МЧС России
Департамент территориальной политики
Методические рекомендации
по организации взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов)
в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения
Москва
2008 год
Содержание
| Вступление…………………………………………………………………. |
3 |
|
| 1. |
Становление современной системы местного самоуправления в Российской Федерации ………………………………………………….. |
4 |
| 2. |
Конституционные основы местного самоуправления………………… |
14 |
| 3. |
Территориальные основы местного самоуправления…………………. |
21 |
| 4. |
Органы и должностные лица местного самоуправления……………… |
24 |
| 5. |
Вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения……………………………………. …………………………… |
45 |
| 6. |
Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления……………………... |
50 |
Вступление
Настоящие Методические рекомендации по организации взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов) в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения имеет целью информационное обеспечение деятельности территориальных органов МЧС России по вопросам реализации основных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
В пособии рассмотрены вопросы организационной, правовой, деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, вопросы правового регулирования взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения
Авторский коллектив надеется, что пособие окажется полезным для руководителей территориальных органов МЧС России глав муниципальных образовании и послужит повышению эффективности деятельности территориальных органов МЧС России в области организации и осуществления мероприятий по гражданской обороны, участия в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения первичных мер пожарной безопасности, создании и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований
1.Становление современной системы местного самоуправления в Российской Федерации
1.1. Местное управление и самоуправление в России до середины XIX века
Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления существовали и на более ранних этапах российской государственности.
Проводя краткий анализ основных этапов развития местного управления до середины XIX века можно выделить несколько важных исторических этапов.
Первый этап – середина XVI века. В XVI веке происходит замена кормлений – системы местного управления через наместников, специальными органами самоуправления – губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI века появляются выборные губные учреждения, создаваемые для преследования разбойников и суда над ними. Они носили всесословный характер, в них принимали участие все население уезда – низшей территориальной единицы в Российской империи.
В 1555 г. указом Ивана Грозного упраздняются кормления и вводятся земские учреждения
. Они не носили всесословного характера и действовали в пределах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками.
Второй этап – вторая половина XVII века. В тот период устанавливается система приказно-воеводского
управления на местах. Однако по-прежнему существовали губные и земские учреждения, которые были упразднены при Петре I.
Несмотря на централизацию системы управления в период правления Петра I, отдельные элементы местного самоуправления присутствовали как в Москве (Бурмистерская палата), так и в провинции, где в 20-е годы XVIII века учреждения заменены магистратами
– выборными сословно-общинными учреждениями городского самоуправления.
Третий этап – последняя четверть XVIII века. При Екатерине II были заложены основы местного самоуправления, действовавшие плоть до земской реформы. Был издан ряд актов, регулировавших систему местного управления: Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянству 1785 года, Грамота на права и выгоды городов (1785 г.).
Вся система самоуправления строилась на сословном принципе. Были учреждены губернские и земские дворянские собрания для выборов должностных лиц местной администрации и суда. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.
Кроме того, были созданы земские суды: губернские и уездные, а также представительные органы - общие городские думы
.
В целом, характеризуя дореформенный этап развития местного управления, можно сделать вывод о его сословном характере, основанном на приоритете дворянских органов самоуправления, отсутствии независимости выборных органов управления и, как следствие, отдаленности всей системы управления от населения.
1.2. Земская реформа 1864 года и городская реформа 1870 года: формирование местного самоуправления
В условиях становления местного самоуправления в Российской Федерации особую ценность представляет опыт проведения земской и городской реформы второй половины XIX — начала XX века. В ней можно выделить три главных этапа:
· действие «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года и «Городового положения» 1870 года;
· действие «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 года и «Городового положения» 1892 года;
· реформы Временного правительства.
Согласно Положению 1864 года, создавались всесословные земские учреждения
.
Представительными органами на местах являлись уездные и губернские земские собрания, избиравшиеся на трехлетний срок. Для текущей работы уездные и губернские земские собрания избирали исполнительные органы — управы. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, губернской - министром внутренних дел. Члены управы вступали в должность без всякого утверждения. Характерно, что исполнительные органы земств были подотчетны только представительным органам.
Необходимо отметить, что законом проводилось разграничение полномочий уездных и губернских земских учреждений. К обязанностям губернских учреждений относились дела, которые касались губернии в целом или нескольких ее уездов; к обязанностям уездных — дела «каждого отдельного уезда».
Так, к ведению уездных земских учреждений, прежде всего, относились:
· распределение внутри уезда государственных и губернских сборов, которые передавались уездным земским учреждениям;
· предварительное определение размера общегубернских повинностей, приходящихся на уезд, и способов их исполнения;
· сообщение сведений и заключений о хозяйстве уезда губернскому земству;
· разрешение на открытие, перенесение в другие места и изменение сроков торгов, базаров и ярмарок;
· устройство и заведование путями сообщения, надзор (по указанию губернской управы) за устройством общегубернских путей сообщения, проходящих по уезду.
К ведению губернских земских учреждений относились:
· распределение между уездами государственных сборов, повинностей;
· разрешение на открытие новых пристаней на судоходных реках и ярмарок, перенесение и изменение сроков существующих;
· представление через губернатора ходатайств об отнесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений и дорог в разряд государственных;
· распоряжения по взаимному земскому страхованию на случай пожара;
· рассмотрение жалоб на действия земских управ.
Положение подчеркивало негосударственный характер земских учреждений, их независимость и самостоятельность в решении вверенных им хозяйственных дел.
В Самарской губернии выборы уездных гласных прошли в декабре 1864 года, а в феврале 1865 года прошло учредительное губернское земское собрание, первое в России. В сентябре 1865 года прошли первые сессии уездных земских собраний по всей губернии.
Таким образом, Положением 1864 года в России создавался самобытный институт всесословного местного самоуправления, сыгравший выдающуюся роль в хозяйственной и культурной жизни страны.
12 июня 1890 года вступило в силу новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». К числу позитивных приобретений земств следует отнести, прежде всего, расширение их компетенции: увеличивался перечень вопросов, по которым они могли издавать обязательные постановления; для наблюдения за их исполнением собрания могли избирать особых участковых попечителей; был расширен круг лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и все лица, имевшие полный избирательный ценз) и т.д.
Наряду с земской реформой в России была проведена реформа городского самоуправления. По «Высочайше утвержденному городовому положению» от 16 июня 1870 года хозяйство и благоустройство городов передавались органам городского самоуправления. Представительными органами являлись Городские думы
, избиравшиеся на четыре года. Председательствовал в думе Городской голова
. Лица, избранные на должность городских глав, могли приступить к исполнению своих обязанностей лишь после их утверждения: в уездных городах — губернаторами, в губернских — министром внутренних дел, в столичных — императором. Круг проблем, отнесенных к ведению городских дум, выглядел достаточно широко. Примечательно, что рассмотрение политических вопросов в компетенцию городских дум не входило. Дума избирала из своего состава подотчетный ей исполнительный орган — городскую управу
, председателем которой являлся Городской голова. На управу возлагалось непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного управления, исполнение определений думы, составление проектов городских смет, взимание сборов и расходование городских средств. Надзор за деятельностью управы осуществляла дума. Отчеты управы вместе с заключениями думы по ним «публиковались для всеобщего сведения».
Положение 1870 года, на наш взгляд, можно рассматривать крупным шагом вперед в становлении городского самоуправления в России.
Городские думы в рамках предоставленных им прав и полномочий смогли добиться определенных успехов и доказать свою жизнеспособность.
Следует особо отметить, что учреждения земского самоуправления на данном этапе общественного развития не были включены в систему государственных органов
.
Однако период государственных реформ сменился периодом контрреформ. Городовое Положение 1892 года предоставило губернатору надзор «за правильностию и законностию действий городскаго общественнаго управления». Эта формулировка открывала возможности для неоправданного вмешательства губернского начальства в дела городских учреждений. Новое положение приравнивало выборных должностных лиц городского самоуправления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от «администрации». Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе и получали чины и награды. Следовательно, ни одна должность по городскому управлению не могла быть замещена без согласия «администрации». Разрешение требовалось даже для временных служащих.
Необходимо отметить и позитивные стороны Положения 1892 года. Например, существовавший ранее запрет занимать одновременно должности по общественному управлению лицам, связанным родственными узами, был распространен на более широкий круг родства. Из нового Городового Положения были исключены положения, сдерживающие инициативу исполнительного органа, введены дополнительные ограничения, препятствующие злоупотреблению служебным положением в личных целях: воспрещалось не только входить в подряды и поставки по предметам городского хозяйства», но и «участвовать в приобретении имуществ, продажа коих возложена на них по службе».
Таким образом, становится вполне очевидным, что Положения 1890 и 1892 гг. проводили уже «государственную концепцию» местного самоуправления.
За время своего существования Самарское земство приняло участие в решении важнейших вопросов: развитие образования и медицины, статистического учета, ветеринарного и страхового дела. Во время голода в Самарской губернии земским органам удалось привлечь внимание правительства к проблемам крестьянского хозяйства, принять меры по борьбе с хроническими неурожаями.
Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления была предпринята Временным правительством. 3 марта 1917 года оно приняло Декларацию, провозгласившую реформу местного самоуправления. 15 апреля 1917 года был принят закон «О производстве выборов гласных Городских Дум и об участковых городских управлениях». Этим законом впервые в истории России вводилось всеобщее избирательное право
при выборах в органы городского самоуправления. Право участвовать в выборах гласных получили все граждане независимо от пола, национальности и вероисповеданий, старше 20 лет, при этом совсем необязательно стало проживание в городе и владение в нем недвижимостью. Однако представители администрации, лица, состоявшие на службе в местной милиции (полиции) не имели права участвовать в выборах.
Основу реформирования самоуправления составило Положение о волостном земстве, которое было утверждено 21 мая 1917 года. Согласно ему стали формироваться органы самоуправления в самой мелкой административно-территориальной единице — волости. Представительным органом местного самоуправления являлось волостное земское собрание. Избирать волостных гласных имели право все граждане независимо от пола, национальной и религиозной принадлежности, достигшие 20-летнего возраста, если они проживали в данной волости во время составления избирательных списков. Выборы в волостное земство осуществлялись по мажоритарной системе. Выборы в уездные земские собрания проводились по пропорциональной системе. Города составляли самостоятельный избирательный округ. В них допускалась и мажоритарная система выборов. Города с населением не менее 50 тысяч жителей и губернские города не выбирали гласных в уездные земства, так как по своему статусу приравнивались к уездному земству. Губернские гласные избирались уездными собраниями и городскими думами. По сравнению с Положением 1890 года их общее количество значительно возросло. В состав земских собраний входили только избранные гласные.
Таким образом, в период с февраля по октябрь 1917 года в России была проведена реформа, направленная на децентрализацию и демократизацию системы управления.
Анализ исторического опыта позволяет выделить основные принципы становления и развития местного самоуправления в дореволюционной России:
· социально-политическая многоукладность развития территорий на основе этнополитических, культурных, религиозных и других традиций;
· разграничение ресурсов власти по принципу эффективности их использования каждым из уровней;
· обладание органов местного самоуправления широким спектром прав в экономической и хозяйственной сферах;
· запрет органам местного самоуправления на участие в политической жизни страны и направление всей деятельности на удовлетворение первоочередных потребностей населения.
Эти принципы, на наш взгляд, остаются актуальными, и сейчас в том или ином виде должны найти свое отражение в становлении системы местного самоуправления в Российской Федерации.
1.3. Местные советы и местное управление в XX веке
После 1917 года в нашей стране победила концепция, согласно которой все представительные органы — сверху донизу — входят в единую систему государственной власти. Местные Советы народных депутатов представляли собой нижнее звено единого государственного аппарата. Сколоченные в жесткую государственную вертикаль, они были демократическим прикрытием монопольной власти партийного аппарата.
В феврале 1918 годы были ликвидированы все губернские и уездные земские учреждения, их аппараты вливались в аппараты местных советов. Таким образом, идеи местного самоуправления, предполагающие независимость и самостоятельность органов самоуправления вступили в противоречие с практическими задачами советского государства.
В соответствие с Конституцией РСФСР 1918 года система местных органов государственной власти включала областные, губернские (окружные), уездные и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты
. Городские и сельские советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов избирались на основе многостепенных выборов.
По Конституции СССР 1936 года все звенья представительной системы РФ были строго централизованы. Съезды советов были упразднены и на всех уровнях представительными органами стали советы, а исполкомы - исполнительно-распорядительными органами.
Местные советы стали самыми многочисленными органами власти. В частности в РСФСР их образовалось более 28 тысяч. Срок полномочий местных советов был установлен продолжительностью в два года. К компетенции местных советов относилась разработка и реализации программ социально-экономического развития территории, участие в составлении бюджета, ряд других полномочий.
Главным признаком организации системы советов являлся демократический централизм
, допускающий формальную самостоятельность местных органов власти при общей жесткой централизации государственной власти. Вышестоящие советы контролировали нормотворческую и текущую деятельность нижестоящих советов, имели право отменить противоречащие закону решения нижестоящих советов. Отсюда можно выделить целый ряд недостатков системы местного управления.
Во-первых, местные советы в силу сложившейся системы были неспособны решать вопросы местной жизни, они находились под контролем областных советов.
Во-вторых, на местные советы оказывало давление местное партийное руководство, строго следившие за соблюдением генеральной линии партии.
В-третьих, местные советы были фактически зависимы от исполнительных органов, аппарат которых организовывал деятельность местных советов. Все решения, принимавшиеся на сессиях советов, были заранее подготовлены исполкомами, их принятие являлось простой формальностью.
1.4. Реформа местного управления в России
Первым практическим шагом на пути реформы муниципального управления стало принятие 9 апреля 1990 года Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления местного хозяйства в СССР».
Характерные особенности этого важного правового акта состояли в следующем. Во-первых, пришло понимание необходимости четкого закрепления основных принципов существования местного самоуправления, функций и структуры его органов. Согласно Закону система местного самоуправления включала местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе).
Во-вторых, осознание того обстоятельства, что независимость и самостоятельность органов самоуправления должны опираться на твердую финансовую и экономическую основу. Основу местного хозяйства должна была составить коммунальная собственность. Она включала имущество, создаваемое или приобретаемое органами местного самоуправления за счет принадлежащих им средств, а также передаваемое им безвозмездно союзными и республиканскими органами. Муниципальным предприятиям обеспечивалось преимущественное право пользования местными природными и материально-техническими ресурсами. Местные Советы получали возможность ставить вопрос о передаче им в собственность предприятий и учреждений, принадлежащих другим собственникам, но имеющих важное значение для обеспечения населения коммунально-бытовыми и социально-культурными услугами. Взаимоотношения с предприятиями, расположенными на территории местного Совета, следовало определять на основе договора. Все предприятия должны были вкладывать свои средства в формирование местного бюджета, передавая часть прибыли (дохода), и не могли изменять свои планы в части, определенной договором с местным Советом. Местные Советы получили право (в пределах своей компетенции) самостоятельно разрабатывать и утверждать планы социально-экономического развития территории, исходя из имеющихся материально-финансовых ресурсов, максимального использования местных возможностей и резервов производства. Материально-техническое обеспечение местного самоуправления и объектов местного хозяйства переводилось на договорные отношения с учетом полной экономической самостоятельности участников хозяйственной деятельности. Оно могло осуществляться путем оптовой и розничной торговли. Централизованно распределяемые материальные ресурсы должны были выделяться в объеме, обеспечивающем выполнение плана и исполнение бюджета. Органы местного самоуправления впервые получили право устанавливать внешнеэкономические связи, участвовать в них на принципах валютной самоокупаемости в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Следующим этапом можно считать принятие 6 июля 1991 года Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», в соответствии с которым местные представительные органы власти в районах, городах, районах в городах, поселках и сельсоветах (соответствующие Советы народных депутатов) избирались населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Исполнительно-распорядительным органом управления, подотчетным соответствующему Совету, а также вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах их компетенции, являлась местная администрация. Возглавлял ее глава администрации, избирался путем всеобщих прямых и равных выборов при тайном голосовании также сроком на пять лет. Глава администрации осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. По всем вопросам ему подчинялись органы и структурные подразделения местной администрации. Таким образом, становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом.
Местный совет имел право отменять акты местной администрации, противоречившие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Глава местной администрации мог обжаловать в суде данное решение Совета. Совет вправе был выразить недоверие главе местной администрации. Решение считалось принятым, если за него проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов. Глава местной администрации в свою очередь имел право опротестовывать решения соответствующего местного Совета, адресованные администрации. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что предпринималась попытка установить своеобразную «систему сдержек и балансов» на местном уровне.
Общепризнанно, что реальность и эффективность местного самоуправления во многом зависит от материально-финансовых ресурсов, имеющихся в его распоряжении. Органы местного самоуправления получили право требовать передачи или продажи в муниципальную собственность предприятий, их структурных подразделений, иного имущества, находившегося в государственной собственности (если эти объекты имели особо важное значение для коммунального, бытового и социально-культурного обслуживания населения). Они обладали преимущественным правом по отношению к государственным органам на приобретение находившихся на их территории зданий, сооружений и иных объектов, которые могли использоваться для местных нужд. Финансовую базу местного самоуправления составляли бюджетные и внебюджетные средства, кредитные ресурсы, валютные средства, а также средства органов территориального общественного самоуправления. Предусматривалась возможность объединения финансовых ресурсов органов местного самоуправления на договорной основе со средствами предприятий, учреждений, организаций и граждан для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов социальной и производственной инфраструктуры.
Таким образом, Закон 1991 года, с одной стороны, создавал предпосылки для превращения местных Советов в органы подлинного народовластия, способные удовлетворять насущные потребности местного населения, с другой — сдерживал этот процесс единообразием создания организационного механизма деятельности местного самоуправления.
Начавшиеся демократические преобразования в Российской Федерации привели к тому, что стала возрождаться существовавшая в дореволюционный период идея выделения местного самоуправления из системы органов государственной власти.
Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации окончательно закрепила это положение - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 132 определяет круг вопросов местного значения, предусматривает обязательность их решения органами местного самоуправления, предоставляя необходимые полномочия для их реализации. Тем самым, в Российской Федерации конституционно утвердилось местное самоуправление — специфический уровень власти, так как выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти установило своеобразное разделение государственных функций по вертикали.
Важным событием в становлении системы местного самоуправления в нашей стране явилось принятие Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В законе местное самоуправление характеризуется как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно или через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Право россиян на осуществление местного самоуправления реализуется такими принципиальными положениями закона, как: признание равноправия граждан; право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; равный доступ к муниципальной службе.
Таким образом, были определены основные принципы формирования местного самоуправления в Российской Федерации, которые дают широкую возможность многообразия форм его осуществления.
Однако население России в силу различных причин по-прежнему не могло в полной мере участвовать в осуществлении народовластия через институт местного самоуправления. И не случайно в качестве одной из важнейших конституционно-правовых реформ в РФ была заявлена реформа местного самоуправления. С учетом исторического опыта развития местного самоуправления в России и при использовании передового зарубежного опыта была начата реформа, правовой основой которой стал Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Закон заложил базу новой двухуровневой системы местного самоуправления, при которой все население будет наиболее приближено к муниципальной власти, реально принимать участие в ее осуществлении.
2. Конституционные основы местного самоуправления
2.1. Правовое регулирование местного самоуправления
Идеология местного самоуправления отражает две объективные социальные потребности: необходимость эффективного управления делами общества и развитие демократии. Чем сложнее общество, тем труднее управлять экономическими и социальными процессами из центра, поэтому издавна местное самоуправление связывалось с задачей децентрализации управления, передачи на места вопросов, которые там могут решаться наиболее успешно. Местное самоуправление предполагает заботу о непосредственных нуждах населения. Лучше всего эти нужды знает власть, напрямую связанная с жителями городов и сел, что и обеспечивает заинтересованное, ответственное и, следовательно, эффективное решение местных дел. С другой стороны, местное самоуправление способствует обеспечению свободы личности, ее самовыражению, развитию в гражданах самостоятельности и предприимчивости. Знакомясь с общественными делами, участвуя в их решении, люди перестают надеяться только на центральные власти и привыкают полагаться на самих себя.
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Правовое регулирование местного самоуправления подчинено строгой иерархии. В ней правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы, причем наивысшей юридической силой обладает Конституция Российской Федерации.
В числе международных правовых актов можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления. Россией эта Хартия была ратифицирована в 1998 году. Европейская хартия местного самоуправления содержит принципиальные положения об организации местного самоуправления.
Ряд из них странами, ратифицировавшими Хартию, обязательно должны вводиться во внутреннее законодательство. Среди названных положений:
· признание и, по возможности, закрепление в конституции государства принципов местного самоуправления;
· определение местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;
· указание на то, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления органам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач;
· допущение изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом;
· увязывание административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, целями обеспечения законности и конституционных принципов;
· закрепление права органов местного самоуправления в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;
· закрепление права органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий в рамках закона сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес;
· закрепление права органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.
2.2. Конституция Российской Федерации – правовая основа местного самоуправления
Особую роль в регламентации местного самоуправления играет Конституция Российской Федерации, которая находится в основе иерархии муниципального законодательства.
Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельную деятельность (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций. Будучи существенным выражением народовластия, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
Прежде всего следует отметить, что Конституцией Российской Федерации устанавливаются основные постулаты местного самоуправления. Не регулируя общественные отношения в области местного самоуправления детально, тем не менее, Конституция Российской Федерации задает вектор развития муниципального права в целом.
Конституция Российской Федерации распространяет на местное самоуправление республиканскую организацию аппарата власти, но выводит его из сферы действия принципа разделения власти; учреждает институт муниципальной собственности, указывая, что муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной, иными формами собственности.
Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это означает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящейся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.
В Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но и гарантируется органами власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, причем гарантии местного самоуправления могут быть общеполитические, морально - этические, а также более конкретные - экономические, юридические, организационные и т.п.
Под гарантированностью местного самоуправления, Конституция Российской Федерации понимает прежде всего государственные гарантии местного самоуправления. Смысл их в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально - финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении прав на местное самоуправление. Материально - финансовые условия, в частности, предполагают наделение субъектов местного самоуправления муниципальной собственностью, обеспечение реализации полномочий органов местного самоуправления достаточными финансовыми ресурсами. Правовые условия включают судебную защиту прав местного самоуправления и др.
Конституцией Российской Федерации установлен еще один важный принцип организации местного самоуправления – осуществление местного самоуправления населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой позитивной ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население, тем самым, стимулируя заинтересованность населения.
2.3. Законодательство Российской Федерации в сфере местного самоуправления
Понятие «законодательство» традиционно понимается в двух смыслах. В широком понимании – это совокупность правовых актов, регулирующая те или иные общественные отношения (в данном случае – местное самоуправление). В узком смысле под понятием «законодательство» понимаются исключительно законы, принятые тем или иным уровнем государственной власти (федеральные законы или законы субъектов Российской Федерации). В данной главе под законодательством Российской Федерации понимается совокупность федеральных законов и иных федеральных нормативных правовых актов, так или иначе регулирующих вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Положения Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления получили свое развитие ряде федеральных законов, среди которых, безусловно, выделяется Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ (далее – Федеральный закон).
Федеральный закон заменил одноименный Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года. Федеральный закон носит комплексный характер и играет роль своеобразных основ законодательства о местном самоуправлении. Федеральный закон обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия). При регулировании иных отношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства. Так, при регулировании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать соответственно Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации. Действительно, в конечном итоге на регулирование отношений местного самоуправления направлен ряд ключевых федеральных законов, в том числе кодексов. Среди них: Гражданский, Трудовой, Уголовный, Бюджетный, Налоговый, Земельный, Водный, Лесной кодексы Российской Федерации.
Федеральный закон также предусматривает принятие законов, регулирующих наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, государственные минимальные социальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и т.п.
Особенностью Федерального закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Важным является также то, что различные муниципальные образования имеют различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей.
Следует отметить, что Федеральный закон, по сути, не соответствует своему названию «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как закрепляет уже не «общие принципы», а практически все вопросы организации местного самоуправления.
Федеральный закон, впрочем, как и законодательство о местном самоуправлении в целом, не является статичным. В этой связи мониторинг изменений, которые вносятся в законодательство о местном самоуправлении (прежде всего в Федеральный закон) на уровне Российской Федерации, а также на уровне субъектов Российской Федерации становится незаменимым инструментом обеспечения законности нормативных правовых актов муниципальных образований. Работа по совершенствованию Федерального закона ведется постоянно. Причем эта работа имеет как положительный, так и некоторый отрицательный эффекты.
Очевидно, что положительный эффект от внесения изменений в Федеральный закон состоит в том, что в ходе выявления практических проблем (в том числе некоторых пробелов федерального законодательства) он может быть изменен именно таким образом, чтобы обеспечить наиболее эффективную организацию местного самоуправления в Российской Федерации.
Отрицательный эффект от внесения изменений в Федеральный закон состоит в том, что значительная часть вносимых изменений требует внесения изменений в уставы муниципальных образований, поскольку в силу требований самого Федерального закона некоторые нормы Федерального закона должны найти отражение и в уставе конкретного муниципального образования. Так, например, 31.12.2005 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» №199-ФЗ, статьей 29 которого расширен перечень вопросов местного значения муниципальных образований. Между тем согласно статье 44 Федерального закона №131, уставом муниципального образования должны определяться помимо прочего вопросы местного значения соответствующего муниципального образования.
Таким образом, все муниципальные образования Российской Федерации должны внести изменения в свои уставы во исполнение Федерального закона, причем при этом должны быть соблюдены процедуры проведения публичных слушаний, а затем регистрации устава муниципального образования от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ.
В этой связи следует отметить Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», который установил процедуру регистрации уставов муниципальных образований. Именно большое значение устава в жизни муниципального образования обусловило строгость комплексной процедуры регистрации. Нарушения, связанные с процедурой регистрации устава муниципального образования, сами по себе являются основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования.
Конкретизация правовых основ деятельности муниципальных органов в отдельных сферах жизнедеятельности общества и государства определяется в иных федеральных законах, например «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», «Об образовании», «О государственной социальной помощи» и т.д.
Необходимо также отметить, что на федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется также Указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. Муниципальную направленность имеют и акты отдельных федеральных министерств и ведомств.
2.5. Муниципальные правовые акты
Картина правового регулирования местного самоуправления была бы не полной без муниципальных правовых актов.
Общие вопросы, связанные с муниципальными правовыми актами урегулированы статьей 7 ФЗ №131, установившей, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Одновременно с этим ФЗ №131 установил ответственность за их неисполнение.
Кроме того, законом в отношении муниципальных правовых актов также проводится последовательная политика, устанавливающая иерархию правовых актов в Российской Федерации. Так, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Среди муниципальных нормативных правовых актов следует отметить устав муниципального образования, поскольку он регулирует вопросы организации местного самоуправления конкретного муниципального образования. Именно посредством устава (и предшествующей его принятию или изменению процедуры публичных слушаний) могут быть урегулированы специфические вопросы муниципального образования: вопросы символов муниципального образования, структура органов местного самоуправления и иные вопросы, имеющие существенное значения для жизни муниципального образования. Далее в соответствии с ФЗ № 131 в иерархии муниципальных правовых актов идут:
· решения, принятые на местном референдуме;
· акты представительного органа муниципального образования;
· акты иных органов местного самоуправления.
3. Территориальные основы местного самоуправления
3.1. Понятие и виды муниципальных образований
Местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организации публичной власти наряду с субъектами Российской Федерации и государством в целом. Местному самоуправлению присущ определенный территориальный дуализм. С одной стороны, пространством осуществления местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя страны, является вся территория Российской Федерации. С другой стороны, местное самоуправление, как форма организации местного сообщества жителей России, осуществляется в границах конкретных муниципальных образований.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ №131) содержит определения отдельных видов муниципальных образований. Муниципальными образованиями признаются городские и сельские поселения, городские округа и муниципальные районы.
Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией. В составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не имеющие статуса сельских поселений, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных образований крупных городов, традиционно включающих в свой состав поселки.
Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В сельских поселениях, включающих два и более населенных пункта, муниципальных районах выделяются административные центры - поселения, в которых расположены органы местного самоуправления соответственно сельского поселения, муниципального района. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения.
Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федерации. Границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.
3.2. Образование муниципальных образований
Образование муниципальных образований - процесс создания муниципальных образований на территориях, не охваченных местным самоуправлением, не входящих в состав уже имеющихся муниципальных образований.
При создании муниципальных образований учитывается история развития местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.
Территорию городского или сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.
Процесс образования муниципальных образований заключается в выделении на обособляемых территориях обязательных для муниципального образования признаков: самостоятельной структуры местного самоуправления, муниципальной собственности, местного бюджета.
Образование муниципального образования должно, конечно же, основываться на волеизъявлении населения территорий, которое является необходимой предпосылкой данного процесса.
Противоположный образованию процесс - упразднение муниципальных образований, то есть, прекращение существования муниципальных образований. Порядок упразднения муниципальных образований принципиально совпадает с порядком образования муниципальных образований и предполагает решение тех же вопросов, что решаются и при образовании. Здесь также необходимо первоначальное волеизъявление населения или учет его мнения по вопросу возможности упразднения муниципального образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи с утратой признака населенного пункта, например, по причине выезда людей в другую местность. В случаях исчезновения местных сообществ решения об упразднении соответствующих муниципальных образований, включении их территории в территорию других муниципальных образований, вправе принимать органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
4. Органы и должностные лица местного самоуправления
4.1. Система органов местного самоуправления в РФ
Понятие «органы местного самоуправления» является конституционным. Под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Структура органов местного самоуправления - элемент системы органов местного самоуправления. Понятием «система органов местного самоуправления» охватываются не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы. Кроме того, в указанную систему наряду со структурой органов местного самоуправления могут входить органы, которые наделяются признаками, свойственными государственным органам, и нацеливаются на выполнение отдельных государственных полномочий.
Под структурой органов местного самоуправления понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления.
Статья 34 Федерального закона №131 регулирует общие вопросы структуры органов местного самоуправления.
Структура органов местного самоуправления включает две части: обязательную и необязательную. К органам местного самоуправления, наличие которых является обязательным, относится представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).
Устав муниципального образования регулирует вопросы структуры органов местного самоуправления конкретного муниципального образования. Уставом в зависимости от величины и организации муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления, наличие которых не является обязательным: контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования и другие. При этом закон определяет критерий существования таких органов – они должны обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Уставом также определяются порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов.
Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе последнего.
Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в случае, если в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральными законами для проведения местного референдума.
При отсутствии предусмотренной законом инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в устав муниципального образования. Следует иметь в виду, что решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.
Действующее законодательство о местном самоуправлении также допускает использование разных вариантов организации местной власти.
Данные варианты различаются по функциональной специализации должностных лиц, органов местного самоуправления (и способам их формирования).
Первый вариант
предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Этот вариант воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму правления. На местах главы муниципальных образований, как правило, доминируют над всеми иными органами. Представительный орган выполняет функции нормотворчества, контроля. Однако и глава представительного органа активно в той или иной форме участвует в их осуществлении и соединяет в своей компетенции полномочия во всех отраслях местно-публичной жизни. Строго говоря, при этой модели глава остается подотчетным представительному органу только в качестве руководителя местной администрации.
Второй вариант
предусматривает, что представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования также избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти - он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Сильная сторона данной модели состоит в попытке организационного соединения лидерских начал в управлении и гарантий от необоснованной концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжающегося средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, - и главы муниципального образования, в некотором смысле отдаленного от этих полномочий.
Третий вариант
представляет собой разновидность второго с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Однако это обстоятельство не меняет статус главы как высшего должностного лица муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетного в первую очередь населению муниципального образования. Глава подотчетен представительному органу как его председатель.
Четвертый вариант
(может иметь место только в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек). Представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности. Функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данном случае осуществляется в том же виде, что и в предыдущих вариантах. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен как глава администрации и как его, представительного органа, руководитель.
Пятый вариант
принципиально отличается от других тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан. Такая возможность предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.
Шестой вариант
(может иметь место только в муниципальных районах). Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.
Органы местного самоуправления являются юридическими лицами, от имени муниципального образования и от своего имени приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности. При этом органы местного самоуправления обретают статус юридического лица в организационно-правовой форме муниципального учреждения.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Вместе с порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.
Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. При этом указанные органы определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования, основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются: для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица; для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
4.2. Представительный орган муниципального образования
Представительный орган муниципального образования - орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
В субъекте Российской Федерации на основе законодательного акта устанавливаются следующие наименования представительных органов муниципальных образований:
дума городского округа - представительный орган городского округа;
собрание представителей муниципального района, собрание представителей района - представительный орган муниципального района;
собрание представителей поселения - представительный орган городского или сельского поселения.
Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов в Российской Федерации. Это придает представительному органу финансово-экономическую самостоятельность. Однако управление, распоряжение представительным органом или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.
Численный состав представительных органов, определяемый уставами муниципальных образований, весьма разнообразен. Федеральный закон № 131 установил, что численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
7 человек - при численности населения менее 1 тыс. человек;
10 человек - при численности населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек;
15 человек - при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс. человек;
20 человек - при численности населения от 30 тыс. до 100 тыс. человек;
25 человек - при численности населения от 100 тыс. до 500 тыс. человек;
35 человек - при численности населения свыше 500 тыс. человек.
Если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, то представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
Представительный орган местного самоуправления городского, сельского поселения, городского округа избирается путем общих или досрочных выборов на определенный срок, называемый созывом. Срок, на который избирается представительный орган, устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Этот срок является предельным сроком полномочий депутатов представительного органа. Окончание срока полномочий представительного органа конкретного созыва означает и окончание срока полномочий всех депутатов данного созыва. Сказанное распространяется также на определение срока полномочий представительного органа муниципального района, избираемого на муниципальных выборах, а также его депутатов. Представительный орган муниципального района, формируемый органами местного самоуправления поселений, работает не по созывам. Он действует на постоянной основе, бессрочно.
В Федеральном законе №131 определены вопросы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления, т.е. вопросы, которые вправе решать только представительные органы местного самоуправления, и никакие иные.
В первую очередь к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования законодатель отнес принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений. Устав муниципального образования является важнейшим правовым актом, принимаемым на местном уровне, именно он определяет компетенцию органов местного самоуправления, порядок решения вопросов местного значения. Кроме того, новый закон не предусматривает возможности принятия устава муниципального образования на местном референдуме, и поэтому вполне логично, что полномочия по принятию и изменению устава принадлежат только представительным органам муниципального образования.
Также к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнесено:
· утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
· установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
· определение основных направлений развития муниципального образования в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности;
· определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Муниципальная собственность составляет важнейшую экономическую основу местного самоуправления. Оперативное управление и распоряжение ею осуществляет местная администрация, однако при этом она должна руководствоваться порядком, который установлен представительным органом муниципального образования;
· определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также определение порядка принятия решений об установлении тарифов на их услуги. Решения о создании, реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установление тарифов на их услуги осуществляются компетентными органами местного самоуправления, как правило, местной администрацией. Представительный орган в данном случае определяет сам порядок принятия таких решений, например необходимость их согласования с теми или иными должностными лицами и т.п.
· определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества и порядок материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
В отношении решений, принимаемых представительным органом, законодатель установил важное требование. Нормативный правовой акт, принятый представительным органом, направляется главе муниципального образования
Внутренняя структура представительного органа.
Председатель представительного органа.
Председатель организует работу представительного органа; созывает его сессии (заседания); вносит на рассмотрение депутатов проект повестки дня сессии (заседания) органа; доводит до сведения депутатов, населения области информацию о времени и месте проведения сессии (заседания) и вопросах, выносимых на обсуждение депутатов; созывает внеочередные сессии (заседания) органа по собственной инициативе, либо по требованию группы депутатов количеством не менее одной трети от установленного числа депутатов, либо по требованию главы муниципального образования; ведет сессии (заседания) органа; ведает вопросами внутреннего распорядка органа; подписывает протоколы сессий (заседаний); в случае отмены или переноса сессии (заседания) оповещает депутатов с обязательным указанием причин отмены или переноса сессии (заседания); направляет для рассмотрения в соответствующие комитеты (комиссии) органа проекты решений; принимает решение о создании рабочих групп по подготовке проектов решений и иных нормативных правовых актов; решает вопросы распределения обязанностей между председателем и заместителями председателя; представляет орган во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, международными организациями; руководит работой аппарата, осуществляет наем и увольнение работников аппарата; от имени органа подписывает исковые заявления в судебные органы; решает иные вопросы организации деятельности органа в соответствии с уставом и регламентом. Вышеперечисленные функции председателя представительного органа можно разделить на две группы: внутренние и внешние. Заместитель председателя в отсутствие председателя представительного органа исполняет его обязанности.
Если работу представительного органа возглавляет по должности глава муниципального образования, то он в части организации работы представительного органа местного самоуправления обладает полномочиями, аналогичными полномочиям председателя представительного органа, избираемого депутатами из своего состава. Глава муниципального образования не обладает статусом депутата. Статусом депутата наделяются лица, избираемые на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании исключительно в состав представительного органа. Наряду с депутатами законодатель выделяет категорию членов выборных органов местного самоуправления. К их числу и должен быть отнесен глава муниципального образования, возглавляющий работу представительного органа местного самоуправления.
Комитеты (комиссии) представительного органа занимают важное место в деятельности представительных органов местного самоуправления. Именно в комитетах и комиссиях осуществляется повседневная деятельность по подготовке решений представительного органа, выражаемых в конкретных нормативных правовых актах. Статус комитетов (комиссий) регулируется уставами муниципальных образований, положениями о них и регламентами, утверждаемыми представительными органами местного самоуправления. Комитеты и комиссии могут быть постоянными и временными. Постоянные комитеты, комиссии образуются, как правило, на период полномочий представительного органа. Временные комитеты, комиссии образуются для решения конкретных вопросов (разовая подготовка решений, проверки и т.п.). При образовании комитетов, комиссий необходимо, в частности, учитывать такие факторы, как образование, специальность, место работы, место жительства кандидатов в состав комитета, комиссии, наличие у них навыков публично-властной, общественной деятельности, а также личное желание работать в том или ином комитете, комиссии.
Комитеты (комиссии) по вопросам их ведения:
· осуществляют предварительное рассмотрение проектов решений, иных нормативных правовых актов и их подготовку к рассмотрению представительным органом;
· организуют проводимые представительным органом депутатские слушания, совещания, «круглые столы», семинары;
· дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта местного бюджета, прогноза социально-экономического развития муниципального образования;
· утверждают планы работы комитетов; определяют стратегию и тактику своей деятельности; принимают решения о направлении проектов актов в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы и независимой экспертизы проектов актов;
· взаимодействуют с другими органами местного самоуправления, органами государственной власти, негосударственными организациями;
· взаимодействуют со средствами массовой информации, обеспечивая их участие в текущей деятельности комитетов, комиссий;
· осуществляют контроль за исполнением принятых представительным органом решений;
· решают вопросы организации своей деятельности.
Комитет, комиссия самостоятельно или совместно с другими комитетами, комиссиями вправе вносить предложения о создании рабочих групп, временных комиссий для разработки проектов или подготовки отдельных вопросов к депутатским слушаниям. В состав рабочих групп, временных комиссий и иных рабочих органов могут также входить депутаты, должностные лица и специалисты. Комитеты, комиссии вправе создавать экспертные советы на общественных началах (общественные советы), принимать решения о проведении независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов и т.д.
К числу функциональных комиссий относятся комиссии по бюджету и экономической политике, по законности и правопорядку, по местному самоуправлению и т.п. Отраслевой характер имеет комиссия по сельскому хозяйству, по образованию. Сегодня при ограниченной численности депутатов представительного органа число функциональных и отраслевых комитетов, комиссий резко сократилось. Поэтому не случайно, что многие депутаты являются членами нескольких комитетов, комиссий.
Заседания комитетов, комиссий носят открытый характер. В исключительных случаях могут проводиться закрытые заседания. Заседание комитетов, комиссий правомочно, если на нем присутствует большинство от числа избранных членов комитета, комиссии. Решение как правило принимается большинством голосов от числа членов комитета (комиссии), присутствующих на заседании. В исключительных случаях, не терпящих отлагательства, комитеты, комиссии могут принимать решения путем опроса членов соответствующих комитетов, комиссий с закреплением их мнения в подписном листе. При этом опрашиваются все члены за исключением тех, которые по уважительным причинам не могут быть опрошены. Комитеты, комиссии вправе проводить совместные заседания. При этом вопросы, подлежащие обсуждению одновременно в нескольких комитетах, комиссиях, могут рассматриваться как на их совместных, так и раздельных заседаниях.
Организационное, правовое, материально-техническое, информационное обеспечение работы комитетов, комиссий осуществляет аппарат представительного органа.
Правотворческая, организаторская и контрольная функции представительных органов местного самоуправления реализуются посредством сессий, заседаний. Именно на них принимаются решения и нормативные правовые акты.
Сегодня известны следующие виды заседаний. Очередные заседания проводятся в установленные регламентами представительного органа сроки. Они созываются председателем представительного органа (или главой муниципального образования). Внеочередные заседания проводятся по мере необходимости, в силу возникших обстоятельств. Регламенты обычно предусматривают специальный порядок инициирования внеочередных заседаний. Они проводятся по предложению председателя представительного органа, комитета, комиссии, группы депутатов установленной численности. Кроме того, право настаивать на проведении внеочередной сессии, заседания обычно предоставляется главе муниципального образования или главе местной администрации. Сессия (заседания) могут быть также открытыми и закрытыми. Открытое заседание предполагает присутствие всех заинтересованных участников, представителей общественности, средств массовой информации. Подавляющее большинство заседаний представительных органов являются открытыми. Закрытые заседания организуются в особых случаях. При любых обстоятельствах определение характера заседания находится за самим представительным органом. На практике встречается еще один вид заседаний - выездное заседание представительного органа. Его цель заключается в приближении депутатского собрания к избирателям, к месту действия, что позволяет глубже изучить проблему. Выездные заседания преследуют также и воспитательную цель. Как правило, они организуются с участием населения.
Заседание открывает и ведет уполномоченное на то уставом муниципального образования или законом должностное лицо. Роль председательствующего на заседании выполняет председатель представительного органа, его заместитель, депутат, избранный непосредственно на заседании, глава муниципального образования, замещающее его лицо.
В начале заседания председательствующий оглашает число депутатов, присутствующих на сессии. Это необходимо для выяснения вопроса о наличии кворума. Без кворума, установленного законом или уставом, сессия считается неправомочной, а принимаемые решения - недействительными. Кворум - минимальное число депутатов (членов выборного органа), необходимое для начала официальной работы представительного органа по принятию решений, входящих в его компетенцию. Зачастую норма кворума - 2/3 от установленного численного состава депутатов (членов выборного органа). Данная норма совпадает с нормой правомочности представительного органа в целом. После установления кворума вносится и утверждается повестка дня, в которой может быть один или несколько вопросов. Поэтому голосование может быть проведено по повестке как в целом, так и по каждому вопросу в отдельности. Кроме того, каждый депутат вправе внести в повестку дня дополнительные вопросы. Дополнительные вопросы в обязательном порядке ставятся председательствующим на голосование. Голосование по повестке дня, как правило, открытое. В ряде представительных органов имеется электронное оборудование для голосования.
Утвердив повестку дня, депутаты принимают решение о порядке проведения заседания. Затем председательствующий предоставляет слово для доклада основному докладчику. По основному вопросу, как правило, готовится содоклад. По итогам доклада и содоклада проект решения обсуждается участниками заседания. Следующий этап - прения, т.е. обсуждение вопроса, в котором принимают участие все депутаты представительного органа, а также, по решению большинства депутатов, специалисты и приглашенные, если есть такая необходимость. Обсуждение завершается по предложению депутатов о прекращении прений путем голосования.
Рассмотрение проектов нормативных правовых актов может осуществляться и в форме чтений. При первом чтении проекта принимается одно из следующих решений: одобрить проект в первом чтении и разослать его субъектам нормотворческой инициативы, направить проект на доработку; отклонить проект. Проект, одобренный в первом чтении, после доработки выносится на второе чтение с приложением текстов поправок. Второе чтение проводится по статьям, главам и разделам проекта. Регламенты многих представительных органов предусматривают, что при втором чтении на голосование сначала ставятся предложения о внесении в статью или другие части проекта поправок, а затем в третьем чтении - принятие нормативного правового акта в целом. Данная процедура еще не стала доминирующей в работе представительных органов.
Решения обычно принимаются простым большинством от числа присутствовавших депутатов. Для принятия отдельных решений требуется квалифицированное большинство, т.е. 2/3 голосов от общего (установленного) числа депутатов (членов) представительного органа.
На каждой сессии (заседании) представительного органа ведется протокол, в котором указываются: дата и место проведения сессии (заседания); число присутствующих депутатов; повестка сессии (заседания); проекты решений; данные о всех выступающих и другие сведения. К протоколу прилагаются стенограмма и тексты принятых представительным органом местного самоуправления правовых актов.
Депутат, член выборного органа - это не только представитель в своем органе власти населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования. Одновременно он является представителем своего органа власти как перед избирателями, населением муниципального образования, так и перед другими органами власти, организациями.
Депутату, члену выборного органа обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек - один депутат. Депутаты, члены выборного органа, осуществляющие полномочия на постоянной основе, не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.
Установленный срок полномочий депутата не может быть изменен в течение текущего срока полномочий, если иное не предусмотрено законом, а также за исключением случаев досрочного прекращения полномочий.
Депутат обладает очень важным правом - нормотворческой инициативой, осуществляемой в форме внесения в представительный орган: проектов нормативных правовых актов; проектов актов о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления; поправок к проектам нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления.
Предложения депутата, внесенные в порядке нормотворческой инициативы, подлежат обязательному рассмотрению представительным органом местного самоуправления. Порядок осуществления депутатом нормотворческой инициативы определяется регламентом представительного органа местного самоуправления.
4.3. Глава муниципального образования
Главы муниципальных образований играют ключевую роль в системе местного самоуправления, не просто возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяя власть на местном уровне.
Глава муниципального образования в соответствии с законом и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Если главу избирает представительный орган, то он является по должности его председателем.
Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации. Исключение из этого правила допускается в поселениях с численностью населения менее 1 тысячи человек, независимо от способа избрания главы. Если представительный орган муниципального района формируется путем непрямых выборов, то глава района является его председателем. Муниципальное образование в лице населения на референдуме или представительного органа местного самоуправления само решает, избирать ли главу на выборах, т.е. путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования, или представительным органом. Как видим, вышеназванные положения предоставляют населению право выбора организационных структур местного самоуправления.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Согласно Федеральному закону № 131 должность главы муниципального образования является обязательной.
Конкретное наименование должности главы муниципального образования устанавливается в уставе муниципального образования (глава города, мэр, глава поселка и т.д.). При этом в субъекте Российской Федерации устанавливаются следующие наименования должностей глав муниципальных образований:
глава городского округа, мэр городского округа - в городском округе;
глава муниципального района, глава района - в муниципальном районе;
глава поселения - глава городского или сельского поселения.
Глава муниципального образования имеет следующие исключительные, т.е. только ему принадлежащие полномочия:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
Он может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него уставом муниципального образования. Объем и содержание полномочий главы во многом зависят от объема вопросов местного значения соответствующего муниципального образования.
Глава муниципального образования издает постановления, распоряжения, приказы. Нормативные правовые акты издаются главой, как правило, в форме постановлений, индивидуальные акты - в форме распоряжений, приказов. Приказы обычно принимаются по вопросам внутренней деятельности подведомственных главе органов местного самоуправления.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого представительным органом из своего состава, ограничивается сроком полномочий соответствующего представительного органа. Полномочия главы муниципального образования должны начинаться с момента его вступления в должность. Соответственно с этого момента должны прекращаться полномочия прежнего главы. Такой подход обеспечивает преемственность муниципальной власти.
В уставах муниципальных образований важно четко устанавливать срок, в течение которого вновь избранный глава вступает в должность. Днем избрания главы на муниципальных выборах следует считать день, в котором он был избран, несмотря на то, что факт данного избрания муниципальная избирательная комиссия устанавливает несколько позднее. Днем избрания главы, избираемого представительным органом из своего состава, является день вступления в силу решения представительного органа об избрании главы.
Полномочия главы муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае:
· его смерти;
· отставки по собственному желанию;
· отрешения от должности в рамках ответственности перед государством;
· признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
· признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
· вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
· его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
· прекращения у него российского гражданства или гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
· его отзыва избирателями;
· установленной в судебном порядке его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
· досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.
В поселениях с численностью менее 1000 человек допускается совмещение полномочий главы представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации, если это предусмотрено уставом данного муниципального образования. Очевидно, что в небольшом поселении нецелесообразно содержать крупный аппарат органов местного самоуправления хотя бы из экономии средств местного бюджета. Однако в таких поселениях гораздо проще реализовать процедуру отзыва главы муниципального образования, так как население, как правило, хорошо проинформировано о том, каким образом решаются вопросы местного значения. Глава муниципального образования в таких поселениях реально отвечает за все вопросы, решаемые на местном уровне, поэтому отсутствует также необходимость наделять правами юридического лица представительные органы.
4.4. Местная администрация
Термин «местная администрация» равнозначен термину «исполнительно-распорядительный орган муниципального образования». Исполнительно-распорядительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. Законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации. Институт прекращения полномочий предусмотрен лишь для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав местной администрации.
Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и правами для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в порядке наделения федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Местная администрация образуется для реализации полномочий местного самоуправления. Она, как правило, является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами юридического лица.
В субъекте Российской Федерации могут устанавливаются следующие наименования местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования):
администрация городского округа, мэрия городского округа - исполнительно-распорядительный орган городского округа;
администрация муниципального района, администрация района - исполнительно-распорядительный орган муниципального района;
администрация поселения - исполнительно-распорядительный орган городского или сельского поселения.
Глава местной администрации.
Местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия. Он своими актами вводит в действие решения администрации, олицетворяя ее как единый орган. Главой местной администрации в первой модели является глава муниципального образования по должности; во второй - лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Глава местной администрации во второй модели обычно именуется управляющим. В рамках этой модели условия контракта для главы администрации поселения утверждаются представительным органом поселения. Для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Он может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления: представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения; высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации; главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности.
Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:
· его смерти;
· отставки по собственному желанию;
· расторжения контракта;
· отрешения от должности;
· признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
· признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
· вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
· выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства, прекращения российского гражданства, гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.
Полномочия местной администрации.
Местная администрация разрабатывает проекты бюджета, планов и программ социально-экономического развития города и представляет их на утверждение в представительный орган местного самоуправления. Кроме того, местная администрация, как правило:
· исполняет бюджет и представляет на утверждение представительного органа отчет о его исполнении;
· обеспечивает функционирование муниципального жилищно-коммунального хозяйства и транспорта, муниципальных учреждений, здравоохранения, образования, культуры, других муниципальных учреждений;
· распоряжается и управляет муниципальной и иной собственностью в порядке, установленном представительным органом муниципального образования;
· ведет территориальный кадастр, техническую инвентаризацию движимого и недвижимого имущества;
· разрабатывает предложения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;
· утверждает уставы муниципальных предприятий, организаций, учреждений;
· осуществляет исполнение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
· выполняет функции заказчика по муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ (оказание услуг, поставку товаров) для нужд муниципального образования;
· взаимодействует с органами государственной власти, местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, а также с должностными лицами и гражданами по предметам своего ведения;
· представляет интересы муниципального образования в судах общей юрисдикции и арбитражном суде по вопросам ведения.
Администрация может осуществлять иные полномочия, не отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления.
Структура местной администрации.
Под структурой местной администрации в данном случае понимается ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные или территориальные органы, которые могут носить различные наименования - отделы, комиссии, комитеты, управления и т.п. Также в структуре администрации обязательно отражаются порядок назначения и полномочия руководителей таких подразделений. Понятно, что развитая структура администрации имеется в крупных муниципальных образованиях, где существует необходимая финансовая база для решения вопросов местного значения. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства, например здравоохранением, образованием и т.д. Под функциональными подразделениями подразумевают подразделения, отвечающие за определенные направления муниципальной деятельности, например, за управление финансовыми средствами, муниципальной собственностью, решение экологических проблем. В то же время деление подразделений на отраслевые и функциональные достаточно условно, в отдельных сферах управления также осуществляются такие функции, как планирование, учет ресурсов и т.п. Территориальные органы создаются для более эффективного решения вопросов местного значения в городах, имеющих районное деление, или в поселениях, входящих в состав муниципального образования, и могут в свою очередь иметь отраслевые и функциональные отделы.
Структура утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые, функциональные и территориальные органы местной администрации. Для организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации. Его структура определяется либо представительным органом по представлению главы администрации, либо главой администрации единолично. Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем, утверждаемым в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Аппарат местной администрации представляет совокупность подразделений, основное назначение которых заключается в оказании содействия работе руководящих органов администрации. При этом участие аппарата в осуществлении полномочий администрации носит функциональный характер.
Глава местной администрации осуществляет общее руководство администрацией, непосредственно направляет работу своих заместителей и аппарата.
Заместители главы местной администрации как правило осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им в соответствии с распределением обязанностей структурных подразделений администрации. Глава местной администрации определяет число своих заместителей, а в зависимости от их профессиональной подготовки - направления их работы. Таковыми могут быть вопросы: жилищного и коммунального хозяйства; организации потребительского рынка; управления имуществом муниципального образования; капитального строительства; экономической и социальной сферы деятельности местной администрации и т.д.
Круг вопросов, которые приходится решать местным администрациям, различен в разных муниципальных образованиях. От этого зависит их структура и штаты, направления деятельности должностных лиц и соответствующих служб.
Аппарат администрации
не имеет в своем подчинении каких-либо внешних по отношению к администрации органов, организаций, объектов, и руководители структурных подразделений аппарата не пользуются правом распоряжения кредитами. Служебные функции аппарата определяют его горизонтальное подчинение - руководящим органам администрации. Подразделения аппарата находятся на финансировании из местного бюджета. Наименования могут быть различными. Однако, как показывает практика, традиционно в аппарате местной администрации образуются организационный отдел или организационно-аналитический отдел, общий отдел, приемная по личным вопросам граждан, юридический отдел (служба), информационная служба или пресс-служба главы местной администрации, отделы (управления) кадровой службы, советники, консультанты и помощники руководства администрации. В составе аппарата имеются секретариат, машбюро и иные подразделения, осуществляющие материальное и техническое обслуживание местной администрации.
Деятельность создаваемых органов в системе местной исполнительной власти осуществляется в соответствии с положениями об этих органах.
4.6. Муниципальная служба
Органы местного самоуправления - самостоятельная часть профессионального публично-властного аппарата страны. Это накладывает отпечаток на характер деятельности людей, работающих в них. Названная деятельность, именуемая службой, понимается как один из видов платной общественно полезной активности, состоящей в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей. Служба в органах местного самоуправления именуется муниципальной службой
. Муниципальная служба осуществляется в интересах жителей муниципального образования, для организации и предоставления физическим и юридическим лицам муниципальных услуг и обеспечения охраны правопорядка. Она является институтом, который, опираясь на гражданскую культуру, профессиональные знания и квалификацию муниципальных служащих, обеспечивает эффективное управление делами муниципального образования.
Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.
В широком смысле термин «муниципальная служба» обозначает совокупность людей, находящихся на службе муниципальных образований (органов и учреждений - юридических лиц публичного права), в узком смысле - сотрудников аппарата органов местного самоуправления, наделенных соответствующим статусом. В законодательстве под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными.
Муниципальная должность - предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации должность с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения и ответственностью за выполнение этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Муниципальные должности делятся на:
· выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также на основании решений представительных или иных выборных органов местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
· иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
Законодатель рассматривает как муниципальную службу только профессиональную деятельность на так называемых иных муниципальных должностях. Профессиональная деятельность главы муниципального образования, иных выборных лиц местного самоуправления, депутатов под понятие муниципальной службы не попадает.
Постоянный, профессиональный характер деятельности муниципальных служащих на муниципальных должностях означает включение упомянутых должностей в штатное расписание соответствующих органов местного самоуправления. Муниципальная должность - это всегда штатная должность. Штатное расписание должностей муниципальной службы устанавливается, как правило, главой муниципального образования в соответствии со структурой органов местного самоуправления, закрепленной в уставе муниципального образования. Субъекты Российской Федерации могут в форме закона утверждать реестры должностей муниципальной службы. Реестр содержит перечни конкретных должностей муниципальной службы, принципы разделения последних на отдельные категории, виды. В штатное расписание включаются не только должности, на которых осуществляется муниципальная служба, но и замещаемые на профессиональной постоянной основе выборные муниципальные должности. В целях технического обеспечения деятельности муниципальных органов в штатное расписание могут включаться должности, вообще не относящиеся к муниципальным должностям.
Между государственной и муниципальной службой нет жесткой границы. Для муниципальных служащих переход на государственную службу часто означает профессиональный и кадровый рост, но такой переход не должен означать, что человек вынужден начинать все сначала, теряя, например, прежний стаж муниципальной службы. Этот стаж необходимо перевести в стаж государственной службы исходя из заранее введенных критериев.
Должности муниципальной службы традиционно подразделяются на четыре основные категории: 1) руководители; 2) помощники (советники); 3) специалисты; 4) обеспечивающие специалисты.
Руководители
- должности руководителей и заместителей руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных подразделений (органов) местного самоуправления, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничений срока полномочий. С учетом вышеизложенного представляется уместным рассматривать эту категорию более широко, включая в нее выборных должностных лиц, в том числе глав муниципальных образований, депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе.
Помощники (советники)
- должности, учреждаемые для содействия должностным лицам местного самоуправления в реализации их полномочий, замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц. В данную категорию входят, в частности, должности помощника главы муниципального образования, советника (консультанта) главы муниципального образования, пресс-секретаря главы муниципального образования. Выделение этих должностей в отдельную категорию связано с особым характером отношений между замещающими их служащими и главой муниципального образования. Закон исходит из права главы назначать на эти должности лиц, нужных ему в силу каких-либо обстоятельств. Вновь избранный глава свободен в подборе кандидатов на названные должности. С уходом прежнего главы муниципального образования истекает и срок полномочий служащих, назначенных им на указанные должности.
Специалисты
- должности, учреждаемые для профессионального обеспечения осуществления органом местного самоуправления своих задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Обеспечивающие специалисты
- должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Такая дробная классификация определяется необходимостью специализации, мобильности в работе муниципального аппарата, его иерархичностью. Она также необходима для стимулирования профессионального роста муниципальных служащих.
Муниципальная служба в Российской Федерации основана на целом ряде важнейших принципов, обеспечивающих ее демократический и правовой характер.
Муниципальный служащий - гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с Федеральными законами, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
В законе определены меры поощрения и ответственности муниципальных служащих, особенности кадровой работы в органах местного самоуправления.
5. Вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
5.1. Понятие и особенности вопросов местного значения
Статья 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом № 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Следует отметить, что вопросы местного значения составляют основу компетенции органов местного самоуправления, данные вопросы затрагивают интересы всех без исключения жителей муниципального образования и именно их решению должно отводиться основное внимание со стороны органов местного самоуправления.
Федеральный закон № 131-ФЗ при осуществлении правового регулирования отношений, связанных с решением органами местного самоуправления вопросов местного значения ввел ряд правовых новелл по сравнению с ранее действовавшим законодательством, в частности Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Из наиболее значимых из них, на которые необходимо обратить особое внимание, следует выделить следующие:
1. Ранее действовавшее законодательство никак не разграничивало перечень вопросов местного значения между различными видами муниципальных образований. Каждый из муниципалитетов вне зависимости от размера территории, численности населения и иных факторов был обязан решать один и тот же перечень вопросов местного значения. В настоящее время Федеральный закон № 131-ФЗ выделяет несколько видов муниципальных образований и соответственно разграничивает между ними перечень вопросов местного значения. За каждым из видов муниципальных образований главой 3 закона (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа) закреплен собственный перечень вопросов местного значения.
2. Федеральный закон № 131-ФЗ установил чрезвычайно жесткий порядок правового регулирования вопросов местного значения. Ранее помимо перечня вопросов местного значения, установленных Федеральным законом № 154-ФЗ, существовали вопросы местного значения, установленные иными федеральными законами. Более того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих законах могли самостоятельно устанавливать вопросы местного значения, которые должны были решать органы местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
3. В настоящее время в соответствии со статьей 18 Федерального закона № 131-ФЗ перечень вопросов местного значения может быть закреплен исключительно вышеуказанным федеральным законом. Органы местного самоуправления не обязаны решать вопросы, не отнесенные к их компетенции Федеральным законом № 131-ФЗ.
5.2 Полномочия органов местного самоуправления в области безопасности жизнедеятельности
В соответствии с федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации к вопросам местного значения отнесены следующие.
Для муниципальных районов
:
участие в предупреждении и ликвидации последствий ЧС на территории муниципального района;
организация и осуществление мероприятий по ГО, защите населения и территории муниципального района от ЧС природного и техногенного характера;
осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.
Для поселений(сельских, городских):
участие в предупреждении и ликвидации последствий ЧС в границах поселения;
обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
организация и осуществление мероприятий по ГО, защите населения и территории поселения от ЧС природного и техногенного характера;
создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб (далее – АСС) и (или) аварийно-спасательных формирований (далее – АСФ) на территории поселения;
осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.
Для городских округов:
участие в предупреждении и ликвидации последствий ЧС в границах городского округа;
обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;
организация и осуществление мероприятий по ГО, защите населения и территории городского округа от ЧС природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов ГО, создание и содержание в целях ГО запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
создание, содержание и организация деятельности АСС и (или) АСФ на территории городского округа;
осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.
Федеральные законы раскрывают вопросы местного значения.
В соответствии с требованиями Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68 –ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»
органы местного самоуправления самостоятельно:
осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;
принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;
осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;
осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;
организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;
создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
В соответствии с требованиями Федерального закона от 12 февраля 1998 № 28-ФЗ года «О гражданской обороне»
органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:
проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;
проводят подготовку и обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;
проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;
создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств.
В соответствии с требованиями Федерального закона от 21 ноября 1994 № 69-ФЗ года «О пожарной безопасности»
к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относятся:
создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;
создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;
оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем;
организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре;
принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;
включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;
установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.
К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся:
создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;
включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;
установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.
Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.
В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные настоящим Федеральным законом, в соответствии с законами указанных субъектов Российской Федерации осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
6. Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления
6.1. Разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления
Одним из важнейших направлений реформы местного самоуправления в РФ является обеспечение четкого взаимодействия между различными ветвями власти, данное направление является приоритетным для предусмотренное законодательством РФ в законодательстве. Самостоятельным вектором реформы является разграничение полномочий между различными уровнями власти.
Конституция РФ определяет три основных предмета ведения. В статье 71 закреплен предмет исключительного ведения Российской Федерации, по которому принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. Статья 72 закрепляет предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, по которому принимаются федеральные законы и законы субъектов РФ (совместное правовое регулирование). Статья 73 устанавливает остаточную компетенцию субъектов РФ, которую они реализуют самостоятельно путем принятия законов и иных нормативно-правовых актов. Местное самоуправление осуществляется самостоятельно на основе Конституции (глава 8), Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», иных федеральных законов и нормативно-правовых актов.
В соответствии с ФЗ №131 органы местного самоуправления осуществляют свою компетенцию только по вопросам местного значения, закрепленным в главе 3 закона. Однако в соответствии с законом органы местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).
Подобные положения закона оставляют возможность для разграничения полномочий не только федеральным законом № 131, но и другими законами. При анализе законодательства мы можем сделать вывод, что полномочия между всеми уровнями власти разграничиваются различными законодательными актами. И если федеральные полномочия закреплены исключительно федеральными законами то, полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления регулируются большим количеством нормативных актов.
Главная проблема процесса разграничения полномочий между различными уровнями власти в РФ - не четко ограниченный перечень вопросов местного значения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ, перечень в большинстве законов является открытым и приводит к возникновению правовых и организационных коллизий их реализации.
6.2. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления
Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления четко определяет компетенцию органов государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере местного самоуправления. Прежний закон № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления» закреплял широкие полномочия органов власти субъектов РФ в области местного самоуправления. В частности, органы власти субъектов РФ могли регулировать сферу местного самоуправления на территории субъекта, устанавливать вопросы местного значения, регулировать порядок проведения муниципальных выборов и местного референдума, статус органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществлять регистрацию уставов муниципальных образований и ряд других полномочий. В существовавшей системе были очевидные достоинства и недостатки. С одной стороны при регулировании сферы местного самоуправления учитывались исторические, национальные, географические, социально-культурные и иные особенности населения субъектов РФ, позволяющие наилучшим образом организовать деятельность населения по решению вопросов местного значения. С другой стороны десятилетняя практика применения закона показала, насколько разрозненно и зачастую неэффективно осуществляется местное самоуправление в субъектах РФ, нет единого правового поля, проявляются многочисленные нарушения законодательства, в том числе были выявлены явные случаи нарушения прав граждан при осуществлении местного самоуправления
Федеральный закон № 131-ФЗ установил ограниченный круг полномочий органов государственной власти субъектов в области местного самоуправления.
· правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом № 131;
· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом.
Таким образом, при анализе положений ФЗ № 131 можно сделать вывод о прямом указании федерального законодательства
на возможность осуществления полномочий в сфере местного самоуправления органами власти субъектов РФ. При отсутствии прямых указаний, это становится невозможным.
Более того, ФЗ № 131 установил, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. Данные нормы закона направлены на ограничение прав субъектов РФ в области местного самоуправления.
Детальный анализ положений Федерального закона № 131 ФЗ позволяет выявить следующие возможности правового регулирования органами государственной власти субъектов в сфере местного самоуправления.
1.
Установление и изменение границ муниципальных образований.
В соответствии со статьями 11, 12 ФЗ № 131, границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются законом субъекта РФ.
2. Преобразование муниципальных образований.
По статье 13 правовой формой преобразования муниципальных образований является закон субъекта РФ.
3.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ.
По статье 19 ФЗ № 131Отдельные государственные полномочия субъектов РФ могут быть преданы органам местного самоуправления только законами субъектов РФ. На основе законов органы государственной власти субъекта РФ могут издавать обязательные для исполнения органами местного самоуправления предписания и осуществлять контроль за их исполнением.
4.
Порядок проведения местного референдума на территории субъекта РФ.
Гарантии населения, порядок организации и проведения на территории субъекта местного референдума устанавливается Федеральным законом № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участия в референдуме граждан РФ» и принятыми на его основе законами субъектов РФ, например законом Субъекта Российской Федерации «О местном референдуме в Субъекта Российской Федерации».
5.
Порядок организации и проведения муниципальных выборов.
Законодательством субъекта РФ устанавливается порядок организации и проведения муниципальных выборов. В субъекте Российской Федерации данная сфера правоотношений регулируется законами «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований» и «О выборах глав муниципальных образований, других выборных должностных лиц местного самоуправления».
6.
Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования.
На основе статьи 24 ФЗ № 131 можно сделать вывод, что данные правовые процедуры осуществляются в порядке предусмотренным законом субъекта РФ о порядке проведения местного референдума.
7.
Порядок рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления.
В соответствии со статьей 32 ФЗ № 131, порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми на их основе актами органов местного самоуправления.
8.
Наименования органов местного самоуправления.
По статье 34 Федерального закона № 131 наименования представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) устанавливается законами субъектов РФ.
9.
Установления условий контракта для главы местной администрации в части осуществления отдельных государственных полномочий.
На основе статьи 37 ФЗ № 131 условия контракта для главы местной администрации (назначаемого на должность по контракту) устанавливаются представительным органом муниципального района и городского округа, а в части осуществления отдельных государственных полномочий РФ и субъектов РФ – законом субъекта РФ. В случае нарушений условий контракта высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) может подать заявление в суде о расторжении контракта с главой местной администрации.
10.
Порядок формирования и полномочия избирательной комиссии муниципального образования.
Порядок формирования и полномочия избирательной комиссии муниципального образования устанавливается ФЗ № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ и права на участие в референдуме», а также законом субъекта РФ и уставом муниципального образования.
11.
Правовое регулирование муниципальной службы.
Правовая природа и характер осуществления муниципальной службы предполагает ее комплексное регулирование на федеральном, региональном и местном уровне.
12.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в финансово-бюджетной сфере.
Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое регулирование в бюджетной сфере на основе положений ФЗ № 131:
· установлений требований по формированию, исполнению и контролю за исполнением местного бюджета (ст. 52);
· установление предельных нормативов оплаты труда депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (ст. 53);
· установление налоговых ставок для отчисления в местные бюджеты доли от региональных налогов и сборов (ст. 58);
· установление ставок для отчисления в местные бюджеты доли от федеральных налогов и сборов, подлежащих отчислению в бюджеты субъектов РФ (ст. 59);
· распределение дотаций из регионального фонда поддержки муниципальных образований (ст. 60, 61);
· предоставление субсидий муниципальным образованиям из фонда муниципального развития (ст. 62);
· предоставление субвенций на осуществление отдельных государственных полномочий субъекта РФ (ст. 63).
13.
Временное осуществление органами государственной власти субъектов РФ отдельных государственных полномочий.
В соответствии со статьей 75 ФЗ № 131 органы государственной власти субъекта РФ осуществляют полномочия органов местного самоуправления в установленных ФЗ № 131 случаях.
6.3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ
В теории и практике законодательного регулирования сферы местного самоуправления выделяются два основных способа наделения полномочиями: делегирование полномочий и передача полномочий. Делегирование
- это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Передача
полномочий - способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления с установлением контроля за его исполнением.
Возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий предусматривалась еще Федеральным законом № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
В соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131 полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Таким образом, установлена законодательная форма для передачи государственных полномочий.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
6.4. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Несмотря на конституционную самостоятельность органов местного самоуправления и независимость муниципальной власти от государственной, невозможно осуществление местного самоуправления без обеспечения реального взаимодействия государственной власти разных уровней. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации проводят ряд мер, направленных на обеспечение эффективного проведения реформы местного самоуправления взаимодействия органам местного самоуправления и органов государственной власти.
Можно выделить несколько направлений взаимодействия.
1. Организационно-правовое содействие
органов власти субъекта Российской Федерации проведению реформы. В процессе реализации реформы органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют целый ряд мер, направленных на помощь органам местного самоуправления. К ним можно отнести: разработку и обеспечение внедрения модельных уставов поселений и муниципальных районов, иных модельных муниципальных правовых актов, на основе которых муниципальные образования разработали и приняли собственные правовые акты; содействие в проведении публичных слушаний уставов муниципальных образований и проектов бюджетов; предварительную юридическую экспертизу уставов перед передачей их на регистрацию в органы юстиции.
2. Финансово-экономическая помощь
муниципальным образованиям. Сформированный фонд регионального развития муниципальных образований позволяет обеспечить финансовую помощь муниципальным районам для дальнейшего распределения ее в поселения. Кроме того, органам местного самоуправления обеспечивается возможность участия в реализации инвестиционных проектов и программ, направленных на развитие предпринимательства и экономического развития муниципальных образований. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации способствуют реализацию национальных проектов на территории муниципальных образований.
3. Информационно-консультативная поддержка
органов местного самоуправления. Органы власти субъекта Российской Федерации обеспечивают органы местного самоуправления необходимой информацией о ходе реформы. Регулярно проводятся различные совещание и встречи, призванные содействовать органам и должностным лицам местного самоуправления в выявлении и решении проблем развития муниципальных образований.