Москва-2009 Содержание Введение Вопросы: Бюджетное устройство и бюджетная система > Основы внебюджетных отношений в Российской Федерации

АНО ВПО ЦС РФ

Финансовый факультет, Кафедра финансов и статистики

Лекция. Бюджет и бюджетная основа

Автор: Карандаев Геннадий Никифорович

Доктор экономических наук профессор, Академик РАЭН

Москва-2009

Содержание

Введение

Вопросы:

1. Бюджетное устройство и бюджетная система

2. Основы внебюджетных отношений в Российской Федерации

3. Основные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации

Заключение

Вопросы для самопроверки

Введение

Бюджетное устройство любого государства определяется его государственным устройством, которое закрепляется законодательством этой страны.

Бюджетное законодательство закрепляет бюджетное построение государственного устройства данной страны и выражает её интересы. Как происходит распределение власти между федеральным центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарный тип государства представляют собой. Которые состоят лишь из административных единиц- областей, провинций, губерний. Они не имеют собственной государственности или автономии. В таких государствах действуют единая Конституция, единые органы власти, централизованное управление экономикой социальной сферой. В таком государстве бюджетное устройство состоит из двух уровней бюджетов: государственного бюджета и бюджетов местного (муниципального) бюджета.

Тип федеративного государства представляют собой союзные государства создаваемые из государственных образований как республик, штатов, земель. В них административно- территориальные образования, входящие в состав государства они имеют собственную государственность и обладают опредёленной самостоятельностью распределенных между центром и административным образованиями полномочий. В таких государствах бюджетное устройство состоит из трёх уровней: федеральный государственный бюджет, бюджет субъектов (республик, областей, автономных образований) и бюджеты местных муниципальных образований.

Конфедеративное государство это союз государств, созданный для достижения определённых целей и оно основано на постоянном союзе для достижения политических и, экономических и военных целей. Конфедеративное государство формирует свой бюджет из взносов, входящих в конфедерацию государств.

1. Бюджетное устройство и бюджетная система

Бюджетное устройство — это организация бюджетной системы, которая включает три важных характеристики:

структуру бюджетной системы;

организационные принципы построения бюджетной системы;

взаимосвязи бюджетов, объединенных в бюджетной системе.

Первая характеристика, а значит, и тип бюджетного устройства

определяется типом государственного устройства. В унитарных государствах бюджетная система представлена двумя уровнями: государственным бюджетом и местными бюджетами. При этом местные бюджеты не входят своими доходами и расходами в го­сударственный бюджет. В федеративных государствах бюджетная система включает три звена:

федеральный бюджет (бюджет цент­рального правительства);

бюджеты членов федерации (штаты, зем­ли, провинции и т.п.);

местные бюджеты.

В условиях федерации местные бюджеты не включаются в бюджеты членов федерации, а расходы и доходы членов федерации не включаются в федераль­ный бюджет.

Если в начале XX столетия основная сумма средств была со­средоточена в местных бюджетах, второе место занимали бюджеты членов федерации и лишь потом — федеральный бюджет, то в на­стоящее время ситуация коренным образом изменилась. Сегодня большая часть средств сосредоточена в федеральных бюджетах, что обусловлено все возрастающей ролью государства, расширением его экономических функций и необходимостью концентрации ресурсов в руках государства с тем, чтобы более эффективно ис­пользовать их по приоритетным направлениям.

В соответствии сБюджетным кодексом РФ бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на эконо­мических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюд­жетов государственных внебюджетных фондов.

До 1 января 2006 г. бюджетная система РФ состояла из бюдже­тов трех уровней:

федеральный бюджет;

бюджеты субъектов РФ;

местные бюджеты.

С принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 и вступлением его в действие с 1 января 2006 г. в России фактически произошел переход на четырехуровневую бюджетную систему.

Согласно статье 10 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уров­ней:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджет­ных фондов;

бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государ­ственных внебюджетных фондов;

местные бюджеты, в том числе:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных обра­зований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, образуют консолидированный бюджет муниципального района.

Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образо­ваний, находящихся на его территории, составляют консолидиро­ванный бюджет субъекта РФ.

В свою очередь, федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ в сумме составляют консолидированный бюджет РФ.

Консолидированный бюджет РФ не утверждается законода­тельным органом власти. Он в большей степени используется как счетная единица для свода статистических показателей и анализа показателей бюджетной системы. На основании данных консолидированного бюджета можно судить о том, какими ресурсами располагает государство на всех уровнях государственной власти, какие территориальные образования в большей степени нуждаются в финансовой помощи, а какие выступают донорами. Данные кон­солидированного бюджета используются для составления проекта федерального бюджета.

Вторая характеристика связана с рассмотрением принципов построения бюджетной системы. Бюджетная система РФ основана на следующих принципах:

единства бюджетной системы РФ;

разграничения доходов и расходов между уровнями бюджет­ной системы РФ;

самостоятельности бюджетов;

равенства бюджетных прав субъектов Российской Федера­ций, муниципальных образований;

полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

сбалансированности бюджета;

эффективности и экономности использования бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

гласности;

достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы предполагает наличие единой правовой базы, денежной системы, форм бюджетной до­кументации, использование единых бюджетных классификаций, статистической и бюджетной информации, согласованные прин­ципы построения бюджетного процесса. Он предполагает еди­ный порядок ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также санкций за нарушение бюджетного законодательства.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы означает закрепление соответствующих видов до­ходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами го­сударственной власти субъектов РФ и органами местного само­управления.

Принцип самостоятельности бюджетов означает право законо­дательных (представительных) органов государственной власти на каждом уровне бюджетной системы:

самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

иметь собственные источники доходов бюджетов;

иметь законодательно закрепленные регулирующие доходы и налоги;

самостоятельно определять направления расходования бюд­жетных средств;

определять источники финансирования дефицитов бюджетов;

получить компенсацию расходов, возникших в результате реше­ний, принятых вышестоящими органами власти и управления. Принцип самостоятельности предполагает также недопусти­мость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе ис­полнения бюджета, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов. Нельзя также осуществлять компенсации за счет бюджетов других уровней по­терь в доходах и дополнительных расходах, возникших в ходе ис­полнения законов о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Недопустимо также устанавливать расходные обязательства, подлежащие исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соот­ветствующих расходных обязательств.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципаль­ных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обяза­тельств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюд­жетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюд­жетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов пред­полагает обязательность и полноту отражения всех доходов и рас­ходов, а также расходов государственных внебюджетных фондов в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством. В соответствии с этим принципом все государственные и муни­ципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккуму­лированных в бюджетной системе РФ.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам и расходам бюджетов, бюджетов государственных вне­бюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уп­лате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем пре­дусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать сум­марному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета следует исходить из необходимости мини­мизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджет­ных средств означает, что при составлении и исполнении бюд­жетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны стремиться к экономному использованию бюджетных средств. Эффективность использования бюджетных средств мо­жет определяться двояко:

достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств;

достижение наилучшего результата с использованием определенного объема бюджетных средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефи­цита. Этот принцип очень похож на принцип сбалансированности, однако он имеет самостоятельное значение, ибо предполагает, что доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Принцип гласности предполагает:

обязательное опубликование в открытой печати утвержден­ных бюджетов и отчетов об их исполнении;

полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов;

открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюдже­тов, главным образом по вопросам, вызывающим разногласия;

федеральный бюджет может содержать секретные статьи, но они должны утверждаться только в его составе.

Принцип достоверности бюджета означает надежность и до­стоверность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории, на основании которого разрабатываются бюджеты разных уровней, а также реалистич­ность расчетов доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств предполагает, что бюджетные средства выделяются в распоряже­ние конкретных получателей бюджетных средств с обозначением их конкретного использования.

И, наконец, третья характеристика бюджетного устройства связана с системой взаимосвязи бюджетов разных уровней, кото­рая в федеративных государствах проявляется через систему бюд­жетного федерализм.

Бюджетный федерализм — это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уров­ней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений на базе спе­циально организованных бюджетно-налоговых связей.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

единство общегосударственных интересов и интересов населе­ния как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вер­тикали бюджетной системы, распределение и перераспределе­ние их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

активное участие членов Федерации в формировании и реа­лизации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Когда говорят о бюджетном федерализме, то речь, в первую очередь, идет о распределении и перераспределении расходов и до­ходов на основе сочетания централизма и децентрализации. В идеале такая модель предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.

Бюджетный федерализм может эффективно претворяться толь­ко при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать три аспекта:

разграничение доходных (налоговых) полномочий;

разграничение расходных полномочий;

выравнивание бюджетов.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномо­чиями и доходными возможностями существует разрыв. В резуль­тате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный фи­нансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распре­делением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюд­жетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномо­чий. Важным моментом для вертикального выравнивания явля­ется четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.

Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.

Более важной и сложной задачей является обеспечение верти­кального выравнивания. Даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней, как правило, сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных тер­риторий и регионов. Чаще всего это обусловлено не зависящи­ми от местных властей факторами:

уровнем экономического раз­вития территории;

хозяйственной специализацией;

численностью и плотностью населения;

природно-климатическими особенно­стями и др.

Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, суб­сидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

Дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвоз­вратной основах на покрытие расчетных минимально необходи­мых текущих расходов без определения конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.

Субсидии — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвести­ционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финан­сирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях.

Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюдже­ту другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок. В случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению соответствующие средства субвенции подле­жат возврату в бюджет, из которого они были получены. Если же субвенция выделяется с указанием и других условий, то она называется обусловленной субвенцией. Различают текущие и инве­стиционные субвенции в зависимости от их целевого характера и условий предоставления.

К текущим относят субвенции, направленные на финанси­рование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социаль­ную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетно­му финансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окру­жающей среды, комплексное развитие территории и т.п.).

Бюджетный кредит — это сумма денежных средств, выделяе­мых бюджету другого уровня на возвратной и возмездной основах. Бюджетный кредит как форма выравнивания используется значи­тельно реже, чем другие формы.

Важную роль в вертикальном выравнивании играют также соб­ственные и регулирующие налоги и доходы.

Собственные доходы — это налоги или доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом полностью или частично (в опре­деленной доле или по разделенной налоговой ставке) на постоян­ной (долговременной без указания срока) основе в соответствии с действующим законодательством.

Регулирующие доходы — это доходы или налоги, по которым законодательными (представительными) органами власти выше­стоящего территориального уровня, при утверждении бюджета на очередной финансовый год, устанавливаются на временной (не менее чем на год) и на долговременной с указанием срока (не менее трех лет) основе нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего уровня.

Выравнивание может осуществляться также за счет предо­ставления отдельным регионам особого экономического режима. В мировой практике существуют три основных подхода центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима.

Первый — индивидуально-договорный подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распро­странен в некоторых странах, например в Китае.

Второй подход — это создание специальных бюджетных ре­жимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов. Официально такие режимы для отдельных территорий существуют лишь в нескольких странах — на Филиппинах, в Австралии, Малайзии.

И третий подход — применение нормативно-расчетной фор­мулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных ус­ловий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального выравнивания между регионами.

При этом используются два основных способа межбюджетного выравнивания:

Выравнивание региональных бюджетных доходов.

Выделение финансовой помощи для покрытия разницы между прогнозным объемом доходов и нормативным объемом расходов.

Часто первый способ называют доходным, а второй — расходно-доходным выравниванием.

Доходное выравнивание традиционно считается самым простым и наиболее прозрачным методом распределения средств федеральной финансовой помощи регионам. Он подразумевает предостав­ление ресурсов только в зависимости от дифференциации по реги­онам среднедушевых налоговых доходов (или всех среднедушевых доходов). Такое доходное выравнивание может базироваться на учете отклонения скорректированных отчетных или прогнозных доходов субъекта Федерации от некоторого уровня, например, среднего по стране.

Альтернативным методом выравнивания может служить пере­распределение ресурсов, основывающееся на оценке имеющейся налоговой базы (налогового потенциала), например, при оценке валового регионального продукта, или показателе доходов в ре­гионе, опирающемся на данные сводного финансового баланса. В таком случае федеральная помощь выделяется для выравнива­ния регионального фискального потенциала. Может иметь место выравнивание доходов регионов в смысле обеспечения каждому из них некоторого минимального уровня доходов. При доходном выравнивании обычно рассчитываются специальные коэффици­енты — индекс бюджетных расходов, смысл которого заключается в учете межрегиональной дифференциации стоимости оказания государственных услуг.

Принципиальным преимуществом применения на практике ме­тодики доходного выравнивания при распределении федеральной финансовой помощи является фактический отказ центральных органов власти от обязательств по финансированию региональных бюджетных расходов. При выравнивании доходных показателей федеральный центр несет ответственность только по обеспечению определенного уровня бюджетных доходов, предоставляя право региональным властям самостоятельно определять направления расходования средств и, следовательно, принимать на себя обя­зательства по их финансированию.

Второй возможный вариант распределения средств федераль­ного центра регионам основывается на так называемом расходно-доходном выравнивании. В этом случае учитывается потребность ре­гиона в осуществлении бюджетных расходов, а главной проблемой становится определение обоснованных расходных потребностей региональных и местных органов власти.

Среди наиболее простых методов можно выделить выравнивание, учитывающее только численность населения отдельных регионов и его половозрастную структуру, а также выравнивание на основе различий между регионами по стоимости стандартной потребитель­ской корзины или величины прожиточного минимума.

Существует также методика расходно-доходного выравнивания, основанная на обеспечении минимального уровня регионального дефицита. Она исходит из необходимости довести расчетный уро­вень дефицита (разрыва между расчетными доходами и расходными потребностями в прогнозном периоде) бюджетов регионов до одного и того же, минимально возможного уровня. Уровень выравнивания в этом случае может быть определен как отношение разрыва между доходами и расходами к расходам бюджета региона.

В качестве одного из вариантов расходно-доходно го выравни­вания можно рассматривать методику, основанную на сопостав­лении нормативных расходов региона, рассчитанных на основе государственных стандартов с единым, нормативным уровнем их финансирования, выраженным, например, через долю налоговых поступлений в валовом региональном продукте.

По этой методике оценивается реальная бюджетная обеспечен­ность регионов на основе индексов бюджетных расходов и налого­вых ресурсов. Трансферты из федерального центра распределяются таким образом, чтобы повысилась бюджетная обеспеченность ре­гионов с удельным и (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднего по стране уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспе­ченности. В этой методике учитываются такие показатели, как ва­ловый региональный продукт (объем созданных на определенной территории товаров и услуг), валовые налоговые ресурсы (оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета региона), индекс бюджетных расходов и др.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: де­централизованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Ве­ликобритания, Япония) являются следующие:

региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;

финансовым обеспечением независимости и самостоятель­ности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать соб­ственные налоги или определять порядок налогообложения;

четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы.

Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются по­доходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и мест­ных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);

центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;

система бюджетного выравнивания развита слабо.

Как пра­вило, федеральные средства предоставляются в виде целевых пе­речислений на финансирование конкретных программ;

центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов.

Региональные правительства самостоятельно изыс­кивают средства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

широким участием региональных властей в перераспределе­нии национального дохода;

наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;

введением местных ставок к федеральным и территориаль­ным налогам;

повышенной ответственностью центра за состояние регио­нальных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);

ограничение самостоятельности региональных властей в во­просах внешних заимствований. Как правило, внешними заимство­ваниями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти — внутренними заимствованиями;

наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, до­тации, субвенции и т.п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где су­ществуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для коопе­ративной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.

2. Основы межбюджетных отношений в Российской Федерации

Межбюджетные отношения — это взаимоотношения между фе­деральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по поводу регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного про­цесса.

Цель межбюджетных отношений — создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минималь­ных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.

Межбюджетные отношения основываются на следующих прин­ципах:

распределения и закрепления расходов бюджетов по определен­ным уровням бюджетной системы РФ;

разграничения (закрепления) на постоянной основе и распре­деления по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспечен­ности субъектов РФ, муниципальных образований;

равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федераль­ным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотноше­ниях с бюджетами субъектов РФ.

С одной стороны, система межбюджетных отношений во мно­гом зависит от финансовых возможностей федеральной власти, а, с другой — является важным фактором экономического развития и, соответственно, влияет на наполняемость федерального бюд­жета.

Воздействуя на процессы формирования межбюджетных отно­шений путем изменения принципов, методов, способов формиро­вания бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы про­хождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реали­зации их целевого назначения и, таким образом, обеспечивает управление межбюджетными отношениями.

Естественно, что полного соответствия налогового потенциала и других бюджетных доходов потребностям региональных и мест­ных органов власти достичь трудно, поэтому недостаток средств, как правило, приходится компенсировать за счет финансовых ресурсов вышестоящих бюджетов. Более того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться в целях воздействия на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти.

Организация межбюджетных отношений предполагает суще­ствование единых подходов к организации всех видов финансовой помощи. Она должна в максимальной степени способствовать реализации потенциала их совокупного целенаправленного воздей­ствия на экономику региона. В то же время разработка механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам должна осуществляться таким образом, чтобы способствовать повышению заинтересованности государствен­ной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов.

В России система бюджетного федерализма начала складыва­ется только в начале 90-х гг. XX столетия вместе со становлением в России федеративного государственного устройства. При этом можно выделить несколько этапов развития межбюджетных от­ношений в России.

Этапы реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации

В условиях СССР территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность путем установления инди­видуальных нормативов формирования доходов и предоставления покрывающих «плановый дефицит» централизованных дотаций. В конечном счете, все бюджеты оказывались сведенными в еди­ный государственный бюджет СССР, за составление и исполнение которого отвечало союзное министерство финансов.

В силу отсутствия каких-либо единых норм закрепления доход­ных источников и расходных полномочий, для каждой админист­ративно-территориальной единицы существовали индивидуальные пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов, за счет которых финансировались заранее согласованные расходы. Межбюджетное выравнивание в СССР осуществлялось также путем выделения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей.

Данная система могла функционировать только в условиях централизованного планирования. Однако, в любом случае, она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы, поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к эф­фективному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекла­дывались на вышестоящие бюджеты.

В конце 1991 г. начинается первый этап реформирования меж­бюджетных отношений в России, который продлился до 1994 г. Этот период можно назвать периодом «стихийной» децентрали­зации прежней бюджетной системы, или этапом «стихийного фе­дерализма». В конце 1991 г. были приняты законы «Об основах налоговой системы в РСФСР» и «Об основах бюджетного устрой­ства и бюджетного процесса в РСФСР», заложившие фундамент многоуровневой бюджетной системы и обеспечивавшие резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и мест­ных властей. Однако в условиях экономического и политического кризиса объективно необходимая децентрализация межбюджетных отношений осуществлялась путем компромиссов между центром и регионами.

Ряд республик — Татарстан, Башкортостан, Якутия — прекра­тили перечислять налоги в федеральный бюджет, другие регионы повели борьбу за перераспределение в свою пользу бюджетных доходов. В этот период начался также стихийный процесс разде­ления бюджетных полномочий. На региональный уровень были переданы многие функции и полномочия по социальной защи­те населения, по поддержке сельского хозяйства, решение инве­стиционных проблем и капитальные расходы, за которые ранее отвечало федеральное правительство. В результате резко стали возрастать расходы регионов, возник бюджетный дефицит.

В большинстве случаев этот бюджетный дефицит практически полностью покрывался за счет дотаций из федерального бюджета, величина которых определялась в абсолютном выражении. Та­кой порядок определения финансовой помощи и согласования бюджетов па федеральном уровне, естественно, не стимулировал стремление к сокращению или оптимизации расходной части ре­гиональных бюджетов, так как нормативы расходов трудно было контролировать. Одновременно отсутствовала и заинтересован­ность регионов в увеличении собственного налогового потенциала, поскольку любое увеличение поступлений от собственных налогов означало сокращение норматива отчислений от федеральных на­логов, которые ежегодно пересматривались.

Таким образом, этап «стихийного федерализма» закрепил идеологию иждивенческого подхода к получению финансовой помощи из федерального бюджета и сопровождался обострением вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы. Однако этот этап имел важное значение для развития теории, методологии и практики межбюджетных отношений в Рос­сийской Федерации, поскольку:

Во-первых, достаточно ясно стала проявляться проблема отсутствия единых правил и нормативной базы для формирования региональных бюджетов;

Во-вторых, этот опыт дал основу для разработки методологии распределения и расчетов финансовой помощи.

Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и упроче­ние позиций федерального центра привели к упорядочению меж­бюджетных отношений и началу нового, второго этапа их развития. Этот этап начался в 1994 г. и продлился до 1998 г.

Главным достижением этого этапа явилось создание в 1994 г. Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства ко­торого впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы. При этом были расширены налоговые пол­номочия региональных и местных органов власти и одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее неформальных двухсторонних договоренностей между фе­деральным центром и наиболее влиятельными субъектами Феде­рации.

До 1996 г. источником ФФПР являлся налог на добавлен­ную стоимость (НДС) по товарам отечественного производства. В 1994 г. в федеральный бюджет шло 22% поступлений этого нало­га, а в 1995 г. — 27%. Затем фонд формировался за счет 15% общего объема налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исклю­чением подоходного налога и ввозных таможенных пошлин).

Существовали и особые правила расходования средств ФФПР. Определение исходной базы для расчета трансфертов производи­лась по формуле, в которую были заложены два основных пара­метра: среднедушевой бюджетный доход и среднедушевой бюд­жетный расход экономического района. За базу прогнозируемых доходов бралась ожидаемая оценка поступления налогов и других бюджетных доходов за предшествующий год. Прогнозируемые рас­ходы бюджетов определялись исходя из общей суммы расходов по отчету за 1991 г. с учетом уточнений с последующей индексацией расходов, а также включением новых видов расходов, появившихся позднее.

До 1997 г. ФФПР состоял из двух частей, предназначенных для финансирования двух типов регионов — «нуждающихся в под­держке» и «особо нуждающихся в поддержке». «Нуждающимся в поддержке» назывался регион, для которого норма средней бюд­жетной обеспеченности на одного жителя была ниже средней по стране. «Особо нуждающимся» являлся такой регион, для кото­рого собственные доходы не обеспечивали финансирования теку­щих затрат. С 1997 г. такое разделение уже не предусматривалось. В 1997 г. была введена новая группировка регионов: полностью расположенные в районах Крайнего Севера, частично относящие­ся к районам Крайнего Севера и приравненные к ним местности; все остальные.

В этот период стало ясно, что методика расчета доходов субъек­та исходя лишь из среднедушевого бюджетного дохода, нацеливает субъектов Федерации на сохранение иждивенческого подхода к получению трансфертов. Согласно логике этого механизма, чем меньше бюджетные доходы того или иного региона, тем больше у него шансов получения трансферта, и, следовательно, практически исчезают стимулы по увеличению доходной части региональных бюджетов. Более того, при действовавшей системе трансфертов в ряде случаев получалось, что среднедушевой доход населения в регионах, получающих трансферты, оказывался выше не только среднедушевого бюджетного дохода по России в целом, но и по тем регионам, которые не получают трансферты,

Незавершенность реформы межбюджетных отношений привела в 1996— 1998 гг. к новому витку системного кризиса. На фоне рас­ширения индивидуальных двухсторонних договоренностей меж­ду федеральным центром и регионами усилилась централизация бюджетной системы. Был восстановлен «закрытый» перечень ре­гиональных и местных налогов. Соблюдение единых нормативов распределения поступлений федеральных налогов между федераль­ными и региональными бюджетами на практике не выполнялось. Были ограничены также права регионов по эмиссии ценных бумаг, резко возрос объем «нефинансируемых федеральных мандатов».

Субъективизм в распределении финансовой помощи регионам вновь стал усиливаться, чему способствовали как политические причины, так и недостатки принятой в 1994 г. методики распре­деления трансфертов. Ни один из внесенных в этот период Пра­вительством Российской Федерации в Государственную Думу РФ вариантов распределения трансфертов не был принят. Методика распределения трансфертов, по сути, «прикрывала» сохранение прежней практики индивидуальных договоренностей и полити­ческого торга.

В итоге, за периоде 1993 по 1997 г. резко возросло число дота­ционных бюджетов. Если в 1993 г. их было 54 (61% общего числа), в 1995 г. - 78 (88%), в 1996 г. - 75 (84%), то в 1997 г. - 83 (91%). Это являлось лишним доказательством того, что сложившаяся к середине 90-х гг. система межбюджетных отношений лишь частич­но соответствовала внешним признакам бюджетного федерализма. Ее главными недостатками являлись следующие:

расходные полномочия для каждого уровня бюджетной сис­темы были не в полной мере обоснованы и закреплены;

отсутствовал комплексный подход к выравниванию соци­ально-экономического развития регионов с учетом целевых фе­деральных программ;

региональные власти не были заинтересованы в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов, а помощь, которую регионы требовали от федерального правитель­ства, значительно превосходила его возможности;

недостаточная нормативная база для обоснования потреб­ностей в бюджетных расходах.

В 1998 г. Правительством РФ была подготовлена и принята «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Рос­сийской Федерации в 1999—2001 гг.». Именно эта концепция по­служила основой нового, третьего этапа реформирования межбюд­жетных отношений в России.

Основной целью принятой в 1998 г. «Концепции реформи­рования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг.» стал поэтапный переход к принципиально новой методике распределения трансфертов, основанной на со­поставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов, с использованием объективных оценок расходных потребностей и налогового потенциала территорий.

Концепцией устанавливалось, что реформа межбюджетных от­ношений должна обеспечивать: повышение эффективности ис­пользования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы Российской Федерации; выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодатель­ством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней; создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

В соответствии с Концепцией реформирование межбюджетных отношений было ориентировано, прежде всего, на разграниче­ние налоговых полномочий федеральных и региональных органов власти, доходных источников бюджетов разных уровней. Были уточнены и упорядочены перечни федеральных региональных и местных налогов, стали отрабатываться механизмы сбора налого­вых платежей по месту деятельности предприятий — налогопла­тельщиков и месту жительства граждан, что в значительной мере способствовало укреплению налогового потенциала.

Существенные изменения претерпели механизмы бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи из федераль­ного бюджета. Была сделана попытка разделения сферы финансо­вой помощи на текущую и инвестиционную. Средства финансовой поддержки инвестиционной деятельности в регионах были кон­солидированы в Фонде регионального развития. Стимулирование бюджетных и экономических реформ на региональном уровне осуществлялось через Фонд развития региональных финансов, средства которого распределялись на конкурсной основе.

Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим рас­ходам осуществлялось через ФФПР, а также вновь создаваемый Фонд компенсаций, который был предназначен для полного фи­нансирования так называемых федеральных мандатов — расходных обязательств, возложенных на региональные бюджеты федераль­ными законами «О государственных пособиях гражданам, име­ющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов Российской Федерации» и др.

За 1999—2001 гг. был реформирован ФФПР и внедрена принци­пиально новая, более прозрачная и объективная методика распре­деления трансфертов, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджет­ной политики.

По этой методике оценивалась реальная бюджетная обеспе­ченность регионов на основе индексов бюджетных расходов и налоговых ресурсов. Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы повысилась бюджетная обеспеченность регионов с удельным и (в расчете надушу населения) налоговыми ресурсами ниже среднероссийского уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности. При распределении средств ФФПР учитывались особые ус­ловия и региональные отличия посредством введения в систему расчетов ряда региональных и поправочных коэффициентов. Так, при расчете индексов бюджетных расходов учитывались:

территориальные нормы расходов на отопление, потребление энергоресурсов, содержание ЖКХ;

транспортная составляющая бюджетных расходов.

Устанавливался особый порядок распределения трансфертов для высоко дотационных регионов. Новая методика позволила сосредоточить средства ФФПР в наименее обеспеченных, по объ­ективным причинам, регионам и тем самым повысить социальную эффективность финансовой помощи. Число регионов, не полу­чающих трансферты ФФПР, возросло с 13 в 1997—1999 гг. до 18 в 2002 г.1

В целом, результатами реализации Концепции стали:

переход к новой, значительно более «прозрачной» и объективной методологии распределения средств ФФПР, предусматривающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и создание стимулов для осуществления на региональном уровне более рациональной и ответственной бюджетной политики;

инвентаризация «федеральных мандатов» (оцененных на уровне 8% ВВП) и их постепенное сокращение за счет средств Фонда компенсаций;

создание в составе федерального бюджета Фонда региональ­ного развития, повышение «прозрачности» и обоснованности распределения субвенций на реализацию программ развития регионов;

активизация реформирования межбюджетных отношений и управления общественными финансами на региональном и местном уровнях за счет средств Фонда реформирования реги­ональных финансов;

повышение унификации межбюджетных отношений. С 1998 г. было прекращено подписание соглашений с субъектами Феде­рации. С 2001 г. были приведены в соответствие с бюджетным и налоговым законодательством взаимоотношения с бюджетами республик Татарстан и Башкортостан;

создание и функционирование в постоянном режиме принци­пиально нового механизма выработки и согласования решений.

Доклад Министерства финансов Российской Федерации о реформировании меж­бюджетных отношений - 18 января 2000 г. по вопросам межбюджетных отношений в РФ, включающей представителей Правительства РФ, Государственной Думы и Совета Федерации.

В целом, задачи, поставленные Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ, были решены. Однако не были решены три глобальные проблемы: разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы; урегулирование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне; создание нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

В августе 2001 г. Правительство РФ приняло новую Программу развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., в ко­торой был намечен новый этап реформирования бюджетной систе­мы. Поэтому с 2001 г. начинается четвертый этап реформирования межбюджетных отношений, который длится и сегодня. Главная цель- этого этапа состоит в формировании и развитии бюджетного устройства, позволяющего проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рам­ках законодательно, установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Реформирование системы межбюджетных отношений на сов­ременном этапе должно обеспечить:

сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;

заинтересованность органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов как собственных, так и регулирующих;

повышение ответственности органов власти на каждом уровне засбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность;

сокращение дотационное™ территориальных бюджетов за счетминимизации встречных финансовых потоков;

применение в межбюджетном регулировании единых для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муници­пальных образований методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;

распределение и перераспределение средств по вертикали бюд­жетной системы в целях выравнивания бюджетной обеспечен­ности территориальных образований, отстающих по объектив­ным причинам, для соблюдения минимальных государственных социальных гарантий;

обязательность компенсаций бюджетам недостающих средств при уменьшении их доходов или увеличении расходов вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня;

недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;

взаимную ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

наличие достоверной информации о финансовой обеспеченно­сти территориапьныхобразований, нуждающихся вфинансовой поддержке из бюджета другого уровня;

ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отноше­ний.

3. Основные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации

В настоящее время в России используется несколько инстру­ментов для бюджетного выравнивания финансовой обеспечен­ности субъектов РФ:

Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Феде­рации - образован в 1994 г.

Федеральный фонд компенсаций - образован в 2001 г.

Федеральный фонд софинансирования социальных расхо­дов - образован в 2002 г.

Федеральный фонд регионального развития - образован в 2001 г.

Фонд реформирования региональных и муниципальных фи­нансов - образован в 2001 г.

Все перечисленные фонды создаются в составе федерально­го бюджета, их размеры, а также порядок распределения средств определяются при принятии федерального бюджета на очередной финансовый год.

В 2005 г. общий объем межбюджетных трансфертов составил 938,9 млрд руб., или 35,1% от общего объема непроцентных расхо­дов федерального бюджета. При этом доля указанных пяти фондов в общем объеме финансовой помощи бюджетам субъектов РФ составила 80,6%.

Самый крупный из перечисленных фондов — это Федераль­ный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

В 2005 г. его объем составил 189,9 млрд руб., а в 2006 г. он составит уже 228, 2 млрд руб. Средства этого фонда используются, глав­ным образом, в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и распределяются между регионами в соответствии с методикой, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. №670.

Начиная с 2005 г., предусматривается повышение эффектив­ности выравнивания бюджетной обеспеченности за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ пу­тем стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собственной налоговой базы. Для этого первая часть финансовой помощи будет распределяться таким образом, чтобы гарантировать минимальный уровень доходов регионам с наименьшим уровнем социально-экономического развития. При этом выравнивание будет производиться пропорционально отста­ванию показателя бюджетной обеспеченности таких субъектов РФ от заданного для данной группы регионов уровня.

Оставшаяся часть Федерального фонда будет распределяться для субъектов РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает установленное пороговое значение с учетом полу­ченных средств группой наименее обеспеченных регионов РФ.

Это позволит повысить доходы наименее обеспеченных субъ­ектов РФ, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов, поскольку даже после применения вырав­нивающих механизмов, субъект РФ, имевший до получения фи­нансовой помощи более высокий уровень доходов в расчете на одного жителя с учетом удорожающих факторов, сохранит свое преимущество.

Кроме Федерального фонда поддержки субъектов РФ, верти­кальное выравнивание уровней бюджетной обеспеченности в РФ обеспечивает также Федеральный фонд компенса

ций. Он был обра­зован в 2001 г., и первоначально средства этого фонда формиро­вались за счет централизации части НДС, которая раньше остава­лась в регионах (15% от НДС). В последующие годы этот принцип формирования средств Федерального фонда компенсаций уже не использовался. Его размер определялся исходя из необходимого объема финансирования тех мероприятий, которые должны были быть профинансированы за счет средств фонда.

Федеральный фонд компенсаций предназначен для целевого фи­нансирования так называемых федеральных мандатов — расходных обязательств, возложенных на региональные бюджеты федеральными законами «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Россий­ской Федерации» и другими социальными законами.

В экономическом смысле эти средства являются субвенциями и распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соот­ветствующего вида субвенций методике пропорционально числен­ности населения (отдельных групп населения), потребителей соот­ветствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению. При этом учитываются региональные факторы, а также объективные условия, влияющие на стоимость предоставления основных бюджетных услуг в субъектах РФ. В силу несовпадения в размещении налогового потенциала и расходных потребностей поданным «мандатам», при распределении субвен­ций Федерального фонда компенсаций также происходит (хотя и в меньшей степени по сравнению с ФФПР) выравнивание текущей бюджетной обеспеченности.

Общий объем Федерального фонда компенсаций, а также его распределение по видам расходных обязательств и между субъекта­ми РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Так, в 2005 г. объем фонда составил 33,1 млрд руб. В 2006 г. планируется увеличить его объем в 2,2 раза и довести до 72,8 млрд руб. Существенное увеличение размеров этого фонда в последние годы связано с тем, что за счет средств Фонда компенсаций в настоящее время осуществляется передача субвенций субъектам РФ: на оплату жилищно-коммунальных ус­луг; на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния; реализацию законов «О донорстве крови и ее компонентов», «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»; на выплаты лицам, награжденным знаком «Почетный донор Рос­сии» и др.

В 2002 г. в составе федерального бюджета РФ был образован Фонд софинансирования социальных расходов. Он был образован в целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования приоритетных социально-значимых расходов, в том числе для стимулирования перевода в денежную форму льгот отдельным категориям граждан. В составе Фонда пре­дусмотрены субсидии на частичное возмещение расходов бюдже­тов субъектов РФ:

по предоставлению гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

по обеспечению социальной поддержки лиц, в том числе лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда;

на осуществление мер социальной поддержки тружеников тыла;

на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей.

В 2005 г. объем Фонда софинансирования социальных расходов составил 7,9 млрд руб. В 2006 г. предполагается увеличение его размеров до 26,2 млрд руб.

В целях обеспечения обоснованного распределения средств из Фонда софинансирования социальных расходов разработана методика, в соответствии с которой средства фонда распределя­ются регионам исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и размера денежных выплат на одного получателя, кроме средств, предусмотренных на возмещение расходов на предоставление суб­сидий гражданам на оплату ЖКУ.

В целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) предусмотрено формирование двух фондов — Федерального фонда регионального развития и Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Федеральный фонд регионального развития был образован в со­ставе федерального бюджета в 2001 г. с целью повышения уровня социально-экономического развития субъектов РФ, в том числе путем улучшения обеспеченности регионов инженерной и соци­альной инфраструктурой. Предоставление средств Федерального фонда регионального развития осуществляется исключительно на условиях софинансирования. Однако уровень софинансирования расходов по развитию общественной инфраструктуры региональ­ного и муниципального значения за счет средств Федерального фонда регионального развития не может превышать 75% от объ­ема средств, направляемых в соответствующем финансовом году за счет средств Федерального фонда регионального развития и консолидированного бюджета субъекта РФ.

В основном ресурсы фонда включают средства федеральных це­левых программ регионального развития, расходы, ранее финанси­руемые из федерального бюджета, в рамках федеральной адресной инвестиционной программы и направляемые на строительство объектов, находящихся в собственности субъектов РФ и муни­ципальных образований, а также субсидии на финансирование дорожного хозяйства в субъектах РФ.

Распределение средств фонда осуществляется в рамках общей методологии распределения финансовой помощи с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и потребности в полу­чении соответствующих капитальных трансфертов. При этом от­бор инвестиционных программ (проектов), федеральных целевых программ регионального развития осуществляется на основании решений Правительства РФ.

В 2005 г. размер фонда был существенно расширен за счет пе­редачи на региональный уровень инвестиционных расходов из федерального бюджета и составил 64,6 млрд руб. В 2006 г. предпо­лагается существенно сократить размеры этого фонда до 2,7 млрд руб. в связи с формированием в составе федерального бюджета Инвестиционного фонда.

Средства Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов также используются на инвестиционные цели. Данный фонд явился правопреемником созданного в 2001 г. Фонда ре­формирования региональных финансов. Первоначально Фонд реформирования региональных финансов формировался за счет займов МБРР и был предназначен для поддержки реформ на ре­гиональном уровне. Доступ к его средствам имели не все регионы, а только те, которые прошли конкурсный отбор (до 5—10 регио­нов ежегодно). Так, например, в 200J г. было отобрано 7 регио­нов — Санкт-Петербург, Белгородская, Вологодская, Самарская, Челябинская области, Хабаровский край, Чувашия.

В 2005 г. было предусмотрено увеличить количество участни­ков до 8 субъектов РФ. Общий объем финансирования составил 600 млн. руб. В 2006 г. размер фонда увеличится до 1,4 млрд. рублей. Указанное увеличение связано с выделением средств субъектам РФ в рамках двух конкурсных отборов из расчета 642 млн. руб. на каждый конкурс. Будет выделено также 128,4 млн. руб. для 8 му­ниципальных образований, отобранных в 2005 г.

Средства фонда используются в основном на реализацию про­грамм реформирования региональных и муниципальных финан­сов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов. В соответствии с постановлением Прави­тельства РФ от 5 января 2005 г. № 2 «Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональ­ных и муниципальных финансов» субсидии из Фонда предоставля­ются субъектам РФ и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение двух финансовых лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформи­рования региональных и муниципальных финансов.

Следует, правда, отметить, что Бюджетным кодексом РФ обра­зование в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов не предусмотрено.

Межбюджетные отношения на субрегиональном уровне

Система межбюджетных отношений в России включает в себя не только взаимоотношения федерального и региональных бюдже­тов, но и отношения региональных и местных бюджетов, которые представляют собой межбюджетные отношения на субрегиональ­ном уровне.

Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы Российской Федерации. Они представляют собой часть консолидированного бюджета РФ, сосредоточивают около 50% бюджетных средств субъектов Федерации. Местные бюджеты ак­кумулируют финансовые средства, поступающие по различным каналам, на соответствующей территории для использования их органами местного самоуправления в соответствии со своими функциями и задачами. Местные бюджеты пополняются за счет не только местных налогов и сборов, но и части региональных и местных налогов и сборов, перераспределяемых в порядке бюд­жетного регулирования.

Будучи частью бюджетной системы РФ, наиболее приближен­ной к населению, именно местные бюджеты призваны обеспе­чивать удовлетворение самых насущных потребностей граждан (табл. 1).

Таблица 1

Пропорции распределения основных видов расходов между уровнями бюджетной системы РФ, в %

Виды расходов	Виды бюджетов
	федеральный	региональный	местный
1.Государственное (муниципальное) управление	33,9	23,1	43,0
2. Международная деятельность	100,0	-	-
3. Национальная оборона	100,0	-	-

Продолжение табл. 1

Виды расходов	Виды бюджетов
	федеральный	региональный	местный
4. Правоохранительная деятельность	75,9	16,8	7,3
5. Наука	94,1	5.9	__
6. Реальный сектор экономики	20,7	35,0	44,3
7. Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций	89,3	8,0	2,7
8. Социально-культурные мероприятия	18.8	26,1	55,1

Вместе с тем современное состояние большинства местных бюджетов является неудовлетворительным, что во многом обус­ловлено неравномерным распределением налогов между уровнями бюджетной системы (табл. 2).

Таблица 2

Структура распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы, в %1

Виды бюджетов	1997 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
Консолидированный бюджет России	100,0	100,0	100,0	100,0
Федеральный бюджет	46,3	52,0	58,91	62,69
Бюджеты субъектов Федерации В том числе: региональные местные	53,7 27,4 26,3	48,0 24,32 23,68	41,09 21,05 20,04	37,31 19,47 17,84

Как видно из табл. 1 и 2, за период 1995—2002 гг. доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Федерации сни­зилась с 23 до 18%. В то же время доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ возросла с 30 до 32%.

В настоящее время бюджет каждого второго города или района имеет превышение фактических расходов над доходами, т.е. явля­ется дефицитным. Если в начале 90-х гг. показатель «отношение величины бюджетного дефицита к расходам местного бюджета»

1 По расчетам конгресса муниципальных образований РФ составлял в среднем 9%, то к концу 90-х гг. он возрос до 15%. Во многом такая ситуация объясняется тем, что в течение дли­тельного времени в России не существовало отлаженной системы перераспределения средств между региональными и местными бюджетами.

Как уже отмечалось, начиная с 1991 г. произошли существенные изменения финансовых взаимоотношений федерального центра и регионов. Был создан ФФПР, средства которого начали распреде­ляться на основе расчета по формуле, начат процесс сокращения не финансируемых федеральных мандатов. В результате этого не­сколько стабилизировалось положение региональных финансов. Однако эти изменения не коснулись субрегионального уровня. Вплоть до 1996 г. на федеральном уровне не были приняты специ­альные законодательные акты, регулирующие взаимоотношения региональных и местных бюджетов, а система местных бюджетов регламентировалась федеральными законами, посвященными бюджетной системе в целом.

Значительная часть положений этих законов носила деклара­тивный характер и на практике не применялась. Поэтому факти­чески до 1996 г. включительно межбюджетные отношения внутри субъектов Федерации были отданы полностью «на откуп» властям субъектов Федерации и характеризовались:

установлением дифференцированных нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов в местные бюджеты, которые менялись год от года, а в ряде регионов и в течение од­ного года. Федеральное законодательство определило перечень местных налогов и никак не регламентировало долю местных бюджетов в федеральных и региональных налогах;

отсутствием формализованных методик распределения финан­совой помощи местным бюджетам.

В итоге не существовало каких-либо гарантий финансовой самостоятельности местных бюджетов, фактически их расходы и доходы согласовывались с властями субъектов Федерации, а ущемление прав муниципальных образований стало общераспро­страненным явлением.

Первое прямое вмешательство федеральных властей в конк­ретное распределение налогов между региональными и местны­ми бюджетами связано с выходом Указа Президента РФ от 8 мая 1996 г. № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины», кото­рый установил с 1 января 1997 г. минимальные значения долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней, включая местные бюджеты. Было определено, что минимальные доли местных бюджетов должны составлять: в НДС — 5%, в акци­зах на спирт, водку и ликеро-водочных изделиях — 5, в акцизах на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные по­дакцизные товары) — 10, в налоге на прибыль предприятий — по ставке 5, в подоходном налоге с физических лиц — 5, в ресурсных платежах — 5, в экологических налогах — 10, в налоге на зем­лю — 30, в налоге на имущество предприятий и организаций — 40, в транспортном налоге — 40%.

В соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» за местными бюджетами на постоянной основе должны были закрепляться не менее 50% подоходного на­лога с физических лиц, 5% налога на прибыль организации, 10% налога на добавленную стоимость по товарам отечественного про­изводства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации), 5% ак­цизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, 10% акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары), а также не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций).

Указ Президента № 685, так же как и Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» в части определения долей местных бюджетов имели одни и те же недостатки:

минимальные доли были установлены лишь в среднем по субъекту Федерации и, таким образом, для отдельно взятого местного бюджета по-прежнему не гарантировалась его доля в федеральных и региональных налогах;

минимальные ставки были ниже фактического уровня отчисле­ний даже в наиболее «ущемляемых» в этом отношении крупных городах.

Помимо этого в бюджете субъектов Федерации предполагалось создание фондов финансовой поддержки муниципальных обра­зований, средства которых должны были формироваться путем отчислений от федеральных и региональных налогов. Подобные фонды стали появляться еще с 1994 г. В 1998 г. этот процесс активизировался. Но даже в тех регионах, где фонды финансовой поддержки муниципальных образований существовали, не было выработано четкой схемы распределения их средств.

В июне 2000 г. постоянно действующей при Минфине России Рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений в Российской Федерации были одобрены Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулирова­нию межбюджетных отношений, призванные оказать содействие органам власти субъектов Федерации в формировании региональ­ных бюджетных систем. Однако до сих пор эти отношения пол­ностью не урегулированы.

Этот процесс тормозится целым рядом факторов. Во-первых, отсутствием не менее чем в половине административно-терри­ториальных единиц самостоятельно утверждаемых бюджетов со всеми вытекающими отсюда последствиями (недостаточная от­ветственность перед избирателями, незаинтересованность в по­вышении эффективности расходов, собираемости доходов и т.п.). Во-вторых, действующая модель межбюджетных отношений не способствует заинтересованности муниципальных образований в расширении собственных источников доходов, что приводит к завышению бюджетных расходов через поддержание громозд­кой бюджетной инфраструктуры, увеличение штатов бюджетных учреждений и использование неэффективных технологий предо­ставления бюджетных услуг, накоплению задолженности перед бюджетополучателями и кредиторами.

На наш взгляд, ключевой задачей по реформированию межбюд­жетных отношений является приведение в соответствие расходных обязательств и финансовых ресурсов, усиление самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти за эф­фективное управление общественными финансами.

Для этого необходимо:

Четко разграничить расходные и доходные полномочия меж­ду уровнями бюджетной системы.

Повысить заинтересованность органов местного самоуп­равления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников.

Повысить заинтересованность муниципалитетов в оптими­зации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности.

Создать эффективный механизм перераспределения доходов между муниципалитетами за счет совершенствования механизма распределения средств региональных фондов финансовой под­держки муниципалитетов.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а также новой редакции Бюджетно­го кодекса РФ предусмотрены меры, направленные на решение большинства из перечисленных проблем.

В соответствии с данными документами, основными инс­трументами межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне являются:

Установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта РФ или муниципального района).

Дотации местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки и другая финансовая помощь.

Перечисления из местных бюджетов в вышестоящие бюдже­ты — «отрицательные трансферты» из бюджетов наиболее обеспе­ченных бюджетными доходами муниципальных образований.

Исходя из требований новой редакции Бюджетного кодекса РФ (статья 58), единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты не могут устанавливать­ся законом, имеющим ограниченный срок действия (в частности, законом о бюджете). Эти нормативы должны быть установлены на длительный срок.

Однако необходимо иметь в виду, что налоговая база по терри­тории отдельных субъектов РФ распределена крайне неравномер­но. Поэтому одно лишь определение долгосрочных нормативов отчислений от федеральных или региональных налогов в местные бюджеты не может само по себе решить проблему сбалансирован­ности местных бюджетов. Важную роль должны играть дотации местным бюджетам из фондов финансовой поддержки.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ для целей выравнивания местных бюджетов на региональном уровне могут быть образованы следующие фонды:

Региональный фонд финансовой поддержки поселений (ре­гиональный ФФПП).

Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (региональный ФФПР).

Районный фонд финансовой поддержки поселений (район­ный ФФПП).

Средства этих фондов предназначены для предоставления не­целевой финансовой помощи (дотаций) местным бюджетам для решения вопросов, находящихся в компетенции органов местного самоуправления соответствующих уровней бюджетной системы. В первую очередь средства из фондов финансовой поддержки получают муниципалитеты с низким уровнем бюджетной обес­печенности. Таким образом достигается сокращение отставания уровня их бюджетной обеспеченности от уровня, достаточного для выполнения муниципальных полномочий.

Объектом бюджетного выравнивания на субрегиональном уров­не является бюджетная обеспеченность муниципальных образо­ваний.

Бюджетная обеспеченность (налоговыми доходами) опре­деляется как отношение расчетных налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным образо­ванием исходя из уровня его развития и структуры экономики (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по муниципальным образованиям того же типа с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, клима­тических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

При этом расчет налогового потенциала может производиться как на основе оценки налоговой базы (аналогично ВВП, объему промышленного производства и товарооборота), так и с исполь­зованием налоговой базы по видам налогов. Оценка налогового потенциала по видам налогов возможна в том случае, если можно выделить и оценить косвенные показатели налоговой базы по этим налогам в разрезе муниципалитетов. Например, для земельного налога — это кадастровая стоимость земли, для подоходного на­лога — доходы населения, объем фонда оплаты труда, для налогов на малый бизнес — объем товарооборота. Для отдельных налогов налоговый потенциал оценивается путем умножения показателя, выбранного в качестве налоговой базы на среднюю репрезента­тивную налоговую ставку.

Как уже отмечалось, для целей бюджетного выравнивания ис­пользуется региональный ФФПП, который образуется в составе бюджета субъекта РФ и используется с целью выравнивания бюд­жетной обеспеченности поселений по исполнению своих полно­мочий.

В соответствии с Методическими рекомендациями субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений (приказ Минфина России от 27 августа 2004 г. № 243), для определения объема региональ­ного ФФПП можно использовать следующую формулу:

ФФПП = Вх (Р-ПД),

где В — доля разницы оценок расходных потребностей и доходных возможностей бюджетов поселенческого уровня, которая будет покрываться из регионального ФФПП; Р — суммарная оценка рас­ходных потребностей на выполнение полномочий поселенческого уровня; ПД —суммарный прогноз доходов поселений по всем видам местных и закрепленных налоговых и неналоговых доходов;

Можно использовать и другие способы расчета объема регио­нального ФФПП:

Через закрепленную долю от налоговых (неналоговых, финан­совой помощи) доходов бюджета субъекта РФ. Этот способ позво­ляет обеспечить наибольшую зависимость между возможностями регионального бюджета и объемом регионального ФФПП.

Через закрепление доли от объема расходных полномочий поселенческого уровня. Этот способ позволяет обеспечить на­ибольшую зависимость между объемом потребности бюджетов поселенческого уровня и объемом регионального ФФПП.

Через закрепление минимального уровня бюджетной обес­печенности. Этот способ позволяет обеспечить заданный целевой уровень выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалите­тов. При этом объем регионального ФФПП определяется исходя из потребности в осуществлении заданного выравнивания.

Путем индексации объема регионального ФФПП от уровня прошлого года. Этот способ обеспечивает наиболее стабильный объем средств на обеспечение выравнивания.

Право на получение средств из регионального ФФПП имеют все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения субъекта РФ, для которых бюджетная обеспеченность ниже средней. При этом, согласно новой редакции Бюджетно­го кодекса РФ (ст. 137) часть дотаций из регионального ФФПП может предоставляться бюджетам поселений путем закрепления за ними дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц на очередной финансовый год. Значение дополнительного норматива рассчитывается как отношение пла­нируемого объема дотации поселению из регионального ФФПП к рассчитанному по единой методике прогнозному объему по­ступлений от налога на доходы физических лиц в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ по территории соответствующего поселения.

Если полученный дополнительный норматив превышает макси­мальное значение норматива, который может быть дополнительно закреплен за бюджетом поселения, то следует закрепить макси­мально возможный норматив, а недостающие средства передать в бюджет поселения в форме дотации.

Расчетное значение дополнительного норматива при этом рас­считывается по следующей формуле:

Л= 100%хФП/НДФЛ

где Л — расчетное значение дополнительного норматива на доходы физических лиц, передаваемого в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования; ФП — планируемый объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального образования; НДФЛ — прогнозируемый на очередной финансовый год объем налога на доходы физических лиц в консолидированный бюджет субъекта РФ по муниципальному образованию .

В целях выравнивания бюджетной обеспеченности муници­пальных районов и городских округов может быть использован региональный фонд финансовой поддержки муниципальных райо­нов (городских округов) (региональный ФФПР). Этот фонд также создается в составе бюджета субъекта РФ. Его объем формируется по такой же методике, как и объем регионального ФФПП.

Распределение средств этого фонда осуществляется на основе оценки расходных потребностей бюджетов муниципальных райо­нов и городских округов. При этом используются поправочные коэффициенты, отражающие особенности спроса на бюджетные услуги в разных муниципалитетах в зависимости от демографи­ческого состава населения, климатических условий и прочих фак­торов. Объективным показателем спроса на бюджетные услуги (показателем, отражающим потребность в бюджетных расходах) служит численность тех категорий населения, на удовлетворение потребности которых направлена та или иная услуга. Поэтому, необходимо, прежде всего выделить целевую группу потребите­лей, а затем определить соотношение численности целевых групп потребителей по каждому виду услуг в разных муниципалитетах. Это и будет служить мерой относительной потребности каждого муниципалитета в соответствующих услугах.

Так, если численность детей школьного возраста в одном му­ниципалитете в 2 раза больше, чем в другом, то потребность в услугах школьного образования в первом муниципалитете будет в 2 раза выше, чем в другом. Помимо относительной численности целевых групп потребителей каждого вида услуг на объем потреб­ности в предоставлении услуг или их стоимости в расчете на од­ного жителя могут влиять и другие факторы. Например, при более длительном, чем в других муниципалитетах, отопительном сезоне повышающий коэффициент может быть применен к численности жителей данного муниципалитета, являющихся потребителями жилищно-коммунальных услуг.

В составе бюджета муниципального района с целью выравни­вания бюджетной обеспеченности поселений может быть создан районный ФФПП. Порядок образования этих фондов и распреде­ление дотаций районных ФФПП устанавливается законом субъек­та РФ. Что касается объема районного ФФПП, то он утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год. Расчет поправочного ко­эффициента проводится так же, как и для ФФПР.

Согласно новой редакции Бюджетного кодекса РФ (ст. 142) в случае, если представительный орган муниципального района формируется из глав поселений, расположенных в границах му­ниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, поселения, входящие в его состав, обязаны перечислять субвенции в бюджет муниципального района на решение следующих вопросов межмуниципального характера:

содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений;

создание условий для предоставления транспортных услуг насе­лению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи, стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помо­щи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период;

опека и попечительство;

организация утилизации и переработки бытовых и промыш­ленных отходов;

организацию и содержание муниципального архива.

Порядок расчета, перечисления и использования данных суб­венций устанавливается уставом или иным правовым актом муниципального района. Размер субвенций устанавливается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год по единому нормативу в расчете на од­ного жителя или потребителя бюджетных услуг. В случае невыпол­нения органом местного самоуправления поселения предписания о перечислении субвенции в бюджет муниципального района в отношении него может быть предусмотрено снижение нормати­вов отчислений от федеральных, региональных и (или) местных налогов до уровня, обеспечивающего необходимые поступления в бюджет муниципального района.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для до­левого финансирования инвестиционных программ (проектов), развития общественной инфраструктуры муниципального значе­ния в составе бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития (ФМР) субъекта Российской Федерации.

Распределение средств ФМР может осуществляться разны­ми способами. Прежде всего, такое распределение может осуще­ствляться по формуле, общей для всех муниципальных образова­ний, когда учитывается уровень обеспеченности граждан объек­тами социальной сферы и уровень бюджетной обеспеченности. При этом состав получателей средств ФМР может быть ограничен только муниципальными образованиями с бюджетной обеспечен­ностью ниже установленного уровня. В качестве показателя уровня обеспеченности в определенных объектах социальной и инженер­ной инфраструктуры в муниципальном образовании используется показатель, характеризующий количество однотипных объектов социальной инфраструктуры в расчете на одного пользователя этими объектами.

В ситуации, когда затруднен выбор критерия выравнивания потребности в инфраструктурных объектах и оценки недостающей потребности в них, распределение средств ФМР может быть осу­ществлено на основе формализованных процедур конкурсного отбора инвестиционных проектов (программ) муниципальных образований. В таком случае действует заявительный принцип распределения средств ФМР.

При этом важно установить четкие и подробные критерии, удовлетворение которых должно давать право муниципальному образованию на получение субсидии. Это могут быть требования к видам объектов (например, отказ от софинансирования иных объектов, за исключением школ, больниц, библиотек, дорог муни­ципального значения) в соответствии с приоритетами социально-экономической политики субъекта РФ, требования к минимальному уровню платежеспособности муниципального образования и другие условия. Осуществляя конкурсный отбор, субъекты РФ тем самым одновременно решают две задачи: страхуют себя от риска невыполнения проекта и стимулируют муниципальные образова­ния к повышению эффективности управления муниципальными финансами.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для до­левого финансирования приоритетных социально значимых рас­ходов местных бюджетов в составе бюджета субъекта РФ может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов (ФССР). Основное назначение этого фонда — содействие и поддержка социально значимых мероприятий, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления с учетом выпол­нения получателями рекомендуемых стандартов предоставления определенных бюджетных услуг. Целью фонда является также по­вышение заинтересованности органов местного самоуправления в проведении бюджетной политики, согласующейся с приоритетами, установленными на региональном уровне.

Общий размер ФССР определяется исходя из желаемого уровня софинансирования соответствующих видов социальных расходов. Для каждого из приоритетных видов расходов, финансируемых из данного фонда, этот уровень равен отношению части фонда, направляемой на софинансирование соответствующего вида рас­ходов, и прогнозируемого объема расходов местных бюджетов на реализацию собственных полномочий по этому направлению.

При распределении средств ФССР учитывается уровень бюд­жетной обеспеченности муниципальных образований, а также выполнение органами местного самоуправления определенных условий в целях дополнительных гарантий фактического финан­сирования муниципальным образованием своей доли софинанси­рования по соответствующему приоритетному направлению.

В составе бюджета субъекта РФ может быть также образован региональный фонд компенсаций (РФК). Целью этого фонда яв­ляется финансовое обеспечение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Россий­ской Федерации и субъекта РФ.

Поэтому РФК формируется за счет:

субвенций из Федерального фонда компенсаций на осу­ществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;

собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им за­конами субъекта РФ.

Средства РФК предоставляются местным бюджетам в форме субвенций. Каждый вид субвенций распределяется между всеми муниципальными образованиями, осуществляющими соответству­ющий вид переданных полномочий по единой методике, которая утверждается субъектом РФ. При этом распределение субвенции каждого вида производится пропорционально численности пот­ребителей соответствующей бюджетной услуги или лиц, имеющих право на получение трансфертов населению. При расчете объема субвенции могут быть также учтены объективные условия, влия­ющие на стоимость предоставления бюджетных услуг или объема выплат.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает возможность форми­рования в составе региональных бюджетов дополнительных фон­дов для предоставления субсидий и дотаций в пределах 10% от общего объема финансовой помощи местным бюджетам. Одним из таких инструментов дополнительной финансовой поддержки яв­ляется Фонд реформирования муниципальных образований (ФРМО). Основная задача этого фонда — стимулировать повышение эффек­тивности управления местными финансами по установленным субъектом РФ направлениям. В качестве таких направлений могут быть:

совершенствование бюджета и бюджетного процесса;

развитие налоговой и доходной базы местных бюджетов;

совершенствование управления муниципальным долгом;

повышение качества управления бюджетными расходами;

повышение эффективности преобразований в жилищно-ком­мунальной сфере;

повышение качества управления муниципальной собствен­ностью.

Средства данного фонда распределяются среди муниципаль­ных образований на конкурсной основе, с учетом численности постоянного населения и пропорционально итоговым показателям оценки программ реформирования.

Из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на срок до одного года могут также выделяться бюджетные кредиты. Они предостав­ляются, как правило, на обеспечение финансовыми ресурсами временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований в течение одного финан­сового года. При этом Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что если предоставленные местным бюджетам бюджетные креди­ты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, погашается за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта РФ в соответ­ствующем финансовом году, а также за счет отчислений от фе­деральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет.

В соответствии со ст. 61 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» для целей бюджетного выравнивания муниципальных образований предусмотрен также «отрицательный трансферт»1. Предусматривается, что если бюджетная обеспеченность муници­пального образования на одного жителя в 2 и более раза превышает среднюю по региону, то в этом случае половина такого превы­шения должна быть перечислена в фонд финансовой поддержки муниципальных образований.

В случае, если муниципальное образование не перечислило утвержденную часть объема субвенции за определенный период времени, установленный законом субъекта РФ, органы власти субъекта РФ вправе уменьшить для данного муниципального об­разования нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и (или) централизовать часть доходов от местных нало­гов, подлежащих зачислению в бюджет данного муниципального образования.

Заключение

Главной особенностью правовых отношений в бюджетном процессе является наличие у их участников юридических прав и обязанностей и, как правило, взаимосвязанных. Понятие консолидированного бюджета дано в бюджетном кодексе Российской Федерации как для России в целом, так и для субъекта Федерации, также законодательством принята правовая форма бюджетов в зависимости от бюджетного уровня.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов принимаются на сессии Федерального собрания и подписываются Президентом, а в субъектах Российской Федерации бюджеты разрабатываются и утверждаются как законы субъектов Российской Федерации, а местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления и, как правило, в форме решений представительных органов муниципальных образований.

Вопросы для самопроверки

Дайте определение понятию «бюджетное устройство»?

Чем определяется бюджетное устройство страны?

Что такое консолидированный бюджет РФ и консолидиро­ванный бюджет субъектов РФ и какова их роль в бюджетном процессе?

Назовите основные принципы построения бюджетной систе­мы РФ?

Что такое бюджетный федерализм? Назовите основные модели бюджетного федерализма.

Что следует понимать под вертикальным и горизонтальным выравниванием бюджетных систем? Какие механизмы ис­пользуются в процессе вертикального выравнивания?

Что является главной отличительной особенностью системы межбюджетных отношений в РФ?