Реферат
Национальные и территориальные основания организации субъектов РФ
Содержание
Введение.................................................................................................. 3
1.Национальные и территориальные основания организации субъектов РФ......................................................................................... 5
Заключение............................................................................................. 14
Литература............................................................................................ 17
Введение
Административно-территориальное деление, сложившееся в России, — институт, характерный для унитарных централизованных государств. Он альтернативен институтам федеративного устройства государства, при котором органы федерации и ее субъектов имеют самостоятельные сферы компетенции и не вмешиваются в дела друг друга. В нашей стране, напротив, вся государственная территория рассматривается как единый объект управления государственной администрацией, а выделение тех или иных территориальных единиц служит, прежде всего, задаче упорядочения единого хозяйства.
Это проявлялось и во времена Российской империи. Так, например, Петром I было предпринято разделение России на провинции для большего упорядочения и обеспечения денежных сборов. Затем им было введено укрупненное деление на восемь губерний, чтобы губернаторы могли использовать сборы с подведомственной им местности на утвержденные расходы, минуя центральные учреждения. Екатерина II при проведении губернской реформы также исходила из задач рационализации государственного управления.
Административно-территориальное деление не исключает учета исторических, географических, национальных, экономических и других особенностей территорий и народов. Например, стремлением обеспечить выравнивание политических прав народов разных национальностей в советский период было обусловлено выделение территориальных единиц по национальному признаку. Хотя такое выделение стало идеальным средством разрушения национальной обособленности, быстрейшим способом перемешать народы при видимости заботы об их национальном благополучии. Быстрая индустриализация неизбежно отрывала людей от земли. Оказываясь вне границ своих национальных образований, люди быстро теряли свою этническую идентичность, превращаясь в новую социальную общность — советский народ. И хотя формально, по паспорту, каждый советский гражданин имел национальную принадлежность, но фактически, отрываясь от земли предков, забывая язык, вступая в межэтнические браки, люди интернационализировались.
1.Национальные и территориальные основания организации субъектов РФ
По Конституции РФ в основу выделения субъектов Федерации положен не только административно-территориальный, но и национально-государственный принцип, призванный учесть культурные, этнические, исторические особенности того или иного региона. Это нисколько не сковывает унитарные тенденции. Но два момента кажутся спорными. Во-первых, субъекты, выделенные по административно-территориальному принципу, также имеют историю своего существования, сложившуюся инфраструктуру. Во-вторых, хорошо известно, что в подавляющем большинстве национально-территориальных образований России титульный этнос не составляет абсолютного большинства, а нередко оказывается и в абсолютном меньшинстве: в Башкирии лишь каждый четвертый — башкир, в Адыгее каждый пятый — адыгеец, в Карелии каждый десятый — карел.
Здесь мы не хотим сказать, что надо отказаться от национально-государственного принципа, из него нужно взять в расчет необходимость учета мнения населения, проживающего в регионе (как титульных, так и нетитульных наций), и исторически сформированную инфраструктуру. Это в некоторой степени способствовало бы решению определенных проблем.
Вообще, этнотерриториальный характер построения федерации чреват этническими конфликтами и «этновыдавливанием». «Бытует представление, — писал американский государствовед Д. Элейзер, — что федерализм может быть эффективным средством решения проблем, связанных с межэтническими конфликтами. На деле же полиэтнические федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать, они имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку образованные по этническому принципу единицы не хотят сливаться в подразумеваемые федерацией тесные объединения». Национально-территориальный принцип построения федерации жестко связывает нацию с землей, что при реальном смешении этносов на любой территории неизбежно приводит к ранжированию народов, делению их на хозяев и гостей. Хозяин — это тот народ, чьим именем названа территория, гости — все остальные. А поскольку гости живут бок о бок с хозяевами, поскольку все границы более или менее условны, — острые распри между народами внутри таких национально-территориальных образований неотвратимы.[1]
Если Россия провозглашена многонациональным федеративным государством, то существует необходимость учета этнических особенностей регионов. В частности, наличие различных этносов, культур и административно-государственных образований в составе Федерации ставит вопрос о характере и типе государственности, складывающейся в том или ином регионе. Яркий пример этому — Чечня с ее уникальной моделью государственности, не вписывающейся в стандартную схему федеративных отношений. Другими словами, регионы РФ гетерогенны, и это следует учитывать при определении формальных норм и политики государства относительно регионов.
Следующий вопрос, касающийся территориального деления в нашей стране, — отсутствие формальных институтов урегулирования границ субъектов РФ. Если в советское время привычная размытость административных границ вполне могла существовать, то теперь это не только ухудшает взаимоотношения между субъектами РФ, но и может ухудшить взаимоотношения соответствующих субъектов с Центром. В России есть субъекты Федерации, границы которых не установлены вовсе. Не урегулированы вопросы о порядке изменения границ субъекта, об ответственности за самовольное изменение территориальных пределов субъектов РФ. Отсюда и возникают споры о принадлежности аэропорта «Шереметьево» или так называемых «черных земель».
Федеративное устройство предполагает равенство субъектов Федерации. Российскому государственному устройству имманентна иерархия статусов образующих ее регионов.
Начиная с IX века, структура расселения на Руси имела отчетливо выраженный иерархический характер. Так, в период Киевской Руси старшинство древнерусских городов и прилегающих к ним регионов определялось их значением в обороне от врагов и обеспечением безопасности пути «из варяг в греки» для заморской торговли.
В советский период иерархия поселений была выражена в ранжировании всех населенных мест, явно представленном в статистических справочниках. Иерархия сохраняется и в настоящее время. Это отражено в понятии конституционно-правового статуса субъектов РФ. В соответствии с Конституцией 1993 г. наивысший статус имеет 21 республика, на следующем уровне иерархии находятся 6 краев, 49 областей и 2 города федерального значения, далее следуют 1 автономная область и 10 автономных округов. Некоторые исследователи полагают, что конституционные названия субъектов Федерации («республика», «край», «область»…) равнозначны и в некотором смысле даже взаимозаменяемы. Хотя трудно назвать край городом федерального значения.
В нашей стране республики (как национально-государственные образования) имеют собственную конституцию, национальный язык и другие атрибуты самостоятельности. Единственное их отличие от реального государства — отсутствие суверенитета, права сецессии. Однако неверное толкование юридических формулировок может повлечь печальные последствия — это еще одна проблема формальной практики регулирования территориальной организации нашей страны.
В то же время в нашей стране формально провозглашено равенство субъектов между собой в своем взаимоотношении с Центром. Налицо противоречие положений о равных правообязанностях регионов и республик-«государств». По Конституции 1993 года все субъекты РФ равно правообязаны иметь основные законы. Однако республики имеют конституцию, а остальные субъекты — уставы. Безусловно, конституции республик и уставы других субъектов находятся на одном горизонтальном уровне и должны соответствовать Основному закону РФ. Однако уже это различие в названиях основополагающих законов субъектов рождает иерархичность по статусу субъектов. Более того, республикам предоставлено право свободного выбора способа принятия конституции. В итоге одни субъекты обязаны использовать форму непосредственного государственного правотворчества, а другие могут принять основные законы посредством референдумов. Что это — привилегия республик или ограничение прав других регионов?
Право на установление республиками собственных государственных языков противоречит не только принципу равноправия всех субъектов РФ, но и принципу равноправия всех народов Российской Федерации. Русский язык объявлен государственным языком России на всей ее территории. Положение же о государственных языках республик сформулировано таким образом, что позволяет им объявить государственным языком любой другой язык (например, латынь). Данное установление порождает два противоречия. Во-первых, почему такая возможность предоставлена только республикам? Во-вторых, почему ущемляются права других этносов, проживающих в республиках? Например, в Татарстане государственным языком наряду с русским объявлен татарский. Но в этом случае башкиры, чуваши, украинцы, составляя часть населения Татарстана, лишены возможности пользоваться своим языком как государственным.
Или, например, право на представление законов об автономной области и автономном округе, закрепленное за органами власти соответственно автономной области и автономных округов, противоречит принципу равноправия субъектов Федерации в отношениях с федеральным центром, поскольку другим регионам аналогичных прав не предоставлено. Конечно, в порядке общей законодательной инициативы любой субъект может предложить принять некий закон о самом себе, но конституционно закреплять такие права за отдельными регионами не следовало бы.
Еще одна грань иерархичности выявляется в сравнении регионов по уровню хозяйственного развития: одни из них являются донорами, другие — реципиентами. Здесь уже встает проблема бюджетного федерализма: часть финансовых и иных ресурсов изымается у одних субъектов и передается другим. Это в некоторой степени сковывает жизненную активность и инициативность первых и расслабляет вторых. Хотя в идеале каждый субъект Федерации должен обеспечивать себя ресурсами самостоятельно. У нас же ресурсы перераспределяются. Это еще один признак унитарного государства.[2]
Так, например, бедные регионы откровенно существуют на колоссальные федеральные дотации. О какой субъектной самостоятельности можно говорить в этих условиях?
Построение государства, его внутренняя территориальная и национальная организация складываются исторически под влиянием различных факторов, предопределяя в дальнейшем основные параметры жизнедеятельности государства и общества.
Территория государства представляет собой пространственный предел власти данного государства. В ее границах живет и трудится население, на ней размещаются промышленные и сельскохозяйственные предприятия, культурные и научные центры. Для того, чтобы наиболее целесообразно использовать природные богатства страны, создать наилучшие условия для ее граждан, рационально разместить промышленные и сельскохозяйственные комплексы, оптимизирова
Важно совместно с представителями географических, экономических, математических наук выработку модели административно-территориальных единиц, автоматизированных систем управления, рационального осуществления власти и самоуправления, хозяйственных, экономических связей в масштабах всего государства и отдельных регионов.
Территориальная организация государства - явление сложное и многоэлементное, означающее определенный порядок устройства территории, выделение и взаимосвязь отдельных его частей. Это национально-государственное и административно-территориальное устройство, экономическое и специальное районирование.
Под национально-государственным устройством понимается внутренняя национально-территориальная организация государства, соотношение целого и его частей. Данная категория дает ответы на вопросы о том, как организована территория государства, из каких частей она состоит, каково их правовое положение, на каких принципах строятся взаимоотношения центра и мест.
Государства современного мира по форме национально-государственного устройства являются либо унитарными, либо федеративными. Унитарным (от латинского слова - единство) является государство, в составе которого нет других государств либо государственных образований, а на его территории созданы административно-территориальные единицы (области, округа, районы и др.). При этом унитарные государства могут иметь в своем составе автономные, т.е. самоуправляющиеся образования. Классическим примером в это отношении является Испания, где наряду с такими историческими областями, как Страна Басков и Каталония, выделенными по национальному признаку, созданы и территориальные автономии.
Унитарные государства характеризуются единством территории, населения и власти, действующей в пределах государства. Они имеют систему права и государственных органов. Их законодательные органы могут не иметь палат, но существуют и двухпалатные парламенты. Так, например, парламент унитарной Великобритании состоит из двух палат: палаты общин и палаты лордов. Такая система сложилась в Англии к концу XIII века, на ее сохранении сказался и незавершенный, компромиссный характер английской буржуазной революции XVII века. Палаты парламентов унитарных государств, в отличие от федераций, не имеют специального представительства от тех или иных регионов страны. Унитарное - это единое и целостное государство. Федеративное государство (от позднелатинского слова - объединение, союз) есть сложное государство, состоящее из нескольких субъектов, объединившихся для решения общих задач. При этом субъекты образуются по национальному и территориальному принципам, либо федерация создается, используя и одно и второе начало.
Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались более прочными и устойчивыми (США, ФРГ), в то время как образованные на национально-территориальной основе или распались (СССР, Чехословакия, Югославия), или испытывают большие сложности. Вместе с тем федеративная природа ряда государств обусловлена многонациональным составом населения (Индия, Бельгия, Канада, Российская Федерация). В основу нынешнего федеративного устройства России положены национально-территориальный и территориальный принципы. Они присутствуют и в устройстве таких федераций, как Канада, Индия. При этом федеративное устройство может способствовать решению национального вопроса и обеспечивает децентрализацию власти, разграничивая полномочия центра и регионов.
Субъектами федерации являются государства или государственные образования. Число их может быть различно, отличаются они и наименованием. Так, в составе США пятьдесят штатов, ФРГ - шестнадцать земель, Швейцарии - двадцать три кантона. В составе Российской Федерации двадцать одна республика, шесть краев, сорок девять областей, два города федерального значения, одна автономная область, десять автономных округов.
Законодательный орган федерации традиционно состоит из двух палат, в одной из которых представлены ее субъекты. Когда в 1787 году на Конвенте в Филадельфии разрабатывалась и принималась Конституция первой в мире федерации - Соединенных Штатов Америки, возникли разногласия о порядке представительства штатов в конгрессе. В качестве компромисса было решено создать две палаты - палату представителей, число конгрессменов в которой зависит от населения штатов, и сенат, в котором каждый штат независимо от величины его территории и численности населения, представлен двумя сенаторами. По такой схеме строятся парламенты всех федераций мира. Федеральное Собрание (парламент) Российской Федерации. Каждый субъект Федерации в Совете Федерации имеет по два представителя.[3]
Территории федераций состоят из территорий, входящих в них государств и государственных образований. "Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории", - говорится в ст. 4 Конституции России. Право выхода из состава федераций за их субъектами в современных конституциях не признается, что обеспечивает единство и целостность государства. Республики, входившие в Союз ССР, в силу Договора 1922 года об образовании СССР и последующих общесоюзных и республиканских конституций, таким правом наделялись. Но оно не реализовывалось за все шестьдесят девять лет существования Союза.
Федеративные государства характеризуются тем, что наряду с федеральной Конституцией и законодательством, Конституции и законы имеют и субъекты федерации. Но они не обладают верховенством на своей территории. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории федерации. Конституция и законы США являются высшими законами страны. Аналогичные положения содержатся в конституциях ряда других государств (Аргентины, Канады, Мексики), распространяя действие федеральных законов, принятых по вопросам компетенции федерации, на всю ее территорию.
Заключение
Независимо от форм национально-государственного устройства, территории государств подразделяются на административно-территориальные единицы. Административно-территориальное устройство не сводится к простому географическому делению территории. Оно необходимо для рациональной организации жизни людей, производства и управления. В его основу положено несколько принципов, наиболее универсальными среди которых являются экономический, национальный и политический.
Экономический принцип предполагает учет естественно-географических и производственных особенностей страны, размеров ее территории, численности и плотности населения, его тяготение к определенным экономическим центрам, направление и характер путей сообщения, размещение производительных сил.
Национальный принцип немаловажен в многонациональных государствах. Его суть в том, чтобы одноименные народы не были искусственно, вопреки их желанию разделены по различным административно-территориальным единицам. Характерное проявление этого принципа можно наблюдать в административно-территориальном устройстве многонационального Дагестана - субъекта Российской Федерации. Отдельные районы этой республики - Лакский, Ногайский, Табасаранский - имеют наименование тех народов, которые в них преобладают и являются коренными. Политический принцип предполагает так установить административно-территориальное деление страны, чтобы приблизить органы власти и управления к населению, создать систему местного самоуправления.
Комплексное применение экономического, национального и политического принципов, с учетом сложившихся традиций и иных факторов позволяет осуществить рациональное выделение административно-территориальных единиц. Их характерными признаками являются: четко очерченные границы, компактность, непрерывность и экономическая целостность территории, право населения формировать органы государственной власти и местного самоуправления. Именно в силу этого права определенная территория обретает черты, присущие социально-политической организации и получает статус административно-территориальной единицы.
Административно-территориальное устройство каждой страны имеет особенности, а ее подразделения свои наименования. В федерациях на административно-территориальные единицы делятся территории их субъектов, в унитарных государствах - вся территория страны.
Так, например, в США территории штатов, кроме Коннектикута и Род-Айленда, делятся на графства. В двадцати штатах графства подразделяются на низовые административно-территориальные единицы: таушины и тауны. В штатах создаются специальные округа, в том числе и школьные.
В Великобритании территория Англии, Уэльса и Северной Ирландии делится на графства, которые в Англии и Уэльсе подразделяются на округа. Территория Шотландии делится на девять регионов, в которых создано пятьдесят пять округов. Низовыми административно-территориальными образованиями в Англии являются приходы, в Уэльсе и Шотландии - общины. Для Великобритании, таким образом, характерны графства, округа, приходы и общины.
Территория Франции делится на девяносто пять департаментов, которые состоят из округов, подразделяемых на кантоны. Низовыми административно-территориальными единицами являются городские и сельские коммуны.
Административно-территориальными единицами Италии являются области, провинции, городские и сельские коммуны, Японии - префектуры, города, поселки и села. Земли ФРГ делятся на уезды, в них входят общины, некоторые Земли имеют округа. Территории субъектов Российской Федерации делятся на районы, города, села и поселки. В некоторых областях предпринимаются попытки восстановить существовавшие в России до октября 1917 года волости и уезды, а сами области и края переименовать в губернии.
Организация России с точки зрения ее внутреннего построения с учетом национальных и территориальных факторов представляется сложной и настолько важной, что от нее в значительной степени зависит настоящее и будущее нашей страны и ее государственности.
Литература
1.Венгеров А.Б. Будущее российской государственности // www. ovsem. com/user; 2003
2.Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 2001
3.Кирдина С.Г. Институциональные матрицы: макросоциологическая объяснительная гипотеза // Социологические исследования. 2001. №2. С. 17.
4.Норт Д. Институциональные изменения: рамки анализа // Вопросы экономики. 2003
5.Гельман В.Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике// Политические исследования. 2003
6.Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 2004
7.Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 2005
8.Устрялов Н.В. Элементы государства// www.lawinstitute.ru.
9.Мечников Л. Цивилизация и великие исторические реки. М., 2004
10.Гачев Г. Национальный Космо-Психо-Логос // Вопросы философии. 2004
11.Кирдина С.Г. Институциональные матрицы: макросоциологическая объяснительная гипотеза // Социологические исследования. 2001
12.Кирдина С.Г. Политические институты регионального взаимодействия: пределы трансформации // ОНС2000
13. http://www.viperson.ru/main.php
14. http://www.law.edu.ru
[1]
http://www.viperson.ru/main.php
[2]
http://www.law.edu.ru
[3]
http://www.viperson.ru/main.php