязательствами государства перед народом.
Принятое в 1997 г. Постановление Правительства Российской Федерации «О государственных минимальных социальных стандартах» определяло, что социальная стандартизация является сферой регламентации важнейших параметров социального развития со стороны органов государственной власти.
Необходимо отметить, что существуют разные виды социальных стандартов. Они могут иметь вид сложившихся представлений о приемлемом или желательном уровне и качестве жизни или законодательно установленных нормативов. Они могут иметь обязательный или рекомендательный характер.
Подробная классификация социальных стандартов дается А. Кудрявцевой, которая выделяет три группы стандартов. К первой группе относятся нормы, связанные с обеспеченностью населения услугами социальной инфраструктуры, их цель поддерживать приемлемый уровень потребления. Вторая группа содержит нормы обеспеченности бюджетных учреждений ресурсами. Третья группа включает социальные нормативы обеспеченности населения различными учреждениями социальной инфраструктуры. В каждой из групп выделяется три значения, соответствующие разным уровням обеспеченности – минимальному, среднему и рациональному. Социальные нормы могут иметь денежное и натуральное выражение[147]
.
Большинство социальных стандартов являются обязательствами государства перед различными группами населения и обеспечиваются за счет бюджета. Государственные социальные стандарты устанавливаются через официальные нормативно-правовые акты, после чего становятся обязательными для применения на всей территории страны. Размеры установленных государством нормативов должны пересматриваться в зависимости от финансовых возможностей государства и темпов инфляции.
В установлении государственных социальных стандартов существует два подхода, в соответствии с которыми государственные социальные нормативы разделяются на две группы. Первая - это стандарты, ориентированные на обеспечение минимальных социальных гарантий. К ним относятся:
· прожиточный минимум различных категорий населения;
· минимальный размер оплаты труда;
· ставка первого разряда единой тарифной сетки;
· минимальный размер пенсий;
· минимальные значения ряда социальных пособий;
· нормы обеспечения бесплатными образовательными и медицинскими услугами;
· нормативы социального обслуживания инвалидов, престарелых, детей, оставшихся без попечения родителей, и другие категории населения.
Ко второй группе относятся «рациональные» или средние стандарты, являющиеся индикаторами реально сложившейся социальной ситуации и нормами социального благополучия. К этой группе стандартов относятся, например:
· средняя заработная плата;
· средний размер пенсий;
· средняя обеспеченность жильем;
· среднедушевой доход;
· средние значения показателей качества жизни.
В отличие от нормативов первой группы стандарты второй группы, как правило, не являются нормами, а выступают именно как индикаторы уровня удовлетворения социальных потребностей.
Различия между стандартами первой и второй групп заключаются в их разном предназначении.
Минимальные социальные стандарты являются государственными гарантиями выживания людей. Закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», предложенный автором и принятый в 1997 г., определяет, что прожиточный минимум включает минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнеспособности
. Другими словами, потребительская корзина, лежащая в основе прожиточного минимума (закон «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» принят в 1999 г.) является минимальной критической нормой жизнеобеспечения человека, она обеспечивает не достойную жизнь, а физическое выживание. Очевидно, что минимальный размер оплаты труда, минимальный размер пенсий, минимальный среднедушевой доход, минимальная стипендия не могут быть ниже прожиточного минимума, поскольку если этот уровень обеспечения не достигнут физическое существование невозможно.
Особо необходимо отметить парадоксальность продолжающейся борьбы в течение всего последнего десятилетия за минимальный размер оплаты труда, равный прожиточному минимуму. Прожиточный минимум не может обеспечить воспроизводство рабочей силы - по своему значению он изначально ниже. И этот лозунг левых сил и профсоюзов выглядит достаточно нелепо. Хотя еще более трагичной является политика в области оплаты труда, которая и не стремится к приведению минимальной оплаты труда, минимальных пенсий и минимальных пособий к прожиточному минимуму.
Политика прожиточного минимума характерна не только для развивающихся стран и стран с переходной экономикой, но свойственна и развитым странам – минимальный гарантированный доход (МГД) во Франции и вэлфэр (государственное пособие, обеспечивающее минимальный прожиточный уровень) в США. П. Розанваллон (1997 г.) отмечает, что МГД является правом, поскольку его можно интерпретировать как институализацию особого рода социального долга. Общество не может допустить смерть инвалида из-за того, что он не имеет средств к существованию. Во Франции система минимального гарантированного дохода существует с 1988 г. В США вэлфэр
до сих пор
является универсальной формой социального вспомоществования.
Минимальные социальные стандарты по содержанию являются исходной точкой для социальной политики. Их экономическое государственное обеспечение не подвергается сомнению, а роль социального государства сводится к сокращению количества людей, имеющих доход ниже прожиточного минимума.
Парадоксальная ситуация складывается, когда значительная часть населения страны (до 55% в отдельные годы в Российской Федерации) живет за чертой прожиточного минимума (табл. 5). Очевидно, что в этом случае значительная часть социальных функций государства деформируется, поскольку социальная политика становится деятельностью по выходу из кризиса, «тушением пожара», а не строительством здания и обеспечения комфортной жизни жильцов. В этих условиях основные принципы социального государства могут проявляться только в редуцированном виде или в декларативной форме.
| Таблица 5
|
||
| Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума |
||
| Год |
Численность населения
|
|
| млн. человек
|
в % общей численности населения
|
|
| 1991 |
6,1 |
4,1 |
| 1992 |
35,8 |
24,0 |
| 1993 |
46,9 |
31,4 |
| 1994 |
33,3 |
22,4 |
| 1995 |
36,6 |
24,7 |
| 1996 |
32,9 |
22,0 |
| 1997 |
31,5 |
21 |
| 1998 |
69,9 |
47,9 |
| 1999 |
41,2 |
28,3 |
| 2000 |
41,9 |
28,9 |
| 2001 |
39,4 |
27,3 |
| 2002 |
34,6 |
24,2 |
| 2003 |
29,3 |
20,3 |
| 2004 |
25,5 |
17,8 |
Очевидно, что и проведение социальных реформ в этой ситуации имеет свои особенности, особенно важные для стран с переходной экономикой, поскольку старые механизмы в определенной степени разрушены, а новые еще не созданы. В условиях массовой нищеты главной задачей государства становится недопущение наличия категории людей, находящихся за гранью выживания, и создание условий для повышения уровня жизни всего населения. Именно уровень жизни становится интегральным стандартом в условиях социально-экономического кризиса.
В то же время собственно социальными стандартами социального государства могут быть только рациональные, средние стандарты. Они являются показателями уровня развития социальных функций и служат гарантиями достойного
(приемлемого для человека в конкретной социокультурной среде) качества жизни. Деятельность социального государства направлена на обеспечение и развитие именно средних показателей, характеризующих жизнь абсолютного большинства населения, именно эти граждане являются целью его социальной политики.
О том, что средние стандарты жизни и прежде всего среднедушевой доход являются основой политики социального государства, свидетельствует опыт последнего десятилетия большинства развитых стран, которые после отказа от модели общества всеобщего благоденствия повсеместно предприняли попытку переориентации социальной политики от минимальных социальных стандартов к стандартам приемлемого уровня жизни.
Государство всеобщего благоденствия исходило из тезиса, что «общество достаточно богато, чтобы позаботиться об отверженных», и взятой на себя ответственности за тех, кто в силу физической или умственной неполноценности или же в результате несчастного случая не имеет доступа к рынку труда. Однако система социального обеспечения, ориентированная на конъюнктурные риски, не способна брать на себя длительные обязательства. Тем более, если речь идет о значительной части общества и «бедном» государстве, каким является сегодняшняя Россия.
«Благополучные» государства будучи неспособны обеспечить всеобщее благоденствие за счет государственной благотворительности изменили их социальную политику в сторону отказа от минимальных социальных стандартов и замены их нормами, стимулирующими индивидуальную активность и ответственность, исключения иждивенчества. Начиная с 80-х годов ХХ в. происходит интенсивная замена принципа распределительной справедливости принципами коммутативной справедливости.
Наиболее наглядно эта тенденция проявилась в США в стремлении заменить вэлфэр на workfare (вспомоществование через представление работы).
В предвыборной кампании Б. Клинтона 1992 г. одним из центральных пунктов было обещание покончить с вэлфэром. В манифесте демократа Б. Клинтона «Народ прежде всего» говорится: «Мы покончим с существующей системой вэлфэра, покончим с тем положением, когда существование за счет вэлфэра стало образом жизни, … все люди, способные к труду, будут обязаны трудиться»[148]
. Тем самым Америка продолжила переход к workfare, предложенный консерватором Р. Рейганом в 80-х годах. В основе идеи workfare лежит принцип: те, кто получает социальное обеспечение, принимает на себя встречное обязательство работать.
В этой связи и МГД во Франции не вполне соответствует прожиточному минимуму в нашем понимании. МГД опирается на принципы взаимных обязательств индивида и общества и учитывает потребности, стремления и возможности его получателей. «МГД является правом, поскольку его получение доступно всем, … в то же время, … его предоставление увязывается с обязательствами получателя: речь идет о персональном обязательстве получателя предпринимать практические усилия для своего возвращения на рынок труда»[149]
.
Другими словами, минимальные социальные стандарты начинают играть роль технических индикаторов, а нормативами становятся приемлемые стандарты жизни, обеспечиваемые активной деятельностью индивида. Или, по известной аналогии, социальное государство борется не за то, чтобы не было бедных, а за то, чтобы все были богатыми. Борьба же против обнищания значительных масс людей может реализовываться только в виде политической борьбы и макроэкономических преобразований.
Наличие за чертой бедности значительной части населения свидетельствует не только об экономическом упадке, но и о том, что механизмы перераспределения общественного богатства в стране неэффективны. Ярким аргументом неадекватности механизмов общественного перераспределения в Российской Федерации свидетельствуют приведенные ниже данные о дифференциации доходов групп 10% самых бедных и самых богатых:
Изменение децильного коэффициента дифференциации в 1995 – 2003г.г.
| 1995г.
|
1996г.
|
1997г.
|
1998г.
|
1999г.
|
2000г.
|
2001г.
|
2002г.
|
2003г.
|
| 10,2 |
11,8 |
12,3 |
12,8 |
13,3 |
13,9 |
14,0 |
14,0 |
14,3 |
Напомним, что допустимым считается отношение 3,5-4,5 раза.
Принципы глобального распределения богатства страны находится в компетенции ее политического устройства, а не социальной политики. Необоснованной является в нынешних условиях попытка достичь приемлемого уровня жизни всего населения, не меняя принципов доступа различных социальных групп к источникам благ.
Интегральным показателем уровня социального развития государства является уровень жизни населения. Его динамика отражает не только вектор социального развития государства и эффективность социально-экономической политики, но и качественные характеристики социально-экономического положения в настоящий момент.
При всей относительности параметров уровня жизни есть несколько объективных показателей, которые позволяют определить перспективу проводимой политики, иерархию целей и условия их реализации.
К таким наиболее информативным и объективным показателям, в частности, относятся: численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума (ПМ), соотношение реальных доходов населения с прожиточным минимумом или «покупательная способность» (ПС), характеризующая соотношение номинальных среднедушевых доходов с величиной прожиточного минимума, выраженная в условном количестве наборов ПМ, приходящихся на данный среднедушевой денежный доход. Применение этих показателей дает возможность определить реальный уровень жизни населения и реальный уровень денежных доходов.
Революционные преобразования в стране обернулись для значительной части россиян ростом рисков снижения реальных доходов и надежности их источников.
В табл. 6 приведены данные, свидетельствующие о неуклонном снижении реальных доходов населения.
| Таблица 6 |
|||||
| Покупательная способность денежных доходов населения в 1995-99 гг.
(в %) |
|||||
| Годы
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
1999
|
| Среднегодовая величина ПС |
100,0 |
104,3 |
113,3 |
97,1 |
83,0 |
За период с 1990 г. по 1997 г. соотношение среднедушевого дохода и прожиточного минимума составило 352%, за исключением 1995г., когда оно достигло самой низкой за этот период величины - 202%. В 1999 г. данное соотношение составило 170%.
По отдельным регионам и группам населения этот показатель имеет еще более катастрофический характер (табл. 7).
Наиболее полное представление о распределении денежных доходов населения дает распределение этих доходов по первой (с наименьшими доходами) и последней (с наибольшими доходами) 20%-ими квинтельным группам населения. В течение 90-х годов у 80% населения страны доля в общем объеме денежных доходов снижается, а в группе населения с наибольшими доходами наблюдается рост. Иначе говоря, бедные с каждым годом становятся беднее, а богатые – богаче. Такая негативная картина наблюдается в течение всего периода реформ. Это наглядно представлено на рис. 5[150]
.
| Таблица 7 |
||||||
| Распределение домашних хозяйств по соотношению денежных доходов и прожиточного минимума в 1994 г.
|
||||||
| Все домашние хозяйства |
% домашних хозяйств
|
Из них по соотношению среднедушевого дохода и прожиточного минимума, в % от общего числа домохозяйств
|
||||
| 1,0
|
до 1,49
|
до 1,99
|
до 2,99
|
3,0
|
||
| Российская Федерация |
100 |
27,5 |
26,2 |
18,7 |
18,3 |
9,3 |
| Липецкая область |
100 |
7,4 |
18,0 |
22,5 |
32,0 |
20,0 |
| Калужская область |
100 |
12,6 |
22,3 |
22,8 |
24,0 |
18,3 |
| Москва |
100 |
15,0 |
24,2 |
23,4 |
25,9 |
11,5 |
| Ивановская область |
100 |
34,5 |
34,9 |
14,6 |
13,1 |
2,9 |
| Тамбовская область |
100 |
41,6 |
29,7 |
14,6 |
10,7 |
3,4 |
| Оренбургская область |
100 |
49,9 |
24,2 |
10,0 |
10,4 |
6,1 |
| Псковская область |
100 |
53,6 |
28,2 |
12,3 |
5,5 |
0,4 |
| Северная Осетия |
100 |
55,0 |
30,0 |
10,0 |
3,9 |
1,1 |
Важное значение имеет дифференциация внутри квинтельных групп. В настоящее время Госкомстат России осуществляет построение распределения населения по уровню среднедушевого дохода на основе логнормальной модели, позволяющей определить дифференциацию внутри квинтельной группы. Расчеты показывают, что в 1999 г. уровень дифференциации доходов внутри группы населения с наименьшими доходами составил 3,96 раза против 1,97 в 1998 г.
Таким образом, за год дифференциация внутри группы с наименьшими доходами возросла в 2 раза, что в свою очередь отражает крайне негативный характер процессов, происходящих в области распределения денежных доходов. Фактически речь идет о формировании значительного слоя населения с крайне низким уровнем среднедушевого денежного дохода.
Рис. 5. Изменение доли квинтильных групп в общем объеме денежных доходов населения в период 1990-99 гг.
Уровень жизни населения определяется фактическим потреблением в сравнении с потреблением материальных благ и услуг, принятым за норму (средним потреблением в обществе; потреблением в прошлые периоды и т.п.). За годы современных реформ уровень жизни упал у 60% населения, у 25-30% – изменился незначительно и лишь у 15-20% вырос, в том числе у 3-5% россиян этот рост оказался очень значительным[151]
.
Очевидная необходимость повышения уровня и качества жизни становится доминирующим требованием развития Российского государства. Для решения этой задачи необходимо обеспечить практическую реализацию минимальных социальных гарантий; поддержание и подъем уровня жизни; сдерживание инфляции; уменьшение дифференциации доходов населения; стимулирование потребительского рынка «средних слоев» населения; стимулирование развития рынка жилья; поддержку отечественных товаропроизводителей в области потребительских продуктов и услуг; повышение реальной цены рабочей силы.
Существующая высокая дифференциация населения по доходам при значительной доле бедствующих делает невозможным реализацию принципов социального государства, которое по своей сути обеспечивает интересы всех и тем более большинства.
В этих условиях стремление государства обеспечить достижение минимальных стандартов уровня жизни через систему социальной поддержки заведомо обречено на провал, поскольку требует институциональных политических и экономических преобразований. Нет оснований надеяться и на то, что в условиях экономического кризиса государство способно взять на себя дополнительные социальные обязательства и новые социальные функции, свойственные развитому социальному государству. Социальное государство в Российской Федерации возможно только в случае обеспечения положительной динамики уровня жизни, как интегрального показателя социально-экономического прогресса, и переориентации социальной политики на средние стандарты.
Основой общественного распределения как главной социальной функции государства и более широко социально-экономического развития является присвоение, распределение и использование результатов труда. Отношение труда и капитала является исходной точкой экономической и социальной политики государства.
Для того чтобы осуществить переход к социальному государству, необходимо добиться решительного улучшения ситуации в социальной трудовой сфере с тем, чтобы обеспечить увеличение реальных доходов граждан, защиту и поддержание основных видов доходов, сократить масштабы бедности. При этом решающее воздействие на денежные доходы населения должны оказывать трудовые факторы. Именно они позволяют стабилизировать потребительский спрос, стимулировать процесс оздоровления экономики.
Оплата труда выступает как основной фактор в системе доходов, источник социальных выплат и регулятор покупательной способности людей, определяющий совокупный спрос.
Таким образом, система и уровень оплаты труда самым существенным образом влияют на социальную и экономическую политику государства, предопределяя вектор его развития.
Заработная плата является неотъемлемым элементом социально-экономической политики государства, главным источником повышения благосостояния работника, основным средством побуждения членов общества к высокопроизводительному и качественному труду.
Особое значение имеют: государственное регулирование систем оплаты труда, восстановление стимулирующей функции заработной платы, повышение фонда оплаты труда в валовом внутреннем продукте (ВВП) и денежных доходах населения, предотвращение скрытых форм оплаты труда и обеспечение полного учета выплачиваемой заработной платы.
В ходе коренных экономических преобразований в Российской Федерации изменились условия функционирования национальной экономики. Источником доходов граждан стали не только вознаграждение за труд, но и средства, получаемые от предпринимательской деятельности, участие в прибылях организаций. Однако заработная плата и ее уровень по-прежнему являются главным стимулом к труду и основным источником удовлетворения жизненных потребностей большинства населения (табл. 8).
Из данных табл. 8 следует, что несмотря на снижение доли оплаты труда в совокупном доходе ее роль является определяющей, а для большинства населения она остается единственным источником.
С 1992 г. в России нарастают масштабы бедности. Рост бедности является результатом снижения реальных доходов, но одновременно обусловлен усиливающимся неравенством в распределении.
| Таблица 8 |
||||||||||||||
| Структура денежных доходов населения России в 1990-1999гг.
|
||||||||||||||
| 1990
|
1991
|
1992
|
1993
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
1999
|
2000
|
2001
|
2002
|
2003
|
|
| Денежные доходы - всего |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
| В том числе: |
||||||||||||||
| оплата труда** |
74,1 |
59,7 |
69,9 |
58,0 |
46,4 |
37,8 |
40,4 |
38,0 |
39,4 |
66,5 |
62,8 |
64,6 |
65,8 |
63,9 |
| социальные выплаты |
14,7 |
16,3 |
14,3 |
15,0 |
13,5 |
13,1 |
14,0 |
15,0 |
13,1 |
13,1 |
13,8 |
15,2 |
15,2 |
14,1 |
| доходы от собствен-ности |
2,5 |
12,8* |
1,0 |
3,0 |
4,5 |
6,5 |
5,4 |
5,8 |
5,5 |
7,1 |
6,8 |
5,7 |
5,2 |
7,8 |
| доходы от предприни-мательской деятель-ности |
3,8 |
4,1 |
8,4 |
18,6 |
15,9 |
16,4 |
13,6 |
13,0 |
14,8 |
12,4 |
15,4 |
12,6 |
11,9 |
12,0 |
| другие доходы |
4,9 |
7,1 |
6,4 |
5,4 |
19,7 |
26,2 |
26,6 |
28,2 |
27,2 |
0,9 |
1,2 |
1,9 |
1,9 |
2,2 |
| * Была осуществлена компенсация вкладов в 1,4 раза в связи с повышением цен с 1 апреля 1991 г.
** Официальная оплата труда (без учета скрытой). |
||||||||||||||
С развитием рынка роль оплаты труда как основного источника удовлетворения всего спектра потребностей человека возрастает, так как масштабы социальных гарантий, предоставляемых предприятиями и через общественные фонды, сокращаются. Хотя административные методы регулирования труда все более активно заменяются системой договорных отношений между социальными партнерами, политика в области труда и заработной платы является неотъемлемым и одним из важнейших элементов социально-экономической политики государства.
Вместе с тем процесс коренного изменения трудовых отношений в России проходит очень сложно. Затянувшийся кризис вызывает появление устойчивых негативных тенденций в системе трудовых отношений и организации заработной платы.
Осуществление рыночных преобразований в экономике сопровождалось существенными преобразованиями в организации оплаты труда.
Во-первых, реформы в области труда и заработной платы предусматривали переход от административных методов регулирования труда к системе социального партнерства, от прямого государственного регулирования заработной платы к полной свободе предприятий и организаций в определении вида, системы оплаты труда, размеров тарифных ставок, окладов, премий, иных поощрительных выплат.
Во-вторых, в условиях глубокого экономического спада производства и продолжающегося финансового кризиса стремление сдерживать инфляцию за счет сдерживания роста заработной платы привело к тому, что заработная плата перестала зависеть от количества труда и результатов деятельности, а стала определяться уровнем инфляции и состоянием финансов. В результате заработная плата как цена рабочей силы перестала выполнять воспроизводственную, стимулирующую и регулирующую функции. Рабочая сила стала одним из самых дешевых товаров, несмотря на то, что дешевый труд разоряет страну, тормозит технический прогресс, убивает стимулы к творческой и эффективной работе, порождает массовую бедность, разрушает нравственность и трудовую мораль, подрывает конкурентоспособность экономики.
В-третьих, произошедшее в годы экономического кризиса значительное падение производства не сопровождалось соответствующим высвобождением работников.
В большинстве таких случаев руководители предприятий под определенным воздействием региональных органов власти не увольняют излишний персонал, а продолжают содержать его и начислять заработную плату.
В-четвертых, административно-партийный контроль, а в сфере трудовых отношений - профсоюзный контроль прекратились, а присущее рыночным отношениям социальное партнерство на основе двусторонних и трехсторонних соглашений, призванное прийти им на смену, пока недостаточно влияет на уровень и дифференциацию заработной платы.
Такое развитие ситуации породило немало острых проблем в области труда:
Важнейшая из них – общий низкий уровень оплаты труда.
Динамика соотношения средней заработной платы и величины прожиточного минимума трудоспособного населения за 1992-99 гг.:
| 1992 г. |
1993 г. |
1994 г. |
1995 г. |
1996 г. |
1997 г. |
1998 г. |
1999 г. |
| 2,81 |
2,56 |
2,27 |
1,59 |
1,9 |
2,06 |
1,89 |
1,57 |
Доля зарплаты в валовом внутреннем продукте в Российской Федерации хотя и увеличилась за последние годы до 49%, но не достигает величины, сложившейся в разных странах. Что касается доли учитываемой заработной платы в доходах населения, то в 1999 г. по сравнению с 1990 г. она снизилась с 74,1 до 36,6%.
Основными причинами снижения уровня реальной заработной платы стали:
· снижение объема производства валового внутреннего продукта примерно в 2 раза;
· значительные размеры «скрытой» безработицы;
· ухудшение финансово-экономического состояния предприятий и увеличение количества убыточных предприятий. По итогам 1998 г. их число в процентах к общему количеству предприятий составило в промышленности 49,2, на транспорте –56,1, в строительстве – 39,6, в сельском хозяйстве – 83,1;
· недостаточное внимание к проблемам повышения уровня минимальных социальных гарантий (минимального размера оплаты труда, тарифной ставки (оклада) первого разряда ЕТС), своевременной оплате государственных заказов при подготовке ежегодных федеральных законов о бюджете.
Следствием этих причин стали:
– низкий уровень минимальных гарантий в оплате труда
. Во многом это связано с тем, что минимальная заработная плата выполняет несвойственную ей функцию технического норматива для определения размера социальных пособий, пенсий, стипендий и других социальных выплат, а также иных платежей и взносов (табл. 9). При этом повышение заработной платы требует значительных средств для индексации всех этих социальных выплат.
Наибольшее воздействие это оказывает на бюджетную сферу, в которой сохранено государственное регулирование оплаты труда.
– высокая дифференциация заработной платы
. Соотношение заработной платы крайних 10%-ных групп работников в строительстве достигает 22 раз, в сельском хозяйстве – 24, в промышленности – 18, на транспорте –13 раз.
Резко увеличилась межотраслевая дифференциация. Разрыв максимального (газовая промышленность) и минимального (легкая промышленность) значения среднемесячной зарплаты достигает 8,6 раза.
Самый низкий уровень заработной платы во внебюджетных отраслях сложился в сельском хозяйстве.
Различия в уровнях зарплаты между отраслями и предприятиями вызваны в основном произошедшими изменениями в их положении на рынке товаров и услуг, неодинаковыми возможностями производить конкурентоспособную продукцию. В более выгодном положении в рыночной экономике оказались предприятия отраслей-монополистов. В то же время в сельском хозяйстве, легкой, химической промышленности, машиностроении, где высока конкуренция импортной продукции, произошло значительное снижение объемов производства.
Возрастает разрыв в оплате труда работников бюджетной сферы и работников остальных отраслей экономики (табл. 10).
| Таблица 9 |
|||||
| Соотношение между ставкой первого разряда Единой тарифной сетки, прожиточным минимумом трудоспособного населения и средней заработной платой в народном хозяйстве
|
|||||
| Годы |
Средняя заработная плата в народном хозяйстве, руб.
|
Прожиточный минимум трудоспособного населения, руб.
|
Минимальный размер оплаты труда |
||
| в руб.
|
в % к средней зарплпте
|
в % к прожиточному минимуму
|
|||
| 1992 |
5995 |
2134 |
900 |
15,0 |
42,2 |
| 1993 |
58 663 |
22 940,3 |
14 620 |
24,9 |
63,7 |
| 1994 |
220 351 |
96 957 |
20 500 |
9,3 |
21,1 |
| 1995* |
472 |
297,1 |
60,5 |
12,8 |
12,8 |
| 1996* |
790 |
415,5 |
75,9 |
9,6 |
18,3 |
| 1997* |
950 |
462 |
83,49 |
8,8 |
18,1 |
| 1998* |
1051 |
555 |
83,49 |
7,9 |
15,0 |
| 1999* |
1520 |
1003 |
83,49 |
5,5 |
8,3 |
| * С учетом деноминации. |
|||||
Уровень средней заработной платы работников бюджетной сферы, основу которой составляют отрасли науки, здравоохранения, культуры и искусства, социальной защиты населения, составляет от уровня промышленности 50-60% (табл. 10).
| Таблица 10 |
|||||
| Соотношение средней зарплаты работников бюджетной сферы и средней зарплаты в промышленности и прожиточному минимуму
|
|||||
| 1995 г.
|
1996 г.
|
1997 г.
|
1998 г.
|
1999 г.
|
|
| Соотношение зарплаты работников бюджетной сферы и зарплаты в промышленности
|
64% |
68% |
61% |
57% |
55% |
| Соотношение зарплаты работников бюджетной сферы и прожиточного минимума трудоспособного населения
|
1,13 |
1,41 |
1,39 |
1,33 |
1,05 |
На многих предприятиях чрезмерно выросла дифференциация в оплате труда руководящего персонала и остальных работников. Размер заработной платы руководителей нередко в 8-10 раз и более превышает размер средней зарплаты на данном предприятии.
Выросли региональные различия в уровнях заработной платы, что в значительной мере объясняется сложившейся структурой экономики регионов. Более высокая зарплата характерна для регионов с преобладанием добывающих отраслей промышленности, прежде всего топливных ресурсов, ориентирующихся в значительной мере на экспорт, а низкая – для регионов с преимущественным развитием аграрного сектора экономики и преобладанием предприятий обрабатывающей промышленности.
Сложное состояние российской экономики, сопровождающееся спадом промышленного производства, ухудшением финансового состояния предприятий и организаций, неудовлетворительное поступление налогов и других платежей в федеральный и территориальные бюджеты негативным образом отразились на выплате заработной платы работникам как бюджетных, так и внебюджетных организаций.
Задолженность по заработной плате отмечается во многих субъектах Российской Федерации в течение всего периода перестройки, включая 2002 г.
Основными причинами обострения проблемы выплаты заработной платы являются резкое ухудшение финансового состояния большинства предприятий и отраслей экономики и связанные с этим хронические неплатежи потребителей за получаемую продукцию и услуги, прогрессирующий рост взаимной просроченной дебиторской и кредиторской задолженности, проведение взаиморасчетов, исключающих поступление денежных средств на счета предприятий, острая нехватка оборотных средств.
Причинами неплатежей и задержек заработной платы продолжают оставаться также низкие темпы структурной перестройки производства, медленная переориентация предприятий на выпуск пользующейся спросом конкурентоспособной продукции.
Серьезный ущерб экономике наносят получившие широкое распространение скрытые формы оплаты труда, т. е. выплаты заработной платы, не отраженной в отчетности.
По оценке Российского статистического агентства, размеры не фиксируемых статистикой скрытых форм оплаты труда достигают 11,9% ВВП или 25-30% всей начисленной заработной платы.
Основной причиной скрытых форм выплаты зарплаты является стремление работодателей, особенно на малых предприятиях, в финансовых и коммерческих организациях, не перечислять налоги в бюджеты и не платить единый социальный налог.
Есть проблемы в организации и самой заработной платы.
На многих предприятиях надтарифная часть значительно превышает базовую, тарифную долю заработка работника. Оплата по тарифным ставкам, окладам и сдельным расценкам составляет в целом по экономике 46%, в том числе в промышленности – 42%, а в отдельных отраслях промышленности – 25-35%.
Причинами низкой доли тарифной части в заработной плате являются:
· неустойчивое финансовое положение предприятий, которое не позволяет гарантировать работникам в любых обстоятельствах высокую, стабильную оплату по тарифу (тарифную ставку, должностной оклад);
· привязка к основному тарифу гарантированных выплат, обеспечивающую социальную защиту работников, таких как доплата за работу в ночное время, оплата за время вынужденного простоя по вине администрации, доплаты за работу в неблагоприятных условиях труда и др.;
· недостаточная проработка вопросов тарифного регулирования в тарифных соглашениях и коллективных договорах.
Это говорит об отсутствии четкой государственной политики в организации заработной платы, о необходимости коренного пересмотра тарифных систем на предприятиях с тем, чтобы тариф более адекватно выполнял функцию базовой оценки результатов труда.
Таким образом, сложилась весьма неблагоприятная ситуация в области заработной платы и трудовых отношений. Низкий уровень оплаты труда и недостатки развития трудовых отношений приводят к потере стимулирующей роли заработной платы в повышении производительности труда и росте производства, снижению реальных доходов населения, сдерживанию покупательского спроса на товары и услуги, формированию застойной бедности среди занятого населения и чрезмерного расслоения общества.
Новые условия, характеризующиеся началом выхода из системного кризиса и созданием предпосылок экономического роста, требуют иного подхода к формированию государственной политики в области труда и заработной платы.
Для решения перечисленных проблем, обеспечения достойного уровня жизни работнику и его семье в числе первоочередных задач необходимо обеспечить рост реальной заработной платы, резко поднять уровень государственных минимальных гарантий в оплате труда, восстановить стимулирующую роль заработной платы, повысив ее долю в доходах населения, способствовать внедрению эффективных форм и систем оплаты труда, разработать государственную систему организации нормирования труда, развивать социальное партнерство как ключевое направление социальной политики государства в условиях перехода общества к рыночной экономике, осуществить совершенствование налоговой системы.
Решением целого комплекса проблем мог бы стать, по нашему мнению, переход на гарантированную минимальную почасовую оплату труда. Расчеты показывают, что введение почасового минимального норматива способствовало повышению средней заработной платы минимум в 2 раза и стимулировало выход зарплаты из тени.
Необходимость повышения заработной платы диктуется потребностями как повышения уровня жизни работников и их семей, так и обеспечения экономической и социальной базы дальнейшего проведения реформ. Без повышения заработной платы невозможно поднять доходы населения и тем самым, увеличив покупательную способность граждан, обеспечить экономический рост и пополнение внебюджетных социальных фондов.
Целью государственной политики в области заработной платы является кардинальное повышение реального размера заработной платы во всех сферах и отраслях экономики, на предприятиях всех форм собственности, превращение ее в надежный источник средств, обеспечивающий достойное существование работнику и его семье (выполнение воспроизводственной функции) и рост инвестиционного потенциала населения (экономическая функция).
Основными задачами государственной политики являются:
1. Усиление стимулирующей роли заработной платы, легализация всех видов трудовых доходов. Решение этой задачи должно осуществляться путем внедрения эффективных форм и систем оплаты труда, совершенствования нормирования труда, применения экономически обоснованных методов формирования фондов оплаты труда, развития кадрового потенциала.
2. Существенное повышение удельного веса заработной платы в производимой продукции (услугах) и денежных доходах населения. В перспективе довести стоимость труда в цене готовой продукции до 40-60% по аналогии со странами с развитой рыночной экономикой, на основе оптимизации программ тарифов (государственных нормативов оплаты труда) и совершенствования действующих форм и систем оплаты труда.
3. Развитие рыночных механизмов регулирования заработной платы за счет расширения поля действия и повышения эффективности социального партнерства, а также на основе повышения роли налоговой системы в обеспечении оптимального уровня дифференциации доходов населения.
4. Повышение роли государства в регулировании цены рабочей силы на основе приближения минимальной оплаты труда и тарифной ставки первого разряда ЕТС до величины прожиточного минимума, создания системы социальных гарантий, социальных стандартов, характеризующих не только минимально достаточный уровень жизни работников и их семей, но и динамику их повышения.
5. Усиление гарантий в уровне оплаты труда и соблюдение трудового законодательства на предприятиях и в организациях всех форм собственности.
Основой политики в области заработной платы является создание и использование присущих рыночным отношениям механизмов регулирования оплаты труда.
Государственное регулирование должно заключаться не в администрировании процессов организации труда, а в установлении для всех отраслей, предприятий и организаций всех форм собственности правил в сфере оплаты труда, а именно:
· установление минимальных гарантий оплаты труда для работающих на предприятиях и организациях всех форм собственности;
· формирование подходов к формам организации оплаты труда для различных уровней - от федерального до конкретных предприятий - с тем, чтобы не допускать скрытых форм оплаты труда;
· создание экономических и правовых норм, гарантирующих своевременную и полную выплату заработной платы.
К сфере государственного регулирования относится также непосредственное регулирование оплаты труда в бюджетной сфере.
Социальное партнерство в условиях рыночных отношений должно стать основным механизмом регулирования оплаты труда. Именно социальное партнерство через систему договоров и тарифных соглашений исходя из финансовых возможностей предприятий, отраслей и бюджета всех уровней должно определять минимальный уровень тарифных ставок, уровень доплат, соотношение оплаты труда по важнейшим профессиям, предельные размеры дифференциации между категориями работающих и другие условия оплаты труда в интересах работников и решения важнейших социальных проблем.
Система налогов и платежей, начисляемых на заработную плату, помимо фискальных функций должна способствовать решению социальных проблем, а именно, сглаживать чрезмерную дифференциацию в оплате труда, нивелировать те недостатки в оплате труда, которые возникают как в процессе государственного регулирования, так и на основе социального партнерства.
Размеры платежей и способ их уплаты должны заинтересовывать работников в формировании обязательных и дополнительных страховых социальных фондов для решения вопросов по их пенсионному, социальному и медицинскому страхованию.
В настоящее время наиболее острой проблемой в регулировании оплаты труда является зарплата бюджетников. Решение этой проблемы должно идти по пути приближения начальных тарифных ставок к уровню прожиточного минимума трудоспособного населения согласованно по всем отраслям бюджетной сферы.
Совершенствование организации оплаты труда работников бюджетной сферы должно осуществляться в следующих направлениях:
· упорядочение системы надтарифных выплат путем унификации отраслевых норм оплаты, размеров компенсационных доплат, надбавок и других выплат. После упорядочения тарифной части заработной платы работников бюджетной сферы и введения ЕТС сохранились многочисленные отраслевые нормы оплаты труда, надбавки и доплаты, установленные отдельными решениями на различных уровнях. На основе анализа и приведения этих норм в определенную систему предстоит решить задачу по переходу к оптимальным соотношениям тарифной и надтарифной частей в оплате труда работников бюджетных отраслей, оптимизации размеров выделяемых бюджетных средств на эти цели;
· разработка нового более эффективного порядка формирования средств на оплату труда в бюджетных организациях. Возможно использование принципов, при которых фонд оплаты труда формируется из нескольких частей: средств на выплату тарифных ставок (окладов) в соответствии с Единой тарифной сеткой и нормативом численности работников; средств на компенсационные выплаты, на выплату надбавок за непрерывный стаж работы, на стимулирующие выплаты, размер которых определяется в процентах от суммы средств, предусмотренных на выплату тарифных ставок.
Введение нового порядка позволяет решить две основные задачи:
· создание единых принципов фондообразования в бюджетной сфере;
· усиление контроля за расходованием средств бюджетов всех уровней.
В условиях развития рыночных отношений и экономической самостоятельности субъектов хозяйствования возможности непосредственного государственного регулирования заработной платы ограничены. Такое регулирование может осуществляться через процедуры социального партнерства.
Многоуровневая система договорного регулирования социально-трудовых отношений должна стать важным средством формирования заработной платы как цены рабочей силы и усилить влияние на развитие рынка труда.
Регулирование оплаты труда на основе социального партнерства должно включать систему норм и положений, обеспечивающих усиление воздействия на оплату труда и взаимоувязанных по уровням соглашений.
В генеральные соглашения целесообразно включать следующие положения:
· предложения по повышению минимального размера оплаты труда, соотношению его с прожиточным минимумом;
· обязательства по повышению уровня заработной платы работников бюджетной сферы и соотношению его с уровнем зарплаты в промышленности;
· условия межотраслевого регулирования заработной платы, направленные на снижение ее необоснованной дифференциации между отраслями;
· обязательства работодателей по индексации заработной платы с учетом роста потребительских цен и порядок этой индексации;
· меры по обеспечению зависимости размеров вознаграждения руководителей организации, в том числе премий, от наличия задолженности по выплате заработной платы;
· меры ответственности работодателей за необеспечение своевременной выплаты заработной платы;
· ограничение применения оплаты труда в натуральной форме.
В отраслевые соглашения целесообразно включать следующие нормы и положения:
· размеры минимальных ставок оплаты труда (ставок первого разряда) с учетом экономических возможностей предприятий отрасли и необходимости приближения этих размеров к величине прожиточного минимума в среднем по Российской Федерации;
· порядок дифференциации тарифных ставок и окладов работников по основным профессионально-должностным группам (по принципу Единой тарифной сетки или другими методами);
· минимальную долю фонда оплаты труда в валовой выручке от реализации продукции (услуг);
· обязательства работодателей по постепенному повышению уровня заработной платы до среднего уровня по отрасли;
· минимальную долю тарифной части заработка в общем его размере (в целях повышения этой доли до оптимальной величины, равной 65-70%);
· основные условия оплаты труда руководителей организаций, состоящей из двух частей – основной, устанавливаемой в кратности к средней зарплате по организации, и дополнительной, выплачиваемой из прибыли;
· размеры компенсационных доплат и надбавок с учетом особенностей отрасли, размеры оплаты простоев и др.;
· меры по улучшению нормирования труда.
Необходимо усилить роль региональных (территориальных) соглашений в регулировании социально-трудовых отношений, в том числе оплаты труда, учитывая, что рынок рабочей силы, потребительские цены, показатели уровня жизни (величина прожиточного минимума) формируются в регионах (субъектах Российской Федерации). В указанных соглашениях должны учитываться достигнутый уровень заработной платы и особенности социально-трудовых отношений в регионе.
При заключении коллективных договоров на уровне предприятий должна проводиться работа по применению систем оплаты труда, обеспечивающих рост заработной платы на основе усиления материальной заинтересованности работников в улучшении результатов финансово-хозяйственной деятельности предприятия и его подразделений, улучшения нормирования труда.
Государственная политика в области труда и заработной платы должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих заинтересованность работников в производительном труде как основы материального благополучия, стимулирования повышения цены рабочей силы и роста заработной платы в зависимости от увеличения объемов производства и укрепления финансового состояния предприятия.
В условиях падения объемов производства должен быть принят комплекс мер не только по оживлению отечественного производства, но и по обеспечению роста производительности труда.
Значение роста производительности труда как основного источника увеличения национального богатства страны и повышения благосостояния ее населения признано во всем мире. Национальные программы производительности труда разрабатываются в США, Финляндии, Норвегии и других странах[152]
.
В целях управления производительностью труда в стране необходимо:
· ввести показатель производительности труда в государственную статистическую отчетность;
· ежегодно проводить анализ динамики производительности труда в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации, отраслях экономики и на его основе рассчитывать прогнозные значения этого показателя на год, пять и более лет;
· разработать федеральную программу, которая позволяла бы определять меры по созданию условий правового, экономического и организационного характера для повышения эффективности экономики в Российской Федерации.
Осуществление мероприятий по совершенствованию систем оплаты труда в свою очередь явится стимулом роста производительности труда работников, объемов производства предприятий и экономической эффективности и позволит в перспективе сократить разрыв между средней и минимальной заработной платой с 17-20 до 2,5-3 раз, т. е. до соотношения этих показателей в странах с развитой рыночной экономикой.
Целью политики заработной платы в социальном государстве является кардинальное повышение реального размера заработной платы, превращение ее в надежный источник средств, обеспечивающий воспроизводственную и экономическую функции (рост инвестиционного потенциала населения, производительности труда).
Глава 18. Социальное государство в условиях федерации
Важное значение для формирования и развития социального государства в Российской Федерации имеет структура самого государства. Любая идеология и любой опыт других стран, внедряемые в России, будут деформированы реальными свойствами существующей государственной структуры, и, как показывает многовековой опыт, самые общие и объективные закономерности приобретут трудно узнаваемый вид. При этом имеются в виду не поэтические абстракции, а вполне конкретные особенности отношений между иерархическими уровнями государственной власти: центром и периферией; климатическими и географическими зонами; экономической специализацией регионов; социо-культурными особенностями национальных образований, мегаполисов, крупных и мелких городов, села; этническим и другим цивилизационным разнообразием.
Россия является самой многосубъектной федерацией в мире, где среди 89-субъектов представлено шесть их видов. Существующие закрепленные в Конституции разные права и полномочия субъектов, вплоть до наличия собственных Конституций республик, делают Россию асимметричной федерацией. Политическая асимметрия дополняется серьезными различиями в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Глубокие социально-экономические и культурные различия между регионами России ставят под сомнение саму возможность реализации единой государственной социальной политики, существование общих социальных стандартов и осуществление государством единого набора социальных функций. Характеристики жизни в Москве даже по набору показателей в принципе не сравнимы с характеристиками быта и социальной ситуацией жителей, например, Корякского автономного округа, сибирского побережья Ледовитого океана, поселков в тундре и восточно-сибирской тайге. Они не сравнимы и с жизнью в малых городах Европейской части России и сельской местности. Бросающиеся в глаза различия существуют на расстоянии менее сотни километров в рамках одного субъекта, например, в подмосковных Химках или Красногорске и Рузе или Волоколамске.
В то же время государство едино, а значит, не может не объективировать свои сущностные свойства на всем своем пространстве и на всех уровнях власти. Задача исследования – ответить на вопрос: какие механизмы обеспечивают или должны обеспечивать одинаковую ответственность государства независимо от географических координат и единый набор функций?
В федеративном государстве само государство является многосубъектным. Функции и конституционные обязанности государства в социальной сфере распределяются между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Способом распределения является: конституционное распределение пределов (предметов) ведения Федерации и их совместного ведения (ст. 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации).
К исключительному ведению Российской Федерации относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального развития (п. «е» ст. 71). В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита отдельных категорий населения, включая социальное обеспечение (пп. «е» ст. 72).
Предметы ведения субъектов Российской Федерации не имеют прямого конституционного закрепления, а лишь руководствуется формулой «вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения субъекты Федерации обладают на своей территории всей полнотой государственной власти»
Конституционная модель разграничения полномочий практически умалчивает о социальных функциях и ответственности местного самоуправления и необходимой для их реализации финансово-экономической базы. Эти вопросы стали предметом регулирования Федеральных законов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 73-ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Функции федерального уровня власти по решению социальных вопросов также определены в Федеральном Конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.). Согласно этому закону Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики.
Система социальной защиты населения государством на федеральном уровне включает четыре главных направления:
· государственная социальная помощь на основе предоставления социальных пособий, льгот и компенсаций;
· пенсионное обеспечение;
· социальное обслуживание;
· социальная защита отдельных категорий населения (ветеранов войны, инвалидов, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей; «чернобыльцев» и некоторые другие категории).
Социальная политика центра должна основываться на двух главных принципах – программно-целевом методе управления социальными процессами и социальном обслуживании интересов населения.
Федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, регулирующие общие принципы социальной политики, устанавливают единую систему государственных минимальных социальных стандартов, разрабатывают федеральные целевые социальные программы, принимают меры по их реализации и определяют источники финансирования.
Субъекты Российской Федерации разрабатывают, реализуют и финансируют региональные целевые программы, организуют и предоставляют адресную социальную помощь, обеспечивают работу и финансирование учреждений социальной инфраструктуры, исходя из своих возможностей, решают весь комплекс проблем в области социальной защиты, труда, быта, занятости людей по месту их проживания.
На усмотрение субъектов Российской Федерации переданы полномочия по установлению некоторых льгот.
На муниципальный уровень передан целый ряд расходных обязательств в образовании, в области культуры, здравоохранении, социальной защите.
Однако социальные параметры территориальной дифференциации не в полной мере компенсируются субвенциями федерального бюджета и напрямую противоречат конституционным нормам, что лишает легитимности и другие аспекты внутренней политики государства, дезинтегрирует единое социальное пространство страны и порождает региональный сепаратизм.
Территориальная дифференциация, обусловленная природно-климатическими условиями, национальными и социально-историческими особенностями и т.п., сама по себе не является непреодолимым препятствием строительства социального государства. Проблема реализации единых социальных принципов социального государства состоит не в необходимости проведения различной социальной политики в разных регионах, социальная политика по своей сути вариативна, поскольку учитывает условия достижения целей, а в существенных социально-экономических диспропорциях между территориями, отсутствием единых норм удовлетворения социальных потребностей и разном объеме социальных прав граждан.
Исторически существующие территориальные различия в социальном положении граждан значительно усилились в последнее десятилетие, и эта тенденция продолжает нарастать.
Сложившаяся трехуровневая структура власти (федеральный, региональный и муниципальный уровни) и соответствующая им система управления социальными процессами и распределения социальных функций не представляет собой органическое единство социального государства, поскольку происходят пересечения компетенций, несовпадение распределения объемов ответственности и ресурсов, отсутствуют адекватные механизмы учета территориальных социально-экономических особенностей. По данным Е.Ш. Гонтмахера, «долю влияния федерального центра на формирование и реализацию социальной политики сегодня можно оценить в 20% (раньше не менее 90%), региональных властей – 70%, местного самоуправления –10%»[153]
. Эти показатели существенно не изменились и после 2005 г. Гипертрофированная роль субъектов федерации не соответствует ни перевернутой пирамиде тоталитарной власти, ни правильной пирамиде демократического общества. Субъект федерации, с одной стороны, уже в силу межбюджетных отношений не обладает полной социальной субъективностью государства, а с другой, так же, как и федеральный центр, не может учитывать реальные особенности каждого географического пункта или домохозяйства.
Неадекватность федеральной социальной политики усугубляется осознанием и хорошо объяснимым нежеланием всех уровней власти обеспечить транспарентность бюджетного федерализма. В условиях дефицита средств на всю совокупность социальных трат и Минфин России, и губернаторы, и муниципальные власти заинтересованы в свободе использования целевых социальных трансфертов на текущие потребности. Можно понять губернатора, который тратит полученные из центра на зарплату бюджетникам деньги на ремонт котельных. Он не может допустить замерзание людей и домов зимой. Но в этом случае уже невозможно говорить о целенаправленной социальной политике и социальном федерализме. Это жизнь в условиях чрезвычайного положения, а не система удовлетворения социальных потребностей людей в социальном государстве. Если Российская Федерация последние 15 лет живет в условиях чрезвычайного положения, и из 88 субъектов только 11 являются финансовыми донорами, то невозможно говорить о построении социального государства без решения проблем финансирования единого социального пространства на всей территории.
Существенная дифференциация доходов по географическому признаку, неодинаковая доступность социальной поддержки, разный уровень косвенных налогов для различных территорий не просто нарушают существующие конституционные принципы, но делают невозможным прогрессивное развитие государства и повышение эффективности его социальной политики.
Приходится констатировать, что большинство основополагающих принципов социального государства существенно деформируются в условиях отсутствия учета территориальных особенностей. И это относится даже к наиболее законодательно обеспеченным общегосударственным стандартам. Например, социальные и трудовые пенсии, даже с учетом повышающих коэффициентов северян, из-за региональной дифференциации цен обладают различной покупательной способностью на разных территориях.
Существующая система регулирования цен на газ ставит в неравное положение жителей. Так, в 2005 г. средние тарифы на тепло для газовых котельных составляли 250-300 руб./Гкал, а для жидкостных и твердотопливных котельных на Камчатке или в Якутии – 2000-5000 руб/Гкал. Система социальных услуг и социальных пособий, обеспечиваемая местными бюджетами, имеет разные возможности в дотационных субъектах и донорах. Бедные в Дагестане в 40 раз менее обеспечены, чем бедные в Москве.
Еще одной важной проблемой регионализации социальной политики является то, что необходимые средства, как показывает С.Артаболевский, «чаще всего концентрируются в столицах, административных ценстрах республик и областей, не доходя до муниципального уровня»[154]
, где только и возможен учет действительного положения объектов социальной поддержки.
Система социальных бюджетов в ходе реформ имеет четко выраженную тенденцию передачи все большего количества социальных функций и ответственности на региональный и местный уровни при концентрации доходов на федеральном уровне. Идеология реформ, имеющая выраженную либеральную направленность, сознательно была ориентирована на снижение роли государства в социальной политике и ожидание, что сформировавшаяся рыночная экономика сама по себе создаст механизмы социальной самозащиты и адаптации населения. Это привело к стремлению снизить государственное финансирование социальной сферы и переносу центра тяжести финансирования социальных расходов всех уровней на доходы и сбережения граждан через механизм целевого аккумулирования средств населения специализированными финансовыми фондами – пенсионными, социального страхования, медицинского страхования и занятости. В 2000 г. это стремление обрело форму единого социального налога на фонд оплаты труда.
Перераспределение компетенции и ответственности между структурными уровнями государства началось с ломки сложившейся в СССР системы обеспечения социальных благ и предоставления социальных услуг. В СССР, где основными субъектами удовлетворения социальных потребностей были предприятия и организации, содержащие значительную часть социальной инфраструктуры (жилищный фонд, детские дошкольные учреждения, оздоровительные лагеря и профилактории, медицинские учреждения, спортивные и культурные сооружения, школы и рекреационные объекты), существовала жесткая привязка социальной политики к территории и финансовым возможностям.
Муниципализация социальной сферы создала новую систему отношений как по вертикали (федерация – регион – муниципальное образование), так и по горизонтали (местные органы власти – предприятие – население). При этом вертикальные отношения стали определяющими, поскольку это прежде всего бюджетные отношения, а на содержание социальных объектов расходуется каждый шестой рубль консолидированного бюджета[155]
. При этом данная нагрузка крайне неравномерно распределяется по регионам. В. Кабалина, Т.Сидорина приводят данные за 1998 год, которые показывают разрыв показателей разных субъектов более чем в 300 раз (табл. 11).
| Таблица 11
|
||
| Финансирование объектов социальной сферы, переданных на баланс городских бюджетов, в отдельных городах/регионах
|
||
| Город/регион
|
% от местных налоговых поступлений
|
% от суммы федеральной поддержки
|
| Москва |
0,7 |
0,6 |
| Ямало-Ненецкий автономный округ |
3,8 |
3,7 |
| Республика Башкортостан |
4,1 |
4,0 |
| Ханты-Мансийский автономный округ |
5,8 |
5,6 |
| Санкт-Петербург |
5,8 |
5,6 |
| Нижний Новгород |
7,0 |
6,4 |
| Республика Калмыкия |
128,8 |
42,9 |
| Республика Дагестан |
137,5 |
30,5 |
| Костромская область |
179,1 |
6,7 |
| Корякский автономный округ |
242,6 |
71,3 |
| Республика Ингушетия |
250,01 |
53,4 |
Передача всей социальной инфраструктуры в ведение местных органов власти (муниципалитетов) без создания системы обеспечения институциональной и финансовой базы, массовый вывод социальных объектов из общедоступного пользования через приватизацию и отказ от целого ряда социальных гарантий привели к существенному сокращению возможностей удовлетворения социальных потребностей людей, переносу основной ответственности государства на местный уровень, не имеющий финансовых источников. Ситуация стала особенно парадоксальной после принятия Налогового Кодекса, который значительно сократил налоговые поступления на муниципальном уровне. Ситуация продолжает усугубляться четко выраженной тенденцией к отставанию роста доходов и заработной платы от роста стоимости социальных услуг. Например, суммарная стоимость услуг ЖКХ по стране за 2002 г. увеличилась для населения в 1,7 раза (со 170,6 млрд. до 293,5 млрд. руб.), тогда как фонд заработной платы и доходы местных бюджетов возросли в 1,3 и 1,4 раза.
Перераспределение полномочий субъектов государственной социальной политики произошло и продолжается при отсутствии нормативов социальных обязательств государства на разных уровнях и их обеспечением из соответствующих бюджетов.
Поскольку уровни развития регионов различны, остро встает вопрос о единых правах дотирования регионов. В настоящее время это дотирование происходит через передачу с федерального уровня в адрес субъектов Российской Федерации средств, необходимых для осуществления их полномочий. Федеральные органы государственной власти наделены полномочиями по установлению порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Федеральные органы государственной власти вправе определять основы формирования доходов и осуществления расходов всех уровней. Они определяют порядок установления и исполнения расходных обязательств не только федерации, но и её субъектов, если для финансового обеспечения этих расходных обязательств в адрес бюджетов субъектов Российской Федерации предварительно были переданы субвенции из федерального бюджета.
Большое значение здесь смогли бы сыграть единые социальные нормативы как основа объективной оценки положения дел на территории. Также необходимо обеспечить целевое использование трансфертов. Трансферты могут иметь разное назначение: дополнительные средства для выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы при их недостаточности в местном бюджете, выделение субвенций для поддержания определенного минимального уровня социальной сферы, обеспечение установленных законом выплат и дотаций ЖКХ и др. Цель государства – обеспечение конституционных прав населения на всей территории страны.
Сложившееся в настоящее время положение с распределением социальных функций и ответственности между субъектами социальной политики по уровням вертикали власти и в территориях по горизонтали с очевидностью свидетельствует, что дальнейшее развитие социального государства в России требует модернизации межбюджетных отношений и жесткого структурирования единой государственной социальной политики на всем государственном пространстве.
Одной из возможных концепций необходимой модернизации может стать сама теория социального государства, позволяющая определить исходные принципы, цели и механизмы, диктуемые объективными свойствами развитых форм социального государства.
Переходный характер российской экономики предполагает общественное согласие, оформленное в виде среднесрочной программы социально-экономического развития, сценарных планов предстоящего бюджетного года, целевых правительственных программ относительно конечных и промежуточных результатов реформ, способов их достижения, требуемых ресурсов и возможных рисков. Безусловно, это идеализация общества и власти. Реализация данного требования предполагает единство научных представлений о социально-экономической реальности и оформление этих представлений в идеологию, что практически недостижимо. Однако, сценарные планы и среднесрочная программа реально существуют и ежегодно корректируются, на их основе принимаются бюджеты и происходит изменение законодательства. Всем очень хочется верить, что хаосу реформ противостоит целенаправленная воля.
Одним из способов научного обеспечения политических решений является изучение соответствия жизненных реалий теоретическим моделям. В частности, задача построения социального государства, закрепленная в Конституции Российской Федерации, требует детального анализа расхождений между сложившимися представлениями о социальном государстве и практикой.
Существующая в России в настоящее время система федеративных отношений не реализует принцип общедоступности социальных благ; деформирует правовую основу социальной деятельности государства (не обеспечивает реальные социальные права). Принятая законодательная база, не учитывающая региональные особенности, не обеспечивает реализацию провозглашенных норм; содержит различные основания социальной защиты, предполагающие перекрестное финансирование и рассогласование прав и ответственности; допускает несовпадение федеральных и региональных норм. Социальные бюджеты не покрывают взятые на себя государством обязательства. Система социальной защиты не обеспечивает требуемый уровень. Предпринимаемые государством меры не достаточны для поднятия благосостояния граждан и наконец, совершенно не неэффективны меры по созданию условий для повышения роли муниципальных образований. То есть можно констатировать, что весь выделенный нами набор константных признаков социального государства в настоящее время реализуется не в полной мере, чему в значительной степени способствует неурегулированность федеративных отношений.
Среди задач межбюджетных отношений в социальной сфере в качестве основных можно выделить:
· обеспечение и гарантии конституционных прав граждан в области труда, занятости, социальной защиты, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем;
· улучшение демографической ситуации, снижение детской смертности и смертности граждан в трудоспособном возрасте;
· финансовое обеспечение минимальных социальных стандартов;
· формирование системы доходов, обеспечивающей каждому уровню возможность необходимых расходов;
· обеспечение справедливого распределения доходов и уменьшения их географической дифференциации.
Основой бюджетного федерализма должно являться положение, согласно которому каждый уровень власти должен располагать полномочиями из собственных источников, необходимых для финансирования расходов по возложенным на него социальным обязательствам. В соответствии с этим постулатом финансирование социальной сферы в социальном государстве должно представлять собой распределение ответственности по реализации социальных функций между уровнями власти, принятие и законодательное закрепление государственных социальных стандартов, определение потребностей каждого государственного субъекта социальной политики в финансировании для обеспечения социальных стандартов, относящихся к его компетенции, и предоставление каждому субъекту доступа к необходимым ресурсам и системе доходов.
Можно выделить три основных причины, по которым это не реализуется в Российской Федерации. В условиях переходной экономики проявляется объективная тенденция к централизации власти и концентрации ресурсов наряду со стремлением делегировать ответственность за состояние социальной сферы на нижние уровни власти. На стремление сократить социальные расходы всех уровней не повлиял даже профицит федерального бюджета Российской Федерации последних 5 лет.
Можно согласиться с мнением ряда авторов (Жильцов Е.Н., Ахинов Г.А.), что в основе распределения социальной ответственности между структурными уровнями власти лежит отнесение социальных услуг к «чистому общественному благу» и к «социально-значимым (смешанным) благам». К «чистому общественному благу» относятся единые федеральные социальные нормы и социальные факторы макроэкономики, связанные с социальной природой самого рынка (обеспечение занятости, социальной защиты, пенсионная система, социальное страхование, возмещение ущерба и т.п.). Обеспечение общественного блага является ответственностью федерального уровня.
Социально значимые блага являются прерогативой региональной власти или органов самоуправления, «так как децентрализация обязательств по предоставлению услуг населению позволяет властям максимально полно выявить потребности населения в этих видах социальных услуг и организовать работы по удовлетворению данных социальных потребностей».
В связи с проблемой распределения между уровнями власти социальной ответственности необходимо отметить, что принципы государственного бюджетирования также требуют коррекции в социальном государстве. Соотношение доходов от федеральных и местных налогов непосредственно связано с принятием или непринятием концепции социального государства.
Принцип распределенной ответственности предполагает, что величина социальных обязательств каждого уровня должна соответствовать полномочиям по обеспечению бюджетных поступлений и специальных сборов. Возможные решения состоят в предоставлении соответствующему структурному уровню власти право самому определять собственные налоговые базы, ставки налогов и вводить местные налоги и специальные платежи.
В этом случае региональные и местные власти стоят перед необходимостью аргументации дополнительного налогового бремени и постоянного учета эффективности социальных программ. Возникает обязанность постоянно объяснять избирателям, что предоставляемые блага важнее, чем сокращение налогов, и имеющиеся финансовые ресурсы расходуются целевым образом. С другой стороны, в случае местных налогов и сборов более очевидной для населения становится связь между количеством и качеством социальных услуг и необходимыми затратами, что способствует развитию гражданской ответственности, открытости власти и демократии. Недостаток данного подхода заключается в нарушении конституционного принципа равных прав и обязанностей для всех граждан, которые подрывает избыточная местная фискальная система.
Другим решением является унификация на федеральном уровне всех налогов и сборов и введение единой нормы распределения доходов между центром, субъектами федерации и местным самоуправлением. Такой подход в значительной мере снимает с нижележащих уровней ответственность за невыполнение социальных обязательств, поскольку всегда есть возможность объяснить, что средств было предоставлено недостаточно. Возможность снятия с себя ответственности за некачественные и не в полной мере предоставленные населению социальные услуги возникает и при прямых трансфертах на эти цели в дотационные регионы.
При распределенных налогах и прямых дотациях так же не решается проблема равных прав граждан. Экономически более развитые и ресурсные регионы и при равных нормативах распределения налоговых поступлений имеют разные объемы бюджетов и разные возможности для патернализма. Жители Москвы и Тюменских национальных округов находятся в значительно лучшем положении, чем российские граждане, живущие в других регионах.
Из приведенного выше анализа следует, что построение социального государства в условиях асимметричной федерации и при значительных различиях в уровнях социально-экономического развития регионов требует дополнительных политических и организационных усилий, связанных с необходимостью усиления демократических принципов федерализма, развитием гражданского общества и консолидированной государственной социальной политики.
В условиях асимметричной федерации, которой является Россия, построение социального государства неминуемо должно следовать ряду принципов, которыми являются:
· распределение и законодательное оформление социальных функций по разным уровням государственного управления;
· передача максимального набора социальных функций государства на уровень местного самоуправления;
· распределение консолидированного социального бюджета между структурными уровнями власти в соответствии с распределенной ответственностью по реализации социальных функций и нормативами федеральных гарантий;
· законодательное установление государственных социальных минимальных стандартов;
· закрепление за федеральными органами государственной власти ответственности за установление федеральных социальных нормативов и их достижение;
· создание необходимых экономических и административных предпосылок к выравниванию социальных и экономических условий всех регионов;
Исходить из того, что «модель асимметричной федерации продуцирует не различие коренных прав человека и гражданина на территории тех или иных субъектов Российской Федерации, а лишь различные экономико-правовые механизмы их обеспечения
.
Глава 19. Социальный капитал как фактор конкурентоспособности
Одним из главных критериев эффективности государства является конкурентоспособность его экономики.
Прогнозирование развития экономики делает необходимым рассмотрение тенденций развития социальных факторов производства на ближнюю и долгосрочную перспективу в контексте специфических особенностей страны в условиях глобализации и степени влияния рыночных факторов (возможно, имеющих разную направленность) на конечный эффект. Иллюстрацией последнего положения может являться ситуация со стоимостью рабочей силы. Дешевая рабочая сила является одним из самых существенных факторов экономической эффективности. С другой стороны повышение и поддержка на должном уровне личного потребления является одним из основных требований человека, обеспечивающим воспроизводство его самого и его семьи, главным стимулом качественной и интенсивной работе, условием повышения квалификации и творческого подхода. Важно и то, что квалифицированная рабочая сила не может быть дешевой, поскольку цена труда должна компенсировать в том числе и затраты на обучение.
Рассмотрение социальных факторов экономической конкуренто-способности требует определения понятия социального капитала и его места в структуре производительных сил.
Само понятие социального фактора не является однозначным и чаще всего служит как собирательный термин, обозначающий все факторы производства за исключением его материальной и финансовой частей.[156]
Такой подход не является достаточно конструктивным, поскольку включает в себя весьма разнородные закономерности – общественные отношения, идеологию, культуру, групповые, личностные и психофизиологические особенности, а также многое другое.
Более практичным является подход к социальному капиталу как характеристики качеств человека как работника. В этом случае социальный капитал определяется через дефиниции человеческого фактора, становление и развитие которого происходит в социальной сфере.
В своей эволюции как работник человек прошел качественно разные этапы от «говорящего орудия» труда, придатка машины, человека-оператора до собственно творческой деятельности.
С развитием индустриального этапа экономики, изменением места человека на производстве, возрастает значение социальных факторов. Благоприятные условия труда, развитая система стимулирования и условия оплаты, социальные гарантии и социальное обслуживание, корпоративная политика начинают играть существенную роль в подъеме производства. Повышение значимости данных факторов привело к появлению после Второй мировой войны понятий социально ориентированной рыночной экономики, социального рыночного хозяйства и «экономики благосостояния».
Модель социально ориентированного рыночного хозяйства предполагает согласование и учет интересов предпринимателей и общества, ориентацию на потребительский спрос. Её суть состоит в обеспечении экономического роста и подъема производства за счет подчинения экономики задачам социального развития общества.
Данная модель является в настоящее время универсальной для большинства развитых стран мира.
Дуализм социальных и рыночных целей, когда одни из них являются механизмом достижения других, когда социальные показатели достигаются за счет экономических и наоборот, составляет суть эффективной экономики.
Социально ориентированная экономика позволяет наиболее полно сочетать принцип свободного рыночного хозяйствования с принципом социальной справедливости, соединяет свободу и инициативу с социальным прогрессом, обеспеченным рыночными методами.
Экономика сегодня характеризуется переходом от индустриального этапа к инновационному, основанному на экономике знаний.
В условиях инновационной экономики становятся общепризнанными представления, что залогом конкурентоспособности страны в рамках глобализации мировой экономики является развитие человеческого капитала (т.е. таких сфер, как наука, культура, образование и здравоохранение).Реальный вклад человеческого потенциала в экономический рост стран ОЭСР (а это тридцать наиболее развитых стран мира) достигает, по разным оценкам от 50 – 70%.
В то же время остается распространенным взгляд на социальную сферу как на затратную, обузу экономики. Такой взгляд основан как на представлениях, отражающих закономерности индустриального этапа, так и на специфических особенностях взаимоотношений социального капитала и рынка.
Вильям Баумель доказал, что издержки производства продуктов науки, культуры и образования всегда превышают доходы от реализации этих продуктов на рынке, т.е. издержки социального сектора растут быстрее, чем доходы. Отсюда возникает убыточность организаций гуманитарной сферы.
В то же время Джозеф Шумпетер открыл закономерности рынка особого класса продуктов, затраты на производство которых не растут с увеличением их продаж. Иллюстрация этого открытия является ставшая классическая фраза о том, что «свет моей лампы, которым пользуются другие, мне ничего не стоит». К такого рода продуктам относятся научные результаты, технологии, знания, идеи и предметы культуры и искусства.
Таким образом, современная экономика, основанная на знаниях, должна обеспечиваться не рыночным, государственным финансированием социальной сферы (Баумелевская экономика), что ведет к ее перерастанию в шумпетерианскую экономику[157]
.
Развитые страны Запада уже перешли к шумпетерианской, инновационной экономике знаний, что выражается в наращиваемом финансировании социальной сферы, росте социального капитала. Проявлением этого, в частности, является то, что в последние 10-15 лет в ведущих экономически развитых странах снижается удельный вес технических направлений науки и наращиваются гуманитарные направления – биология, биохимия, биофизика, генетика, психология, медицина и др. Например,в США затраты на научные исследования в области здравоохранения достигли 35 млрд.долларов, что составляет 20% всех НИОКР США (10 лет назад этот показатель был 12%).
Условием становления и развития шумпетерианской экономики, элементом социального капитала, является качество и уровень жизни людей. Творческий потенциал работника, являющийся основой социальной экономики, не проявляется в условиях принуждения, в том числе и экономического, нищеты и борьбы за выживание, низкой культурной среде и при отсутствии развивающегося образования. Пример Японии, Ирландии и ряда других стран, выдвинувших в качестве национальной задачи всеобщее высшее образование, обеспечение высокого качества жизни, являющегося в том числе и стимулом привлечения интеллектуальной элиты других стран, наглядно демонстрируют роль эффективной социальной политики для конкурентоспособности в современном мире.
Важной характеристикой инновационной экономики является ее взаимосвязь с мировой информационной системой, делающей ее глобальной и в определенной мере ограничивающей ее национальные особенности, требующей от нее конкурентоспособности в мировом масштабе.
К основным социальным условиям конкурентоспособности страны следует отнести уровень образования, демографическую структуру и количество населения, здоровье, развитие науки, стимулы к труду, характер трудовой миграции, культуру труда, стоимость рабочей силы, качество жизни и уровень социальной защиты. Совокупность данных факторов и является содержанием социального капитала. Этот перечень обеспечивает три важнейших вектора конкурентоспособности: по производительности труда; по параметру издержек (стоимость рабочей силы, социальная защита, социальные инвестиции) и по качеству рабочей силы.
Из данного перечня видно, что различные составляющие социального капитала не в одинаковой степени подвержены влиянию глобализации. При этом для стран с разным уровнем развития влияния глобализации на одни и те же характеристики может быть прямо противоположным.
Можно выделить три вида социальных факторов по характеру их зависимости от глобализации.
Первая группа представлена параметрами, стремящимися к унификации в мировом масштабе. Это образование, уровень здравоохранения, стоимость рабочей силы, качество жизни и уровень социальной защиты.
Вторая группа социальных факторов конкурентоспособности отражает национальную самобытность страны и может иметь как положительное так и отрицательное влияние. К этой группе относятся демографическая структура, количество населения и культура труда.
Третья группа включает характеристики, которые являются специфическими для каждой страны и определяются конкретной экономической политикой Правительства в данный период. Это развитие науки, стимулирование труда и миграционная политика. Очевидно, что такое деление на данные три группы возможно только на относительно коротком историческом отрезке до 25 лет.
Данная классификация дает возможность определения национальной стратегии повышения конкурентоспособности за счет социальных факторов.
Относительно первой группы национальная стратегия заключается в максимально быстром достижении стандартов развитых в экономическом отношении стран. Образование, уровень здравоохранения, стоимость рабочей силы, качество жизни и уровень социальной защиты объективно стремятся к существующему уровню развитых стран. И нужно давать себе отчет, что отставание России по любому данному параметру ведет к снижению ее конкурентоспособности.
Препятствием к достижению стандартов развитых стран Россией по параметрам первой группы является их очевидная затратность. Низкий уровень объема ВВП на душу населения ограничивает развитие данных социальных сфер. В то же время существуют возможности, не использованные в настоящее время, которые могут существенно улучшить ситуацию.
Во-первых, необходимо отказаться от постоянного стремления, обусловленного стремлением достигнуть результат с наименьшими затратами, идти самобытным путем, порождая малоэффективные химероподобные структуры и механизмы. Опыт социальной политики других стран опробовал многие решения. И хотя большинство стран в неполной мере удовлетворено ситуацией в данных сферах, это не означает, что Россия может тратить ресурсы на социальные эксперименты. Наоборот, в условиях кардинальных преобразованиях мы можем учесть самый передовой опыт.
Во-вторых, созданные в последние 15 лет неэффективные социальные механизмы и система взаимосвязи между ними негативно влияют на другие структуры. Например, качество жизни населения, уровень социальной защиты и, через медицинское страхование, уровень здравоохранения непосредственно определяются уровнем оплаты труда, стоимостью рабочей силы. В экономически развитых странах доля фонда оплаты труда в ВВП составляет 60-70%. В СССР в 1990 г. этот показатель составлял 44%. В настоящее время в Российской Федерации этот показатель равен 22-24%. Доля оплаты труда в конечной цене продукции во многих отраслях находится в пределах от 9 до 15%.
В значительной мере низкая заработная плата в экономике обусловлена зарплатой бюджетников (низкая заработная плата 15 млн. бюджетников нормирует оплату труда в других отраслях, снижая общий допускаемый уровень жизни и цену труда) и отсутствием соответствующей регуляции со стороны государства. Приоритетное решение вопроса существенного роста средней заработной платы и ограничение различий между минимальной и максимальной зарплатой в 4,5 раза, как это принято в странах ОЭСР, позволило бы изменить социальную ситуацию в России.
В-третьих, необходимо использовать и сохранять имеющиеся преимущества. Например, переход на стандарты западного образования, который является необходимым для обеспечения соответствия качества работников современным технологическим требованиям, нет смысла распространять на систему подготовки по фундаментальным естественнонаучным дисциплинам в высшей школе, поскольку выпускники по данным специализациям пользуются неизменным спросом в других странах, что свидетельствует о высоком качестве российского образования в этом сегменте.
Учет в стратегии повышения конкурентоспособности факторов относящихся ко второй группе возможен в виде учета данных особенностей как объективной данности, нивелирования их отрицательных следствий за счет специальных механизмов и через четкое понимание границ их влияния.
В то же время заданность данных факторов не означает невозможность их изменения. Их особенностью является длительность процессов коррекции. Государство должно целенаправленно влиять на демографическую ситуацию, понимая, что эффект будет достигнут в лучшем случае в следующем поколении.
Особое значение для целенаправленного повышения конкурентоспособности имеют факторы третьей группы. Именно они, поддающиеся существенному изменению, лежат в основе эффективного повышения конкурентоспособности страны в оперативном режиме. Таким образом, государственное управление системой стимулирования труда, развитием приоритетных научных проектов и процессами миграции должно лечь в основу программ повышения эффективности экономики в зоне ближайшего развития.
Давая оценку уровню развития человеческого капитала Российской Федерации нужно отметить его относительно неудовлетворительный уровень. Практически все параметры, перечисленные выше, отстают от современных требований. Данная ситуация будет ухудшаться в ближайшем будущем, что связано с ухудшением демографической ситуации (с 2005 г. резко снижается прирост населения активного возраста; с 2010 г. резко снизится соотношение работающих и пенсионеров), снижением качества образования, деструктивными процессами в научных учреждениях, снижением финансирования гуманитарной сферы.
Основными негативными факторами, которые будут оказывать негативное влияние на развитие социального капитала в ближайшее время, будут конфликты, связанные с дальнейшем относительным обнищанием населения, фактическим переводом образования и медицинской помощи на платную основу и снижением их качества, неудовлетворенностью уровнем пенсионного обеспечения и недостаточными темпами роста заработной платы, прежде всего в бюджетной сфере.
Особую проблему представляет собой падение качества жизни в сельской местности и в малых городах с градообразующими предприятиями.
В то же время достаточно высокий образовательный потенциал населения, престижность образования и научной деятельности в обществе, приобщенность к западной культуре создают предпосылки для развития социального капитала. Реальные возможности заложены и в значительных финансовых ресурсах, имеющихся в настоящее время, благодаря высокой цене на нефть.
Условием реализации потенциальных возможностей России является целенаправленная политика в данной сфере. В этой ситуации социальное государство, обеспечивающее наилучшие условия для развития человеческого капитала, становится определяющим условием конкурентоспособности Российской Федерации в экономике и привлекательности государства для своих граждан.
Заключение
Подводя итог проведенному исследованию, неминуемо возвращаешься к вопросу – что же нужно сделать и от кого это зависит, чтобы Россия стала социальным государством? Для автора очевидно, что условиями проведения эффективной социальной политики являются в первую очередь соответствующая политическая воля, принятие реальной программы социально-экономического развития страны и научное обеспечение и экспертиза принимаемых решений.
В XXI в. мир и вместе с ним Россия находятся в новой социально-экономической и политической реальности, обусловленной объективными процессами глобализации, усиливающейся дифференциацией между государствами по уровню жизни, наличием разнонаправленных тенденций в экономике и социальной сфере. Как отмечает П. Розанваллон: «Перед миром встал «новый социальный вопрос».
В этих условиях, когда весь мир испытывает нарастающую дисгармонию устоявшегося уклада, когда традиционные защитные механизмы не могут противостоять новым социальным рискам, а сложившиеся социальные институты не обеспечивают требуемым функциям, Россия находится в более тяжелой, чем другие страны, ситуации, поскольку общемировые деструктивные процессы накладываются на внутреннюю разруху, и одновременно в более выгодных условиях, что связано с возможностью более гибко и быстро реагировать на самый последний опыт других стран, новые тенденции и строить свое социальное государство без повторения чужих ошибок, максимально учитывая предшествующий политический опыт.
С вступлением России на путь рыночных реформ классические либеральные представления о независимости человека от государства стали наиболее тиражируемой пропагандистской идеей. Особенностью России является то, что либеральная идеология плохо приживается на российской культурно-мировоззренческой почве. И дело не только в отсутствии традиции протестантской морали и опыта реального капитализма, как считают некоторые авторы, но и в том, что Российская Империя и Советский Союз в своем социальном развитии прошли одновременно с другими развитыми странами, в определенные периоды значительно опережая их, один и тот же путь строительства социального государства. Невосприимчивость к упрощенной трактовке либеральных идей идет не от отсталости россиян, а от знания реальных возможностей государства по удовлетворению потребностей людей, и в этом наш опыт во многом совпадает с опытом самых богатых стран.
То, что принято считать социальной политикой государства, в действительности мало соответствует представлениям о целенаправленной стратегии, ориентированной на длительную перспективу. Этот вывод относится не только к России, но и другим странам. Сама суть социальной политики, обращенной к реальным повседневным проблемам жизни людей, предполагает её направленность на решение актуальных в данный момент задач и стремление отложить важные решения, если это возможно, на будущее. Социальная политика слишком антропоморфна, а следовательно оптимистична и исходит из абсолютной уверенности, что в будущем будет лучше и трудные сегодня решения завтра будут более лёгкими.
Конечно, это не означает, что серьёзные решения, тем более законы, принимаются без учёта их последствий на длительное время. Суть краткосрочности действий в социальной сфере состоит в том, что их цель - моментальный эффект, а их влияние в дальнейшем стараются минимизировать. Именно поэтому во всех социальных законах большое количество по сравнению с другими отсылочных норм.
В условиях революционных преобразований, когда закладываются совершенно новые принципы и механизмы социальной политики и когда невозможно избежать решений на длительную перспективу, используются шаблоны аналогичных решений в других странах. При этом ни о каком критическом осмыслении иностранного опыта речь не идёт, поскольку это будет уже собственное теоретическое решение с непредсказуемыми практическими результатами. В целом же высокая политическая цена социальных экспериментов заставляет их всячески избегать.
В результате в мировой практике сложилась парадоксальная ситуация, когда большинство стран проводят свою национальную социальную политику, основываясь на определённом наборе общих интернациональных принципов, являющихся отражением исторического опыта наиболее экономически развитых стран, в которых сами эти принципы рассматриваются как неадекватные современным вызовам и критикуемыми за неэффективность.
В мире нет ни одной страны, в которой в настоящее время не проводится определённая модернизация социальной политики. Принципы и механизмы социальной политики, начавшиеся формироваться в ХIХ в. и получившие развитие в середине ХХ в., к концу прошлого столетия перестали отвечать современным требованиям изменившегося мира. «Новый социальный вопрос» вновь стал перед человечеством.
Трудность ситуации состоит в том, что в социальной сфере, как ни в какой другой, существует разрыв между теорией и практикой. Социальные решения, затрагивающие интересы большинства людей, безотлагательно и наглядно демонстрируют себя. Поэтому реальное воплощение умозрительных моделей несёт значительную опасность негативных последствий и политической нестабильности, что в условиях демократии не может позволить себе ни один политик. Ситуация усугубляется и противоречивостью самих социальных теорий, и отсутствием критериев их достоверности в виде практики.
Сложившийся замкнутый круг отсутствия эффективной социальной политики, поскольку нет соответствующих теорий, которые проверяются социальной политикой. Издержки социальных опытов настолько велики и значимы для людей, что эксперментирование в этой области принципиально неприемлемо. Значит, нужно искать способы прогноза эффективности социальных механизмов в теоретической области.
Методология науки содержит много способов оценки логической непротиворечивости и достоверности научного знания без обращения к практике. Главным из них является наличие общей достоверной теории, с позиции которой делаются выводы об истинности частных концепций. Для социальной политики такой общей теорией являются представления о социальном государстве. В условиях глобализации и всё большего понимания культурно – исторической самобытности каждой страны теория социального государства, учитывающая как общие закономерности цивилизационного развития, так и специфику каждого государства, становится тем теоретическим полем, на котором существуют все социальные концепции и где они проходят свою проверку.
Теория социального государства является тем современным мировым проектом, который имеет все предпосылки стать глобальным ответом на вызовы XXI в. Россия обладает объективными возможностями, позволяющими осуществить прорыв в этой области. Как ни в какой другой стране мира в России сконцентрированы соотвествующие предпосылки, включая предшествующий опыт построения социального государства. Однако мы продолжаем копировать получающие отрицательную оценку в собственных странах и исторически изжившие себя механизмы или, что еще хуже, проводим необоснованные социальные эксперименты как, например последняя пенсионная реформа. Исторический лейтмотив – страна наша богата, порядка только нет – в данном случае навязчиво звучит и в строительстве социального государства.
Конституция, высший закон страны, в ст. 7 зафиксировала, что Российская Федерация является социальным государством. Это означает, что любые государственные решения могут и должны быть оценены по критерию соответствия требованиям социального государства.
К сожалению, это только не реализуемая до настоящего времени возможность. Фрагментарность социальной политики, впрочем, как и экономической, ее вторичность по отношению к политическим, а чаще всего пиаровским, целям делают управление социальными процессами и реализацию социальных функций государства хаотичными, решения - ситуативными, а эффективность – низкой.
Именной указатель
А
Абалкин Л.И. 160, 222
Абендрот В 85
Августин 14, 22
Авцинова Г.И. 118
Аганбегян А.Г. 160, 222
Аквинский Фома 22, 25
Алексеев С.И. 4
Амбер И 80
Арагон М. 124
Аристотель 14, 22, 24, 25, 55, 59, 138, 139, 140, 147
Афанасьев В.С. 90, 96
Афанасьева Л.В. 90, 96
Ахинов Г.А. 282, 332
Б
Бабеф Г. 122
Бабич А.М. 282
Баглай М.В. 3, 4, 105
Байер Х. 127
Бакунин М.А. 148
Баумель В. 337
Беверидж В. 3, 67, 70
Белков П.Л. 14
Бентам И. 59
Берлин И. 68, 133
Берталанфи Л. 101
Бишров Д. 297
Бобков В.М. 287, 301
Богомолов О.Т. 160, 220
Боден Ж. 21, 22
Бодюль В. 4
Боулдинг К. 3, 101
Брант Г. 28
Браун Н. 84
Браун С. 156
Браун Х. 63
Брисон Л. 4
Бунге Н. 192
Бутенко А. 125
Бэйр Г. 35
Бэкон Ф. 147
Бюверже М. 12
Бюрдо Ж. 12
В
Вабер М. 12
Вагнер А. 62
Вебер М. 121, 147
Велецкая И. 50
Вольф К. 55
Вернер Ф. 63
Вехнер Б. 63, 78
Витте С.Ю.194
Витюк В.В. 147
Вознесенский И. 191
Волгин Н.А. 173
Воротилин Е.А. 5, 64
Г
Габечманн Г. 78
Гегель Г. 11, 14, 23, 34, 121, 148
Геллер Г. 67
Герцензон А.А. 202
Герье В.И. 193
Гесиод 25
Гессен В. 69, 189
Глазьев С.Ю. 220, 222
Гоббс Т. 22, 23, 147, 148
Годвин У. 23
Гольбах Т.П. 147
Гонтмахер Е.Ш. 324
Гранат Н.Л. 16
Гринберг Р.С. 337
Гриценко Н.Н. 3, 4
Гроций Г. 22, 147
Гумбольдт В. 23
Д
Дарендорф Р. 5, 126
Денисов Г.И. 105
Доннел С. 101
Джексон Р.156
Джеферсон Т. 147
Джордж Л. 67
Дидро Д. 147
Дойчман К 72
Достоевский Ф.М. 189
Дуфурк Н. 79
Е
Егоров Е.Н. 182
Елинек Г. 121
Ехренберг Х. 127
Ж
Жильцов Е.Н. 282, 332
Жуков В.И. 171, 173
З
Забелин А. 200
Завадский С. 72
Заславская Т.И. 156
И
Ибн-Хальдун 25
Изгоев А.С. 69
Ильин И.А. 122
К
Кабалина В. 327
Кальзен К. 12
Кампанелла Т. 134
Кант И. 22, 23, 121
Кастлес Ф. 35
Катон Ст. 25
Кейнс Д. 3, 39
Кистяковский Б.А. 69, 189
Клавьер 58
Клинтон Б. 297
Княгинина В.Н. 105
Князев Н.А. 83
Коковцев В.Н. 193
Кондорсе 23
Конфуций 22, 25
Коржова Н.А. 242
Корнев А.В. 4, 15
Коробов С.Е. 86, 90
Королёва В.Е. 16
Котляревский С. 69, 189
Ксенофонт 25
Кузьмин В.П. 33, 34
Кунц Г. 101
Л
Ламперт Х.158
Лейбниц 55, 57
Ленин В.И. 23, 26
Ленк К. 85
Лимотин И. 200
Линкольн А. 23
Локк Дж. 22, 23, 147
Львов Д.С. 157, 200, 222, 223
М
Макаров В.Л. 222, 223
Македонская Ж.Х. 3, 4
Макиавели Н. 12, 22, 148
Максимов Е.
Маленков Г.М. 216
Мамут Л.С. 3, 14, 69, 78, 126, 129
Маркс К. 6, 13, 21, 23, 33, 34, 35, 62, 148
Маршалл Т. 88
Маслоу А. 28
Медведев В.А. 160
Медисон 147
Микульский К. 159
Милецкий В.П. 3, 4, 42, 78, 89, 91, 92, 94, 114
Миль Дж.С. 125
Михольс Р. 12
Можаев В.Е. 5
Монкретьен А. 25
Монтескье Ш. 23, 147, 148
Мор Т. 23, 25, 134
Мордаль Д. 3
Мюллер-Армак А. 156
Н
Наклонов Д.Н. 87
Науманн Ф. 62
Нейман Ф. 124
Нейхаус М. 63
Некипелов А.Д. 157
Некрасов Н.А. 189
Нерсесянц В.С. 69
Николаев Г.А. 33
Новгородцев П. 69, 189
О
Оуэн Р. 134
Офнер Ю. 62
П
Пенн В. 23
Петражицкий Л. 69, 189
Петраков Н.Я. 200
Пигу А. 3
Пиррот Б. 80
Пирсон К. 78, 207
Платон 21, 22, 25, 55, 147
Подорова Т.П. 105
Полтерович В.М. 221
Порето В. 101
Путин В.В. 8, 165, 236
Пуфендорф 55, 147
Р
Ракитский Б.В. 172, 173
Резник Ю.М. 87, 147, 148
Риттер Г. 64, 78, 84
Розанваллон П. 57, 74, 75, 77, 78, 80, 142, 143, 239, 294, 343
Роик В.Д. 87, 150, 241
Ролз Дж. 138, 139
Рубинштейн А.Я. 29, 337
Рубинштейн Л.С. 29
Рузвельт Ф. 39, 112
Румянцев О.Г. 86
Руссо Ж.-Ж. 22, 23, 55, 123, 147, 148
Рустанд Ф. 80
С
Сен-Симон А. 23, 122, 134
Сидорина Т. 327
Смит А. 23
Смолинский Е.А. 105
Соловьев В.С. 123
Спиноза Б. 147
Стиглиц Дж. 156
Струве П.Б. 69
Т
Темпль У. 70
Теттенборн З. 200
Тиберий 25
Тилтон Т. 88
Толстой А.Н. 189
Томазий К. 55, 147
Торлопов В.А. 3, 4, 60, 66, 86, 89, 90, 91, 95, 184, 215
Тоффлер О. 63, 78
Туган-Барановский М.Н. 186
Ф
Федоренко Н.П. 157, 222, 335
Феодосий 53
Фёринс Н. 88
Философов Д.А. 193
Фитусси Ж.П. 75
Фихте И. 23
Фовлер А. 297
Форстхофф Э. 69, 129
Фурье Ш. 134
Х
Хаверкамф Х. 85
Хайек Ф. 13, 78, 125, 207
Халипов В.Ф. 71, 86
Хаммурапи 25
Харис Н. 84
Хартвич Х. 84
Хропылина Л.П. 173
Хубер Е. 5, 63
Хэллоуэлл Дж. 13
Ц
Цагер Х. 117
Цицерон 14, 21, 22, 147
Ч
Чебенов А.Б. 168
Чернышевский Н.Г. 189
Черчмен 101
Четвернин В.А. 69, 129
Чичерин Б. 189
Чэдвик Э. 59
Ш
Шамхалов Ф.И. 3, 7, 157, 335
Шамюссе П. 58
Шингарёв А.И. 186
Штайн Л. 6, 62
Шумпетер Дж. 337
Э
Энгельс Ф. 26
Эрхард Л. 3, 158
Эспин-Андерсен К. 88, 96
Ю
Юстиниан 53
Я
Ярецкий В. 200
Ясан Э. 125
Предметный указатель
А
Активность государства социальная 106
Асимметричность социальных прав 69
Атрибуты социального государства 96, 102, 153
Б
Бизнес социально ответственный 159
Благо общественное 121
Благотворительность стихийная 52
В
Вспомоществование взаимное 57
Г
Гарантии минимальные 227
Государство – благоденствия 64 – благосостояния 2 – всеобщего благоденствия 73, 98 – всеобщей компенсации 72 – консервативное социальное 89 – либеральное 120 – либеральное социальное 81, 89, 98 – общественного договора 63 – первичное социальное 96, 99, 205 – полицейское 6, 63 – правовое 68 – социальное 3, 62, 99, 160 – социальной безопасности 89 – социальное правовое 67 – социалистическое правовое 69 – субсидиарное 233 – социальных услуг 97, 99 – формальное социальное 238
Д
Деятельность социальная 50
Договор коллективный 318
Доля оплаты труда в ВВП 39
З
Законодательство социальное 67
Занятость 260
И
Иерархия – потребностей 28 – социальный функций 105 – функций государства 27
Инфатицид 50
К
Капитал – социальный 335 – человеческий 337, 342
Качества социальные 34
Клиентела 52
Компенсация конъюнктурных рисков 145
Контракт социальный 80
М
Механизм – социальной защиты 7 – социальный 103 – социальных функций 103
Минимум прожиточный 287
Модели социальных государств 3
Н
Налог единый социальный 246
Неолиберализм 125
О
Общественное 9
Общественное благо 26
Общество – возмещения убытков 75 – гражданское 87, 148, 152 – индустриальное 26 – информационное 26 – постиндустриальное 26 – традиционное 26
Ответственность – социальная 76 – социальная корпоративная 163
Отношения – государство – личность 9 – государство – общество 9 – патерналистские 6
П
Партнерство социальное 314
Патернализм 52
Политика – государственная социальная 113, 162, 179 – социальная 171, 173, 175
Помощь социальная 64, 225
Попечительство конфессиональное 188
Потребности социальные 64
Права – второго поколения 129 – гражданские 134 – естественные 134, 147 – социальные 5, 63, 145
Принцип – виктимизации 144 – возмещения ущерба 75 – иерархии функций 18 – компенсации 144 – личной ответственности 141 – перераспределения благ 74 – солидарности 75, 131, 141
Производительность труда 318
Р
Равенство – социальное 64 – прав 74
Распределение социальной помощи 225
Реформа пенсионная 8
Риски – катастроф 78 – социальные 8
Рынок труда 256, 263
С
Свойства – государства инвариантные 20 – социального государства 88
Свобода индивидуальная 121
Система – государства функциональная 16, 40 – обеспечения занятости 85 – пенсионная 7 – социальной защиты 7, 228 – социального обеспечения 7, 85 – функциональная 108
Солидарность 142
Социальное 37, 43
Справедливость – коммутативная 55, 74, 138 – распределительная 55, 74, 138 – социальная 139
Спрос потребительский 47
Стандарты – жизни 131 – социальные 287, 296 – средние 296
Страхование – государственное 65 – дополнительное 240, 246 – обязательное 240, 247 – пенсионное 239, 249 – солидарное 78 – социальное 7, 57, 239
Структура – государства 37, 44 – функциональная 95
Т
Теория – власти 24 – государства 5, 15 – государства социального 4 – дарвинизма социального 4 – демократии плюралистической 3 – деятельности трудовой 29 – классовая 11 – конвергенции 3 – мотивации 28 – общественного договора 147 – общественного устройства 24 – элит 3
Типология социального государства 4
У
Уровень – благосостояния 85 – личного потребления 38
Услуги социальные 70
Ф
Факторы производства социальные 335
Формы – власти предгосударственные 19 – оплаты труда скрытые 310
Функции – вторичные сложные 118 – вторичные экономические 37 – государства 9, 16, 31, 39 – обеспечения здравоохранения 110 – первичные 17, 37 – первичные сложные 18 – родовые 17, 19, 44 – социальные 5, 7, 33, 37, 45 – социального государства 3, 106 – социального обеспечения 109 – экономические 30, 42
Х
Хозяйство – рыночное социальное 156 – рыночное социально ориентированное 336
Ч
Человеческий фактор 5, 47
Ц
Цена рабочей силы 302
Э
Эволюция – государства 49 – социальных функций 49
Экономика – информационная 7 – социально ориентированная 158, 169 – услуг 7
Содержание
Введение.......................................................................................................... 2
Глава 1 Экономическая природа государства............................................ 11
Глава 2. Детерминанты формирования социальных функций................... 33
Глава 3. Эволюция государства как системы социальных функций.......... 48
Глава 4. Возникновение и развитие понятия «социальное государство».. 62
Глава 5. Типы и виды социальных государств в их историческом развитии............................................................................................ 88
Глава 6. Функциональная система социального государства................... 100
Глава 7. Социальное государство и либерализм...................................... 120
Глава 8. Теория социальных прав............................................................. 134
Глава 9. Роль гражданского общества в построении социального государства............................................................... 147
Глава 10. Социальное рыночное хозяйство и социальная ответственность бизнеса................................................................. 156
Глава 11. Социальная политика как фактор развития государства......... 171
Глава 12. Развитие социального государства в России............................ 183
Глава 13. Динамика структурных элементов социальной политики в постсоветский период............................................................................................. 220
Глава 14. Реформа страховых принципов и развитие пенсионного обеспечения 239
Глава 15. Формирование рынка труда и занятость.................................. 256
Глава 16. Модернизация социальной защиты и системы социальных услуг........................................................................... 276
Глава 17. Социальные стандарты, политика доходов и реформа оплаты труда.................................................................................. 287
Глава 18. Социальное государство в условиях федерации...................... 320
Глава 19. Социальный капитал как фактор конкурентоспособности....... 335
Заключение.................................................................................................. 344
Именной указатель...................................................................................... 349
Предметный указатель................................................................................ 353
Table of Contents
| Introduction |
2 |
| Chapter 1 Economic Rootes of a State |
11 |
| Chapter 2. Determinants of Formation of Social Functions |
33 |
| Chapter 3. Evolustion of a State as a Framework of Social Functions |
48 |
| Chapter 4. Introduiction and Development of the Social State Definition |
62 |
| Chapter 5. Historic Types and Forms of Social States |
88 |
| Chapter 6. Functional Syatem fo a Social State |
100 |
| Chapter 7. Social State and Liberal Theory |
120 |
| Chapter 8. Theory of Social Rights |
134 |
| Chapter 9. The Role of Civil Society in the Social State Development |
147 |
| Chapter 10. Social Market Economy and Social Responsibility of Business |
156 |
| Chapter 11. Social Policy as a Factor of State Development |
171 |
| Chapter 12. Development of the Social State in Russia |
183 |
| Chapter 13. Post-Soviet Dynamics of the Structural Elements of the Social Policy |
220 |
| Chapter 14. Pension Insurance Reform and Pensiona System Development |
239 |
| Chapter 15. Labor Market and Employment |
256 |
| Chapter 16. Modernization of Social Protection and Social Services |
276 |
| Chapter 17. Social Standards, Incomes Policy and Wage Setting Refrom |
287 |
| Chapter 18. Social State in the Federally Governed State |
320 |
| Chapter 19. Social Capital as a Factor of Competiteveness |
335 |
| Conclusions |
344 |
| Bibliography Index |
349 |
| Sabject Index |
353 |
КАЛАШНИКОВ С.В.
Очерк теории социального государства
В монографии изложены результаты исследования социального государства с точки зрения его функциональной структуры и механизмов реализации. Рассмотрена история формирования представлений о социальном государстве, этапы и особенности его строительства в СССР и России.
Выделены устойчивые характеристики социального государства, описаны условия его развития, предложена типология и определены требования к социальной политике.
В книге обоснованы условия построения социального государства в Российской Федерации.
Книга предназначается для студентов, аспирантов, специалистов в сфере экономики и социальной работы, ученых и преподавателей экономических дисциплин, а также широкого круга читателей.
S.KALASHNIKOV
Study on the Theory of the Social State
The study presents the findings of the analyses of the social state from the point of view of its functional structure and implementation mechanisms. The study provides an overall description of the history of development of the social state concept, stages and specificity of it's establishment in the USSR and Russia.
The study reveals sustainable characteristics of the social state, describes conditions needed for it's development, proposes the social state typology and defines the requirements to the social policy adequate to the social state.
The findings of the study outline the conditions of establishment of the social state in the Russian Federation.
The study is oriented on students, post-graduate students, economists, experts in the field of social work, scientists and trainers of economic disciplines as well as on broad audience of interested readers..
[1]
Николаев Г. А. Сущность и основные признаки социального государства. – В кн.: Социальное государство: мировой опыт и реалии России, М.:АТиСО ,2001. С.9.
[2]
Stein L. von. Gegemwart und Zukunf der Rechts – und staatswissenschaften Deutschlands. Stuttgart, 1876.
[3]
Аристотель. Сочинения в 4 томах – М.: Мысль, 1975; Гоббс Т. Соч. в 2-х томах. Т.2. – М.: Мысль, 1992.
[4]
Ленин В.И. Полное собрание сочинений, т.39, с.75
[5]
Алексеев Н.Н. Очерки по общей теории государства. Основные предпосылки и гипотезы государственной науки. – М.: 1919
[6]
Политология. Энциклопедический словарь. – М.: Изд-во «Publishers», 1993.
[7]
Мальцев Г.В. Социальная справедливость и право. – М., 1977. С.9
[8]
Баталов Э.Я. Политическое – «слишком человеческое». – «Полис», № 5, 1995. С.6
[9]
Хайек Ф. Общество свободных. Сдерживание власти и развенчание политики. – В ж.: Открытая политика, № 8 (10),1995. С.41.
[10]
Попов В.А. Политогенетическая контроверза, параполитейность и феномен вторичной государственности. – В кн.:Ранние формы политической организации: от первобытности к государственности, М., 1995. С.197.
[11]
Хэллоуэлл Дж. Моральные основы демократии. – М., 1993. С.114.
[12]
Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Изд. 2 – М.: Политиздат,Т. 1, 1978. С.234.
[13]
Мамут Л.С. Государство в ценностном измерении. – М., НОРМА, 1998. С.18.
[14]
Белков П.Л. Раннее государство, предгосударство: игра в термины. – В кн.: Ранние формы политической организации: от первобытности к государственности. М.: 1995. С.175.
[15]
Политология. Энциклопедический словарь. – М.: Изд – во «Publishers», 1993. С.65-66.
[16]
Корнев А.В. Развитие идеи социального государства в истории правовых учений. – В кн.: Социальное государство: мировой опыт и реалии России, М.: АТиСО, 2001. С.37.
[17]
Гранат Н. Л.Социальная функция государства. – В кн.: Социальное государство: мировой опыт и реалии России. М.: АТиСО, 2001, с.92-96. С.92.
[18]
Королева В. Е. Правовые формы реализации социальной функции государства. – В кн.: социальное государство: мировой опыт и реалии России, М., АТиСО, 2001. С.61.
[19]
Маркс К., Энгельс Ф. Избранные Произведения в 3- т. – М .: Политиздат, Т 2, 1979.
[20]
Локк Дж. Сочинения в 3-х т., т. 3. – М., 1988. С.338.
[21]
Гегель Г. Политические произведения. М., Наука, 1978. С.279.
[22]
Политология. Энциклопедический словарь. – М.: Изд – во «Publishers», 1993. С.66.
[23]
Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Изд. 2 - М.: Политиздат Т. 21, 1978. С.171.
[24]
Ленин В.И. Полное собрание сочинений. т.39. С.75.
[25]
Общая и прикладная политология. – М.: МГСУ: изд – во «Союз», 1997. С.412.
[26]
Женере Ж. Введение в экономику. – М., Изд-во «Анор», 1995; Кейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег. – М., Прогресс, 1978.
[27]
Современная экономика труда. – М.: НИИ Труда, Финстатинформ. 2001. С.15.
[28]
Николаев Г. А. Сущность и основные признаки социального государства. – В кн.: Социальное государство: мировой опыт и реалии России, М.:АТиСО ,2001. С.9.
[29]
Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Изд. 2 – М.: Политиздат Т. 42, 1978. С.94.
[30]
Кузьмин В. П. Принцип системности в теории и методологии К.Маркса.- М.: Изд – во Политической литературы. 1986. С.82.
[31]
Кузьмин В. П. Принцип системности в теории и методологии К.Маркса.- М.: Изд – во Политической литературы. 1986. С.83.
[32]
Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Изд. 2 – М.: Политиздат Т. 46, ч. 1, 1978. С.89.
[33]
Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Изд..2 - М.: Политиздат Т. 23, 1978. С.415, 756.
[34]
Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Изд. 2 – М.: Политиздат,Т. 1, 1978. С.242.
[35]
Bair H. Ehrlichkeit im Sozialstaat. Zürich, 1988; Castles F.G. The Social Democratic Image of Society: A study of the achievements and origins of Scandinavian Social democracy in comparative perspective. - London, 1978.
[36]
Милецкий В. П. Социальное государство: Эволюция теории и практика (политико – социологический анализ) – Дисс. докт. Полит. Наук, СПб,1998. С.93.
[37]
История социальной работы в России. – М.: Изд – во , МГСУ «Союз», 1998. С.39.
[38]
История социальной работы в России. – М.: Изд – во , МГСУ «Союз», 1998. С.50.
[39]
Розанваллон П. Новый социальный вопрос. – М.: Изд – во «Ad Marginet», 1998. С.19-20.
[40]
Торлопов В.А.. Социальное государство в России: идеалы, реалии, перспективы. – СПб.: Изд – во РГПУ им. А.И.Герцена, 1999. С.11.
[41]
Stein L. von. Geschichte der sozialen bewegung in frankreich vom 1789 bis auf unsere tage. – Leipzig, 1850.
[42]
Stein L. von. Gegemwart und Zukunf der Rechts – und staatswissenschaften Deutschlands. - Stuttgart, 1876.
[43]
Тоффлер О. Смещение власти: знание, богатство и принуждение на пороге ХХ1 века. – М.: ИНИОН, 1991.
[44]
Braun H., Niehaus M. Sozialstaat Bundesrepublik Deutchland auf dem Weg nach Europa. Frankfurt am Main; 1990.
Huber E.R. Lorenz von Stein und die Grandlegung der Idee des Sozialstaates. – In: Nationalstaat und Vervassungstaat. Stuttgart, 1965.
Wehner B. Der neul Sozialstaat: Wollbeschäftigung, Einkommens gerechtigkeit und Staatsentschuldigung. - Oplagen, 1992.
Werner F. Wandelt sich die Funktion des Rechts im sozialen Rechstaat. 1966.
[45]
Ritter G.A. Der Sozialstaat. Entstehung und Entwicklung im internationalen Vergleich. – Muenchen, Oldenbourg, 1989.
[46]
Воротилин Е.А. Формирование идей социального государства. – В сб.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации., М.: Изд – во МГУ, 1998. С.33 – 37.
Soziaalpolitik in der Weimarer Republik. – In: Sozialpolitik: Historische entwicklung im internationals Vergleich, Opladen, 1988.
[47]
Торлопов В.А.. Социальное государство в России: идеалы, реалии, перспективы. – СПб.: Изд – во РГПУ им. А.И.Герцена, 1999.
[48]
См.: Эволюция теории и практики «государство благосостояния» в 80-годы. – Сб. обзоров, М.: ИНИОН АН СССР.
[49]
Берлин И. Стремление к идеалу. – В ж.: Вопросы философии, № 5, 2000. С.58.
[50]
Forsthoff E. Rechtsstaat im Waldel. Stuttgart, 1964. s.38.
[51]
Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права. – В ж.: Государство и право, № 7, 2001, с. 5 – 14.
Нерсесянц В.С. Философия права. – М., 1997.
Четвернин В.А. Государство: сущность, понятие, структура, функции. – В кн.: Проблемы общей теории права и государства, М., 1999.
[52]
Beveridge W. Full Employment in Free Society. – London, Allen & Unwin, 1944.
[53]
Халипов В.Ф. Власть. – М.: Изд – во «Республика», 1997. С.7.
[54]
См.: Дойчман К. Будущее государства благосостояния. – В сб.: Государство благосостояния и его социально – экономические основы, СПб., Институт страхования, 1998, с. 16 – 23; Завадский С. «Государство благоденствия». – М., Прогресс, 1966; Концепция «Государство благосостояния» – М., 1988.
[55]
См.: La crise du financement du regime general. – Espase social europeen, 9 avril, 1993. Rosanvallon P. La crise de L Etat – providence. – Paris, Seuil, 1992.
[56]
Розанваллон П. Новый социальный вопрос. – М.: Изд – во «Ad Marginet», 1998. С.66-67.
[57]
Fitoussi J – P. Wege distribution and unemploument: the French experience. – The American Economic Review, may, 1994.
[58]
Розанваллон П. Новый социальный вопрос. – М.: Изд – во «Ad Marginet», 1998. С.59.
[59]
Розанваллон П. Новый социальный вопрос. – М.: Изд – во «Ad Marginet», 1998. С.11.
[60]
Dufourcq N. Sėcurite sociale: Le mythe de Passurance. Droit social, mars 1994.
[61]
Розанваллон П. Новый социальный вопрос. – М.: Изд – во «Ad Marginet», 1998. С.82.
[62]
Perret B., Roustang F. L’Economie centre la sociėte. Paris, Ed. du Senil, 1993.
[63]
Эволюция теории и практики «государство благосостояния» в 80-годы. – Сб. обзоров, М.: ИНИОН АН СССР. С.22.
[64]
Braun H., Niehaus M. Sozialstaat Bundesrepublik Deutchland auf dem Weg nach Europa. Frankfurt am Main; 1990. S 152.
[65]
Ritter G.A. Der Sozialstaat. Entstehung und Entwicklung im internationalen Vergleich. – Muenchen, Oldenbourg, 1989. S 20.
[66]
Harms I. Sozialistaat und Marktwirtschaft. – HAAG – HERCHEN, Verlag, 1987. S 199.
[67]
Hartwich H.H. Sozialstaatspostulat und gesellschaftlicher Status Quo. - Köln, 1970. S 347.
[68]
Haferkampf H. Die Structur elementaren Sozialen Prozesse. Stuttgart, 1973, s. 52
[69]
Abendrot W., Lenk K. Einführung in die Politische Wissenschaft. München. 1971 s.86.
[70]
Политология в таблицах, схемах и понятиях. Ч. 1 – СПб, Изд-во Юридического института, 1994. С.359.
[71]
Халипов В.Ф. Власть. – М.: Изд – во «Республика», 1997. С.354.
[72]
Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. – М.: Изд – во «Юрист», 1994. С.58.
[73]
Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. – М., 1995. С.226.
[74]
Конституция Российской Федерации. Комментарий – М.: Юридическая литература, 1994. С.85.
[75]
Торлопов В.А.. Социальное государство в России: идеалы, реалии, перспективы. – СПб.: Изд – во РГПУ им. А.И.Герцена, 1999. С.8.
[76]
Коробов С. Е. Социальная функция государства. – Автореф. Дисс.канд.юрид.наук, М., 2000. С.11.
[77]
Наклонов Д.Н., Шевцова Т.В. Социальное государство в современном мире. – СПб., С.-Пб. Гос. Ун-т экономики и финансов, 1999.
Резник Ю. М. Гражданское общество как феномен цивилизации. М., 1993.
Роик В.Д. Социальное государство и гражданское общество. – В ж.: Человек и труд, № 11, 1996.
[78]
Политология. Энциклопедический словарь. – М.: Изд – во «Publishers», 1993. С.359.
[79]
Theoretische Grundlagen der Sozialpolitik. Herausgeg. von T.Theimeyer, Duncker, Humblet. Berlin, 1990. s.162.
[80]
Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge, 1990.
[81]
Торлопов В.А. Основные модели социального государства. – Вж.: Человек и труд, № 6, 1998. С.4.
[82]
Торлопов В.А. Основные модели социального государства. – Вж.: Человек и труд, № 6, 1998.
[83]
Афанасьев В.С.,Афанасьева Л.В. Некоторые проблемы теории социального государства. - В кн.: Социальное государство: мировой опыт и реалии России. М.: АТиСО, 2001, с. 60.
[84]
Кунц Г., Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. Т. 1. – М.: Прогресс, 1981. С.14.
[85]
Zacher H.F. Das Soziale Staatsziel. - Baden-Baden, 1989. S 29.
[86]
Авцинова Г.И. Социально – правовое государство: сущность, особенности становления. - В ж.: Социально – гуманистические знания, № 3, 2000, с. 90 – 104.
[87]
Ильин И.А. О грядущей России. Избранные статьи. – М., 1993. С.40-41.
[88]
Руссо Ж.-Ж. Трактаты. – М.: Наука, 1969. С.22.
[89]
Соловьев В.С. Оправдание добра . – М., 1996. С.201.
[90]
Neumann F. Sozialer Rechtsstaat. 1932.
[91]
Aragon M. Los problems del Estado Saial/Sistema. Madrid, 1994, N 118/119. S 23-24.
[92]
Бутенко А. Что такое социально – ориентированная рыночная экономика и почему о ней так много спорят? – В ж.: Политэконом, сентябрь, 1996.
[93]
Мамут Л.С. Государство в ценностном измерении. – М., НОРМА, 1998. С.36.
[94]
Дарендорф Р. От социального государства к цивилизованному обществу. – В ж.: Полис, № 5 (17), 1993, с. 31.
[95]
Bair H. Ehrlichkeit im Sozialstaat. Zürich, 1988. S.9.
[96]
Ehrenberg H., Fuchs A. Sozialstaat und Freiheit. Frankfurt am Main, 1986. S.17.
[97]
Четвернин В.А. Государство: сущность, понятие, структура, функции. – В кн.: Проблемы общей теории права и государства, М., 1999. С.639.
[98]
Берлин И. Стремление к идеалу. – В ж.: Вопросы философии, № 5, 2000..
[99]
Утопический социализм. – М.: Изд-во Политическая литература, 1982.
[100]
Социальное государство. Краткий словарь – справочник. – М.: АТиСО, 2002. С.62.
[101]
Розанваллон П. Новый социальный вопрос. – М.: Изд – во «Ad Marginet», 1998. С.24.
[102]
Розанваллон П. Новый социальный вопрос. – М.: Изд – во «Ad Marginet», 1998. С.58.
[103]
См.: Вебер М. Избранные произведения. – М.: Политиздат, 1990; Витюк В.В. Становление идеи гражданского общества и ее историческая эволюция. – М.: Институт социологии РАН,1995; Резник Ю. М. Гражданское общество как феномен цивилизации. М., 1993.
[104]
Общая и прикладная политология. – М.: МГСУ: изд – во «Союз», 1997. С.429-430.
[105]
Общая и прикладная политология. – М.: МГСУ: изд – во «Союз», 1997. С.444.
[106]
Роик В.Д. Социальное страхование, социальное государство, гражданское общество в России: взгляд в ХХI век. – В ж.: Человек и труд, № 2, 2000, с. 26.
[107]
См.: Müller – Armak A. Wirtschaftsordnung, Sozial gesehen. In.: Grundtexte sur Sozialen Marktwirtschaft. - Stuttgart/New York, 1981; Erhard L. Aufgaben und Grenzen Zentralen Wirtschafts verwaltungsstellen. In.: Grundtexte zur Sorialen Marktwirschaft, Stuttgart/New York, 1981. s.35-38; Социальная рыночная экономика: вопросы теории. – Апатиты.: РАН, 1993.
[108]
Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. – М.: Изд-во МГУ, 1997.
[109]
Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. – М., 1996; Новый этап неолиберальных реформ. Социальная и социально – политическая ситуациия в России в первой половине 1997 года – М., 1997; Социальные императивы постиндустриализма. – М., Институт экономики РАН. 1998.
[110]
Бутенко А. Что такое социально – ориентированная рыночная экономика и почему о ней так много спорят? – В ж.: Политэконом, сентябрь, 1996.
[111]
См.: Львов Д.С. Экономика развития. М., 2002; Федоренко Н.П. Россия на рубеже веков. – М.: Экономика, 2003; Шамхалов Ф.И. Государство и экономика. Власть и бизнес. М.: Экономика, 2004; Некипелов А.Д. О теоретических основах выбора экономического курса в современной России. В.ж.: Экономическая наука современной России, 2000, № 5.
[112]
Ламперт Х. Социальная рыночная экономика. Германский путь. – М.: Экономика, 1996. С.66.
[113]
Эрхард Л. Благосостояние для всех. – М.: Начала-Пресс, 1992. С.199.
[114]
Рубин Ю., Юрьев Т. О вузовском курсе «социальной рыночной экономики». – Российский экономический журнал, № 7, 1996. С.91.
[115]
Микульский К. Экономическая реформа и социальная политика. – В ж.: Вопросы экономики, № 12, 1993. С.8.
[116]
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России. – М., Институт экономики РАН, 1998. С.12.
[117]
См.: Абалкин Л.И. Российская школа экономической мысли: поиск самоопределения. М., 2000; Аганбегян А.Г. Социально-экономическое развитие России. Экономика и организация промышленного предприятия, январь, 2004; Богомолов С.Т. Размышления о насущном М.: Экономика, 2003.
[118]
Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России. – М., Институт экономики РАН, 1998. С.103.
[119]
Социальная политика: Парадигмы и приоритеты. – М.: Изд – во МГСУ «Союз», 2000. С.5.
[120]
Социальное государство. Краткий словарь – справочник. – М.: АТиСО, 2002. С.207.
[121]
Социальная политика. Толковый словарь. – М.: Изд – во РАГС. 2002. С.394.
[122]
Социальная политика. Толковый словарь. – М.: Изд – во РАГС. 2002. С.284.
[123]
Общая и прикладная политология. – М.: МГСУ: изд – во «Союз», 1997. С.98.
[124]
Социальная политика: Парадигмы и приоритеты. – М.: Изд – во МГСУ «Союз», 2000. С.44.
[125]
История социальной работы в России. М.: Изд-во , МГСУ «Союз», 1998. С.159.
[126]
Торлопов В.А.. Социальное государство в России: идеалы, реалии, перспективы. СПб.: Изд – во РГПУ им. А.И.Герцена, 1999. С.158.
[127]
Социальная история России .- М.: Изд-во МГСУ «Союз», 1998. С.7.
[128]
Шингарев А.И. Вымирающая деревня//Вестник финансов. Т. 2, № 45, 1903. С.226.
[129]
Туган – Барановский М.И. Русская фабрика в прошлом и настоящем. М., 1938. С.381-382
[130]
Государственный совет. Стенографический отчет. Сессия 5, 1909 – 1910, СПб. С.2649-2650.
[131]
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Изд. 2-е. М.: Политиздат, 1978. Т.5, с.154.
[132]
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Изд. 2-е. Т.4 М.: Политиздат, 1978. С. 447.
[133]
Антология социальной работы. Социальная политика и законодательство в социальной работе. Сост. М.В. Фирсов. М.: Сварогъ – НВФСПГ,1995. С.347.
[134]
История социальной работы в России. М.: Изд-во , МГСУ «Союз», 1998. С.211.
[135]
См.: Хайек Ф. Общество свободных. Сдерживание власти и развенчание политики//Открытая политика. 1995. № 8 (10); Pierson C. Beyond the Welfare State. Cambridge, Polity, 1991.
[136]
Торлопов В.А.. Социальное государство в России: идеалы, реалии, перспективы. СПб.: Изд – во РГПУ им. А.И.Герцена, 1999. С.177.
[137]
Заседание Верховного Совета СССР (5 сессия). Стенографический отчет М., 1953. С.264-265.
[138]
См.: Львов Д.С. Экономика развития. М., 2002; Петраков Н.Я. Русская рулетка. Экономический эксперимент ценою 150 миллионов жизней. М., 1998; Богомолов С.Т. Размышления о насущном. М.: Экономика, 2003; Глазьев С.Ю. Обучение рынку. М.: Экономика, 2004.
[139]
См.: Абалкин Л.И. Российская школа экономической мысли: поиск самоопределения. М., 2000; Аганбегян А.Г. Социально-экономическое развитие России. Экономика и организация промышленного предприятия, январь, 2004; Львов Д.С. Система национального дивиденда – планетарная модель XXI века. Экономическая наука современной России, 2001, №3; Полторович В.М. Кризис экономической теории. Экономическая наука в современной России, 1998, №1.
[140]
См.: Макаров В.Л. Почему российская экономика неэффективна. Власть, 1998, №6; Глазьев С.Ю. Обучение рынку. Экономика, 2004; Федоренко Н.П. Россия на рубеже веков. Экономика, 2003.
[141]
См.: Макаров В.Л. Почему российская экономика неэффективна. Власть, 1998, №6; Львов Д.С. Экономика развития. М., 2002.
[142]
Розанваллон П. Новый социальный вопрос. М.: Изд-во «Ad Marginet», 1998. С.18.
[143]
Роик В.Д. Социальное страхование, социальное государство, гражданское общество: взгляд в ХХ1 век//Человек и труд. 2002. № 4. С.33.
[144]
Коржова Н.А. Реформирование государственного пенсионного страхования в странах с переходной экономикой. М.: Современная экономика и право, 1998.
[145]
Ахинов Г.А. Социальные аспекты экономической реформы в России. М.: ТЕИС, 1998.
[146]
Бабич А.М., Егоров Е.Н., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхования М.: ТЕИС, 1998. С.8.
[147]
Кудрявцева А. Татарстан: система социальных стандартов//Человек и труд. 1998. № 9. С. 24-26.
[148]
Beshrov D., Fowler, A. The End of Welfare as we know it? The Public Interest, 1993.
[149]
Розанваллон П. Новый социальный вопрос. М.: Изд-во «Ad Marginet», 1998. С.192.
[150]
Мониторинг. Доходы и уровень жизни населения. М.: Всеросийский уровень жизни населения, 1999.
[151]
Бобков В. О задачах повышения уровня и качества жизни населения России. В кн.: Социально – экономические проблемы переходного общества. М.: Наука, 2000.
[152]
Некоторые вопросы заработной платы в странах с переходной экономикой. М.: Издание Бюро МОТ, 1999.
[153]
Социальная политика: территориальный аспект//Человек и труд. 2000. № 2. С.29.
[154]
Социальная политика: территориальный аспект//Человек и труд. 2000. № 4. С.36.
[155]
Социально – ориентированные функции государства и регионов в контексте развития основ российского федерализма. М.: Институт экономики РАН, 1998.
[156]
Федоренко Н.П. Россия на рубеже веков. Экономика, 2003; Шамхалов Ф.И. Государство и экономика. Власть и бизнес. Экономика, 2004.
[157]
См.: Гринберг Р.С., Рубинштейн А.Я. Экономическая социодинамика. М.: ИСЭПРЕСС, 2000; Федоренко Н.П. Россия на рубеже веков. М.: Экономика, 2003.