МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ и науки
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
ГОУВПО «РОСТОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «РИНХ»
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
КАФЕДРА ФИНАНСОВОГО И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
компетенцИЯ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ российской федерации ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Курсовая работа
студента III курса
дневного отделения 631гр.
Рябоконя А.Н.
Научный руководитель:
д.ю.н., доцент
Рукавишникова И.В.
Дата сдачи курсовой работы:
Дата защиты:
Оценка:
Ростов-на-Дону
2004
План
Введение. 3
1. История развития государственного финансового контроля в России. 5
1.1. Финансовое управление Россией от основания государства до начала XX века. 5
1.2. Организация государственного финансового контроля в советский период. 11
2. Счетная палата Российской Федерации как орган государственного финансового контроля. 15
2.1. Порядок формирования Счетной палаты Российской Федерации, задачи и принципы ее деятельности. 15
2.2. Контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты Российской Федерации. 17
3. Взаимодействие с другими органами и международная деятельность Счетной палаты Российской Федерации. 21
Заключение. 24
Библиографический список.. 25
Введение
Государственный финансовый контроль – неотъемлемая часть государственного устройства, одна из важнейших функций управления страной, обязательное условие нормального функционирования финансово-кредитной системы. Основная его цель – контроль за исполнением государственного бюджета и внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, осуществлением финансовых и налоговых льгот. В странах с социально ориентированной экономикой как приоритетными выделены задачи контроля за своевременным и полным поступлением всех видов государственных доходов, использованием кредитных и привлеченных средств на покрытие дефицита государственного бюджета, своевременным финансированием затрат на социальную сферу, структурой и целевым назначением, в том числе, на оплату труда, выплаты пенсий, стипендий и других социальных выплат.
Развитие рыночных отношений не только не отменяет необходимости существования государственного финансового контроля, но и с усилением социальной ориентации в дальнейшем усложняется, на государственные органы ложится все большее количество функций по защите финансовых прав и интересов членов общества, введение способов по предотвращению и предупреждению злоупотреблений и краж. Все цивилизованные развитые страны разрешили и продолжают постоянно разрешать проблемы усовершенствования системы контрольных органов, совокупности их функций, полномочий и методов контрольной деятельности.
В России государственный финансовый контроль главным образом реализуется в регламентированной законодательством деятельности специальных государственных органов по оценке государственных программ и аспектов бюджетного процесса, а также по надзору и проверке органов государственной власти, организаций и их объединений с целью соответствия целевому назначению, рациональности, полноты и своевременности направления и использования государственных финансовых ресурсов, вскрытия резервов в их формировании и расходовании, выявления отклонений от законности и эффективности финансово-хозяйственных операций и их отражения в отчетности, установления полноты и своевременности расчетов с государственным бюджетом и внебюджетными фондами. А также выявления резервов повышения эффективности деятельности и роста доходов государственного бюджета.
Высшим звеном государственного финансового контроля в демократических странах принято считать орган контроля по линии законодательной власти. В силу своего особого статуса эти органы представляют систему внешнего (по отношению к исполнению бюджета и иным процедурам государственного управления) финансового контроля. Как правило, во всех странах существуют специальные институты парламентского контроля. В большинстве государств они играют заметную и достойную роль в социально-экономической и политической жизни страны. Например: в России – это Счетная палата Российской Федерации, в США – Главное контрольное (бюджетно-контрольное) управление Конгресса, в Великобритании – Национальное контрольно-ревизионное управление, в Японии – Контрольно-ревизионное управление, в Бразилии – Федеральный счетный суд, в КНР – Министерство контроля при Госсовете и т.п.[1]
К настоящему времени существенно обогатилось научное знание о важных сторонах функционирования и развития государственного финансового контроля.
Кроме этого, представляется, что подробное изучение данной темы поможет глубже развить представления о том, как контрольный орган представительной ветви власти в стране – Счетная палата Российской Федерации – осуществляет свои полномочия в области государственного финансового контроля, каковы принципы и сфера деятельности данного органа, как формируется Счетная палата и взаимодействует с другими органами государственной власти.
1. История развития государственного финансового контроля в России.
1.1. Финансовое управление Россией от основания государства до начала
XX века.
Создание единого Древнерусского государства дало толчок к росту торговли и развитию денежного обращения. Ранее у славян в качестве денег ходили меховые деньги, представлявшие собой кусочки меха (куны, резаны, векши, ногаты и др.). Со временем меховая, кунная денежная система начала отмирать и старые названия (мордки, векши и пр.) стали обозначать металлические деньги. Пользовались главным образом восточными серебряными монетами, но встречались византийские и западноевропейские монеты. С возникновением государственности на Руси стали чеканить свою золотую и серебряную монету. Затем чеканная монета уступает место серебряным слиткам – гривнам.
До создания Древнерусского государства, да и позже, финансовое хозяйство осуществлялось на содержание князя, военных предприятий, княжеское управление и суд. Удовлетворение этих потребностей совершалось за счет повинностей и натуральных сборов.
В Древнерусском государстве при реализации финансового хозяйства Законодательство устанавливало в качестве органа, осуществляющего функции денежного контроля, князя. Так, в статьях 35, 36, 37 «Русской Правды» (IX в.) определялся порядок взыскания в пользу князя штрафа, который хранится в казне.
В эту эпоху специальные финансовые учреждения отсутствовали; управление финансов, слабо развитое в то время, сосредоточилось в учреждениях, осуществляющих общее управление государством, а именно в Боярской Думе – постоянном Совете князя, стоявшего во главе управления государством.
В этот период существование государства обеспечивали три вида финансовых органов:
– органы, собиравшие подати и наблюдавшие за исполнением повинностей (прямые налоги);
– органы, взимавшие заставные пошлины;
– органы, взимавшие торговые пошлины.
Общее название органов, собиравших подати и наблюдавших за исполнением повинностей, было даньщики. Они делились на писцов, если их обязанностью было устанавливать количество земли и число людей, обязанных платить налоги и исполнять повинности; непосредственно даньщиков, если они собирали прямые подати; и черноборцев, если они собирали так называемый «черный бор», т.е. подать с простого народа.
Органы, взимавшие заставные пошлины, носили название мытчиков, когда собирали «мыть». С середины ХIII в. это была проезжая пошлина, взимавшаяся при провозе товаров через дорожные заставы. Во времена Орды эти органы стали называться заставщиками. Мостовщиками они назывались, если собирали пошлины за проезд и провоз товаров по мостам; перевозчиками – если взимали пошлины на перевозах.
Органы, взимавшие торговые пошлины, носили общее название таможников. Они взимали «гостиную дань» – пошлину, которую в ХII-ХIV столетиях платили иногородцы за право торговли в чужом городе; пошлину за обязательное взвешивание продаваемого товара на казенных весах; пошлину за обязательное клеймение лошадей при их продаже, другие пошлины.
Во второй половине XV в. начался новый этап в становлении централизованного Русского государства.
Усложняется политическая структура государства: кроме боярской Думы власть начинают осуществлять дьяки, по тому времени высокообразованные администраторы, которым князь приказывал ведать определенными отраслями управления. Да и сама боярская Дума, хоть и сохранила прежнее свое значение, но практически полностью изменила свой состав по сравнению с Думой удельного периода.
Самый главный элемент прежней Думы, состоявший из высших сановников дворцового управления, теперь стал мало заметен. Дворцовые управители уступили свое место в Думе начальникам появившихся новых учреждений – приказов.
Приказы занимали среднюю ступень между Думой и местными органами управления. Одни из этих учреждений заменили собой существовавшие в удельный период структуры дворцово-хозяйственного управления, другие являлись центрально-областными учреждениями для уделов по мере присоединения каждого из них к Москве.
Практически все приказы имели отношение к финансовому управлению. Одни из них были чисто финансовыми и ведали финансовым управлением (наблюдение за сбором податей, исполнением повинностей и т.д.) на всей или значительной части государства; другие, управляя определенной частью территории России, заведовали в ней также финансовой частью; третьи, имея в полном своем, в том числе финансовом, ведении определенную часть территории, ведали, кроме того, некоторыми отраслями финансового управления и в других частях государства.
В период царствования Ивана IV Грозного (1533–1584), в ходе введения системы местного самоуправления, границы между центральной властью и представительной властью (избранной) определились. Контроль в этой ситуации получил более широкую и надежную основу для своего проведения. При этом, как следует из исторических документов, организация самоуправления и система взаимоотношений центральной и местной власти и взаимоконтроля была построена с учетом опыта Англии, перенимаемого в ходе расширяющихся взаимоотношений между Россией и Англией в лице Ивана IV и Королевы Англии Елизаветы I (1558–1603).
При первых Романовых – царе Михаиле Федоровиче (1613–1645) и его сыне, Алексее Михайловиче (1645–1676), – началась смена характера, содержания и стиля правления. Начинался качественно новый период в истории России, который характеризовался укреплением государственности и центральной власти. В стране усилилась необходимость создания органов государственного контроля.
В 1654 г. в структуре государственной власти России под кураторством царской Думы учреждается Счетный приказ, или Приказ Счетных дел.
Счетный приказ считал государственные доходы и расходы по книгам других центральных приказов и земельных учреждений; в некотором роде выполнял функции казначейства, куда поступали недоимки прошлых лет и остатки из ассигнованных по разным ведомствам сумм, если они оставались; обращался в другие Приказы с запросами по исполнению ассигновок, данных должностным лицам, послам, полковым воеводам; вызывал к отчету из городов земских целовальников с их приходно-расходными книгами.
Вступление на русский престол Петра I (1682-1725) и его реформы стали важнейшим этапом в истории России.
Реформы Петра I, вызвавшие рост производительных сил и увеличение бюджета, образование всероссийского рынка и расширение внешнеторговых связей настоятельно требовали качественного улучшения контрольной работы. Поэтому в ходе реформ Петр I дает основание государственному счетоводству и контролю.
Обязанности государственного контроля возлагаются на учрежденный 22 февраля 1711 г. Правительствующий Сенат, ставший высшим финансовым учреждением в России, при котором в качестве параллельных и отчасти подчиненных органов состояли Ближняя Канцелярия (до 1719 г.) и Ревизион-коллегия (начиная с 1720 г.), проверявшие ведомости о приходе и расходе сумм, поступивших после проверки их Камер- и Штатс-конторами.
Сенат выбирал для присутствия в нем обер-фискала, «человека умного и доброго независимо от чина». Обер-фискал обязан был тайно наблюдать за правильным поступлением государственных доходов.
«Ближняя Канцелярия его Царского Величества» была создана в 1705 г. Она состояла из бояр, которые съезжались в Канцелярию для решения дел три раза в неделю.
Ближней Канцелярии были подчинены все Приказы, и она, по существу, была центральным органом всех отраслей государственного управления. Кроме этого, в 1710 г. на нее было возложено сличение государственных доходов с расходами, т.е. финансовый контроль. В Ближней Канцелярии подписывались все важнейшие государственные бумаги, в нее поступали из всех губерний ведомости о доходах и расходах. Этой же Канцелярии Петр I поручил ревизию всех денежных счетов и расходов, произведенных присутственными местами. Но средств для выполнения этой важной контрольной функции, которую Петр I стремился сделать новой государственной функцией, у Ближней Канцелярии не было. Пришлось обращаться к старому методу и для проверки приходных и расходных книг вызывать из присутственных мест приказов и губерний дьяков.
Позднее, в 1718 г. Петр I в целях укрепления центрального аппарата государственной власти, вводит коллегиальную систему управления. По этой системе все приказы упразднялись и вместо прежнего, негибкого и лишенного структурной ясности приказного управления возникли новые центральные учреждения отраслевого типа.
В числе девяти созданных коллегий три были финансовые:
– Камер-коллегия для сбора доходов;
– Штатс-контор-коллегия для заведования расходами;
– Ревизион-коллегия для контроля за доходами и расходами.
В связи с возложением контроля и ревизии на Ревизион-коллегию Ближняя Канцелярия была упразднена. Таким образом, высшим контрольным учреждением России становится Ревизион-коллегия, начавшая свою деятельность вместе с другими коллегиями в 1720 г.
В обязанности Коллегии входило заведование счетами всех государственных доходов и расходов и суд над лицами, изобличенными в злоупотреблениях по части собирания доходов и использования расходов.
При Екатерине I (1725–1727) высшим учреждением в государстве, а, следовательно, и высшим финансовым учреждением, стал Верховный тайный совет. Он был учрежден 8 февраля 1726 г. в составе шести членов под председательством императрицы.
С появлением Верховного тайного совета значение Сената понизилось. Он стал подчиняться Верховному тайному совету и встал по подчиненности в один ряд с Коллегиями. Из Сената «Управительного» он был переименован в «Высокий».
В финансовом управлении Сенат также стал подчиняться Верховному тайному совету, который указом от 1 ноября 1727 г. был уполномочен рассматривать ведомости о приходе и расходе денежной казны и провианта.
В 1730 г. императрица Анна Иоанновна (1730–1740) упразднила Верховный тайный совет и восстановила Сенат на таких же основаниях, на каких он существовал при Петре I. Вместе с тем в следующем в 1731 г. власть Сената вновь была ограничена учреждением, ставшим выше его – Кабинетом Императорского Величества, через который проходили дела, требовавшие верховного утверждения.
В соответствии с Манифестом «Об учреждениях для управления губерниями» от 7 ноября 1775 г. для управления делами в Российской Империи были учреждены Казенные палаты по одной в каждой губернии: «для домостроительных дел и управления казенных доходов Императорского Величества». Казенная палата собирала ведомости о численности населения, сведения о приходах и расходах, свидетельствовала счета, управляла соляными и питейными сборами и откупами, наблюдала, чтобы в ее губернии не были собираемы незаконные сборы, чтобы законные сборы поступали своевременно, сохранялись в целостности и доставлялись куда следует, она доставляла, наконец, в Экспедицию по государственным доходам и в Сенат сведения о доходах и расходах ее губернии.
24 марта 1781 г. было утверждено наставление по производству дел в Казенной палате. Для удобства исполнения возложенных на нее дел Казенная палата была разделена на семь экспедиций. Каждая экспедиция представляла собой самостоятельное целое, но была в тоже время частью Казенной палаты, под постоянным надзором которой она находилась, представляя ей ведомости и отчеты о сфере своей деятельности и внося на ее рассмотрение все дела, разрешение которых вызывало сомнение, или превышало полномочия отдельной Экспедиции.
С установлением местных контрольных учреждений преобразуется и центральное учреждение контроля. В 1780 г. при Сенате создаются четыре экспедиции, из которых одна, именно третья, должна была «поверять, сличать и делать счет, сколько за расходами каких денег осталось, и все ли оныя состоят в целости».
В 1780 г. в ходе проведения административных преобразований, Екатерина II учредила должность Государственного казначея, которому были подчинены все казначеи и казначейства Империи.
Однако после смерти Екатерины II, при Павле I (1796–1801), была вновь проведена централизация государственного управления: коллегии и их функции были восстановлены, а обязанности Казенных палат значительно сужены. При них были упразднены все экспедиции и оставлены только отдельные части для местного управления сборами, получившие название «камерных».
Вступление на престол Александра I (1801–1825) было ознаменовано широкими преобразованиями в государственном управлении. Александр I во многом завершил просветительские начинания Екатерины II (1762–1796).
Манифестами от 25 июля 1810 г. и 25 июня 1811 г. управление государственными доходами и расходами было разделено на 3 части, из которых первая была вверена Министру финансов, вторая – Государственному казначею, третья – Государственному контролеру. Государственному контролеру были даны все права министра Российской Империи, и поручено высшее наблюдение за поверкой счетов по всем военным и гражданским департаментам. Обычно Государственный контролер присутствовал на заседаниях Сената. Большое значение имело и то, что Государственный контролер получил право непосредственного доклада императору.
Под руководством Государственного контролера Манифестом от 25 июля 1810 г. было учреждено Главное управление ревизии государственных счетов, состоящее из двух департаментов. Первый департамент был образован из Экспедиции для свидетельств счетов и контролировал счета по гражданской части; второй департамент состоял из счетных экспедиций, существовавших при Военной и Адмиралтейской коллегиях, и контролировал счета по военной части.
В марте 1855 г. скончался Николай I и во главе государства встал молодой император Александр II (1855–1881).
Установление единства государственного бюджета сделало необходимым сосредоточение в Министерстве финансов всех поступлений и производство всех платежей. С этой целью комиссией В.А.Татаринова, который в 1863 г. занял пост Государственного контролера (1863–1871), были составлены правила о поступлении государственных доходов и производстве государственных расходов, известные под кратким наименованием «кассовых правил».
Однако 1 марта 1881 г. Александр II был убит, и на смену ему на престол вступил Александр III (1881–1894).
В 1888 г. была образована Центральная бухгалтерия Государственного контроля для составления отчетности по исполнению государственных росписей.
На этом принципиальный процесс преобразования органов Государственного контроля вплоть до революции 1905 года и созыва первой Государственной Думы завершился.
20 февраля 1906 г. в России были опубликованы закон и новые положения о Государственном Совете и Государственной Думе. Государственный Совет из совещательного превращается в законодательный орган, во вторую палату, формально приравненную к Думе, а фактически поставленную над Думой.
Законом от 20 февраля 1906 г. к компетенции Думы стали относиться государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и отчет по исполнению росписи. При этом порядок рассмотрения росписи получил официальное оформление в законодательных актах, изданных в марте 1906 г.
Правительство издало Основные законы в области бюджета и одновременно с этим стало создавать финансовый контроль, соответствующий характеру вводимых законов. Так, с образованием в октябре 1905 г. Совета Министров Государственный контролер был включен в его состав.
В 1906–1917 гг. Государственный контроль Российской Империи, проверяя правильность финансовых оборотов, вскрывал и преследовал нарушителей интересов казны, определял взыскания на лиц, виновных в нанесении убытков.
В целом Государственный контроль России, в отличие от контрольных учреждений стран Запада, деятельность которых ограничивалась только ревизионными обязанностями, играл исторически весьма важную роль в выработке законодательных предположений, а также в рассмотрении и решении вопросов государственной важности.
1.2. Организация государственного финансового контроля в советский период.
После Октябрьской революции 1917 г. государственному финансовому контролю уделялось видное место в осуществлении экономической политики новой власти. При этом финансовый контроль никогда не отделялся от учета.
Первым шагом в реформировании контроля стало образование в конце октября 1917 г. при старом Государственном контроле Коллегии Государственного контроля и назначение Советом Народных Комиссаров временного заместителя Народного комиссара по государственному контролю. В состав Коллегии вошли лица, избранные Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (ВЦИК).
Правовое регулирование деятельности органов государственного контроля проводилось в законодательном порядке. 5 декабря 1917 г. декретом был образован Народный комиссариат государственного контроля, осуществляющий проверку финансовой деятельности государственных учреждений. В этот же день был принят декрет Совнаркома «Об образовании Коллегии Государственного контроля».
7 февраля 1920 года Наркомат государственного контроля был преобразован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (НКРКИ), руководителем которого был назначен И.В. Сталин. На этом посту он оставался до 1922 г.
Рабкрин направил свою деятельность в первую очередь на наведение порядка в учете, на борьбу с растратами и хищениями. На решение этих задач были направлены проводимые им фактические ревизии.
Принятие первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР (1928/29–1932/33 хозяйственные годы) внесло значительные изменения в характер работы органов ЦКК–РКИ, более четко определился поворот от финансового контроля в сторону контроля за выполнением планов и к административному контролю.
Основным содержанием работы органов ЦКК–РКИ в этот период стали контроль за выполнением заданий первого пятилетнего плана, мобилизация всех внутренних ресурсов для быстрейшего завершения пятилетки, изучение тех ключевых вопросов народного хозяйства, от решения которых зависело успешное выполнение пятилетнего плана.
В 1934 г. ЦКК – РКИ упраздняется. Вместо него создаются Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) со своим аппаратом в центре и постоянными представителями в республиках, краях и областях и Комиссия советского контроля при СНК СССР.
К началу войны особое внимание в деятельности государственного контроля стало уделяться вопросам экономии сырья, улучшению использования оборудования, сокращению потерь.
Победоносное завершение войны и переход к мирному строительству выдвинули перед государственным управлением, в том числе и государственным контролем, новые задачи. В связи с реорганизацией государственного управления в марте 1946 г. Народный комиссариат государственного контроля СССР был преобразован в Министерство государственного контроля СССР.
В новом «Положении о Министерстве государственного контроля СССР» были определены требования к деятельности государственного контроля на современном этапе. В соответствии с этим положением Министерство государственного контроля было призвано осуществлять:
– контроль за производственной, хозяйственной и финансовой деятельностью государственных, кооперативных, общественных организаций и предприятий; строжайший контроль за состоянием учета, сохранностью и расходованием денежных средств и материальных ценностей, находящихся в ведении этих организаций и предприятий;
– производить проверку выполнения постановлений и распоряжений правительства СССР;
– вносить на рассмотрение правительства СССР отдельные вопросы, имеющие народнохозяйственное значение, вытекающие из материалов ревизий и проверок;
– давать правительству заключения по исполнению государственного бюджета.
Задачи нового пятилетнего плана выдвинули перед государственным финансовым контролем весьма ответственные задачи. Во главу угла контрольной деятельности были поставлены вопросы укрепления дисциплины в выполнении каждым предприятием установленных заданий по объему и качеству продукции, повышения производительности труда, улучшения использования производственных мощностей, осуществления строжайшего режима экономии, выполнения заданий по снижению себестоимости, усиления контроля за состоянием учета, сохранностью и расходованием материальных ценностей и денежных средств, искоренению растрат, хищений и злоупотреблений.
В 1952–1955 гг. деятельность государственного финансового контроля была подчинена вопросам проверке исполнения постановлений правительства, контролю за исполнением бюджетных средств, повышению рентабельности производства, вопросам ведомственного контроля.
27 ноября 1962 г. совместным постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР был образован общесоюзный Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР и соответствующие органы на местах.
К 1965 г. система управления была реформирована. В свою очередь это потребовало реформирования органов государственного контроля.
Исходя из новых условий и задач, в декабре 1965 г. было принято решение о преобразовании органов партийно-государственного контроля в органы народного контроля, массовым звеном которых становились группы и посты народного контроля.
Начиная с 1985 г. в стране активизировалась работа по введению новых форм управления, которая приобрела более интенсивный характер после принятия XXVII съездом КПСС (1986 г.) решения о начале в стране радикальной экономической реформы и перестройке управления народным хозяйством.
В сложившейся обстановке деятельность органов народного контроля, ранее пронизывающая все сферы общества, уже не могла быть достаточно эффективной, она плохо корреспондировалась с теми правовыми и хозяйственными отношениями, которые утверждались в ходе продвижения к рынку. В конечном итоге к началу 1991 г. система государственного контроля была дезориентирована и основательно разрушена.
Осознавая, что слабость контроля всегда отрицательно сказывается на уровне управления и в конечном итоге на результатах хозяйствования пятая сессия Верховного Совета СССР 16 мая 1991 г. в числе законов, связанных с переходом к рыночной экономике приняла закон о Контрольной пала
За время своей деятельности (с мая по декабрь 1991 г.) Контрольная палата провела анализ исполнения Союзного бюджета и внебюджетных фондов за 9 месяцев 1991 г. и ряд других проверок, ревизий, аналитических исследований и экспертиз.
В декабре 1991 г. в процессе ликвидации органов государственного управления СССР Контрольная палата СССР была упразднена.
Новая экономическая ситуация и изменение принципов государственного управления в 1992 г. настоятельно требовали изменения системы государственного финансового контроля.
7 февраля 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации своим Постановлением образовал Контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете Российской Федерации. Этим же Постановлением было утверждено временное Положение о Комитете, в соответствии с которым на него возлагался контроль за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации, соблюдением законности и повышением эффективности расходования государственных средств, выделяемых на финансирование бюджетных организаций, сферы материального производства, обороны и правоохранительных органов, формированием доходов и расходов от внешнеэкономической деятельности, использованием внебюджетных фондов. В целом выполнявшиеся Комитетом функции были ориентированы на обслуживание законотворческой парламентской деятельности в бюджетно-финансовой сфере и сыграли свою положительную роль в организации бюджетного контроля. Кроме этого, Комитетом были установлены связи с аналогичными службами многих зарубежных стран (Китай, США, Германия, Венгрия, Швеция, Польша и другие).
После октябрьских событий 1993 г. Контрольно-бюджетный комитет был передан в ведение Правительства Российской Федерации, а затем (в апреле 1994 г.) – Государственной Думе Российской Федерации. 30 декабря 1994 г. Контрольно-бюджетный комитет был ликвидирован в связи с принятием Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»[2]
.
2. Счетная палата Российской Федерации как орган государственного финансового контроля.
2.1. Порядок формирования Счетной палаты Российской Федерации, задачи и принципы ее деятельности.
Счетная палата Российской Федерации была образована в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Примерно через год Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-Ф3 «О Счетной палате Российской Федерации» закрепил необходимость создания конституционного органа – Счетной палаты и определил ее как постоянно действующий независимый орган государственного финансового контроля, подотчетный лишь Федеральному Собранию Российской Федерации. В рамках задач, определенных законодательством, Счетная палата Российской Федерации обладает организационной и функциональной независимостью.
Конституция Российской Федерации определила порядок формирования Счетной палаты Российской Федерации. К ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов. Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации и также половину состава ее аудиторов (п. «и» ч. 1 ст. 102 и п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации).
В январе 1994 г. Государственной Думой Российской Федерации первого созыва первым в истории России Председателем Счетной палаты Российской Федерации был избран ее депутат Хачим Мухамедович Кармоков. В январе 1995 г. заместителем Председателя Счетной палаты Российской Федерации от Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации был избран член Совета Федерации Юрий Юрьевич Болдырев.
В соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты Российской Федерации, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, Председателем Счетной палаты, заместителем Председателя Счетной палаты и аудиторами Счетной палаты была образована Коллегия Счетной палаты Российской Федерации, первое заседание которой состоялось 18 апреля 1995 г. Фактически свою деятельность Счетная палата Российской Федерации начала в июне 1995 г.
Деятельность Счетной палаты Российской Федерации направлена на проведение контрольно-аналитических мер в отношении намечаемых, осуществляемых и уже произведенных государственных расходов. К ее задачам относятся:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Таким образом, объектом контроля со стороны Счетной палаты Российской Федерации выступают средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, федеральная собственность.
По существу, Закон направил деятельность Счетной палаты Российской Федерации на реализацию права государства законными путями обеспечивать свои финансовые интересы и финансовые интересы граждан России, на приумножение и эффективное использование государственных финансовых средств, средств федеральных внебюджетных фондов, имущества, находящегося в федеральной собственности, закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона РФ «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.
Кроме того, организация контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты Российской Федерации строится на основе принципа коллегиальности, который предполагает принятие решений о проведении контрольных мероприятий и утверждение результатов этих мероприятий Коллегией Счетной палаты Российской Федерации.
2.2. Контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты Российской Федерации.
Контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты Российской Федерации реализуется в следующих сферах контроля:
- контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета по объемам, структуре и целевому назначению, оценка обоснованности проектов федерального бюджета;
- контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджетов государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, оценка обоснованности проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- в отношении государственной собственности Счетная палата Российской Федерации контролирует поступление в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи), от управления объектами федеральной собственности;
- особенно выделены полномочия Счетной палаты Российской Федерации по контролю за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и за использованием кредитных ресурсов, а именно за: управлением и обслуживанием государственного долга; законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством Российской Федерации от иностранных государств и финансовых организаций; эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе; предоставлением государственных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям;
- в области функционирования банковской системы Счетная палата Российской Федерации осуществляет контроль за: деятельностью Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета; деятельностью Центрального банка Российской Федерации по обслуживанию государственного долга Российской Федерации. Счетная палата Российской Федерации осуществляет проверки финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений и учреждений. Указанные проверки осуществляются в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета.
Закон определяет круг субъектов, на которых распространяются контрольные полномочия Счетной палаты Российской Федерации. В него входят:
а) все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, органы управления федеральными внебюджетными фондами;
б) органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
в) общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации, на деятельность которых контрольные полномочия Счетной палаты Российской Федерации распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.
Таким образом, область действия контрольных полномочий Счетной палаты Российской Федерации в отношении указанных субъектов связана с федеральным бюджетом, внебюджетными фондами и федеральной собственностью.
Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты Российской Федерации информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.
Осуществляя контрольную деятельность, Счетная палата Российской Федерации вправе проводить ревизии и тематические проверки, о результатах которых она информирует Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации; при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, - передает соответствующие материалы в правоохранительные органы. При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты Российской Федерации не вправе вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых организаций, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения).
По итогам проведения ревизии или проверки составляется отчет, за достоверность которого соответствующие должностные лица Счетной палаты Российской Федерации несут персональную ответственность.
Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещенного причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности, Счетная палата Российской Федерации направляет представление органам государственной власти Российской Федерации, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Это представление должно быть рассмотрено в указанный в нем срок, а если он не указан, то в течение 20 дней со дня получения предписания.
Счетная палата Российской Федерации имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания в случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты Российской Федерации, создания препятствий для проведения ее контрольных мероприятий.
При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегия Счетной палаты Российской Федерации может по согласованию с Государственной Думой Российской Федерации принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке[3]
.
При проведении ревизий и проверок Счетная палата Российской Федерации вправе получать от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию. Неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной, либо ложной информации Счетной палате Российской Федерации влечет за собой уголовную ответственность, предусмотренную ст. 287 УК РФ[4]
.
Контрольные органы Президента и Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств, иные государственные контрольные органы обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты Российской Федерации, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. К участию в своих контрольно-ревизионных мероприятиях Счетная палата Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе привлекать государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе – негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов.
Инспекторы Счетной палаты Российской Федерации при проведении проверок и ревизий наделены необходимыми правами: беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, организации, учреждения, банки; опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады, архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений – изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия или опись изъятых документов.
3. Взаимодействие с другими органами и международная деятельность Счетной палаты Российской Федерации.
В целях повышения результативности деятельности Счетной палаты Российской Федерации за последний год значительно активизировалась работа по организации взаимодействия с органами государственной власти. Руководство Счетной палаты Российской Федерации и правоохранительных органов реализовало ряд мер по приданию такому взаимодействию постоянного и системного характера.
Счетной палатой Российской Федерации были подписаны соглашения о сотрудничестве и взаимодействии с рядом правоохранительных органов и другими органами государственной власти.
С учетом заключенного с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в 1999 году Совместного решения была сформирована ведомственная нормативная база по организации взаимодействия, в 2000 году принято решение совместной коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации «О состоянии взаимодействия органов прокуратуры и Счетной палаты Российской Федерации» и издан соответствующий совместный приказ.
В 2000 году с целью активизации работы Счетной палаты Российской Федерации с правоохранительными органами было создано Управление по взаимодействию с органами государственной власти. Им были разработаны методические рекомендации по взаимодействию между Счетной палатой Российской Федерации и правоохранительными органами при проведении контрольно-ревизионных мероприятий.
Одним из важнейших направлений деятельности Счетной палаты Российской Федерации является обеспечение эффективного взаимодействия с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.
В целях повышения эффективности государственного финансового контроля и координации деятельности контрольно-счетных органов в декабре 2000 года была создана Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации. Ассоциация призвана содействовать разработке и внедрению унифицированной системы контроля за формированием и исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, оказывать контрольно-счетным органам информационную, методическую и правовую помощь. В настоящее время в Ассоциацию входят Счетная палата Российской Федерации, 86 контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации (в том числе 58 со статусом юридического лица) и Союз муниципальных контрольно-счетных органов. Во всех федеральных округах открыты и работают отделения Ассоциации.
Большое значение придается работе в рамках соглашений о взаимодействии между Счетной палатой Российской Федерации и полномочными представителями Президента Российской Федерации и соглашений о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.
По состоянию на 1 января 2004 года Счетной палатой Российской Федерации подписано 81 соглашений о сотрудничестве с контрольно-счетными органами Российской Федерации.
Президиум и отделения Ассоциации организуют работу по реализации целей и задач Ассоциации, изучают и распространяют передовой опыт, проводят конференции, семинары и «круглые столы», на которых обсуждаются актуальные проблемы совершенствования государственного финансового контроля, изучают и распространяют передовой опыт, при содействии Экспертно-консультативного совета при Председателе Счетной палаты Российской Федерации совместно с Издательским домом «Финансовый контроль» издают научно-методические и информационные материалы, на базе ведущих экономических и финансовых вузов страны организуют повышение квалификации руководителей и сотрудников контрольно-счетных органов. Ассоциация проводит ежегодный конкурс на звание «Лучший финансовый контролер России».
В Ассоциации принят Этический кодекс сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации.
В целях координации работы членов Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в сфере научного и методического обеспечения контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической и иных видов их деятельности, а также обобщения и распространения передового опыта работы контрольно-счетных органов Российской Федерации 26 февраля 2003 года образован Научно-методический совет Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» и основными положениями Лимской декларации руководящих принципов контроля Счетная палата Российской Федерации взаимодействует с органами государственного финансового контроля иностранных государств.
Сразу же после создания в 1995 году Счетная палата Российской Федерации вошла в состав Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ). Счетная палата Российской Федерации принимает участие в деятельности комитетов и рабочих групп ИНТОСАИ по следующей тематике: стандарты внутреннего контроля, контроль за ходом приватизации, контроль за государственным долгом, контроль в области охраны окружающей среды и использование средств электронной обработки данных в контрольно-ревизионной работе.
В 1995 году Счетная палата Российской Федерации стала также членом Европейской организации высших контрольных органов (ЕВРОСАИ). На состоявшемся в Москве в мае 2002 года V Конгрессе ЕВРОСАИ Председатель Счетной палаты избран Президентом этой организации на трехлетний срок.
В июле 1996 года Счетная палата Российской Федерации была принята в Азиатскую организацию высших контрольных органов (АЗОСАИ), в рамках которой представители Счетной палаты Российской Федерации участвовали в работе ряда семинаров и симпозиумов и подготовке исследовательского проекта по вопросу контроля за исполнением налогового законодательства, а в начале 1999 года вошла в состав Международного Консорциума по государственному финансовому управлению.
Активно развивается международное сотрудничество Счетной палаты Российской Федерации с контрольно-ревизионными органами зарубежных стран и на двустороннем уровне. Соглашения о сотрудничестве подписаны с высшими контрольными органами Азербайджана, Болгарии, Бразилии, Вьетнама, Германии, Китая, Киргизии, Монголии, Перу и Украины. На основании двусторонних соглашений и протоколов о сотрудничестве с высшими контрольными органами Великобритании, Венгрии, Германии, Индии, Польши, Франции и США происходит обмен информационными и методическими материалами, взаимное проведение семинаров и стажировок по наиболее актуальным аспектам контрольно-ревизионной работы.
Положено начало многостороннему сотрудничеству высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств. По инициативе Счетной палаты Российской Федерации в ноябре 2000 года в Москве впервые после образования СНГ состоялось совещание руководителей высших контрольно-ревизионных органов Содружества, принципиально важным итогом которого явилось признание необходимости укрепления взаимодействия высших органов финансового контроля в рамках СНГ как на двусторонней, так и на многосторонней основе и создание Совета руководителей высших органов финансового контроля государств - участников СНГ.
Материалы о международном опыте, полученные в ходе взаимодействия с контрольными органами зарубежных стран, широко используются в практической деятельности Счетной палаты Российской Федерации - в частности, в разработке ревизионных стандартов и этического кодекса Счетной палаты Российской Федерации.
Заключение
В заключении хотелось бы подвести некоторые выводы.
В данной курсовой работе была проанализирована компетенция специализированного органа парламентского финансового контроля – Счетной палаты Российской Федерации, а также порядок формирования, задачи и принципы данного органа, в результате чего было установлено, что Счетная палата Российской Федерации – это постоянно действующий независимый орган государственного финансового контроля, подотчетный лишь Федеральному Собранию Российской Федерации, формирующему состав Счетной палаты Российской Федерации.
В своей деятельности Счетная палата Российской Федерации руководствуется принципами законности, объективности, независимости и гласности. Задачами данного органа государственного финансового контроля являются: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Также были определены сферы контроля Счетной палаты Российской Федерации и круг субъектов, на которых распространяются контрольные полномочия Счетной палаты Российской Федерации.
Кроме того, было установлено, что в целях повышения результативности деятельности Счетной палаты Российской Федерации за последний год значительно активизировалась работа по организации взаимодействия с органами государственной власти. Счетной палатой Российской Федерации были подписаны соглашения о сотрудничестве и взаимодействии с рядом правоохранительных органов и другими органами государственной власти. Помимо этого, Счетная палата Российской Федерации взаимодействует с органами государственного финансового контроля иностранных государств.
Библиографический список
Правовые акты
1. Конституция Российской Федерации //Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Уголовный кодекс Российской Федерации //Собрание законодательства РФ.1996. №25. ст. 2954.
3. Федеральный закон от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 167; 2002. № 28. Ст. 2790.
Научная литература
1. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. – М.: Информационно-внедренческий центр «Маркетинг», 2000.
2. Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. – М.: Юридическая литература, 1973.
3. Данилевский Ю.А. Финансовый контроль в России: история, современное развитие //Бухгалтерский учет. 1993. № 7.
4. Золотарев Н.А. Из истории государственного контроля //Контроллинг. 1994. № 2.
5. Нестеренко Т.Г. Государство должно контролировать бюджет //Финансы. 1999. № 8.
6. Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. – М.: Юристъ, 1998.
7. Соменков А.Д. Парламентский контроль за исполнением Государственного бюджета: Монография. – Элиста: АПП «Джангар», 1998.
8. Соменков А.Д. Правовые основы организации деятельности Счетной палаты Российской Федерации: Монография. – Элиста: АПП «Джангар», 1998.
9. Финансовое право: Учебник /Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2002.
10. Финансовое право: Учебник /Под ред. О.Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2002.
11. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. – М.: Прогресс, 1999.
[1]
Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. – М.: Информационно-внедренческий центр «Маркетинг», 2000. С. 130.
[2]
Федеральный закон от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 167; 2002. № 28. Ст. 2790.
[3]
Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2002. – С. 130-132.
[4]
Уголовный кодекс Российской Федерации //Собрание законодательства РФ.1996. №25. ст. 2954.