УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ И ЕГО АППАРАТ
доклад
о ситуации с соблюдением прав граждан в Тверской области и своей деятельности
ЗА 200
9
ГОД
Тверь, 2010
Содержание
| ВВЕДЕНИЕ …………………………………………………………………
|
3 |
| I.
|
5 |
| II
|
13 |
| 2.1. Защита семьи и детства …………………………………………… |
13 |
| 2.2. Проблемы реализации прав лиц с ограниченными возможностями здоровья ……………………………………………. |
22 |
| 2.3. Право на жилище ………………………………………………….. |
31 |
| 2.4. Право на обращение и получение информации из государственных органов и органов местного самоуправления ….. |
45 |
| 2.5. Право на землю и свободный доступ к объектам общего пользования …………………………………………………………... |
54 |
| 2.6. Право на гражданство, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства ……………………………………………. |
61 |
| 2.7. Взаимодействие с Управлением Федеральной службы исполнения наказаний по Тверской области и Управлением внутренних дел по Тверской области ……………………………….
|
70 |
| III
|
82 |
| 3.1. Совершенствование законодательства …………………………... |
82 |
| 3.2. Правовое просвещение …………………………………………… |
93 |
| РЕКОМЕНДАЦИИ ………………………………………………………...
|
102 |
| ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………
|
106 |
| ПРИЛОЖЕНИЯ
1. Статистика обращений граждан, поступивших в адрес Уполномоченного в 2009 году ……………………………………....... |
109 |
| 2. Календарь мероприятий Уполномоченного по правам человека в Тверской области за 2009 год ………………………………………… |
116 |
| 3. Финансовая деятельность …………………………………………...
|
127 |
ВВЕДЕНИЕ
Доступность информации о деятельности института уполномоченных по правам человека на территории Российской Федерации является одним из показателей его открытости. Основным инструментом в реализации этой задачи является представление Уполномоченным по правам человека в РФ и
уполномоченными по правам человека в субъектах РФ ежегодных докладов о своей деятельности. Согласно статье 13 закона Тверской области «Об Уполномоченном по правам человека в Тверской области» (далее - закон Тверской области) доклад о ситуации с соблюдением прав граждан в Тверской области и деятельности Уполномоченного по правам человека в Тверской области за прошедший год (далее - доклад) представляется в Законодательное Собрание Тверской области и Губернатору Тверской области. Указанная статья предусматривает обязательное опубликование доклада в официальных печатных органах Законодательного Собрания Тверской области и Администрации Тверской области, что позволяет сделать информацию о ситуации с соблюдением прав граждан на территории области доступной для каждого жителя региона.
Представленный доклад за 2009 год включает в себя анализ деятельности Уполномоченного по правам человека в Тверской области (далее -Уполномоченного) по основным направлениям, определенным законом Тверской области: деятельность по защите, реализации и восстановлению прав граждан на территории Тверской области, правовое просвещение, совершенствование законодательства. Одной из важных составляющих в работе Уполномоченного является мониторинг ситуации с соблюдением прав граждан на территории региона.
Уделяя внимание наиболее актуальным вопросам соблюдения прав жителей Тверской области, в 2009 году Уполномоченным были выпущены два специальных доклада: «Проблемы выпускников интернатных учреждений» и «Критерии оценки эффективности и показатели деятельности Уполномоченного по правам человека в Тверской области и его аппарата». Последний представляет собой разработку основных критериев, по которым предлагается оценивать не только деятельность Уполномоченного области, но и всех государственных структур, в обязанности которых входит консультирование граждан, рассмотрение жалоб и заявлений. Указанный доклад в сентябре 2009 года был представлен на Координационном совете Уполномоченного по правам человека в РФ, уполномоченных по правам человека в субъектах РФ и высоко оценен экспертами Совета Европы. Уполномоченный включен в состав рабочей группы при Уполномоченном по правам человека в РФ по выработке основных положений и механизма реализации системы оценок эффективности и показателей деятельности уполномоченных по правам человека.
В настоящий доклад включена глава, посвященная анализу актуальных вопросов и исполнения рекомендаций, изложенных в ежегодном докладе за прошедший год, которая, наряду с главой «Рекомендации», образует аналитическую составляющую доклада, позволяющую более полно представить ситуацию с соблюдением прав и свобод граждан в регионе и проследить ее динамику. Необходимость указанной главы в структуре ежегодных докладов уполномоченных по правам человека отмечена на специальном семинаре Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра и рекомендована как положительный опыт для применения в работе.
II.
АНАЛИЗ ИСПОЛНЕНИЯ РЕКОМЕНДАЦИЙ, ИЗЛОЖЕННЫХ В ЕЖЕГОДНОМ ДОКЛАДЕ ЗА 2008 ГОД, И АКТУАЛЬНЫХ ВОПРОСОВ СОБЛЮДЕНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА НА ТЕРРИТОРИИ ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ
С целью привлечения внимания органов власти к конкретным фактам нарушений прав человека и необходимости принятия мер, устраняющих эти нарушения, ежегодные доклады Уполномоченного содержат главу «Рекомендации». Деятельность Уполномоченного по изменению ситуации с соблюдением и восстановлением прав и свобод человека дала положительные результаты в виде понимания проблемного поля и поддержки многих инициатив Уполномоченного со стороны органов государственной власти и местного самоуправления Тверской области. Принимаемые органами власти меры по устранению и восстановлению нарушенных прав граждан показали необходимость проведения анализа выполнения рекомендаций, в связи с чем с прошлого года в ежегодном докладе Уполномоченного появилась новая глава - «Анализ актуальных вопросов и выполнения рекомендаций, изложенных в ежегодном докладе за 2007 год». Продолжая сложившуюся традицию, в настоящем докладе будут изложены проблемы, не потерявшие свою актуальность в 2009 году, а также анализ исполнения рекомендаций 2008 года.
Ряд инициатив Уполномоченного, касающихся повышения престижа института семьи, создания благоприятных условий развития семейных форм воспитания, повышения гражданско-правовой культуры детей и подростков в образовательных учреждениях, реализации мероприятий по созданию доступной среды жизнедеятельности для лиц с ограниченными возможностями здоровья, нашли свое отражение в деятельности Администрации Тверской области. В частности, отзывы на рекомендации 2008 года, направленные в адрес Уполномоченного заместителем Губернатора Тверской области О.И. Пищулиной и председателем комитета внутренней политики Тверской области А.В. Чернышовым, позволили оценить ситуацию с реализацией рекомендаций Уполномоченного в 2009 году. Так, одним из приоритетных направлений деятельности Департамента образования Тверской области совместно с Департаментом социальной защиты населения Тверской области явилось развитие системы патронатного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Кроме того, администрацией области была утверждена долгосрочная целевая программа Тверской области «Развитие образования Тверской области на 2009-2012 годы», в рамках которой предусмотрено проведение региональных совещаний, «круглых столов», дискуссионных встреч по вопросам духовно-нравственного воспитания детей в регионе, апробирование комплексного учебного курса «Основы религиозных культур и светской этики», проведение уроков милосердия, а также образовательным учреждениям предписано включать в план работы мероприятия, направленные на повышение гражданско-правовой культуры детей и подростков.
Однако инициатива Уполномоченного, касающаяся внесения изменений в закон Тверской области «О патронате» в части установления обязанности прохождения специальной подготовки для обоих супругов, а не только для лица, подавшего заявление о желании стать патронатным воспитателем, не требующая каких-либо финансовых затрат, к сожалению, не была реализована в 2009 году.
В рамках долгосрочной целевой программы Тверской области «Реабилитация и социальная адаптация лиц с ограниченными возможностями на 2009-2011 годы» были выделены дополнительные средства на реализацию мероприятий по созданию доступной среды жизнедеятельности для лиц с ограниченными возможностями. Ряд объектов социальной инфраструктуры (дома культуры, библиотеки, театры, спортивные комплексы, музеи) в городах Тверь, Торжок, Вышний Волочек оборудованы пандусами и поручнями, на территориях данных объектов установлены площадки для парковки спецтранспорта инвалидов, дорожные знаки. Приобретен транспорт с подъемниками для перевозки инвалидов с нарушением двигательной функции и инвалидов-колясочников. Кроме того, в июне 2009 года был проведен Координационный совет по вопросам социальной защиты инвалидов, по итогам заседания которого Государственному учреждению «Управление государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий Тверской области» рекомендовано принимать к рассмотрению проектную документацию на строительство объектов социальной инфраструктуры только с наличием раздела «Основные решения по обеспечению условий жизнедеятельности маломобильных групп населения», а Департаменту градостроительства, территориального планирования и архитектуры Тверской области поручено обеспечить контроль за соблюдением требований доступности зданий и сооружений в процессе их строительства, реконструкции и ввода в эксплуатацию для маломобильных групп населения.
С целью улучшения ситуации в сфере соблюдения прав лиц без определенного места жительства, на проблемы которых было обращено внимание в докладе Уполномоченного за 2008 год, на основании информации комплексных центров социального обслуживания населения создана база данных по учету лиц без определенного места жительства. Осуществляется информирование указанной категории граждан о предоставляемых мерах социальной поддержки при выездах мобильных бригад в сельские поселения и труднодоступную местность, а также путем размещения материалов на информационных стендах.
В сфере реализации права граждан на благоприятную окружающую среду Уполномоченный рекомендовал провести мониторинг обеспеченности населения Тверской области питьевой водой, а также проводить систематический мониторинг качества используемой питьевой воды. Соответствующие мероприятия были проведены Департаментом жилищно-коммунального и газового хозяйства Тверской области совместно с Управлением Роспотребнадзора по Тверской области. Выявлены районы Тверской области, где отмечен дефицит питьевой воды, а также, в зависимости от качества питьевой воды, установлены районы, где используется доброкачественная, условно доброкачественная, условно недоброкачественная питьевая вода. В рамках долгосрочной целевой программы Тверской области «Обеспечение населения Тверской области качественной питьевой водой на 2009-2015 годы» в 2009 году началось строительство объектов водоснабжения в городах Тверь, Ржев, Бежецк, поселке Жарковский. Основными задачами программы являются формирование базы данных о состоянии систем водоснабжения и водоотведения на территории Тверской области и проведение в этой части систематического социально-гигиенического мониторинга.
Рассматривая актуальные проблемы, требующие урегулирования на федеральном уровне, инициативы Уполномоченного являются своевременными, а порой предвосхищают изменения в ситуации с соблюдением прав человека и внесение изменений в нормативные правовые акты федеральных органов власти. В частности, в докладе за 2008 год была изложена ситуация с массовым изъятием ранее выданных паспортов граждан Российской Федерации по причине их недействительности, отмечалось, что подобная ситуация нуждается в дополнительном законодательном урегулировании на уровне Российской Федерации и предлагались пути решения этого вопроса. Постановка данной проблемы оказалась своевременной. Так, органами прокуратуры РФ была проведена проверка, по результатам которой практика изъятия паспортов граждан при отсутствии неправомерных действий самих граждан признана незаконной, в связи с чем Федеральная миграционная служба России в марте 2009 года направила в территориальные отделения указание на необходимость изменения порядка работы с данной категорией граждан и принятия мер для исключения фактов необоснованного изъятия у граждан документов, удостоверяющих их личность.
Несмотря на то, что некоторые вопросы, изложенные в рекомендациях Уполномоченного, не были разрешены в 2009 году, они не остались без внимания властей, наметилась положительная тенденция к их разрешению в 2010 году. Так, Губернатор Тверской области в Ежегодном Послании к Законодательному Собранию Тверской области высказал намерение внести изменения в закон Тверской области «О ветеранах труда Тверской области» в части уменьшения трудового стажа, необходимого для присвоения такого звания. На уровне Российской Федерации решается вопрос об открытии на территории всех субъектов федерации бесплатных юридических бюро, подготовлен и представлен Президенту России законопроект «О системе бесплатной юридической помощи», о необходимости подобных бесплатных бюро Уполномоченный писал в ежегодном докладе 2007 года и специальном докладе «Проблемы реализации права малоимущих граждан на получение бесплатной юридической помощи» в 2008 году. Такая тенденция дает основания полагать, что рекомендации Уполномоченного, изложенные в докладе за 2009 год, также привлекут внимание органов власти к основным проблемам соблюдения прав человека на территории Тверской области.
Анализируя актуальные вопросы соблюдения прав человека на территории региона за 2009 год, необходимо обратиться к статистическим данным, сформированным по поступающим в адрес Уполномоченного обращениям (см. Приложение).
К сожалению, говорить о тенденции к сокращению количества обращающихся не приходится. Так, число поступивших к Уполномоченному обращений в 2009 году превысило уровень 2008 года на 2,8 % и составило 998 обращений.
География обращений охватывает всю территорию Тверской области. Традиционным «лидером» по количеству обратившихся является Тверь (более 51% рассмотренных обращений). Далее следуют Калининский, Ржевский, Кашинский, Западнодвинский районы. По сравнению с 2008 годом в два раза увеличилось количество обращений из Калининского, Ржевского и Бологовского районов, значительно сократился поток обращений из Андреапольского, Вышневолоцкого, Осташковского, Пеновского, Удомельского районов.
Категории обратившихся лиц в зависимости от их социального статуса или места работы достаточно разнообразны. Большинство обратившихся (18%) являются пенсионерами, далее - осужденные (9%), лица, обратившиеся в интересах несовершеннолетних детей (8%), инвалиды (6%).
Тематика большей части поступивших обращений (59%) социально-экономического содержания. Учитывая, что нарушения социально-экономических прав, как и в прошлые годы, занимают лидирующее место, а также увеличение числа обращений от наиболее социально незащищенных слоев населения, с целью систематизации и активизации работы Уполномоченного в особо значимых направлениях, в закон Тверской области «Об Уполномоченном по правам человека в Тверской области» были внесены изменения, предусматривающие выделение двух приоритетных направлений деятельности Уполномоченного: содействие реализации и восстановлению нарушенных прав детей и инвалидов. В связи с этим, в штат аппарата Уполномоченного введены должности помощника Уполномоченного по вопросам защиты прав детей и помощника Уполномоченного по вопросам защиты прав лиц с ограниченными возможностями здоровья. Учитывая данные обстоятельства, в настоящем докладе выделены две самостоятельные главы, касающиеся проблем соблюдения прав указанных категорий граждан.
Неблагоприятной остается ситуация с соблюдением права граждан на жилище. Реализация данного права, будь то предоставление жилых помещений или проведение капитального ремонта домов, всегда связана с большими финансовыми затратами. Как и в прошлые годы доля обращений по вопросам реализации права на жилище в общем числе поступивших обращений составляет наибольший процент (22%), в связи с чем на протяжении трех лет доклады Уполномоченного содержат главу, посвященную нарушениям в этой сфере.
В докладе 2008 года обсуждение вопросов нарушения права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления не было вынесено в отельный раздел доклада, однако, учитывая процент обратившихся (более 6%) в 2009 году, оно вновь обрело свою актуальность и потребовало освещения в настоящем докладе.
Возможно, в связи с мерами, предпринятыми органами власти, и имеющимися положительными результатами, значительно снизилась активность населения в обсуждении экологических вопросов, вопросов обеспечения судебной защиты и оказания квалифицированной юридической помощи, вследствие чего отпала необходимость в обсуждении этих вопросов.
Таким образом, формирование структуры доклада 2009 года осуществлялось с учетом количества поступивших в адрес Уполномоченного обращений, актуальности изложенных в них вопросов, а также с учетом взаимодействия с управлениями федеральных структур по Тверской области.
За истекший период в адрес Уполномоченного поступали обращения о нарушении иных, ранее не рассматриваемых в докладах Уполномоченного прав, например, вопросы налогообложения, соблюдения избирательных прав граждан, вопросы так называемых «рейдерских» захватов предприятий и т.п.
Кроме того, региональные органы власти рассматривают возможность внедрения и последующего развития в Тверской области системы ювенальной юстиции (практика субъектов Российской Федерации по развитию данной системы была обобщена Уполномоченным в конце 2009 года и направлена в Управление Министерства юстиции РФ по Тверской области и Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Тверской области), применения на практике критериев оценки эффективности деятельности государственных органов и органов государственной власти Тверской области с использованием положений, изложенных в специальном докладе Уполномоченного «Критерии оценки эффективности и показатели деятельности Уполномоченного по правам человека в Тверской области и его аппарата».
Уполномоченный видит основной задачей своей деятельности конструктивное сотрудничество с органами власти в решении актуальных вопросов, устранении препятствий в реализации гражданами своих конституционных прав и свобод. Проанализировав исполнение рекомендаций Уполномоченного, изложенных в докладе за 2008 год, можно сделать вывод о том, что в деятельности законодательных и исполнительных органов власти, как федерального, так и регионального уровней наметилась положительная тенденция к сотрудничеству.
II
. о соблюдении ПРАВ ГРАЖДАН НА ТЕРРИТОРИИ ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ В 2009 ГОДУ
2.1. Защита семьи и детства
В 2009 году количество обращений, поступивших в адрес Уполномоченного по вопросам защиты семьи, материнства и детства, по сравнению с 2008 годом увеличилось на 24 % и составило 115 обращений (11,51 % от общего количества обращений). Мониторинг уровня соблюдения прав детей в Тверском регионе позволил выделить проблемы в реализации таких базовых прав ребенка как право на семью, образование и безопасность.
Семья для ребенка имеет огромное значение: здесь происходит становление личности, формируются нравственные и человеческие качества будущего члена общества. Но, к сожалению, семья не всегда способствует развитию ребенка, обеспечению его безопасности.
Несмотря на то, что в Тверской области сокращается количество детей, состоящих на учете в региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей (на 4,5% по сравнению с 2008 годом), социальное сиротство продолжает оставаться одной из острых государственных проблем
.
1116 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитываются в детских домах и школах-интернатах региона. Посещение сотрудниками аппарата Уполномоченного детских домов и школ-интернатов позволило убедиться, что обстановка в учреждениях соответствует требованиям законодательства, однако главная задача государства - создать эффективный механизм по возвращению детей в кровную семью или, если это невозможно, передать их на воспитание в замещающую (патронатную, приемную, опекунскую) семью. В 2009 году по сравнению с 2008 годом более чем на 32 % уменьшилось число детей, переданных на воспитание в приемные семьи, и на 70% уменьшилось число детей, переданных на патронатное воспитание. В связи с этим особенно актуальной становится информационная кампания по пропаганде усыновления и иных форм семейного устройства детей-сирот в печатных средствах массовой информации, осуществляемая Центром по централизованному учету детей, оставшихся без попечения родителей, Тверской области (далее – Центр). Представляется необходимым развивать работу в этом направлении, например, путем создания серии аудио- и видеороликов, информирующих население о детях, нуждающихся в семье, а также о порядке и формах принятия ребенка в семью.
Несмотря на важность функционирования института замещающих семей, Уполномоченным были выявлены случаи нарушения законодательства об опеке и попечительстве со стороны органов государственной власти Тверской области.
Так, в адрес Уполномоченного поступила жалоба на отказ территориального органа социальной защиты населения Фировского района (далее – ТОСЗН) в оплате труда приемных родителей. В ходе рассмотрения обращения было установлено, что районным отделом образования, который до 01.01.2008 осуществлял полномочия по опеке и попечительству, был заключен договор о передаче несовершеннолетних на воспитание в семью. После передачи вышеуказанных полномочий ТОСЗН прекратил выплату заработной платы приемным родителям, продолжая выплачивать пособия на содержание детей. Отказ в оплате труда приемных родителей был мотивирован отсутствием оснований для передачи детей в приемную семью. Выплата заработной платы приемным родителям возобновилась только после вступления в законную силу решения суда о лишении родительских прав. Между тем отдел образования пояснил, что основаниями для передачи детей в приемную семью были письменные заявления родителей об отказе от воспитания детей. В целях восстановления нарушенных прав приемных родителей Уполномоченным было направлено заключение с рекомендацией произвести выплату заработной платы за спорный период. Однако ТОСЗН и Департамент социальной защиты населения Тверской области сообщили об отказе в выплате задолженности. В дальнейшем позиция Уполномоченного была поддержана Департаментом государственной политики в сфере воспитания, дополнительного образования и социальной защиты детей Министерства образования и науки РФ, которому Уполномоченным был направлен запрос о подтверждении возможности передачи детей, от воспитания которых родители отказались, на воспитание в приемную семью, и Прокуратурой Тверской области, проводившей проверку соблюдения законодательства при передаче детей в приемную семью. Прокурором Фировского района было вынесено представление начальнику ТОСЗН с требованием выплатить приемным родителям заработную плату за спорный период.
Актуальной для Тверской области продолжает оставаться проблема повышения уровня соблюдения прав выпускников интернатных учреждений
. В начале самостоятельной жизни бывшие воспитанники сталкиваются со многими проблемами, оказать помощь в решении которых им должно государство и общество. Самым актуальным для выпускников был и остается жилищный вопрос.
Учитывая многочисленность обращений от бывших воспитанников интернатных учреждений на нарушения их жилищных прав и важность успешной социализации выпускников для общества, Уполномоченным был подготовлен специальный доклад на тему «Проблемы выпускников интернатных учреждений», в котором изложен анализ причин нарушения их жилищных прав, а также, учитывая длительность ожидания постоянного жилья, предложены способы обеспечения выпускников временным жильем.
По информации, предоставленной Департаментом социальной защиты населения Тверской области, 1605 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (из них 644 человека, достигшие 18 летнего возраста), состоят на учете для предоставления жилья за счет средств областного бюджета. В текущем году только 47 гражданам из указанной категории лиц было предоставлено жилое помещение. Несмотря на запланированное увеличение в 2010 году расходов из областного бюджета на приобретение жилья для указанной категории граждан, проблема обеспечения временным жильем бывших воспитанников интернатных учреждений требует скорейшего разрешения.
Для исполнения рекомендаций, изложенных в специальном докладе, по инициативе Уполномоченного и Председателя Законодательного Собрания Тверской области был организован «круглый стол», на котором депутаты и руководители органов исполнительной власти поддержали инициативы Уполномоченного по повышению уровня социальной адаптации выпускников интернатных учреждений. В дальнейшем к Уполномоченному обратились депутаты с предложением по совместной работе в части изменения регионального и федерального законодательства, регулирующего порядок предоставления жилья выпускникам интернатных учреждений, сотрудник аппарата Уполномоченного был включен в совещательную группу по выработке законодательных инициатив.
Тема обеспечения выпускников интернатных учреждений жильем обсуждалась на заседании Комитета Совета Федерации РФ по социальной политике и здравоохранению, которое прошло в рамках проведения Дней Тверской области в Совете Федерации. Со стороны Тверской области было предложено увеличить объем софинансирования регионам из федерального бюджета по программе обеспечения жильем детей-сирот. Члены Совета Федерации на заседании комитета приняли решение рассмотреть более подробно вопрос о выделении Тверской области дополнительных средств для приобретения жилых помещений лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В целях изменения ситуации и сокращения численности детей, оставшихся без попечения родителей, необходимо совершенствование работы по профилактике социального сиротства
.
Особой формой работы с семьей, находящейся в социально опасном положении, является социальный патронат семьи и детей. В Федеральном законе от 24.04.2008 № 48 «Об опеке и попечительстве» не имеется понятия «социальный патронат», что означает отсутствие правовых основ для работы с кровными семьями по профилактике социального сиротства. Вместе с тем, в регионе принят и действует закон Тверской области от 28.12.2006 № 149-ЗО «О патронате», который предусматривает оказание психологической и социальной помощи в период нахождения ребенка в кровной семье. В 2009 году 48 детей находились на патронатном воспитании, что на 20% больше чем в предыдущем году. Между тем, количество, детей, оставшихся без попечения родителей, свидетельствует о необходимости более активно использовать социальный патронат для профилактики социального сиротства. Для этого органам опеки и попечительства необходимо активизировать работу по выявлению семей, переживающих сложные экономические и психологические ситуации, путем создания межведомственной системы сбора информации о таких семьях и аккумулирования полученных сведений в Департаменте социальной защиты населения Тверской области для проведения в дальнейшем социально-восстановительной работы.
Сегодня
не все дети, имеющие право на получение содержания от своих родителей, могут реализовать его в полном объеме
. Поступающие в адрес Уполномоченного обращения по вопросам определения размера и порядка выплаты алиментов свидетельствуют о необходимости совершенствования законодательства об алиментах. Представляется правильным установить понятие «минимального размера алиментов», а также продлить выплату алиментов до 23 лет в случае, если ребенок обучается по очной форме и не имеет собственного заработка. Кроме того, целесообразно на период розыска должника и невыплаты алиментов выплачивать алименты из специального государственного фонда с последующим взысканием с должников выплаченной суммы с учетом индексации.
Закон Тверской области от 29.12.2004 № 79-ЗО «О ежемесячном государственном пособии на ребенка гражданам, имеющим детей» предусматривает возможность выплаты пособия в повышенном на 100% размере на ребенка одиноких матерей и на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, в случае, если среднедушевой доход семьи не превышает величину прожиточного минимума. Однако размер этого пособия является небольшим - 276 руб. Безусловно, необходимо увеличить размер этого социального пособия.
Во многих регионах, в том числе и в Тверской области, существует проблема доступности дошкольного образования
.
С начала 90-х годов по тем или иным причинам количество дошкольных учреждений значительно уменьшилось. Так, если в конце 80-х годов в Тверской области было 1321 дошкольное учреждение, то в настоящее время 566, т.е. количество детских садов уменьшилось на 60 %.
Сегодня, в связи с увеличением рождаемости, мест в детских садах оказалось недостаточно. Услугами дошкольного образования охвачено 65,7% детей. В связи с открытием дополнительных мест в 2009 году в дошкольные учреждения принято детей на 13% больше по сравнению с прошлым годом. Однако это не позволяет решить проблему доступности дошкольного образования. В 2009 году из-за отсутствия мест неустроенными в дошкольные учреждения остались 7,7 тыс. детей. Граждане вынуждены вставать на очередь сразу, как только ребенок родился, и даже это не гарантирует получение путевки в детское дошкольное учреждение. От нехватки детских садов, прежде всего, страдают женщины, которые не могут одновременно воспитывать детей и работать. Данная проблема стоит особенно остро в неполных семьях.
Учитывая значительное количество поступающих обращений по вопросу устройства детей в дошкольные учреждения и значимость этой проблемы, Уполномоченный в прямом эфире на Тверском областном радио ответил на вопросы граждан, касающиеся порядка устройства детей в детские учреждения, и предложил способы повышения доступности дошкольного образования.
Полностью решить проблему нехватки детских садов может только строительство новых дошкольных учреждений. Многие субъекты Российской Федерации имеют значительный опыт решения возникшей проблемы, который необходимо учитывать при определении способов повышения доступности дошкольного образования в Тверской области. Так, в Пермском крае реализуется программа «Мамин выбор», предусматривающая выплату компенсаций семьям, в микрорайоне проживания которых нет свободных мест в дошкольных учреждениях. В других регионах для оперативного решения этой проблемы открываются дошкольные отделы на базе общеобразовательных школ, поощряется создание детских садов семейного типа.
В 2009 году в средствах массовой информации, а также в обращениях, адресованных Уполномоченному, поднимались вопросы жестокого обращения с детьми
. Причина такого явления не в отсутствии законов, защищающих право несовершеннолетних на безопасность, а в недостаточном применении действующей правовой базы в связи с отсутствием восприятия ребенка как полноправного члена общества.
Усилиями одного какого-либо органа государственной власти трудно предотвратить нарушения прав детей на безопасность. Проблема жестокого обращения с детьми - это общенациональная проблема, решение которой требует объединения усилий правоохранительных органов, органов исполнительной и законодательной властей, а также общественных институтов. Помощником Уполномоченного по правам человека в Тверской области по вопросам защиты прав детей в программе деятельности на 2010 год этот вопрос выделен в качестве одного из приоритетных.
Совместными действиями государственных органов были восстановлены права воспитанников детского сада одной из войсковых частей Тверской области. В адрес Уполномоченного поступила коллективная жалоба родителей о жестоком обращении воспитателя с детьми. Неоднократные обращения родителей к заведующему детским учреждением и руководителю войсковой части не повлекли изменения отношения педагога к воспитанникам. В ходе рассмотрения жалобы Уполномоченным были направлены запросы в ОВД по Пролетарскому району и командиру войсковой части для проведения проверки изложенных в обращении фактов, которые в результате были подтверждены, и материалы проверки были направлены в мировой суд по признакам состава преступления «Побои». В дальнейшем Уполномоченным совместно с заместителем Губернатора Тверской области по взаимодействию с правоохранительными органами было организовано совещание военных руководителей региона, на котором командиру войсковой части было рекомендовано усилить контроль за трудовой дисциплиной работников. В настоящее время с этим воспитателем трудовой договор расторгнут, права детей были восстановлены, в том числе благодаря активным действиям родителей, которые обращались за помощью в различные государственные органы, и средств массовой информации.
Институт Уполномоченного активного взаимодействует с общественными организациями, занимающимися защитой несовершеннолетних от жестокого обращения и оказывающими практическую помощь детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. В ноябре текущего года помощник Уполномоченного по вопросам защиты прав детей принял участие в работе семинара, организованного Санкт-Петербургской региональной общественной организацией социальных проектов в сфере благополучия населения «Стеллит» и Тверским государственным университетом. На семинаре было принято решение о необходимости разработки механизмов реализации права детей на защиту и охрану от вредной для них информации, предусмотренного ст. 14 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».
Доступность негативной информации накладывается на процесс становления личности подростка, что приводит к повышению вероятности совершения правонарушений. Учитывая, что в механизме преступного поведения несовершеннолетних основная роль принадлежит социальной среде, то целью реакции государства на правонарушения подростка должно быть исправление, воспитание подростка, а также коррекция социального окружения. Эти обстоятельства обуславливают необходимость создания ювенальной юстиции
. Несмотря на ратификацию Конвенции ООН «О правах ребенка», Россия до сих пор не учредила на федеральном уровне суды по делам несовершеннолетних правонарушителей. Однако отдельные регионы (Москва, Санкт-Петербург, Ростовская, Саратовская, Нижегородская области и др.) самостоятельно восполняют пробелы законодательства в этой области, внедряя в судебную систему элементы ювенальных судов, приближенные к мировым стандартам. В ряде субъектов Российской Федерации с момента возбуждения уголовного дела в отношении несовершеннолетнего к работе привлекаются помощники судей с функцией социального работника. Рассматривается вопрос о компетенции ювенальных судов. Одна из позиций состоит в том, что ювенальные суды должны рассматривать не только уголовные дела в отношении несовершеннолетних, но и гражданские дела о лишении родительских прав, об усыновлении, об установлении отцовства и факта признания отцовства, об определении порядка воспитания ребенка, о защите имущественных и неимущественных прав несовершеннолетних. В 2010 году по вопросу введения ювенальной юстиции в Тверской области планируется выступление Уполномоченного на Координационном Свете при Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Тверской области.
Таким образом, мониторинг ситуации по соблюдению прав детей на территории Тверской области позволяет сделать выводы:
- главной проблемой в сфере защиты детства продолжает оставаться проблема социального сиротства, для решения которой необходимо усилить профилактику социального неблагополучия;
- имеют место проблемы доступности дошкольного образования, в связи с чем необходимо увеличить финансирование расходов на открытие дополнительных мест и капитальный ремонт дошкольных образовательных учреждений, а также использовать опыт других регионов для решения этой проблемы;
- для реализации права детей на получение содержания от своих родителей необходимо внести изменения в Семейный кодекс РФ, а также в региональное законодательство в части усиления социальной поддержки детей одиноких матерей и детей, один из родителей которых уклоняется от уплаты алиментов;
- необходимо развивать информационную составляющую программы поддержки семейных форм устройства детей-сирот путем проведения теле- и радио программ на соответствующую тематику;
- интересы охраны прав несовершеннолетних требуют проработать вопрос внедрения элементов ювенальной юстиции в Тверской области.
2.2. Проблемы реализации прав лиц с ограниченными
возможностями здоровья
Инвалидность является социальным явлением, избежать которого не может ни одно общество. Масштабы инвалидности зависят от таких факторов, как состояние здоровья граждан, развитие системы здравоохранения, экономическое благосостояние населения, уровень загрязнения окружающей среды, участие государства в вооруженных конфликтах. В Тверской области проживает значительное количество лиц с ограниченными возможностям здоровья. В настоящее время в регионе зарегистрированы 121 015 инвалидов и 4 347 семей, имеющих детей-инвалидов. В 2009 году впервые признаны инвалидами 9 670 граждан в возрасте старше 18-ти лет, 615 детям установлена категория «ребенок-инвалид».
В настоящее время на федеральном и региональном уровнях для решения проблем, накопившихся за долгие годы невнимания к положению инвалидов в обществе, проводится большая работа. Однако количество обращений по вопросам защиты прав лиц с ограниченными возможностями здоровья, поступающих в адрес Уполномоченного, не уменьшается.
13 декабря 2006 года Генеральная ассамблея ООН одобрила Конвенцию о правах инвалидов, которая стала первым всеобъемлющим международно-правовым документом, направленным на защиту прав лиц с различными видами физических, умственных и сенсорных расстройств. Россия планирует ратифицировать Конвенцию в 2010 году. Для обеспечения инвалидам условий жизни, соответствующих международным требованиям, необходимо внести изменения в ряд законодательных актов, создать условия для получения образования, трудоустройства, доступа к социально-культурным учреждениям, пользования транспортом, а самое главное - изменить отношение общества к этой категории граждан.
Анализ обращений, поступающих в адрес Уполномоченного, свидетельствует о том, что многие граждане не согласны с результатами медико-социальной экспертизы
по причине отсутствия всестороннего и полного исследования представленных результатов обследования и фактического состояния здоровья. По информации, предоставленной ФГУ «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Тверской области», в 2009 году в порядке обжалования освидетельствованы в экспертных составах 615 человек. По результатам этих обращений в 41 случае было изменено решение об установлении группы инвалидности. Для повышения уровня соблюдения прав инвалидов необходимо внести изменения в постановление Правительства РФ от 20.02.2006 № 95 «О порядке и условиях признания лица инвалидом» в части повышения объективности при установлении группы инвалидности. Необходимость изменения действующего порядка проведения медико-социальной экспертизы признает и Министерство здравоохранения и социального развития РФ. На «круглом столе» на тему «МСЭ в России: проблемы и пути решения», организованном в августе 2009 года Федеральным медико-биологическим агентством, было принято решение об упрощении и повышении объективности процедуры освидетельствования путем создания единой информационной системы, охватывающей все учреждения, занимающиеся проблемами инвалидов.
Не менее актуальной является проблема обеспечения доступной среды жизнедеятельности для инвалидов.
В регионе ведется активная работа в этом направлении, однако проблемы остаются. Так, входные группы и подъезды многих органов государственной и муниципальной властей по-прежнему не оборудованы пандусами, недостаточно специализированного транспорта для перевозки инвалидов, отсутствует сопряжение тротуаров с проезжей частью.
Нередко инвалиды испытывают трудности при использовании своего жилья. В квартирах, где проживают инвалиды, отсутствуют не только расширенные дверные проемы, выведенные на балкон пандусы, обустроенные гидравлическими подъемниками ванные комнаты, но и пандусы на лестничных пролетах, что делает практически невозможными для инвалидов прогулки и посещение общественных учреждений. Кроме того, размеры современных лифтов не соответствуют габаритам инвалидных колясок, что также затрудняет процесс передвижения инвалидов. В связи с этим целесообразно рекомендовать органам местного самоуправления оказывать инвалидам, проживающим в многоквартирных домах, помощь в обмене занимаемых жилых помещений на жилые помещения, расположенные на первых этажах. При постройке новых домов и зданий права инвалидов необходимо соблюдать ещё на стадии проектирования и строительства в части наличия не только пандусов и дверных проемов соответствующего размера, но и в части наличия отдельных эвакуационных выходов для инвалидов, пересекающихся с выходами для других граждан.
Понятие доступной среды жизнедеятельности инвалидов включает в себя и доступность государственных и муниципальных услуг. Решению этой проблемы способствует распоряжение Правительства РФ от 17.12.2009 №1993-р, которым утвержден перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде. Возможность записаться на прием к врачу, оформить предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, а также получить ряд других услуг через электронный портал, не выходя из дома, поможет инвалиду избавиться от многих забот. Для обеспечения инвалидов компьютерами и обучения их компьютерной грамотности целесообразно, наряду с бюджетным финансированием, привлекать финансовые средства общественных и коммерческих организаций.
Нередко инвалиды сталкиваются с жилищными проблемами
. Так, инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, вставшие на учет в качестве нуждающихся в предоставлении жилья после 1 января 2005 года, обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет. Те, кто встал на жилищный учет до 1 января 2005 года, обеспечиваются жильем в соответствии с Федеральным законом от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 181-ФЗ) за счет средств федерального бюджета, исходя из 18 кв.м общей площади жилья и средней рыночной стоимости 1 кв.м жилья в регионе. При такой норме предоставления инвалид, например, проживающий один, не может воспользоваться данной мерой социальной поддержки, так как квартир общей площадью 18 кв.м практически не существует, а оплатить разницу за свой счет у него нет возможности.
Другой проблемой инвалидов в сфере реализации жилищных прав является действующий порядок оплаты жилого помещения и коммунальных услуг.
Федеральный закон № 181-ФЗ предусматривает, что инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, предоставляется скидка не ниже 50 процентов на оплату жилого помещения (в домах государственного и муниципального жилищного фонда) и на оплату коммунальных услуг (независимо от принадлежности жилищного фонда), а в жилых домах, не имеющих центрального отопления, - на стоимость топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению. Инвалиды обращали внимание Уполномоченного на тот факт, что льготы на оплату жилого помещения инвалидам, проживающим в частном жилом фонде, действующим законодательством не предусмотрены. По мнению Министра регионального развития РФ В.Ф. Басаргина, участвовавшего в заседании Координационного Совета Уполномоченного по правам человека в РФ, уполномоченных по правам человека в субъектах РФ в октябре 2009 года, необходимо устранить неравенство граждан, принадлежащих к одной льготной категории, и предоставлять меры социальной поддержки по оплате жилых помещений инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, проживающим не только в жилых помещениях государственного и муниципального жилищного фонда, но и в жилых помещениях частного жилищного фонда. Также на заседании Координационного Совета прозвучала информация о том, что данный вопрос будет проработан при подготовке федерального закона о федеральном бюджете на 2011 и 2012 годы.
Особого внимания требуют проблемы детей-инвалидов
. Сегодня инвалидность детей не распределена по группам. Родители таких детей получают социальные выплаты одного размера вне зависимости от того, может ли ребенок сам себя обслуживать или нуждается в постоянном уходе. Особенно трудным является материальное положение неполных семей, в которых родитель вынужден находиться дома и ухаживать за ребенком. Возможным вариантом решения этого вопроса могли бы стать назначение родителям детей с заболеваниями, при которых требуется особый уход, дополнительного пособия и начисление стажа социальных работников.
Важным является вопрос совместного обучения детей-инвалидов и детей без инвалидности. Система образования в современной России переживает глубокие изменения. Под влиянием происходящих реформ меняется отношение общества к инклюзивному, совместному образованию. Образование в специальной школе, с одной стороны, создает условия для удовлетворения нужд учащихся с особыми потребностями в медицинских и педагогических услугах, а, с другой, - препятствует социальной интеграции детей-инвалидов. Очевидно, что уровень развития личности зависит не только от объема усвоенной учебной программы, но и от накопленного социального опыта. Повысить социальную компетентность детей-инвалидов можно путем введения инклюзивного обучения. Однако в каждом случае нужно индивидуально рассматривать возможность обучения ребенка с ограниченными возможностями здоровья в общеобразовательной школе. Представляется, что внедрение инклюзивного обучения может столкнуться не только с трудностями организации безбарьерной среды (наличие пандусов, переоборудование мест общего пользования и т.п.), но и с препятствиями социального свойства, заключающимися в распространенных стереотипах, в том числе, в подготовленности всех участников образовательного процесса взаимодействовать с ребенком-инвалидом. Между тем, совместное обучение полезно как для детей-инвалидов, так и для здоровых детей, которые с юных лет начинают осознавать, что рядом с ними находятся те, кто нуждается в их помощи и заботе. Представляется, что в рамках Года учителя необходимо проведение с педагогами Тверской области семинаров-тренингов, направленных на подготовку учителей к работе с детьми-инвалидами.
Существуют проблемы в социальной адаптации лиц с ограниченными возможностями здоровья,
основными факторами которой являются образование и трудоустройство.
Для обеспечения получения инвалидами в регионе востребованной на рынке труда профессии в ГОУ НПО «Профессиональный лицей №48» (далее – лицей №48) создан Центр профессиональной подготовки обучающихся, имеющих ограниченные возможности здоровья. Департаментом социальной защиты населения Тверской области в рамках разработанной программы «С уверенностью – в завтрашний день» в лицее созданы условия для обучения лиц с тяжелыми нарушениями опорно-двигательного аппарата по профессии «Оператор ЭВМ». В лицее начальное профессиональное образование могут также получить слабослышащие и лица с задержкой психического развития по профессиям «повар», «изготовитель хлебобулочных изделий», «продавец», «мастер растениеводства». В целях трудоустройства выпускников с ограниченными возможностями здоровья лицей №48 заключил договоры о социальном партнерстве с рядом предприятий и организаций региона. Помимо указанного лицея, обучение лиц с ограниченными возможностями здоровья осуществляется еще в 14 учреждениях начального профессионального образования Тверской области. Департаментом образования Тверской области совместно с Департаментом социальной защиты населения Тверской области реализуется межведомственный комплекс мер по профессиональному обучению и поддержке детей-инвалидов при интеграции их в трудовую деятельность. В специальных (коррекционных) образовательных учреждениях интернатного типа с 5 класса проводится допрофессиональная подготовка, позволяющая легче ориентироваться в мире профессий и получить необходимые навыки, которые позволят более эффективно осваивать профессию.
Между тем, в 2009 году на учете службы занятости было зарегистрировано около 2,4 тыс. инвалидов, и только 518 инвалидов были трудоустроены. Доля инвалидов в общей численности безработных составила 6%. Одним из путей решения проблемы трудовой занятости инвалидов является квотирование рабочих мест, которое осуществляется в соответствии с законом Тверской области от 17.09.1997 №79 «О квотировании рабочих мест на предприятиях, в учреждениях и организациях для граждан, особо нуждающихся в социальной защите». В 2009 году была установлена квота для приема на работу инвалидов в соответствии с договорами 130 организаций и предприятий (в 2008 году – 159). Количество рабочих мест для трудоустройства инвалидов составило 1280 единиц, из них были заняты работающими инвалидами 1193 единиц.
Одной из причин отказа в приеме на работу лиц с ограниченными возможностями здоровья является отсутствие у работодателей экономической заинтересованности в использовании их труда. Между тем, помощь инвалидам со стороны государства должна быть не только в виде социальных выплат. Не менее важно создать условия, при которых лица с ограниченными возможностями здоровья могли бы оставаться самодостаточными и ощущать себя равноценными членами общества. Необходимо на федеральном и региональном уровнях разработать программы финансовой поддержки организаций, создающих рабочие места для инвалидов.
В целях анализа соблюдения прав инвалидов, проживающих в интернатных учреждениях, помощником Уполномоченного по правам человека в Тверской области по вопросам защиты прав лиц с ограниченными возможностями здоровья были совершены выезды в интернатные учреждения региона. Несмотря на формальное соответствие организации медико-социального и бытового обслуживания проживающих действующему законодательству, в целях обеспечения пребывания граждан пожилого возраста и инвалидов в привычной семейной обстановке и повышения качества их жизни, необходимо внедрять новые формы социального обслуживания, формировать иные представления об инвалидности и старости.
В целях повышения качества жизни инвалидов, укрепления традиций взаимопомощи в Самарской, Астраханской, Курганской областях и в ряде других регионов создан и успешно функционирует институт приёмной семьи для граждан пожилого возраста и инвалидов. Приемная семья представляет собой форму жизнеустройства и социального обслуживания посредством совместного проживания и ведения общего хозяйства лица, нуждающегося в социальных услугах, и лица, оказывающего социальные услуги. В приёмную семью может быть принят пожилой человек или инвалид, не связанный родственными отношениями с лицом, оказывающим социальные услуги. Выплата заработной платы за уход за пожилым или инвалидом и начисление трудового стажа социального работника делают такую форму организации социального обслуживания особенно востребованной в районах сельской местности по причине недостаточности рабочих мест.
Внедрение в Тверской области совместного проживания инвалидов с лицами, оказывающими социальные услуги, будет способствовать решению такой проблемы как ликвидация очереди в дома-интернаты для престарелых и инвалидов. В настоящее время направления в дома-интернаты ожидают 234 человека.
Анализ соблюдения прав лиц с ограниченными возможностями здоровья на территории Тверской области позволяет сделать следующие выводы:
- необходимо разработать региональную программу, предусматривающую комплекс действий по изменению общественного мировоззрения и формированию толерантного отношения к инвалидам, а также меры, направленные на создание доступной среды жизнедеятельности для инвалидов;
- в целях предупреждения нарушений прав лиц с ограниченными возможностями здоровья разработать механизм контроля соответствия проектируемых и строящихся зданий потребностям инвалидов;
- необходимо организовать подготовку учителей общеобразовательных школ к работе с детьми-инвалидами;
- в целях повышения качества жизни инвалидов, установления гармоничных отношений инвалидов и пожилых с социальным окружением, расширения возможности их социальной коммуникации рассмотреть возможность внедрения в Тверской области такой формы социального обслуживания как институт приёмной семьи для граждан пожилого возраста и инвалидов.
2.3. Право на жилище
Тематика поступающих в адрес Уполномоченного обращений по вопросам защиты жилищных прав граждан очень широка: в первую очередь это жалобы, связанные с предоставлением и долевым строительством жилья, ремонтом и содержанием многоквартирных жилых домов, оплатой жилищно-коммунальных услуг.
Часть проблемных вопросов соблюдения в Тверской области прав граждан на жилище была изложена в докладах Уполномоченного за 2007 и 2008 годы, однако в 2009 году они не утратили своей актуальности. Так, например, в предыдущем докладе Уполномоченный обращал внимание исполнительных органов государственной власти Тверской области на необходимость принятия дополнительных мер по обеспечению жильем ветеранов Великой Отечественной войны
, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 марта 2005 года. По информации, предоставленной Департаментом социальной защиты населения Тверской области, из 177 ветеранов Великой Отечественной войны, нуждающихся в жилье и вставших на учет до 1 марта 2005 года, в течение 2008-2009 годов обеспечены жильем 152 человека, то есть более 85%. В срок до 9 мая 2010 года планируется обеспечить жильем еще 25 ветеранов. Вместе с тем, в 2009 году в адрес Уполномоченного обращались ветераны Великой Отечественной войны, которые нуждались в улучшении жилищных условий, но до 1 марта 2005 года по различным причинам не встали на жилищный учет. Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» в предыдущей редакции не предусматривал для них особого порядка обеспечения жильем, однако с внесением изменений в указанный закон в декабре 2009 года дискриминационная норма была устранена – установлено, что ветераны Великой Отечественной войны, вставшие на учет после 1 марта 2005 года, равно как и ветераны, вставшие на учет до 1 марта 2005 года, обеспечиваются жильем в рамках Федерального закона «О ветеранах» (без установления конкретных сроков обеспечения). По информации Министерства регионального развития Российской Федерации, в федеральном бюджете заложено финансирование расходов на приобретение за счет федерального бюджета жилья для ветеранов Великой Отечественной войны, которые встали на учет или могут воспользоваться этим правом до 9 мая 2010 года. В период с 1 марта 2005 года по 1 января 2010 года в Тверской области на учет в качестве нуждающихся в предоставлении жилья встали 108 ветеранов. При подобных обстоятельствах Уполномоченный полагает, что органам местного самоуправления поселений Тверской области целесообразно провести проверку жилищных условий проживающих на их территориях ветеранов Великой Отечественной войны с целью выявления ветеранов, нуждающихся в обеспечении жильем, но до настоящего времени по различным причинам (состояние здоровья, отсутствие близких родственников и т.п.) не вставших на учет в качестве нуждающихся, а также, в случае необходимости, оказать им помощь в подготовке пакета документов для постановки на жилищный учет.
Продолжилась в 2009 году и работа Уполномоченного по защите жилищных прав многодетных семей.
Уровень благоустройства жилья многодетных семей, как правило, является крайне низким, занимаемые ими жилые помещения не приспособлены для проживания семей с большим количеством детей. Большая часть многодетных семей испытывает такие проблемы, связанные с жильем, как недостаток жилой площади, несоответствие ее нормативным требованиям, предъявляемым к жилым помещениям, аварийность жилья. Примером может послужить ситуация одной из многодетных семей, проживающей на территории Бурашевского сельского поселения Калининского района. Указанная семья, в которой четверо детей, зарегистрирована в признанной непригодной для проживания квартире барачного типа общей площадью 28 кв.м. В связи с невозможностью проживания в данном жилом помещении из-за его состояния и небольшой площади, многодетная семья в течение нескольких лет вынуждена арендовать за счет собственных средств более достойное жилье.
На существующую проблему, связанную с обеспечением многодетных семей жилыми помещениями, Уполномоченный обратил внимание Министра регионального развития РФ В.Ф. Басаргина в октябре 2009 года в ходе проведения Координационного Совета Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. В условиях повышения внимания государства к вопросам защиты прав материнства и детства отсутствие такой социальной гарантии для многодетных семей как помощь в жилищном обустройстве неприемлемо. Предложение Уполномоченного по предоставлению многодетным семьям дополнительных гарантий по обеспечению жильем было поддержано Министром регионального развития РФ.
Отдельной проблемой является обеспечение жильем граждан, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний
. В соответствии с пунктом 2 статьи 57 Жилищного кодекса РФ они должны обеспечиваться жильем вне очереди. Перечень заболеваний, при которых тяжело больные граждане получают право на внеочередное предоставление жилья, определен Правительством РФ. Однако на практике их принимают на учет в качестве нуждающихся в получении жилья, но жилье не предоставляют, мотивируя это тем, что имеются граждане той же категории, вставшие на учет ранее. И это несмотря на то, что Верховный суд РФ в обзоре законодательства и судебной практики за третий квартал 2007 года указал, что предоставление жилых помещений вне очереди не предполагает включения гражданина в какую-либо очередь. Жилищным законодательством право граждан на получение жилого помещения вне очереди не поставлено в зависимость от наличия или отсутствия иных лиц, также имеющих право на получение жилого помещения вне очереди, поэтому указанное право должно реализовываться гражданами вне зависимости от наличия или отсутствия других лиц, состоящих на учете, и времени принятия их на учет. Однако в Тверской области норма, гарантирующая тяжело больным гражданам получение жилья во внеочередном порядке, не реализуется. Так, например, в городе Твери по информации, предоставленной администрацией города, граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, в 2009 году жильем из муниципального жилищного фонда вне очереди не обеспечивались. Подтверждением тому является обращение гражданки М., мать которой, страдающая тяжелой формой хронического заболевания, была поставлена администрацией Московского района г. Твери на учет в качестве нуждающейся в предоставлении жилого помещения, однако одновременно администрация проинформировала заявительницу, что обеспечение жильем данной категории граждан является полномочием не органов местного самоуправления, а органов власти Тверской области. Вместе с тем, администрация Тверской области на запрос Уполномоченного также сообщила, что жилые помещения из жилищного фонда Тверской области данной категории граждан не предоставляются.
В отличие от тяжело больных граждан в обеспечении жильем другой категории внеочередников - детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
, наметилась положительная тенденция. Во многих случаях у детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на момент направления их в образовательные и иные учреждения, в том числе в учреждения социального обслуживания, имеется жилье, которое за ними закрепляется. Однако на практике такое закрепление носит формальный характер - меры по сохранности жилых помещений не предпринимаются, сохранность жилья не гарантируется. В результате на запросы интернатных учреждений, предшествующие возвращению детей, органы местного самоуправления сообщают, что закрепленное жилье не сохранилось: уничтожено в результате пожара, стало непригодным для проживания и т.п. В соответствии со статьей 38 Гражданского кодекса РФ, органы опеки и попечительства в целях обеспечения сохранности вправе передавать жилые помещения, принадлежащие детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в доверительное управление иным лицам, однако на практике они не активно пользуются этим правом. По мнению Уполномоченного, органы опеки и попечительства могли бы использовать и возможность страхования жилых помещений, закрепленных за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей.
По результатам выездных приемов, проводимых аппаратом Уполномоченного в исправительных учреждениях, а также в ходе личных приемов осужденных с использованием on-line связи, установлено, что проблема сохранности жилья не менее актуальна и для осужденных к лишению свободы, а также
подозреваемых и обвиняемых, задержанных и заключенных под стражу
. Временное отсутствие гражданина (нанимателя жилого помещения или членов его семьи), в том числе в связи с осуждением к лишению свободы, само по себе не является основанием для лишения его права пользования жилым помещением, и жилье сохраняется за осужденным в течение всего срока отбывания наказания (Постановление Конституционного суда РФ от 23.06.1995 № 8-П). Однако ввиду отсутствия нормативного правового регулирования порядка сохранения жилья данной категории граждан, муниципальные жилые помещения предоставляются иным гражданам на постоянной основе, в результате чего у осужденных, после возвращения из мест лишения свободы, возникают трудности со вселением в ранее занимаемое жилье. Меры
по обеспечению сохранности жилища подозреваемого или обвиняемого, задержанного или заключенного под стражу, в соответствии с пунктом 2 статьи 160 Уголовно-процессуального кодекса РФ принимает следователь или дознаватель. В связи с тем, что зачастую период пребывания подозреваемых и обвиняемых под стражей является достаточно длительным, обязанность по обеспечению сохранности их жилья, равно как и обязанность по сохранению жилья осужденных, целесообразно было бы на федеральном уровне законодательно возложить на органы местного самоуправления.
Значительное количество обращений жилищной тематики, поступивших в адрес Уполномоченного за прошедший год, касалось порядка переселения граждан из домов, подлежащих сносу или реконструкции, жилых помещений, признанных непригодными для проживания,
в соответствии со статьей 89 Жилищного кодекса РФ. В настоящее время при выселении граждан в другое благоустроенное жилое помещение, в связи с невозможностью использования жилого помещения по назначению, им по договору социального найма предоставляется другое жилое помещение. К предоставляемому помещению предъявляются следующие требования: оно должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, отвечать установленным требованиям и находиться в черте населенного пункта. Таким образом, нормы предоставления не учитываются, допускаются случаи, когда, например, из двухкомнатной квартиры граждане переселяются в однокомнатную той же площади, следовательно, не учитывается право разнополых лиц, кроме супругов, занимать отдельные комнаты. Данный подход Уполномоченный считает нерациональным, так как при этом граждане сохраняют право состоять на учете в качестве нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договору социального найма, следовательно, список очередников не уменьшается. В этой связи целесообразно рассмотреть вопрос о возможности обращения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ с законодательной инициативой о внесении изменений в Жилищный кодекс РФ, позволяющих обеспечивать граждан, выселяемых в связи с невозможностью использования жилого помещения по назначению в порядке статьи 89 Жилищного кодекса РФ, жилыми помещениями с учетом нормы предоставления.
Существенно изменилась в Тверской области в 2009 году ситуация с проведением капитального ремонта и переселением граждан из аварийного жилья
за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее – Фонд). Количество муниципальных образований, вошедших в программу Фонда, увеличилось за счет сельских поселений с 4 до 40, была получена финансовая поддержка в размере более трёх миллиардов рублей. Однако определенные трудности в части соблюдения качества ремонтных работ и сроков проведения ремонтных работ, все же имелись. В Государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» работает бесплатная «горячая линия», позвонив на которую граждане могут получить разъяснения о том, как с помощью Фонда улучшить свои жилищные условия, а также пожаловаться на ненадлежащую реализацию программы. Звонки на «горячую линию» многочисленны – около двух тысяч в месяц, из них из Центрального федерального округа – около 800. Вместе с тем, по информации, предоставленной диспетчерами Фонда, за 1 год и 5 месяцев существования «горячей линии», от жителей Тверской области поступило всего 4 жалобы.
Возможно, это связано с недостаточной информированностью жителей региона о наличии «горячей линии», так как только в приемную Уполномоченного с вопросами о проведении капитального ремонта с привлечением средств Фонда граждане обращаются достаточно часто. Вместе с тем, поступившие на «горячую линию» Фонда звонки жителей Тверской области, могут в целом характеризовать суть жалоб граждан. Так, например, жители города Кимры жаловались на нарушение сроков проведения капитального ремонта, некачественное выполнение ремонтных работ, отсутствие контроля за ходом выполнения ремонта со стороны органов местного самоуправления. В селе Никольское Калининского района, со слов жителей, сметы на проведение капитальных работ с жильцами не согласовывались, для получения средств Фонда с нарушениями было проведено собрание собственников жилых помещений, жильцы к приемке работ не привлекались. В ходе личных приемов, а также в письменных обращениях, граждане также жаловались на формальное отношение к процедуре определения перечня необходимых ремонтных работ и к процедуре приемки выполненных работ. По информации, предоставленной Фондом, в марте 2009 года в Тверской области была проведена проверка реализации программ по капитальному ремонту многоквартирных домов с привлечением средств Фонда, в ходе которой были выявлены отдельные недостатки, связанные с оформлением необходимых отчетных документов в управляющих компаниях. Следует отметить, что в Тверской области также имеют место случаи, когда управляющие организации пытаются навязать заведомо невыгодные для жильцов или ущемляющие права жильцов условия предоставления жилищно-коммунальных услуг, сообщая, что в случае несогласия с такими условиями на их дома не будут выделены средства Фонда (город Зубцов). Важным, по мнению Уполномоченного, является предложение Губернатора Тверской области, прозвучавшее в его Ежегодном Послании Законодательному Собранию Тверской области за 2009 год, о необходимости принятия региональной программы содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства независимо от того, получат ли муниципальные образования Тверской области дополнительные средства Фонда на проведение капитального ремонта и переселение граждан из аварийного жилищного фонда в 2010 году или нет.
В связи с предполагаемым завершением 01 марта 2010 года процесса приватизации гражданами занимаемых ими жилых помещений, во втором полугодии 2009 года значительно чаще к Уполномоченному поступали обращения граждан, связанные с реализацией права на приватизацию жилья
. Анализируя указанные обращения, можно выделить такие проблемы как длительное не завершение процедуры передачи домов из одной формы собственности в другую, значительные сроки выполнения работ по техническому учету, наличие очередей в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, неправомерные отказы в оформлении документов по причине наличия задолженности по оплате за жилищно-коммунальные услуги. Особую озабоченность вызывает положение граждан, проживающих в домах, признанных аварийными, которые в соответствии с законодательством не вправе приватизировать свое аварийное жилье. Вместе с тем, большинство таких граждан не получит новое жилье до 1 марта 2010 года. При получении жилья по договору социального найма после 1 марта 2010 года граждане не смогут бесплатно приватизировать полученное жилье, следовательно, будут лишены права на бесплатную приватизацию только по той причине, что несвоевременно были обеспечены жильем. С трудностями в реализации права на приватизацию столкнулись также граждане, которым ранее были предоставлены не отдельные комнаты, а койко-места в общежитиях. Отказ в приватизации ими комнат неправомерен, в таких случаях помещения должны переходить в их общую собственность. Вместе с тем, порядок приватизации таких жилых помещений законодательно не установлен. В связи с этим, при заключении договоров социального найма жильцы сталкиваются с тем, что заключить два договора социального найма на одно помещение нельзя, и в одном договоре кто-то один должен быть вписан как наниматель, а другие – как члены семьи нанимателя, хотя они таковыми не являются. В отдельных случаях органы местного самоуправления расселяют койко-места, однако, как правило, гражданам предлагают заключать договор социального найма как членам одной семьи.
Уполномоченный положительно оценивает создание при Комитете по управлению имуществом Тверской области рабочей группы по ускорению приватизации жилья, которая занимается выявлением основных препятствий и проблемных вопросов в процедуре приватизации жилья гражданами. Однако, по мнению Уполномоченного, проблемные вопросы должны были быть выявлены значительно раньше, с тем, чтобы осталось время, необходимое для их решения.
Особого внимания, по мнению Уполномоченного, заслуживают вопросы соблюдения в регионе прав граждан как потребителей жилищно-коммунальных услуг
. В первую очередь это касается фактов отключения отопления и горячего водоснабжения в осенне-зимний период, которые далеко не единичны. По данным еженедельного мониторинга наличия (отсутствия) отопления и горячего водоснабжения на территориях муниципальных образований, где имеются жилые дома с центральным отоплением и горячим водоснабжением, за период, прошедший с начала текущего отопительного сезона по 30.12.2009, только в городе Твери отопление отключалось в 2330 домах (в 1866 случаях – из-за прорывов тепловых сетей, в 464 случаях – по вине обслуживающих организаций из-за прорывов на внутридомовых сетях), горячее водоснабжение отключалось в 1989 домах (в 1297 случаях – из-за прорывов тепловых сетей, в 692 случаях – по вине обслуживающих организаций из-за прорывов на внутридомовых сетях). Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тверской области в 2009 году также были зафиксированы факты нарушения сроков подачи горячего водоснабжения населению и в защиту неопределенного круга потребителей поданы иски в суд в отношении МУП «Горэнерго» (город Торжок), ООО «Тверьрегионгаз» (город Кашин), ОАО «СХП Кашинский лен» (город Кашин), ООО «Служба заказчика» (город Осташков), ООО фирма «Энергия» (город Тверь), ООО «УК Заволжского района города Твери», ООО «УК Центрального района города Твери», четыре из которых удовлетворены судом, один на момент подготовки настоящего доклада находится в стадии рассмотрения. К Уполномоченному по фактам длительного, порой многолетнего, отсутствия горячей воды в многоквартирных домах обращались жители города Осташкова, города Бологое, поселка Изоплит Конаковского района, поселка Химинститут Калининского района, деревни Аввакумово Калининского района. Причинами подобных нарушений прав граждан зачастую является не только изношенность объектов жилищно-коммунального хозяйства, но и их ненадлежащая подготовка к работе в отопительный период. По информации, предоставленной Управлением «Государственная жилищная инспекция Тверской области», наиболее низкими темпами подготовка к эксплуатации жилищного фонда к работе в осенне-зимний период 2009-2010 года прошла в Бологовском, Осташковском и Калининском районах, городах Тверь и Торжок. Недопустимыми должны быть в регионе и случаи ограничения подачи энергоресурсов по причине несвоевременной оплаты и наличия долгов по оплате за предыдущие периоды (поселок Васильевский Мох Калининского района).
В отдельных муниципальных образованиях Тверской области существует проблема отсутствия выбора управляющих компаний. Результаты конкурсов по выбору управляющих компаний, проведенных муниципальными образованиями, в случаях, когда собственники жилых помещений самостоятельно не выбрали или не реализовали способ управления многоквартирными домами, показывают, что, как правило, в конкурсе участвуют только созданные муниципалитетами управляющие компании, сторонние коммерческие организации не проявляют заинтересованности, конкуренция, повышающая качество предоставляемых коммунальных услуг и снижающая их стоимость, фактически отсутствует. В ходе личных приемов, проводимых Уполномоченным и сотрудниками его аппарата, граждане неоднократно предоставляли агитационные материалы, которые содержали призывы выбрать конкретную управляющую компанию и гарантировали, что только в таком случае из местного бюджета будут выделены средства на капитальный ремонт их домов (город Тверь). Такую информацию можно назвать фактическим обманом потенциальных потребителей жилищно-коммунальных услуг, ведь включение объектов в местные программы по капитальному ремонту не может быть поставлено в зависимость от того, какую управляющую компанию выберут собственники – созданную муниципалитетом либо иную. В связи с этим, необходимо повышать прозрачность механизма распределения и расходования бюджетных средств, направляемых в жилищно-коммунальную сферу.
Нельзя не отметить, что в общем числе жалоб имеются обращения, свидетельствующие о фактах нарушений прав потребителей жилищно-коммунальных услуг, связанных с несоблюдением соответствующими организациями и предприятиями требований действующего законодательства по оформлению договорных отношений. В первую очередь такие нарушения типичны для случаев предоставления жилищно-коммунальных услуг гражданам, проживающим в сельской местности. Как следствие, при расчете с потребителями не оформляются и не выдаются платежные документы с необходимой информацией (наименование коммунальных услуг, значение тарифов, цены, сведения о льготах и т.д.). Зачастую в договорах прописываются только обязанности собственников жилья, а их основные правовые интересы, четкое обозначение которых позволило бы гражданам отстаивать свои права и заставило бы управляющие организации предоставлять услуги более качественно, умышленно не указываются.
Уполномоченный обобщает и обменивается аналитической информацией о нарушениях прав граждан на жилищно-коммунальное обеспечение с Главным федеральным инспектором в Тверской области, Управлением Роспотребнадзора по Тверской области, представительными органами отдельных муниципальных образований, в том числе с Тверской городской Думой. Кроме того, Уполномоченный активно участвует в проводимых Главным федеральным инспектором в Тверской области совещаниях по вопросам повышения качества предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг, услуг тепло- и энергоснабжения, подготовки к прохождению и подведения итогов прохождения предприятиями топливно-энергетического комплекса и предприятиями жилищно-коммунальной отрасли отопительных периодов.
В целях эффективной защиты на территории Тверской области жилищных прав человека в целом и прав граждан при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг, в частности, выявления, устранения и предупреждения правонарушений в жилищно-коммунальной сфере в июне 2009 года было подписано Соглашение о взаимодействии и сотрудничестве между Уполномоченным и Управлением «Государственная жилищная инспекция Тверской области».
Следует констатировать, что во многих обращениях к Уполномоченному граждане высказывали недовольство деятельностью созданных в их домах товариществ собственников жилья, управляющих компаний. Также они обращали внимание Уполномоченного на то, что существующая система защиты прав граждан, в случае, если они нарушаются органами управления товариществ собственников жилья и управляющими компаниями, предусматривает судебный способ защиты прав, обратится же в суд самостоятельно без получения дополнительной юридической помощи гражданам зачастую достаточно трудно. Закон РФ от 7.02.1992 № 2300-I «О защите прав потребителей» предоставляет органам местного самоуправления право рассматривать жалобы потребителей, консультировать потребителей по вопросам защиты их прав, а также обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей), получая при этом 50 процентов взысканного с нарушителя штрафа. При подобных обстоятельствах органам местного самоуправления тех муниципальных районов, где нет территориальных отделов Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тверской области, не следует оставлять без внимания жалобы граждан в этой сфере и организовать оказание им консультативной помощи. Так, например, в качестве наиболее эффективного способа защиты прав и интересов потребителей целесообразно предоставлять гражданам консультативную помощь в составлении претензий и заявлений в суд.
Жилищный кодекс РФ возложил на органы местного самоуправления обязанность содействовать повышению квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, и организации обучения лиц, имеющих намерение такую деятельность осуществлять. Однако содержание обращений, поступающих к Уполномоченному, свидетельствует о практически полном отсутствии информационной поддержки председателей товариществ собственников жилья, руководителей управляющих организаций, жильцов, желающих определиться со способом управления многоквартирным домом, со стороны органов самоуправления отдельных муниципальных образований региона, несмотря на то, что Департамент жилищно-коммунального и газового хозяйства Тверской области самим муниципалитетам такую поддержку оказывает, доводит до их сведения изменения в законодательстве, разрабатывает и предоставляет им типовые формы документов. В качестве положительного примера можно привести опыт Департамента жилищно-коммунального хозяйства города Твери, сотрудники которого дважды в неделю в специально отведенные часы ведут личный прием граждан по вопросам проведения общих собраний собственников помещений в многоквартирном доме, выбора способа управления и управляющих организаций и предоставляют гражданам необходимую информационную и консультативную помощь.
Проанализировав ситуацию с соблюдением в 2009 году жилищных прав граждан, проживающих на территории Тверской области, можно сделать следующие выводы:
- в связи с внесением в федеральное законодательство изменений, предусматривающих государственные обязательства по обеспечению жильем ветеранов Великой Отечественной войны, вставших на учет в качестве нуждающихся в предоставлении жилья не только до 1 марта 2005 года, но и позднее, целесообразно провести проверку жилищных условий проживающих в регионе ветеранов Великой Отечественной войны с целью выявления ветеранов, которые нуждаются в обеспечении жильем, однако до настоящего времени по различным причинам не встали на учет в качестве нуждающихся;
- дополнительные государственные гарантии по обеспечению жильем необходимо предоставить многодетным семьям;
- учитывая, что законодательно не закреплено, к чьим полномочиям – федерального центра, субъекта или муниципалитетов - относится обеспечение жильем граждан, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, перечень которых утвержден Правительством РФ, данная категория граждан в Тверской области не обеспечивается жильем вне очереди;
- существует необходимость внесения изменений в Жилищный кодекс РФ, позволяющих обеспечивать граждан, выселяемых в связи с невозможностью использования жилого помещения по назначению в порядке статьи 89 Жилищного кодекса РФ, жилыми помещениями с учетом нормы предоставления.
2.4. Право на обращение и получение информации из государственных органов и органов местного самоуправления
Из конституционно закрепленного права граждан на обращение следует обязанность государственных органов, органов местного самоуправления, в которые они обратились, рассмотреть поступившее обращение в пределах своих полномочий. Порядок рассмотрения обращений регламентируется Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №59-ФЗ). Так, законом установлена обязанность органов власти принять поступившее обращение, зарегистрировать, рассмотреть и дать ответ в установленный законом срок.
Почта Уполномоченного содержит немало примеров нарушений права граждан на обращения (более 6% от общего количества жалоб), выражающихся в отказе сотрудников соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления принять письменное заявление, записать на личный прием к должностному лицу, предоставить письменный ответ.
Зачастую предоставление ответа происходит с нарушением предельных сроков рассмотрения обращений граждан
(30 дней со дня регистрации). Так, в адрес Уполномоченного в 2009 году поступали жалобы на нарушение сроков рассмотрения поданных гражданами обращений со стороны органов прокуратуры, Департамента здравоохранения Тверской области, администраций муниципальных районов Тверской области, отделов внутренних дел города Твери, Управления «Государственная жилищная инспекция Тверской области». И, несмотря на то, что Федеральным законом №59-ФЗ предусмотрена возможность продления вышеуказанного тридцатидневного срока до шестидесяти дней в исключительных случаях, а также в случае направления запроса, это обстоятельство зачастую не решает проблему. Более того, единожды продленный срок рассмотрения поступившего обращения в дальнейшем становится порой практически бессрочным. Следует добавить, что обязательные в таких случаях уведомления о продлении срока рассмотрения обращений поступают к гражданам не всегда своевременно или не поступают вовсе, что тоже является нарушением установленных Федеральным законом № 59-ФЗ требований. Так, из жалобы гражданки Б. следовало, что 27.02.2009 она направила в Департамент здравоохранения Тверской области обращение. Не получив в 30-дневный срок ответ, 02.04.2009 гражданка Б. обратилась к Уполномоченному с просьбой содействовать в получении информации о стадии рассмотрения ее обращения в департаменте здравоохранения. По информации, полученной из департамента, срок рассмотрения обращения заявительницы был продлен до 60 дней, однако уведомление о его продлении заявительнице не направлялось. На момент обращения (02.04.2009.) заявительнице была предоставлена информация о продлении срока. Рассмотрение обращения Уполномоченным было прекращено. Но спустя месяц от заявительницы была получена устная информация, что по истечении 60 дней ответ на обращение не предоставлен.
Нередки случаи, когда, направив в органы власти обращения, граждане не получали на них письменных ответов ни через 30, ни через 60 дней. Важно отметить, что в 100% подобных случаев Уполномоченному удавалось добиться от органов власти соответствующих ответов, и право граждан было восстановлено.
Имели место случаи, когда с описанными выше нарушениями сталкивались не только граждане, но и Уполномоченный. Обращения и запросы Уполномоченного в другие государственные органы в некоторых случаях также оставались без своевременного ответа, в связи с чем нарушались права граждан на получение ответа в установленные Федеральным законом № 59-ФЗ сроки. Это касалось переписки с Департаментом здравоохранения Тверской области, Департаментом социальной защиты населения Тверской области и отделами внутренних дел (далее - ОВД). К примеру, в октябре 2008 года по жалобе гражданина Ч. Уполномоченный обратился с запросом в ОВД Московского района города Твери. Несмотря на неоднократные устные обращения сотрудников аппарата Уполномоченного в данный отдел, в марте 2009 года Уполномоченный вынужден был направить повторный запрос в ОВД Московского района города Твери с предупреждением об административной ответственности за воспрепятствование деятельности Уполномоченного. Лишь в апреле 2009 года был получен ответ о направлении материалов проверки в ОВД Калининского района. На запрос в ОВД Калининского района была предоставлена информация о возврате материала в ОВД Московского района города Твери. Для разрешения ситуации в мае 2009 года Уполномоченный вынужден был обратиться в УВД по Тверской области. По факту волокиты была проведена служебная проверка, в ходе которой выявлены нарушения законодательства, виновные сотрудники ОВД Московского района города Твери были привлечены к дисциплинарной ответственности.
Законодательством не предусмотрена административная ответственность должностных лиц, нарушающих сроки рассмотрения обращений граждан. В соответствии с законом Тверской области от 14.07.2003 №46-ЗО «Об административных правонарушениях» возможность привлечения виновных должностных лиц к административной ответственности предусмотрена лишь в случае непредставления или несвоевременного предоставления сведений по запросам Уполномоченного. Воспользоваться данным правом по составлению административных протоколов, при наличии нарушений, а также кадровых возможностей, Уполномоченный предполагает в 2010 году, в прошлом же году нарушители предупреждались об административной ответственности, предусмотренной за подобные нарушения. Так, 08.10.2009 в адрес начальника Департамента социальной защиты населения Тверской области в целях объективного рассмотрения четырех обращений граждан был направлен запрос Уполномоченного. 26.11.2009 Уполномоченный был вынужден направить повторный запрос, указав на нормы закона, предусматривающие административную ответственность за воспрепятствование деятельности Уполномоченного. Однако, несмотря на установленную Федеральным законом №59-ФЗ обязанность государственных органов и органов местного самоуправления в течение 15 дней предоставлять материалы и документы, необходимые для рассмотрения обращения, ответ на запрос Уполномоченного был получен лишь 15.01.2010.
Помимо нарушений, касающихся несоблюдения сроков рассмотрения обращений граждан, следует обратить внимание на форму и содержание направляемых из государственных органов и органов местного самоуправления ответов. Изучая документы, прилагаемые гражданами к обращениям, можно сделать вывод, что имеют место случаи, когда ответы органов власти размещаются не на бланках соответствующих организаций, не содержат исходящего номера документа и (или) даты отправления, должность лица, подписывающего документ, указывается не полностью, ответы даются не по существу поставленных в обращениях вопросов, без ссылки на нормы действующего законодательства и разъяснения порядка обращения в соответствующие инстанции. Учитывая наличие подобных фактов, Уполномоченный полагает, что необходимо законодательно установить примерный перечень информации, которая должна содержаться в ответе государственного органа или органа местного самоуправления на обращение гражданина.
Еще одно часто встречающееся нарушение норм Федерального закона №59-ФЗ - это нарушение запрета перенаправлять жалобу без рассмотрения по существу в государственный орган или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется.
Подобная негативная практика применяется в деятельности правоохранительных органов и иных федеральных органов власти, имеющих вертикальную структуру. В таких случаях процент удовлетворенных обращений граждан практически равен нулю.
Право на обращение включает в себя также и наличие у гражданина возможности личного приема руководителем
того или иного органа власти. Федеральный законодатель, по мнению Уполномоченного, недостаточно подробно регламентирует некоторые вопросы, связанные с работой государственных и муниципальных служащих с обращениями граждан, и, в частности, порядок ведения личного приема. Несмотря на то, что государственные и муниципальные органы власти, как правило, имеют графики приема граждан руководителями, анализ поступающих к Уполномоченному жалоб свидетельствует, что на практике указанные графики не соблюдаются, время приема, установленное в них, крайне неудобно для работающих граждан, имеют место отказы органов власти в осуществлении записи на личный прием к руководителю органа (например, в Военном комиссариате Тверской области).
Неоднократно в письменных обращениях и на личных приемах граждане сообщали о том, что при обращении в общественную приемную одной из политических партий им отказывали в консультации и направляли для решения всех проблем к Уполномоченному, несмотря на то, что рассмотрение большинства таких обращений не входило в компетенцию Уполномоченного. В связи с этим Уполномоченный полагает, что необходимо повышать профессиональный уровень сотрудников, работающих в общественных приемных граждан.
Хотелось бы обратить внимание на то, что со стороны граждан имеет место
злоупотребление своим правом на обращение
. Так, в течение 2009 года были случаи обращения к Уполномоченному лиц, осуществляющих адвокатскую деятельность, которые, получая за свою работу соответствующее вознаграждение, вместо проведения самостоятельной работы и консультирования граждан по интересующим их вопросам, перенаправляли обращения граждан в адрес Уполномоченного. Кроме того, сами адвокаты записывались на личный прием к сотрудникам аппарата Уполномоченного с целью получения соответствующей юридической консультации.
В соответствии со статьей 29 Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно искать, получать, распространять информацию любым законным способом.
В соответствии со ст. 5.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо непредставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц. Вместе с тем, в адрес Уполномоченного поступали обращения, касающиеся отказов органов власти предоставить гражданам информацию (документы). Так, большинство поступивших по данному вопросу обращений касалось непредоставления потерпевшим, подозреваемым, обвиняемым, заинтересованным лицам информации о ходе расследования уголовных дел, невозможности ознакомиться с материалами уголовного дела.
Еще одной составляющей, необходимой для реализации права граждан на получение информации, является наличие и доступность для населения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Доступ к информации о деятельности органов власти может обеспечиваться разными способами, например, путем обнародования (опубликования) информации в средствах массовой информации, размещения информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и т.д. Однако данные способы не могут обеспечить доступность большого объема наиболее полной информации о деятельности органа. В связи с этим Федеральным законом от 27.07.2006 N149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» была закреплена обязанность государственных органов создавать доступные для каждого гражданина информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществлять массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. К сожалению, в настоящее время на территории Тверской области практически ни один информационный ресурс, размещенный в сети Интернет, не отвечает полностью требованиям действующего законодательства и критериям, характеризующим развитое информационное общество. Значительное количество государственных органов и органов местного самоуправления весьма формально подошли к выполнению требований законодательства об обеспечении информационной открытости своей деятельности, отсутствует поддержание размещаемой информации в актуальном состоянии, единый подход к ее содержанию, что приводит к большому нагромождению сведений и затруднению поиска нужной информации и т.д. Это напрямую связано с тем, что не предусмотрена система постоянного государственного контроля над исполнением законодательства о доступе граждан к информации о деятельности органов власти. В связи с чем требуется регулирование этого вопроса на федеральном уровне путем принятия соответствующих нормативных правовых актов.
Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее Федеральный закон №8-ФЗ), вступивший в силу с 1 января 2010 года. Законом установлены основные понятия, принципы, способы размещения информации о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления на сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, определено содержание информации, подлежащей размещению на официальных сайтах органов власти. За нарушение права на доступ к информации законом предусмотрена дисциплинарная, административная, гражданская и уголовная ответственность виновных должностных лиц.
Кроме того, еще в 2002 году постановлением Правительства РФ была утверждена федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)». Основной целью этой программы является всестороннее развитие государства за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий, в том числе обеспечение открытости деятельности госорганов и общедоступности государственных информационных ресурсов. В рамках программы уже разработана концепция «Электронного правительства», предполагающая кардинальное изменение принципа взаимоотношений государства с населением для обеспечения более эффективного взаимодействия.
Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, помимо Федерального закона № 8-ФЗ, должно осуществляется также законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а в отношении органов местного самоуправления - муниципальными правовыми актами.
Изучив ситуацию с соблюдением права граждан на обращения, можно сделать следующие выводы:
- с целью ужесточения контроля за исполнением Федерального закона №59-ФЗ со стороны должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления необходимо разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ предложения о внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях в части установления административной ответственности должностных лиц, нарушающих сроки рассмотрения обращений граждан;
- необходимо внести изменения и дополнения в закон Тверской области от13.04.2009 №27-ЗО «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Тверской области», касающиеся регламентации организации личного приема граждан руководителями и уполномоченными на то лицами органов власти Тверской области (установление гибких графиков приема граждан с учетом их занятости в рабочее время (прием в вечерние часы и выходные дни), обеспечения иногородних граждан возможностью личного приема и рассмотрения их просьб соответствующими специалистами в день обращения и т.д.);
- исполнительным органам государственной власти Тверской области установить примерный перечень информации, которая должна содержаться в ответе государственного органа на обращение гражданина (например, ответ должен даваться по существу поставленных в обращении вопросов со ссылкой на нормативный акт, разъяснение закона и т.п.);
- во исполнение Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» необходимо разработать и принять нормативный правовой акт Тверской области, устанавливающий перечень обязательной информации о деятельности государственных органов, органов государственной власти Тверской области, подлежащей размещению на сайтах органов власти в сети Интернет.
2.5. Право на землю и свободный доступ к объектам общего пользования
Из 31 поступившей в 2009 году в адрес Уполномоченного жалобы граждан на нарушения их прав на землю, большинство было вызвано наличием земельных споров между физическими лицами (о границах земельных участков, об определении порядка пользования и т. п.), разрешение которых не относится к компетенции Уполномоченного и которые в соответствии с земельным законодательством рассматриваются в судебном порядке. Однако отдельные обращения все же свидетельствовали о фактах нарушения земельных прав граждан со стороны органов власти и их должностных лиц.
Согласно статье 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности. Земельный кодекс РФ также предусматривает, что граждане имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан для строительства жилого дома, ведения личного подсобного или дачного хозяйства, крестьянского (фермерского) хозяйства и других целей, за исключением земельных участков, которые в соответствии с нормами закона не могут находиться в частной собственности. Анализ поступивших к Уполномоченному обращений свидетельствует о том, что граждане зачастую сталкиваются с определенными трудностями при реализации своего права на приобретение земельных участков
. Так, одним из нарушений, наиболее часто допускаемых органами местного самоуправления, является превышение установленного Земельным кодексом РФ двухнедельного срока (со дня предоставления кадастрового паспорта) при принятии решения о предоставлении либо отказе в предоставлении земельного участка, как для строительства, так и для целей, не связанных со строительством. Например, в прошедшем году к Уполномоченному обратился глава одного из крестьянских (фермерских) хозяйств Конаковского района, который указал, что еще в феврале 2009 года Главой Конаковского района было издано постановление об утверждении схемы расположения испрашиваемого заявителем земельного участка для ведения подсобного хозяйства из земель, которые ранее глава крестьянского (фермерского) хозяйства арендовал. При этом заявителю необходимо было обеспечить постановку земельного участка на кадастровый учет, которую он осуществил, и в июле 2009 года сдал документы в администрацию Конаковского района. Кроме того, он продал часть поголовья скота и несколько единиц сельскохозяйственной техники для того, чтобы оплатить выкупную стоимость земельного участка, однако в установленный законом срок решение о предоставлении (отказе в предоставлении) участка вынесено не было. Устно ему было указано на то, что площадь земельного участка должна быть уменьшена. Кроме того, в августе 2009 года, то есть после предоставления кадастрового плана, была проведена проверка соблюдения заявителем земельного законодательства. Материалы проверки были переданы в Территориальный отдел № 7 Управления Роснедвижимости по Тверской области, и был составлен протокол об административном правонарушении – использовании заявителем земельного участка без оформленных документов. Позднее Управлением Роснедвижимости по Тверской области данные действия были признаны незаконными, и производство по делу об административном правонарушении было прекращено. Однако решение о предоставлении (отказе в предоставлении) так и не было принято органом местного самоуправления, в связи с чем Уполномоченным рассматривается возможность направления в адрес администрации Конаковского района заключения о восстановлении нарушенных прав заявителя.
Следует отметить, что в 2009 году только инспекторами по использованию и охране земель Управления Роснедвижимости по Тверской области в ходе проверок было выявлено 1280 нарушений земельного законодательства, в том числе 814 случаев самовольного занятия земельного участка или использования земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, 159 случаев использования земель не по целевому назначению, неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства. Из общего числа выявленных нарушений 213 были совершены должностными лицами. По информации Прокуратуры Тверской области, в 2009 году по сравнению с 2008 годом количество выявленных нарушений в сфере земельных правоотношений также возросло. В течение года по протестам прокуроров было отменено 148 постановлений глав сельских округов. Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о том, что органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области не в полной мере реализуются возложенные на них обязанности в сфере земельных правоотношений, что является одной из причин распространенности земельных правонарушений в регионе.
По мнению Уполномоченного, имеет место ненадлежащая организация органами местного самоуправления Тверской области на территории отдельных муниципальных образований муниципального земельного контроля
, предусмотренного статьей 72 Земельного кодекса РФ. Такой вид земельного контроля должен осуществляться в обязательном порядке, в соответствии с правилами, установленными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Вместе с тем, в ходе своей деятельности Уполномоченный неоднократно сталкивался с ситуациями, когда граждане, обратившиеся в администрацию муниципального образования с информацией о выявленных нарушениях при использовании земель и с просьбой провести проверку соблюдения земельного законодательства в рамках муниципального земельного контроля, получали ответ, что в администрациях муниципальных образований впервые слышат о таком виде контроля. И это при том, что Управление Роснедвижимости по Тверской области оказывает муниципальным образованиям региона методическую помощь в организации муниципального земельного контроля (за период с 2007 по 2009 годы заключены 362 соглашения о взаимодействии), а также рассматривает материалы проверок, собранные в рамках муниципального земельного контроля. При таких обстоятельствах полагаем, что органам местного самоуправления необходимо активизировать работу по осуществлению муниципального земельного контроля, а также более широко информировать граждан, проживающих на территории муниципальных образований, о порядке осуществления муниципального земельного контроля, размещать контактные данные должностных лиц, на которых возложено исполнение обязанностей муниципальных земельных инспекторов, в средствах массовой информации и на официальных сайтах муниципальных образований.
Отдельно следует остановиться на праве граждан по использованию земель общего пользования,
то есть земельных участков, занятых площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами, другими территориями, являющимися местами отдыха населения. Правовой режим земель общего пользования установлен пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ - такие земельные участки не подлежат приватизации. Вместе с тем, на практике возникают ситуации, когда, вследствие предоставления в пользование отдельным субъектам прав на смежные с землями общего пользования земельные участки, граждане лишаются возможности пользоваться такими землями. Так, например, в прошедшем году в адрес Уполномоченного обратились жители одного из населенных пунктов Осташковского района, которые сообщили, что в связи с предоставлением в 2006 году земельных участков отдельным коммерческим организациям и установлением пропускного пункта, местные жители фактически лишились возможности свободного доступа к объектам общего пользования – магазину, почте, месту причаливания водного транспорта. На запрос Уполномоченного Глава муниципального образования «Осташковский район» сообщил, что еще в 2006 году постановлением Главы был установлен публичный сервитут для целей проезда и прохода жителей к местам общего пользования. Публичный сервитут действительно был установлен актом органа местного самоуправления, однако не был зарегистрирован в установленном порядке, в связи с чем, прокуратурой города Осташкова, также проводившей проверку по данному факту, в адрес Главы муниципального образования «Осташковский район» было внесено представление. Представление было удовлетворено, администрацией по истечении трех лет начата процедура регистрации публичного сервитута.
Имеются в Тверской области и случаи ограничения свободного доступа граждан к водным объектам. По информации Управления Федеральной регистрационной службы по Тверской области, Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним содержит записи о государственной регистрации публичных сервитутов в отношении 16 земельных участков. Вместе с тем, Департаментом управления природными ресурсами и охраны окружающей среды Тверской области только за первые три квартала 2009 года было выявлено 9 нарушений, связанных с ограничением доступа граждан в береговую полосу водных объектов. С трудностями в доступе к реке Волга столкнулись, к примеру, жильцы индивидуальных жилых домов по улице Юбилейная и улице Западная в городе Ржеве (30 подписей), обратившиеся в прошедшем году к Уполномоченному. Ранее земли, на которых расположены данные дома, относились к землям сельского округа, затем были включены в границы города Ржева. Улицы проходят параллельно береговой линии реки Волга, протяженность их – несколько километров. В последние годы земельные участки на указанных улицах перепродаются, на местах сносимых старых строений возводятся индивидуальные коттеджи, при этом ликвидируются существовавшие десятилетиями подходы к реке Волга. В результате граждане лишены возможности беспрепятственного прохода к реке как к месту отдыха и рыбалки. В настоящее время из ранее существовавших многочисленных проходов не прегражден только один, значительно отдаленный от большинства домов. В ответ на запрос Уполномоченного администрация города Ржева проинформировала Уполномоченного, что нарушений градостроительных норм органами местного самоуправления не выявлено. Однако, по мнению Уполномоченного, при рассмотрении вопросов о предоставлении земельных участков под строительство и выдаче разрешений на строительство администрациям муниципальных образований необходимо строго учитывать интересы населения (при необходимости проводить сходы граждан) и устанавливать публичные сервитуты для проезда и прохода граждан.
На возможность реализации гражданами права на землю в значительной степени влияет налоговая политика органов власти
. Об этом свидетельствует, например, тот факт, что в прошедшем году в адрес Уполномоченного неоднократно поступали обращения от жителей города Твери, проживающих в частном секторе и имеющих в собственности придомовые земельные участки. По утверждению заявителей, с января 2009 года значительно увеличился земельный налог, в связи с чем для социально уязвимых граждан - пенсионеров, инвалидов - сумма начисляемого земельного налога стала непомерно высокой. При этом ставки земельного налога были установлены решением Тверской городской Думы еще в 2005 году и изменениям не подвергались. Увеличение размера земельного налога было связано со значительным увеличением кадастровой стоимости земельных участков, а не с увеличением налоговой ставки. В такой ситуации ранее установленные Тверской городской Думой для отдельных категорий граждан (инвалидов, имеющих третью степень ограничения способности к трудовой деятельности, лиц, имеющих первую или вторую группы инвалидности, установленные до 1 января 2004 года без вынесения заключения о степени ограничения способности к трудовой деятельности, инвалидов детства и ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны) налоговые льготы, рассчитываемые по принципу не облагаемой налогом налоговой базы, стали явно недостаточными. Несмотря на то, что в действиях Тверской городской Думы нарушений действующего законодательства не имелось, Уполномоченный направил в адрес Главы города Твери письмо с просьбой обратить внимание на ситуацию, связанную с предоставлением льгот по уплате земельного налога в условиях увеличения кадастровой стоимости земли, и рассмотреть возможность расширения объема льгот и перечня категорий граждан, которым предоставляются налоговые льготы. В октябре 2009 года Тверской городской Думой в целях обеспечения дополнительных мер поддержки населения и снижения налоговой нагрузки на плательщиков земельного налога было принято решение о существенном увеличении размера не облагаемой земельным налогом налоговой базы для ранее установленных категорий льготников и установления налоговых льгот по земельному налогу дополнительно для таких категории как пенсионеры по возрасту, если земельные участки предназначены для индивидуальной жилой застройки. Особенно важно, что действие принятых норм распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2009 года.
Проанализировав поступившие к Уполномоченному в 2009 году жалобы граждан на нарушения их прав на землю и свободный доступ к объектам общего пользования, а также изучив общую ситуацию с соблюдением прав граждан на землю в Тверской области, можно сделать следующие выводы:
- значительное количество нарушений в сфере земельных правоотношений, выявляемых в регионе органами прокуратуры и государственными инспекторами по использованию и охране земель Управления Роснедвижимости по Тверской области, допускается должностными лицами органов местного самоуправления;
- не в полной мере реализуются органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области возложенные на них обязанности по осуществлению муниципального земельного контроля, информированность граждан о работе муниципальных земельных инспекторов недостаточна;
- органам местного самоуправления при принятии решений о предоставлении земельных участков гражданам и юридическим лицам следует одновременно рассматривать необходимость установления публичных сервитутов для целей прохода и проезда граждан к объектам общего пользования;
- представительным органам местного самоуправления в целях обеспечения дополнительных мер поддержки населения и снижения налоговой нагрузки на плательщиков земельного налога целесообразно пересматривать установленные для граждан льготы по уплате земельного налога в случае увеличения кадастровой стоимости земли.
2.6. Право на гражданство, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
В главе «Право на гражданство» ежегодного доклада Уполномоченного за 2008 год отмечалось увеличение количества поступающих к Уполномоченному жалоб, связанных с трудностями в получении гражданства РФ. Некоторые вопросы, связанные с получением гражданства РФ, например, касающиеся изъятия паспортов граждан РФ, нашли свое положительное решение в 2009 году, однако обозначились и новые проблемы, касающиеся вынужденных переселенцев, свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства, в связи с чем количество обращений на эту тему в 2009 году осталось на прежнем уровне.
В настоящем докладе Уполномоченный вынужден повторно обратить внимание на отсутствие эффективного взаимодействия между органами государственной власти, занимающимися вопросами оформления гражданства РФ
. Так, в 2009 году в адрес Уполномоченного, как и в 2008 году, поступали обращения из администраций исправительных учреждений Тверской области с просьбой оказать содействие в оформлении осужденным паспортов граждан РФ, в связи с тем, что территориальные отделения Федеральной миграционной службы России (далее – территориальные отделения ФМС) уклоняются от направления соответствующих запросов по выяснению обстоятельств, необходимых для оформления осужденным гражданства РФ. Обязанность проводить соответствующую проверку принадлежности конкретного осужденного к гражданству РФ, в том числе направлять запросы в органы власти, в соответствии с Административным регламентом исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве РФ, утвержденным Приказом Федеральной миграционной службы от 19.03.2008 № 64, возложена на миграционную службу. Однако данная обязанность перекладывается на администрации исправительных учреждений, несмотря на то, что последние не имеют соответствующих полномочий по направлению подобных запросов и получению такого рода информации. В связи с этим сроки оформления осужденным паспортов граждан РФ затягиваются, порой осужденные выходят на свободу так и не получив паспорт, что значительно затрудняет их дальнейшую социализацию в обществе.
Известно, что при отсутствии паспорта гражданин РФ не может в полном объеме пользоваться правами и свободами, закрепленными Конституцией РФ, поскольку непосредственная реализация этих прав и свобод прямо связана с документами, удостоверяющими личность, а для иностранных граждан и лиц без гражданства (далее – иностранные граждане)
также документами, подтверждающими законность их пребывания на территории РФ.
В 2002 году был принят Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 115-ФЗ). Указанный закон не устанавливает различия между иностранцами, которые уже живут в стране и которые приезжают в РФ вновь. На практике вид на жительство могли получить только те иностранные граждане, у кого в России была постоянная регистрация. Таким образом, большинство бывших советских граждан, живших в РФ годами и утративших связи со страной, из которой они приехали (страна исхода) на территорию РФ, оказались в положении нелегальных иммигрантов. Имеющиеся на практике возможности легализации оказались крайне ограниченными. Все изменения законодательства, которые облегчают доступ к получению гражданства или разрешения на работу, касаются людей, имевших ранее постоянную регистрацию или прибывающих в Россию вновь и получающих миграционные карты.
Большинство обращений, поступивших в адрес Уполномоченного, были связаны с трудностями в оформлении документов для законного пребывания на территории РФ. В первую очередь трудности возникали у лиц, прибывших в РФ до 2002 года, то есть до вступления в действие законодательства, устанавливающего для получения разрешения на временное проживание в РФ необходимость предоставления миграционной карты с отметкой органа пограничного контроля о въезде иностранного гражданина на территорию РФ. В настоящее время, если эти иностранные граждане или лица без гражданства по каким-либо причинам (иногда объективным – длительные судебные процессы, детский возраст) не смогли получить разрешение на временное проживание или вид на жительство, либо эти документы просрочены, им предлагается выехать за пределы РФ в другое государство с целью последующего въезда на территорию РФ, получения миграционной карты и возобновления всей процедуры постановки на учет. Так, гражданка Республики Армения С. проживала на территории РФ на основании разрешения на временное проживание. В установленный законом срок подала документы для получения гражданства РФ в упрощенном порядке. Однако в принятии документов для оформления гражданства было отказано: в первом случае - в связи с размытым и плохо читаемым оттиском печати в свидетельстве о рождении, во втором случае - в связи с обнаружившимся разночтением в написании отчества С. в свидетельстве о рождении и в свидетельстве о заключении брака. Решениями судов свидетельство о рождении было восстановлено, а разночтения в написании отчества устранены, однако при последующей подаче документов на приобретение гражданства С. было вновь отказано в приеме документов, в связи с истечением срока ее временного проживания, и предложено выехать за пределы РФ с последующим въездом. Еще один пример гражданки К., въехавшей на территорию РФ в 2000 году в несовершеннолетнем возрасте до введения в действие миграционных карт. По достижении 18 лет она обратилась в Управление Федеральной миграционной службы России по Тверской области (далее - УФМС России по Тверской области) для получения разрешения на временное проживание, однако получила отказ, в связи с отсутствием миграционной карты. При последующих обращениях К. было сообщено о незаконности ее нахождения на территории РФ и предложено покинуть пределы России. Обе заявительницы изначально находились на территории РФ законно, учились, работали, являлись законопослушными иностранными гражданками, потерявшими связи со страной исхода. На сегодняшний день они практически лишены возможности свободно передвигаться, трудоустроиться, получать медицинскую помощь и т.д. В связи с тем, что осуществление выезда за пределы РФ и въезда в РФ требует больших финансовых затрат, в настоящее время осуществить это самостоятельно они не в силах, принудительное же выдворение за счет государства повлечет наложение пятилетнего запрета на въезд в РФ.
Законодательство, регулирующее вопросы правового положения иностранных граждан, принятое в 2002 году, репрессивно по своей направленности, громоздко и создает большие трудности для тех, на кого оно направлено, в связи с чем подобная сложная система оформления документов порождает увеличение количества иностранных граждан, находящихся на территории РФ незаконно.
В почте Уполномоченного присутствовали обращения, связанные с отказами УФМС России по Тверской области в продлении срока действия статуса вынужденного переселенца.
Основанием отказа в большинстве обращений являлось отсутствие обстоятельств, препятствующих в обустройстве на новом месте жительства. Надо отметить, что в 2009 году незначительно снизилось количество отказов в продлении срока действия статуса вынужденного переселенца – отказано 54 гражданам (27 семей), тогда как в 2008 году было отказано 62 гражданам (31 семья). Действительно, в соответствии с законом Российской Федерации от 19.02.1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» одним из оснований для отказа в продлении срока действия статуса вынужденного переселенца является его обустройство на новом месте жительства. Однако указанный закон и постановление Правительства РФ от 08.11.2000 № 845 «Об утверждении положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации» также четко определяют понятие «обустройство». Имели место случаи неверной трактовки закона сотрудниками УФМС России по Тверской области, а также такой факт, когда не было принято во внимание даже разъяснение суда. К примеру, в мае 2009 года в адрес Уполномоченного обратилась гражданка Т. Она и ее сын имели статус вынужденных переселенцев, однако решением УФМС России по Тверской области в ноябре 2007 года гражданке Т. и ее сыну было отказано в продлении срока действия статуса. Основанием для отказа, по мнению УФМС России по Тверской области, явилось жилищное обустройство гражданки Т. и ее сына, поскольку дочь гражданки Т., выйдя замуж, приобрела в общую собственность с мужем квартиру. Решение УФМС России по Тверской области об отказе было обжаловано в суд. В декабре 2008 года Московским районным судом города Твери решение УФМС России по Тверской области об отказе было отменено. По мнению суда, обстоятельств, свидетельствующих о том, что семья гражданки Т. является жилищно-обустроенной и не нуждается в улучшении жилищных условий, а также в получении денежной компенсации, как и иных видов государственной помощи для жилищного обустройства, установлено не было. Решение суда вступило в законную силу в феврале 2009 года. Несмотря на это, в апреле 2009 года УФМС России по Тверской области выносит повторное решение об отказе Т. и ее сыну в продлении срока действия статуса вынужденных переселенцев. И лишь после вмешательства Уполномоченного и Прокуратуры Тверской области в июне 2009 года срок действия статуса вынужденных переселенцев гражданке Т. и ее сыну был продлен на год.
Рассматривая вопросы нарушения прав вынужденных переселенцев, следует отметить, что граждане крайне редко используют свое право на обжалование в суде решений миграционной службы об отказах в продлении статуса вынужденных переселенцев. Чаще граждане обращаются с этим вопросом в прокуратуру или к Уполномоченному. Так, в 2008 году из 31 отказа в суды было обжаловано лишь 8 решений, а в 2009 году из 27 было обжаловано 6 отказов.
Уполномоченный считает необходимым обратить внимание региональных органов власти на вопросы, касающиеся соблюдения прав иностранных граждан и лиц без гражданства, признанных нарушителями правил пересечения государственной границы РФ или режима пребывания на территории РФ.
К иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушающим правила пересечения границы или режим пребывания, Федеральным законом №115-ФЗ предусмотрена возможность применения двух наиболее строгих санкций: депортация и административное выдворение за пределы РФ с запретом въезда в РФ в течение пяти лет.
Согласно Федеральному закону № 115-ФЗ до депортации или выдворения иностранные граждане должны содержаться в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта РФ. Однако на практике лица, подлежащие депортации или выдворению, содержатся в изоляторе временного содержания Управления внутренних дел по Тверской области (далее – ИВС), то есть в учреждении, предназначенном для временного содержания лиц, подозреваемых в совершении уголовных преступлений или подвергнутых административному аресту. Таким образом, люди, которые не совершили уголовно наказуемых действий, социально неопасные, фактически отбывают наказание, так как условия их содержания можно приравнять к условиям содержания подозреваемых и обвиняемых по уголовным делам (решетки на окнах, запертые камеры, отсутствие связи с внешним миром). При этом на практике лица, не имеющие документов, удостоверяющих личность, могут находиться в таких условиях до 6 месяцев, а лица без гражданства - до 1 года. На условия содержания в ИВС в августе 2009 года в адрес Уполномоченного поступила коллективная жалоба лиц, содержащихся в данном ИВС (18 человек).
Кроме того, действующий ИВС предназначен исключительно для содержания лиц, не имеющих при себе несовершеннолетних детей. Таким образом, остается открытым вопрос, как обеспечить возможность содержания иностранных граждан, имеющих при себе несовершеннолетних детей, на период до их выдворения за пределы РФ.
По информации, представленной Управлением внутренних дел по Тверской области и Управлением Федеральной миграционной службы по Тверской области, случаи выдворения за пределы РФ далеко не единичны, речь идет о сотнях иностранных граждан и лиц без гражданства. Так, в 2009 году в суды направлены 683 материала для принятия решения об административном выдворении иностранных граждан. По решениям судов выдворено за пределы страны 298 человек, из них 262 человека до выдворения содержались в ИВС. Часть задержанных и содержащихся в ИВС людей – иностранные граждане, приехавшие на заработки, но многие из задержанных являются русскими переселенцами, которые после распада Советского Союза вернулись в Россию, но в силу разных причин не смогли вовремя получить российское гражданство. Большинство переселенцев живут в Тверской области давно, имеют семьи, жилье, работу.
В сентябре 2008 года в постановлении Президиума Верховного суда РФ были даны разъяснения о том, что при рассмотрении дел, связанных с административным выдворением за пределы РФ, судьей в обязательном порядке должны быть выяснены и установлены обстоятельства наличия у лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, членов семьи, проживающих на территории РФ и являющихся гражданами РФ. Высказана позиция о том, что высылка лица из страны, в которой проживают близкие члены его семьи, может нарушать право на уважение семейной жизни, гарантированное статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Несмотря на это, в отдельных случаях судами нарушается принцип неразделения семей: игнорируется наличие у подсудимого в России на иждивении других лиц, не принимается в расчет то, что супруг, дети или родители могут быть гражданами РФ. Иногда выдворению подвергаются люди, прожившие в России 10 лет и более.
Как показывает практика, реализации механизма депортации и выдворения препятствуют такие проблемы, как установление личности иностранного гражданина (учитывая, что срок административного задержания может быть не более 48 часов, установить личность за такой короткий срок практически невозможно); проблема обеспечения явки иностранного гражданина в суд для рассмотрения дела об административном правонарушении, влекущем выдворение; отсутствие специальных учреждений, в которых могли бы быть соблюдены все условия для содержания указанной категории лиц.
По своему статусу депортируемые не являются подозреваемыми или обвиняемыми и, следовательно, содержаться должны не в изоляторах временного содержания, а в предусмотренных законом специальных учреждениях, которые не предусматривают столь строгий режим содержания (депортационные центры, общежития). Не вызывает сомнения тот факт, что отсутствие специальных учреждений, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта РФ, влечет за собой усложнение механизма реализации депортации или выдворения.
Следует отметить, что подобные учреждения (общежития, центры) для размещения иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению, уже созданы в таких субъектах РФ как город Москва, Республика Татарстан (город Казань), строительство подобных учреждений ведется в Свердловской области и Краснодарском крае, рассматривается вопрос строительства специальных центров в Сахалинской, Рязанской областях, отдельные регионы, например, Калужская область, идут по пути реконструкции существующих изоляторов временного содержания при управлениях внутренних дел с целью доведения условий содержания в них до уровня международных и федеральных стандартов.
Изучив ситуацию, связанную с вопросами получения гражданства, соблюдением права иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Тверской области, можно сделать следующие выводы:
- в связи с имеющейся проблемой во взаимодействии миграционной службы с исправительными учреждениями Федеральной службы исполнения наказаний по Тверской области, УФМС России по Тверской области необходимо провести с территориальными отделениями ФМС разъяснительную работу по вопросу оформления паспортов граждан РФ осужденным, находящимся в местах лишения свободы;
- учитывая, что создание специального учреждени
2.7. Взаимодействие с Управлением Федеральной службы исполнения наказаний по Тверской области и Управлением внутренних дел по Тверской области
В числе наиболее многочисленных категорий обращений – жалобы от лиц, содержащихся в учреждениях исполнения наказаний и изоляторах временного содержания. В связи с чем особо актуальным является взаимодействие Уполномоченного с Управлением Федеральной службы исполнения наказаний по Тверской области (далее – УФСИН), Управлением внутренних дел по Тверской области (далее – УВД) и Прокуратурой Тверской области в сфере защиты прав и свобод граждан.
За 2009 год в адрес руководства УВД Уполномоченным было направлено 26 запросов, в адрес УФСИН - 24 запроса, по которым были проведены соответствующие проверки. В органы прокуратуры было направлено более 30 запросов, в ходе рассмотрения которых инициированы 14 проверок. В целях эффективного сотрудничества Уполномоченного и органов прокуратуры в декабре 2009 года было подписано Соглашение Уполномоченного по правам человека в Тверской области и Прокурора Тверской области о взаимодействии в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина. На дату подписания настоящего доклада в январе 2010 года заключено соглашение о взаимодействии и сотрудничестве с УВД по Тверской области.
Взаимодействие Уполномоченного с УФСИН также осуществляется в рамках Соглашения об основных формах взаимодействия и сотрудничества (далее – Соглашение), заключенного в феврале 2008 года. В 2009 году совместно с сотрудниками УФСИН проведен ряд проверок по фактам нарушений прав и свобод осужденных, изложенных в их жалобах и обращениях, состоялись выезды в исправительные учреждения региона с целью установления достоверности фактов и проверки условий содержания осужденных в исправительных учреждениях области. В 2009 году Уполномоченным рассмотрены 90 обращений граждан, осужденных к лишению свободы, что составило 9% от общего количества обращений. Можно предположить, что проведенная в рамках Соглашения работа является одним из факторов снижения количества обращений осужденных: по сравнению с 2008 годом оно уменьшилось почти вдвое (в 2008 году обратились 152 осужденных, что составило 15 % от общего количества обращений).
По состоянию на 01.01.2010 в исправительных учреждениях области отбывают наказание 9069 осужденных, в том числе 990 женщин.
Основными вопросами, затронутыми в обращениях граждан, осужденных к лишению свободы, стали просьбы о содействии в обжаловании судебных решений, о предоставлении текстов нормативных актов, правовых консультациях, жалобы на ненадлежащее медицинское обслуживание, проблемы в получении документов, оформлении юридических фактов.
Особую категорию составляют обращения женщин-осужденных
, в числе которых самые многочисленные – о детях, помещенных в дома ребенка, детские дома или приемные, патронатные семьи на время отбывания матерью наказания, вопросы возвращения их в семью после освобождения. Так, в сентябре 2009 года к Уполномоченному обратилась осужденная Щ., отбывающая наказание в колонии-поселении ФБУ «Лечебно-профилактическое учреждение №3» (далее – ФБУ ЛИУ-3), с жалобой на действия сотрудников ФБУ ЛИУ-3 и начальника территориального отдела социальной защиты населения Бологовского района (далее – ТОСЗН Бологовского района), которым на основании письма ФБУ ЛИУ-3 было вынесено распоряжение о ходатайстве в направлении несовершеннолетнего сына Щ. (14.05.2009 года рождения) в детское государственное учреждение (дом ребенка), в связи с чем ребенок был изъят у матери. Согласно документам, направленным ФБУ ЛИУ-3 в ТОСЗН Бологовского района, одной из причин, по которой возникла необходимость определения сына Щ. в дом ребенка, явились неудовлетворительные условия размещения в колонии-поселении: отсутствие отдельной комнаты для проживания матери и ребенка, горячей воды, затрудненность патронажа и медицинского обслуживания ребенка врачом-педиатром. Только после вмешательства Уполномоченного был решен вопрос о переводе матери с ребенком в специализированное учреждение для содержания осужденных беременных женщин и имеющих грудных детей (Московская область).
Уголовно-исполнительный кодекс РФ предусматривает возможность создания в исправительных учреждениях домов ребенка, где размещаются дети до трех лет, с которыми осужденные женщины могут общаться в свободное от работы время, а также совместно проживать. Однако, по информации УФСИН, на сегодняшний день организация дома ребенка на имеющихся жилых площадях ФБУ ИК-5 не представляется возможной из-за переполненности учреждения: при норме 641 человек в колонии пребывают 913 осужденных, количество осужденных женщин по сравнению с 2008 годом увеличилось на 215 человек. Невозможно и расширение земельного участка для строительства новых зданий и сооружений, так как учреждение находится в жилой части города.
Совместное проживание с семьей может быть разрешено и осужденным, проживающим на территориях колоний-поселений. Однако создание условий для пребывания женщин с детьми на территории колоний-поселений требует дополнительного финансирования. Поскольку реализация возможности проживания с семьей согласно нормам уголовно-исполнительного законодательства зависит от отсутствия нарушений со стороны осужденных, то создание соответствующих жилищно-бытовых условий на территории колонии-поселения могло бы явиться положительной мотивацией для исправления женщин-осужденных и способствовать более эффективной ресоциализации.
По-прежнему в почте Уполномоченного присутствуют жалобы на ненадлежащее медицинское обслуживание в учреждениях исполнения наказаний
. Вместе с тем, большинство указанных фактов не находят своего подтверждения. Так, в мае 2009 года сотрудником аппарата Уполномоченного был совершен выезд в ФБУ ИЗ-69/1 с целью проверки изложенных в жалобе ВИЧ-инфицированного обвиняемого А. сведений об отказе в проведении антиретровирусной терапии. Состоялась личная встреча с обвиняемым по существу жалобы, с врачом учреждения, осуществлена проверка медицинской карты гражданина. В результате проверки установлено, что согласно анализу крови, забираемой у обвиняемого регулярно с соблюдением требований, установленных Порядком организации медицинской помощи лицам, отбывающим наказание в местах лишения свободы и заключения под стражу (утвержден приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 17.10.2005 №640/190), на настоящий момент показаний для проведения антиретровирусной терапии не имеется. Таким образом, убеждение обвиняемого в недобросовестном исполнении должностных обязанностей медицинскими работниками учреждения было необоснованным, обусловлено недостаточными знаниями о методах и формах лечения имеющегося заболевания.
Указанный пример в контексте аналогичных жалоб показывает необходимость проведения мероприятий просветительского характера в целях получения осужденными минимума теоретических медицинских знаний, необходимых для объективного анализа ситуации, ознакомления с порядком организации медицинской помощи в учреждениях исполнения наказаний.
Тем не менее, проблемы медицинского обслуживания в учреждениях исполнения наказаний имеют место. Наиболее остро стоит вопрос комплектования врачебными кадрами в удаленных от областного центра учреждениях. В связи с отсутствием необходимых жилищных условий, высокой физической и психологической нагрузкой, работа в учреждениях исполнения наказаний становится малопривлекательной для врачей и медицинского персонала. Отсутствие врачей узких специальностей требует дополнительных, в том числе финансовых, затрат. В связи с чем одним из решений проблемы может стать рассмотрение вопроса о прохождении профессиональной переподготовки врачей, работающих в учреждениях исполнения наказаний, по принципу общей врачебной практики.
Большое количество обращений осужденных касается получения правовой информации, юридической помощи, оказания социальной поддержки.
Поступают просьбы о содействии в обжаловании приговоров судов, предоставлении информации о компетенции и размещении государственных органов, о наличии на территории области реабилитационных центров для лиц, освобожденных из мест лишения свободы, и порядке приема ими граждан, разъяснении действующего законодательства, направлении текстов нормативных правовых актов, предоставлении услуг адвокатов.
Несмотря на то, что обязанностью групп социальной защиты осужденных, созданных в структуре учреждений системы исполнения наказаний, является выявление и решение социальных проблем осужденных, оказание им содействия в трудовом и бытовом устройстве после освобождения из мест лишения свободы, содержание обращений к Уполномоченному позволяет сделать вывод о необходимости уделить особое внимание разработке специальных программ по решению этого вопроса. Здесь важна согласованность усилий УФСИН, администрации области, общественных организаций.
Согласно нормам действующего законодательства правовое воспитание осужденных в исправительных учреждениях включено в состав воспитательной работы как одно из ее направлений, цель которого - формирование правопослушной личности, соблюдающей требования и предписания правовых норм, посредством ознакомления с правами и обязанностями осужденных, положениями уголовно-исполнительного законодательства, Правилами внутреннего трудового распорядка исправительных учреждений. Законодателем предусмотрено право осужденных на пользование услугами адвокатов, а также других лиц, имеющих право на оказание юридической помощи, но, как правило, это платные услуги. Тогда как многие осужденные не могут позволить себе платную юридическую помощь, в связи с отсутствием дохода и финансовой поддержки. Оказание бесплатной юридической помощи осужденным законодательством не предусмотрено.
Министерством юстиции РФ разработан проект закона «О системе бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», который предполагает реализацию права малоимущих граждан на получение бесплатной юридической помощи посредством создания государственных юридических бюро. Согласно положениям проекта закона государственные юридические бюро осуществляют бесплатное правовое консультирование граждан в форме устного консультирования, составления проектов юридических документов и судебного представительства (кроме уголовного судопроизводства). Для всех форм правового консультирования, кроме устной, требуется заключение письменного соглашения по установленной форме. Бесплатное правовое информирование населения осуществляется посредством размещения информации в СМИ и сети Интернет. Очевидно, что на практике указанные формы оказания бесплатной юридической помощи не будут доступны для малоимущих граждан, осужденных к лишению свободы.
С целью обеспечения доступности правовой помощи для граждан, осужденных к лишению свободы, в 2009 году Уполномоченным введена практика on-line консультаций осужденных ФБУ ИК-5, при участии общественной организации установлен компьютер и комплект справочной правовой системы «Гарант».
По информации, предоставленной УФСИН, на сегодняшний день из 9069 граждан, содержащихся в учреждениях исполнения наказаний Тверской области, трудоустроены 4007 осужденных
. Основными направлениями работы являются метало-, деревообработка и пошив изделий. При этом, в 2007-2008 годах в рамках региональной целевой программы «Общественная безопасность и профилактика правонарушений в Тверской области на 2007-2009 годы» поставлена 201 единица швейного оборудования, что позволило не только обновить часть оборудования, но и создать дополнительно более 200 рабочих мест. Тем не менее более 50% от общего количества имеющегося оборудования для метало- и деревообработки находится в эксплуатации свыше 15 лет. В 2010 году финансирование на обновление оборудования и создание дополнительных рабочих мест не предусмотрено. Вместе с тем, проблемы трудоустройства осужденных напрямую связаны с реализацией права потерпевших на возмещение материального ущерба, причиненного преступлением, выплатой алиментов детям осужденных и иных взысканий.
Уполномоченный регулярно принимает участие в заседаниях Общественного Совета при УФСИН, в том числе в выездных, которые проходят в исправительных учреждениях. По итогам одного из таких выездов было принято решение об организации в ФБУ ИК-5 мастер-класса по изобразительному искусству, проведенного художником А.Юдиным, а также состоялась встреча со священником Геннадием (Ульяничем), при участии которых была организована выставка работ осужденных.
В целях рассмотрения вопросов соблюдения прав осужденных нами была создана рабочая группа в составе сотрудников аппарата Уполномоченного, сотрудников УФСИН по Тверской области, членов наблюдательной комиссии и Общественного совета при УФСИН, в рамках работы которой рассматривались вопросы гуманизации наказаний, ресоциализации осужденных, повышения прозрачности мест лишения свободы.
Отдельную категорию обращений к Уполномоченному составляют жалобы на действия (бездействие) сотрудников органов внутренних дел
. За 2009 год поступило 70 таких жалоб, что составило 7 % от общего числа обращений. Из них 50 – жалобы на нарушения при проведении следственных действий, 20 - обращения подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в изоляторах временного содержания. Среди обращений можно выделить жалобы на отказ в возбуждении уголовного дела, нарушения при проведении следственных действий, неполноту проведенных проверок по сообщениям о преступлениях, неполучение информации о ходе рассмотрения заявлений.
Так, в адрес Уполномоченного поступило обращение от гражданки Г., в котором сообщалось о фактах нарушений при проведении следственных действий по уголовному делу
. По словам заявительницы, ее дочь была сбита автомашиной и в результате ДТП погибла. Сотрудниками ОВД Лихославльского района гражданке Г. было отказано в возбуждении уголовного дела по факту гибели ее дочери, кроме того, не было направлено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, что нарушило ее право на обжалование, предусмотренное п.5. ст. 148 Уголовно-процессуального кодекса РФ. Уполномоченным был направлен запрос в адрес заместителя начальника УВД по Тверской области с просьбой провести проверку сведений, изложенных в обращении. Следственным управлением при УВД по Тверской области были рассмотрены факты о ненадлежащем расследовании следственным отделом при ОВД по Лихославльскому району уголовного дела по факту данного дорожно-транспортного происшествия. За совершенное преступление в отношении виновного было утверждено обвинительное заключение, дело было передано в Лихославльский районный суд для привлечения его к уголовной ответственности.
Имели место факты превышения должностных полномочий сотрудниками милиции.
В октябре 2009 года в адрес Уполномоченного поступило обращение от гражданки С., в котором сообщалось о фактах нарушений, допущенных сотрудниками ОВД Удомельского района в отношении ее сына. Уполномоченным была инициирована проверка законности действий сотрудников ОВД Удомельского района. Отделом дознания милиции общественной безопасности УВД по Тверской области проведена служебная проверка, в ходе которой недостатки в расследовании уголовного дела в отношении сына заявительницы подтвердились. К виновным должностным лицам ОВД по Удомельскому району Тверской области приняты меры дисциплинарного воздействия. Уголовное дело было направлено в прокуратуру Удомельского района для решения вопроса о передаче в следственное подразделение при ОВД по Удомельскому району.
Практически все обращения, поступающие к Уполномоченному от подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в ИВС, касаются условий содержания.
В регионе действуют 36 изоляторов временного содержания, однако они не в полной мере соответствуют требованиям Федерального закона от 15.07.1995 № 103 – ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».
Важным инструментом в деятельности Уполномоченного, позволяющим выявлять нарушения требований законодательства РФ и норм международного права при содержании подозреваемых и обвиняемых в ИВС области, являются посещения ИВС сотрудниками аппарата, которые осуществляются совместно с представителями УВД. В 2009 году были осуществлены выезды в ИВС Удомли, Старицы, Кимр, Лихославля. Проверка показала, что многие жалобы подозреваемых и обвиняемых являются обоснованными.
Так, в ноябре 2009 года сотрудником аппарата Уполномоченного был осуществлен выезд в ИВС ОВД по Лихославльскому району. ИВС расположен в здании ОВД постройки до 1917 года. Во время проверки было выяснено, что в части наличия постельного белья и горячего питания материально-бытовое обеспечение подозреваемых и обвиняемых соответствует нормам. Однако в ИВС отсутствует канализация, нет прогулочного двора. Последнее финансирование текущего ремонта ИВС производилось в 2005 году. По результатам технического обследования установлено, что проведение капитального ремонта здания Лихославльского ОВД экономически нецелесообразно, поэтому ИВС ОВД по Лихославльскому району включен в целевую долгосрочную программу «Обеспечение содержания лиц, заключенных под стражу в изоляторах временного содержания органов внутренних дел» по строительству нового здания.
По данным, предоставленным УВД по Тверской области, в 2008 году МВД РФ были выделены целевые ассигнования на проведение капитального и текущего ремонтов изоляторов временного содержания УВД по Тверской области в размере 8 млн. рублей, которые были распределены на 13 ИВС; в 2009 году было выделено 6 млн. рублей. Руководство УВД по Тверской области активно работает над выявленными проблемами, однако ввиду недостаточности финансирования многие вопросы остаются нерешенными.
В декабре 2009 года сотрудник аппарата Уполномоченного выезжал в ИВС ОВД по Кимрскому району. Согласно данным Комитета по охране историко-культурного наследия Тверской области, здание ОВД Кимрского района построено в 1850 году и является объектом культурного наследия регионального значения, и, помимо значительных денежных средств, все строительные работы на данном объекте требуют согласования. Однако Комитет по охране историко-культурного наследия Тверской области разрешение на реконструкцию не дает. В 2007 году из федерального бюджета на капитальный ремонт ИВС ОВД по Кимрскому району выделено 597 тыс. рублей, в 2008 году - 450 тыс. рублей, в 2009 году - 408 тыс. рублей. В течение этого времени камеры ИВС оборудованы индивидуальными спальными местами, водопроводом, санузлами с экранами приватности, приточной и вытяжной вентиляцией, проведен косметический ремонт во всех помещениях. Однако в изоляторе временного содержания отсутствует комната для свиданий, прогулки не проводятся в связи с отсутствием прогулочного двора.
Говоря о соблюдении прав лиц, содержащихся в ИВС Тверской области, следует отметить, что штатная численность подразделений охраны и конвоирования составляет 695 человек, из них 365 человек – сотрудники ИВС, 300 – сотрудники конвойной службы. Таким образом, имеет место нарушение прав сотрудников ОВД, годами работающих в условиях отсутствия канализации, водоснабжения, отопления.
Руководство УФСИН, УВД, Прокуратуры Тверской области в течение всего времени работы института Уполномоченного в Тверском регионе оказывает поддержку в мониторинге ситуации с соблюдением прав граждан и работе по восстановлению нарушенных прав. Необходимо отметить открытость и высокий профессионализм сотрудников указанных ведомств на всех этапах нашего взаимодействия, как при проведении проверок по каждому конкретному обращению, так и при осуществлении выездов, проведении совместных рабочих встреч и консультаций.
Анализ основных нарушений прав лиц, содержащихся в учреждениях исполнения наказаний, изоляторах временного содержания, а также прав граждан со стороны сотрудников органов внутренних дел, позволяет сделать выводы о необходимости:
- рассмотреть возможность создания условий для совместного проживания женщин с детьми на территории колоний-поселений как одного из средств ресоциализации осужденных;
- рассмотреть вопрос о прохождении профессиональной переподготовки врачей, работающих в учреждениях исполнения наказания, по принципу врачей общей практики;
- обеспечить доступность правовой информации для лиц, содержащихся в учреждениях исполнения наказаний, в том числе принять меры по обновлению библиотечного фонда исправительных учреждений, установке правовых справочных систем;
- повысить эффективность работы службы социальной защиты осужденных, созданной с структуре учреждений системы исполнения наказаний;
- активизировать работу по трудоустройству осужденных и обновлению имеющегося оборудования;
- активизировать работу, направленную на приведение условий содержания подозреваемых и обвиняемых в ИВС Тверской области в соответствие с действующим законодательством РФ и международными стандартами.
III
. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В СФЕРЕ ПРАВОВОГО ПРОСВЕЩЕНИЯ И УЧАСТИЕ В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
3.1. Совершенствование законодательства
Одной из задач Уполномоченного, предусмотренных законом Тверской области «Об Уполномоченном по правам человека в Тверской области» является его участие в совершенствовании законодательства в сфере прав человека и их защиты. Необходимость такого участия обусловлена тем, что в отдельных случаях выявляемые Уполномоченным нарушения конституционных прав и свобод граждан связаны не с действиями либо бездействием органов государственной власти, органов местного самоуправления Тверской области и их должностных лиц, а с несовершенством нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. Учитывая, что в подобных случаях, как правило, нарушаются права не отдельных граждан, а целых групп населения, совершенствование законодательства Уполномоченный выделяет в качестве одного из наиболее важных направлений своей работы, о чем свидетельствует и тот факт, что в настоящем докладе данной теме посвящена отдельная часть.
Деятельность Уполномоченного по совершенствованию законодательства не может быть ограничена только пределами Тверского региона, так как некоторые обращения граждан свидетельствуют о нарушении их прав по причине наличия пробелов в федеральном законодательстве, неточностей в его толковании. Региональные уполномоченные не наделены правом законодательной инициативы, позволяющим вносить проекты законов федерального уровня в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. В связи с этим, рекомендации по совершенствованию федерального законодательства Уполномоченный традиционно вносит Законодательному Собранию Тверской области как субъекту, обладающему правом законодательной инициативы на федеральном уровне, излагает в ежегодных докладах о ситуации с соблюдением прав граждан в Тверской области и своей деятельности, а также в специальных докладах. Так, например, в докладе Уполномоченного за 2008 год Законодательному Собранию Тверской области было предложено обратиться в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с законодательной инициативой о внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» в части обеспечения права работников на получение задолженности по оплате труда как привилегированных кредиторов второй очереди. Также в течение 2009 года обсуждалось предложение Уполномоченного вынести на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ вопрос о внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс РФ в части установления перечня уважительных причин неявки гражданина в судебное заседание. Постоянным комитетом Законодательного Собрания Тверской области по государственному устройству и местному самоуправлению к обсуждению данного предложения было привлечено Управление судебного департамента в Тверской области.
Возможность участия в совершенствовании федерального законодательства предоставляется Уполномоченному в рамках работы Координационного Совета Уполномоченного по правам человека в РФ уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, на заседания которого приглашаются руководители отдельных министерств Российской Федерации. Обобщенные предложения по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере социальной защиты и здравоохранения были переданы в Министерство здравоохранения и социального развития РФ. В ходе беседы с Министром здравоохранения и социального развития РФ Т.А. Голиковой на заседании Координационного Совета Уполномоченным был поднят вопрос обеспечения лекарствами жителей отдаленных населенных пунктов в условиях изменения порядка лицензирования аптечных пунктов коммерческого отпуска при фельдшерско-акушерских пунктах. С Министром образования и науки Российской Федерации А.А. Фурсенко Уполномоченным обсуждалась необходимость изменения методов работы социальных педагогов профессиональных училищ и организации правового просвещения этой категории учащихся как сегмента молодежи, особенно нуждающегося в правовом просвещении. В письменном виде были переданы вопросы, затрагивающие темы введения административной ответственности в образовательных учреждениях за нарушение прав учащихся и педагогов, позиции Министерства образовании и науки РФ в отношении международного усыновления, возможности законодательного закрепления статуса школьного уполномоченного. На Координационном Совете с участием Министра внутренних дел РФ Р.Г. Нургалиева от Тверской области было заявлено несколько вопросов, сформулированных по результатам работы государственного органа, исходя из тематики поступающих обращений граждан. Одним из важных итогов данного мероприятия стало решение о целесообразности регулярных выступлений уполномоченных по правам человека на коллегиях управлений Министерства внутренних дел РФ. В октябре 2009 года в рамках очередного заседания Координационного Совета Уполномоченный участвовал в обсуждении с Министром регионального развития РФ В.Ф. Басаргиным предложений по изменению федерального законодательства, регулирующего жилищные правоотношения, в том числе предложений о соотношении коэффициента роста цен на энергоносители с коэффициентом увеличения цен на услуги организаций коммунального комплекса для населения. При подготовке рекомендаций по совершенствованию федерального законодательства Уполномоченный учитывает как жалобы граждан, так и предложения исполнительных органов государственной власти Тверской области.
Самостоятельным направлением в деятельности Уполномоченного по совершенствованию законодательства является его взаимодействие с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее- Совет Федерации). Третий год Уполномоченный принимает непосредственное участие в подготовке Центром мониторинга законодательства и правоприменительной практики при Совете Федерации (далее – Центр мониторинга права) доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации». В 2009 году аппарат Уполномоченного участвовал в совещании в Совете Федерации, посвященном подготовке очередного доклада, в ходе которого выступил с предложениями по структуре доклада и его содержанию. Одним из таких предложений было уделить в предстоящем докладе повышенное внимание проблемам жилищного законодательства как одним из самых многочисленных, несмотря на то, что в докладе Совета Федерации за 2008 год анализу жилищного законодательства РФ в системе обеспечения качества жизни граждан была посвящена отдельная глава. В ноябре прошедшего года в Центр мониторинга права Уполномоченным были направлены обобщенные материалы о выявленных пробелах в федеральном законодательстве, в том числе связанных с отсутствием законодательного регулирования порядка учета лиц без определенного места жительства, отсутствием механизмов обеспечения контроля за сохранностью жилых помещений и имущества граждан, осужденных к отбыванию наказания в местах лишения свободы, в период отбывания ими наказания.
По приглашению Центра мониторинга права аппарат Уполномоченного участвовал в VII Всероссийской научно-практической конференции, организованной Советом Федерации, на тему «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики», в ходе которой обсуждались вопросы, касающиеся влияния законодательства на уровень и качество жизни населения, эффективности правотворческой деятельности федеральных и региональных органов власти.
Также следует отметить, что с 2009 года по инициативе советника Председателя Совета Федерации Российской Федерации, первого заместителя руководителя Центра мониторинга права Совета Федерации Г.Э.Бурбулиса мероприятия по взаимодействию с Центром мониторинга права учитываются при планировании работы Уполномоченного и его аппарата. В настоящее время рассматривается возможность подписания соглашения между Уполномоченным по правам человека в Тверской области и Центром мониторинга права Совета Федерации. Результаты взаимодействия с этой структурой высоко оценены Председателем Совета Федерации С.Б. Мироновым в благодарственном письме, направленном в прошлом году Уполномоченному по правам человека в Тверской области.
Очевидно, что меры по совершенствованию законодательства будут наиболее эффективны только тогда, когда они выстроены в единую государственную концепцию защиты прав и свобод человека, поэтому отдельного внимания заслуживает работа Уполномоченного по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регулирующего правовые основы деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. В 2009 году Уполномоченный участвовал в работе над проектом Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», направленным на закрепление принципа единства государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в России, в том числе предусматривающего и обязательное наличие в каждом субъекте РФ регионального уполномоченного. На Координационном Совете Уполномоченного по правам человека в РФ, уполномоченных по правам человека в субъектах РФ в октябре 2009 года Уполномоченному по правам человека в Тверской области была предоставлена возможность выступить с особым мнением по существу законопроекта. В ходе выступления Уполномоченным была отмечена необходимость разработки единых подходов к обеспечению прав человека. В специальном докладе «Критерии оценки эффективности и показатели деятельности Уполномоченного по правам человека в Тверской области и его аппарата» также были внесены предложения по стандартизации и выработке единых критериев оценки деятельности региональных Уполномоченных, применение которых позволило бы создать хорошо организованную систему института омбудсмена, способствовало бы развитию государственной защиты прав человека и укреплению принципов правового государства.
Также Уполномоченный участвует в реализации проектов по совершенствованию федерального законодательства и совместно с уполномоченными других субъектов РФ. Примером такого взаимодействия может служить инициатива Уполномоченного по правам человека в республике Татарстан, который обратился к коллегам с просьбой дать правовую оценку проекта федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и статью 5 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», с целью ее обобщения и предоставления в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
В течение года Уполномоченный участвовал и в обсуждении еще только разрабатываемых проектов федеральных законов, например, проекта о законодательном регулировании вопросов раннего выявления употребления наркотиков и психотропных веществ в молодежной среде. Обсуждение указанного проекта прошло в городе Твери в июле 2009 года по инициативе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ В.А.Васильева.
Права и свободы человека и гражданина должны определять смысл и содержание всех принимаемых законов, в том числе и законов субъектов РФ. Законодательным Собранием Тверской области в прошедшем году был издан Доклад «О состоянии законодательства Тверской области». В нем отмечено, что в Тверской области учрежден институт Уполномоченного по правам человека, за воспрепятствование деятельности омбудсмена предусмотрена административная ответственность. Отдельная часть доклада посвящена законодательству в сфере государственной защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Тверской области, на совершенствование которого направлена и деятельность Уполномоченного.
Основным инструментом участия Уполномоченного в совершенствовании регионального законодательства, затрагивающего права и свободы граждан, является возможность выступать с законодательными инициативами по принятию новых либо изменению или отмене уже действующих нормативных правовых актов Тверской области. Изначально, при создании в 2007 году в регионе института Уполномоченного, омбудсмен Тверской области, как и большинство его коллег в других субъектах РФ, не был наделен правом законодательной инициативы. Однако, в 2008 году в Устав Тверской области были внесены изменения, в соответствии с которыми Уполномоченный включен в перечень субъектов, имеющих право законодательной инициативы Тверской области, что позволило ему принять активное участие в работе по совершенствованию законодательства в регионе.
В течение двух лет практической деятельности Уполномоченного была выявлена необходимость приведения нормативных правовых актов, регулирующих основы и порядок его работы, в соответствие с положениями Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В связи с этим, Уполномоченным в 2009 году в первую очередь был разработан и внесен в Законодательное Собрание Тверской области проект закона Тверской области «О внесении изменений в закон Тверской области «Об Уполномоченном по правам человека в Тверской области», который в октябре прошлого года был принят. Внесенными изменениями уточнена компетенция Уполномоченного, в качестве приоритетных направлений его деятельности выделена защита прав и свобод детей и инвалидов как наиболее незащищенных категорий граждан, предусмотрена возможность опубликования заключений Уполномоченного в официальных печатных органах Законодательного Собрания Тверской области, Администрации Тверской области и право Уполномоченного в пределах утвержденных лимитов бюджетных ассигнований осуществлять размещение заказов на издание печатных материалов, направленных на распространение информации о правах и свободах человека. Также закреплен правовой статус помощников Уполномоченного, работающих на общественных началах в муниципальных образованиях Тверской области, предусмотрено право Уполномоченного по результатам рассмотрения жалоб граждан обращаться в компетентные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного и административного производства или уголовного дела в отношении должностных лиц, в решениях или действиях (бездействии) которых усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, принятый закон также систематизировал нормы, касающиеся участия Уполномоченного в совершенствовании законодательства и муниципальных правовых актов.
В связи с законодательным закреплением в качестве приоритетных направлений деятельности Уполномоченного защиты прав и свобод детей и инвалидов как наиболее незащищенных категорий граждан, систематизации и активизации работы Уполномоченного в этих двух особо значимых направлениях, возникла необходимость внесения изменений в закон Тверской области «О Реестре должностей государственной гражданской службы Тверской области» и в приложение № 1 к закону Тверской области «Об оплате труда государственных гражданских служащих Тверской области». Соответствующие законопроекты были также разработаны Уполномоченным в 2009 году, внесены на рассмотрение в Законодательное Собрание Тверской области и одобрены депутатским корпусом, что позволило ввести в штате аппарата Уполномоченного две штатные единицы помощников Уполномоченного: по вопросам защиты прав детей и по вопросам защиты прав лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Уполномоченный использует и возможность внесения органам и должностным лицам, обладающим правом законодательной инициативы, предложений по совершенствованию законодательства Тверской области в направлениях, затрагивающих права и свободы граждан. Традиционно в ежегодных докладах Уполномоченного отдельным субъектам законодательной инициативы предлагаются мероприятия по совершенствованию регионального законодательства.
Помимо прямой формы участия в совершенствовании законодательства путем разработки и внесения на рассмотрение проектов нормативных правовых актов Тверской области на протяжении всего периода своей деятельности Уполномоченный активно пользуется косвенными способами участия в совершенствовании законодательства. Так, Уполномоченный регулярно получает планы законопроектной работы Законодательного Собрания Тверской области и находящиеся на рассмотрении в Законодательном Собрании Тверской области проекты законов, что позволило ему в прошедшем году анализировать законопроекты на стадии их рассмотрения, участвовать в их обсуждении и в случае необходимости выступать с предложениями по их доработке.
Уполномоченный регулярно присутствует на заседаниях Законодательного Собрания Тверской области, а также участвует в обсуждении отдельных затрагивающих права и свободы человека и гражданина проектов законов на заседаниях постоянных комитетов Законодательного Собрания Тверской области и рабочих групп.
По запросам председателя Законодательного Собрания Тверской области Уполномоченным были подготовлены заключения на проекты законов Тверской области «О противодействии коррупции в Тверской области», «О внесении изменений в отдельные законы Тверской области» по вопросам представления гражданскими служащими Тверской области сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруга (супруги) и несовершеннолетних детей. В 2009 году одному из сотрудников аппарата Уполномоченного была объявлена благодарность Законодательного Собрания Тверской области.
Должность Уполномоченного по правам человека в Тверской области учреждена в целях содействия соблюдению прав и свобод человека и гражданина на территории Тверской области не только органами государственной власти Тверской области и государственными органами Тверской области, но и органами местного самоуправления. Вместе с тем, закон Тверской области «Об Уполномоченном по правам человека в Тверской области», предусматривающий в первоначальной редакции право Уполномоченного направлять органам и должностным лицам, обладающим правом законодательной инициативы, предложения по совершенствованию законодательства в сфере прав человека и их защиты, не предполагал возможности участия Уполномоченного в совершенствовании правовой базы муниципальных образований региона. Несмотря на это, общие рекомендации по принятию, изменению или отмене муниципальных правовых актов, подготовленные по результатам деятельности Уполномоченного, обобщались в ежегодных докладах Уполномоченного наравне с предложениями по изменению федерального и регионального законодательства.
В 2009 году по инициативе Уполномоченного были внесены изменения в закон Тверской области «Об Уполномоченном по правам человека в Тверской области», которые в настоящее время позволяют ему вносить рекомендации по совершенствованию муниципальных правовых актов конкретного муниципального образования напрямую субъектам правотворческой инициативы.
В текущем году планируется развивать взаимодействие Уполномоченного с представительными органами местного самоуправления, в рамках которого могла бы осуществляться экспертная оценка и обсуждение отдельных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права и свободы человека и гражданина. Положительным примером такого взаимодействия может послужить участие Уполномоченного и его аппарата в 2009 году в оценке состояния правовых актов города Твери, регулирующих правовое положение территориального общественного самоуправления. Предложения по совершенствованию правовых актов муниципального образования в этой сфере были представлены аппаратом Уполномоченного на одном из заседаний постоянного Комитета по вопросам местного самоуправления Тверской городской Думы.
В совершенствовании муниципальных правовых актов участвуют и помощники Уполномоченного, работающие на общественных началах в муниципальных образованиях. Они привлекаются к обсуждению проектов муниципальных правовых актов, по мере необходимости обращаются к Уполномоченному для получения экспертных заключений на проекты, некоторые из них являются депутатами представительных органов муниципальных образований Тверской области.
С развитием института Уполномоченного развивается и его деятельность по совершенствованию законодательства. Ежегодно Уполномоченным утверждается План мероприятий по его участию в совершенствовании законодательства и правоприменительной практики, формируемый исходя из способов участия, сроков выполнения мероприятий и уровней действия нормативных правовых актов.
Понимая, что работа, связанная с мониторингом федерального и регионального законодательства, правовых актов органов местного самоуправления, требует высокой компетенции, особое внимание Уполномоченным уделяется вопросам прохождения сотрудниками аппарата специальной подготовки. К примеру, аппарат Уполномоченного участвовал в программе повышения квалификации по теме «Участие аппаратов Уполномоченных в законотворчестве и мониторинге права», организованной Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим центром «Стратегия» совместно с Центром мониторинга права при Совете Федерации.
Кроме того, Уполномоченный по правам человека в Тверской области в целях сравнительного анализа внимательно изучает опыт участия Уполномоченных других субъектов РФ в совершенствовании законодательства. С аппаратами Уполномоченных отдельных регионов достигнута договоренность о том, что в случае необходимости законодательные инициативы регионального уровня в отдельных сферах прав человека могут вноситься уполномоченными одновременно в нескольких субъектах Российской Федерации.
Учитывая, что участие Уполномоченного в формировании благоприятного правового поля является одним из способов обеспечения гарантий соблюдения прав человека, планируется совершенствовать данное направление деятельности, в том числе наладить сотрудничество в сфере мониторинга законодательства с Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Тверской области в рамках подписанного соглашения, активнее привлекать к обсуждению и выработке предложений по совершенствованию законодательства, затрагивающего права и свободы граждан, общественные организации Тверской области и другие институты гражданского общества, активизировать работу по выявлению недостатков в правовом регулировании, в том числе связанных с несоответствием нормативных правовых актов общепризнанным международным принципам и нормам о правах и свободах граждан.
3.2. Правовое просвещение
Важным направлением деятельности Уполномоченного остается правовое просвещение, которое основано на таких составляющих как оказание гражданам юридической помощи, организация мероприятий просветительского характера, в том числе посредством взаимодействия со СМИ и общественными организациями.
По инициативе Уполномоченного в феврале 2009 года в Тверской области состоялась конференция на тему «Правовые основы и механизмы реализации специализированных программ правового просвещения, направленных на оказание юридической помощи гражданам», в которой приняли участие Губернатор Тверской области Д.В.Зеленин, Председатель Законодательного Собрания Тверской области А.Н.Епишин, член Общественной палаты РФ, в настоящее время Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка П.А.Астахов, представители юридического сообщества и общественности. В своем выступлении Уполномоченный по правам человека в Тверской области акцентировал внимание участников конференции на вопросах, ранее обозначенных в специальном докладе «Проблемы реализации права малоимущих граждан на получение бесплатной юридической помощи», вопросах правового просвещения.
О недостаточном уровне правового просвещения свидетельствуют, в первую очередь, поступающие в адрес Уполномоченного обращения граждан. Анализ этих обращений позволяет говорить о правовом просвещении не только как о необходимости, но и как о серьезной проблеме, так как уровень правовой осведомленности населения по-прежнему остается низким.
За 2009 год в аппарат Уполномоченного поступило 998 обращений, из них порядка 30% - те обращения, по которым гражданам была оказана консультативная помощь. Помимо личного приема граждан, работы с письменными обращениями, разъяснения по наиболее часто встречающимся вопросам и изменениям нормативно-правовой базы проводятся сотрудниками аппарата на сайте Уполномоченного www
.
ombudsman
-
tver
.
ru
в рубриках «Ваши вопросы» и «Новости законодательства».
Учитывая, что правовое просвещение является важным инструментом предупреждения нарушений конституционных прав граждан, Уполномоченный и сотрудники аппарата продолжают осуществлять такую форму личного приема, как регулярные выездные приемы граждан в районах области. В 2009 году было осуществлено 32 выездных приема.
Особо следует отметить, что проведение приема в районе происходит при обязательном участии общественного помощника Уполномоченного того муниципального образования, на территории которого проводится прием граждан. В настоящее время в муниципальных образованиях работают 34 помощника на общественных началах.
В 2009 году к помощникам Уполномоченного обратились более 360 человек (в 2008 году – 220), из обращений которых только незначительное количество поступило в аппарат Уполномоченного. В остальных случаях правовая помощь была оказана гражданам на местах: даны консультации по вопросам компетенции Уполномоченного либо вопрос был полностью решен, и нарушенное право обратившегося восстановлено.
Как показывает опыт, не всегда граждане могут изложить свою проблему в письменном обращении, приложить копии необходимых документов. Нередко возникают ситуации, когда для того, чтобы помочь заявителю, необходимо личное общение. В связи с этим в мае текущего года при поддержке общественных организаций аппарат Уполномоченного начал работу по приему граждан в системе повышенной доступности. С помощью сети Интернет на связь с сотрудниками аппарата Уполномоченного вышли три района: Кимрский, Кашинский, Кувшиновский. Граждане указанных районов получили консультации по вопросам социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства, присвоения звания «Ветеран труда» и др.
Возможность задать волнующие вопросы и озвучить свои проблемы в режиме on-line получили осужденные ФБУ «Исправительная колония №5» города Вышний Волочек. Специфика их положения – пребывание в закрытом учреждении, вместе с тем, имеет место множество нерешенных проблем, которые существуют в настоящее время, и с которыми женщины - осужденные столкнутся после освобождения. Сотрудники аппарата ответили на вопросы, касающиеся обеспечения жильем, трудоустройства, восстановления в родительских правах.
Исходя из того, что самый эффективный способ организации работы органов государственной власти – это обеспечение диалога, такую форму общения с гражданами как удаленные консультации в режиме реального времени (on-line консультации) необходимо развивать. Однако повышение уровня правовых знаний должно происходить путем целенаправленной системной работы всех государственных органов, организаций и общественных объединений, связанных с распространением правовой информации. Поэтому главам муниципалитетов следует обратить внимание на перспективность такой формы работы и принять необходимые меры, чтобы обеспечить все приемные граждан Интернет – связью, активизировать деятельность по повышению уровня сотрудников, работающих в приемных, качеству консультаций. Правовому просвещению граждан может, в том числе, способствовать и информация, размещенная на сайтах администраций муниципальных образований.
Важным моментом правового просвещения является работа, проводимая в данном направлении с детьми и молодежью. Принимая во внимание, что базовый уровень знаний человек получает в школе, правовые знания должны закладываться в сознании молодежи именно на данном этапе обучения. По данным, предоставленным Департаментом образования Тверской области, введение элементов правового образования начинается с 5 класса в рамках изучения предмета «Окружающий мир». В 34% общеобразовательных учреждений Тверской области изучение раздела «Право» осуществляется в рамках учебного предмета «Обществознание», а в 66% - как предмет «Право» (9 классы – 1 час в неделю, 10-11 классы по 2 часа в неделю). Однако, учитывая, что некоторые статьи Уголовного кодекса РФ предусматривают уголовную ответственность уже с 14-летнего возраста, в целях правового просвещения и предупреждения правонарушений подростками, необходимо уделять этой составляющей образовательного процесса повышенное внимание. В данном случае важную роль играют мероприятия, направленные на повышение гражданско-правовой культуры, с участием представителей органов государственной власти, местного самоуправления, политических партий.
В 2009 году Уполномоченным и сотрудниками аппарата были организованы встречи с учащимися старших классов гимназии № 8 г. Твери и школы № 29 г. Твери. Основной темой встреч стало обсуждение прав ребенка, вопросы ограничения пребывания несовершеннолетних в общественных местах в вечернее и ночное время. Школьников интересовали вопросы деятельности правозащитного органа в Тверской области, взаимодействия Уполномоченного с молодежными объединениями, учащимися образовательных учреждений, СУЗов, ПТУ, стратегии правового просвещения в молодежной среде, предлагаемые изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ».
В 2009 году Уполномоченный принял участие в ряде совместных радиоэфиров с руководителями различных ведомств, в том числе по вопросам, касающимся образовательного процесса, защиты прав детей. Уполномоченный поддерживает инициативу Уполномоченного по правам человека в Московской области о введении в образовательных учреждениях школьного правозащитника, который будет призван решать вопросы взаимодействия учеников, учителей и родителей, проблемы правового просвещения. Его задачами также должны стать содействие обеспечению безопасности и комфортности в школе всем участникам образовательного процесса.
В обеспечении доступности для детей и молодежи знаний о правах человека особую функцию выполняют библиотеки. На данном этапе развития нашего общества меняются традиционные внутрибиблиотечные технологии, формы библиотечного обслуживания населения, характер взаимодействия с органами власти, различными социальными группами.
В апреле 2009 года в малом зале Тверского областного центра детского и семейного чтения имени А.С.Пушкина состоялся «круглый стол» на тему «Детские библиотеки как центры правового просвещения детей и молодежи», в рамках которого Уполномоченный встретился с руководителями детских библиотек Тверской области. Участникам «круглого стола» был предложен экспресс - тренинг «
Опыт формирования правосознания молодежи на базе детских библиотек Тверской области и возможности взаимодействия с институтом общественных помощников Уполномоченного по правам человека в Тверской области». Встреча завершилась презентацией книги «Законы мира детей», изданной при поддержке Уполномоченного, экземпляры которой были преданы в библиотеки области.
Важное место в процессе правового просвещения занимают проводимые Уполномоченным конкурсы. В 2008 году был проведен конкурс рисунков и сочинений на правозащитную тематику, в 2009 году - конкурс рисунков для детей с ограниченными возможностями. Целью конкурса стало привлечение внимания общественности к проблемам детей-инвалидов, к вопросам их правового просвещения, развития жизненных навыков, воспитания толерантного отношения к детям с ограниченными возможностями в молодежной среде. В ходе проведения конкурса были получены около 100 работ от детей из разных районов нашей области. К 1 июня, Дню защиты детей, на одной из центральных улиц города Твери Уполномоченным, совместно с общественной организацией «Центр добровольческой помощи и поддержки общественных инициатив», была организована выставка работ участников конкурса. Кроме того, конкурс предусматривал номинацию «Симпатии добрых людей»: зрители, знакомясь с творчеством детей, могли отдать свой голос наиболее понравившейся работе. По инициативе общественных помощников Уполномоченного выставка продолжила свою работу в районах области.
В конце 2009 года аппаратом Уполномоченного была выпущена книга из серии «Библиотека Уполномоченного по правам человека в Тверской области», посвященная проблемам защиты прав детей на территории региона, куда вошли многие из конкурсных работ.
Эффективная деятельность института Уполномоченного в сфере правового просвещения невозможна без тесного взаимодействия со средствами массовой информации
. Уполномоченный уделяет большое внимание отражению в СМИ складывающейся в регионе правозащитной ситуации, привлечению с их помощью внимания к проблемам обеспечения и защиты прав граждан.
Взаимодействие со СМИ в 2009 году включало в себя: интервью Уполномоченного по актуальным вопросам правозащитной тематики на региональном радио и телевидении, участие в пресс-конференциях, прямых эфирах. В 2009 году вышло порядка 60 публикаций и прямых эфиров Уполномоченного, было более 170 упоминаний в прессе и появлений в кадре на телевидении.
Необходимо также отметить взаимодействие Уполномоченного с Тверским филиалом клуба «Гражданин», объединяющим журналистов. В январе 2009 года состоялась встреча Уполномоченного с секретарем Союза журналистов России Н.И. Ажгихиной, целью которой стало создание в Тверском регионе дискуссионной площадки, объединяющей представителей правозащитных организаций, экспертного сообщества, журналистов. При информационной поддержке клуба «Гражданин», региональных средств массовой информации проводились выездные приемы Уполномоченного в районах области, куда выезжали сотрудник аппарата и журналист одного из печатных изданий. Так, совместные выезды были организованы в Осташков, Андреаполь, Старицу. По их итогам были опубликованы материалы под рубрикой «Выездная приемная Уполномоченного».
В июне 2009 года Уполномоченным был объявлен конкурс на лучшее освещение проблем защиты прав человека в СМИ Тверской области, целями которого являются: распространение правовых знаний среди населения Тверской области, активизация работы журналистов по освещению в средствах массовой информации деятельности лиц и организаций, занимающихся защитой прав, свобод и законных интересов жителей региона.
Важным представляется тот факт, что Уполномоченный входит в руководство Совета по информационной политике при Губернаторе Тверской области, поскольку постановка задач, формирование единого целеполагания для органов власти, института Уполномоченного, непосредственно транслирующего проблемы граждан, и СМИ являются одними из основных инструментов в решении проблем жителей Тверской области.
Развитие правосознания и правовой культуры населения напрямую связано с процессом становления в России гражданского общества. В 2009 году Уполномоченный активно сотрудничал с Общественной палатой Тверской области, общественными организациями региона. При поддержке НКО был осуществлен ряд проектов Уполномоченного, в том числе обеспечение ФБУ «Исправительная колония №5» компьютерным рабочим местом с программным обеспечением «Гарант», предполагающим свободный доступ заключенных к законодательной базе. В прошлом году было продолжено взаимодействие с Общественной наблюдательной комиссией, осуществляющей общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания Тверской области, в заседаниях которой принимали участие сотрудники аппарата. В сентябре 2009 года Уполномоченный выступил на семинаре для членов общественных наблюдательных комиссий субъектов РФ и членов общественных советов при территориальных органах УИС Центрального федерального округа.
В настоящее время Уполномоченным ведется работа по формированию регионального института изучения проблем человека, в состав которого войдут ученые, эксперты в различных отраслях знаний, представители общественности. Целями создаваемого института должны стать исследование проблемного поля в области прав человека в Тверском регионе, прорабатывание путей решения тех или иных проблем.
В 2009 году Уполномоченный вошел в состав Координационного Совета при Управлении Министерства юстиции РФ по Тверской области, созданного для выработки согласованных действий Управления, территориальных органов, подведомственных Минюсту России федеральных служб и федеральных государственных учреждений. Темой одного из выступлений Уполномоченного на заседании Координационного Совета стало обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, правовое просвещение, преодоление правового нигилизма и противодействие коррупции. По результатам заседания было принято решение Уполномоченному совместно с Управлением Министерства юстиции РФ по Тверской области обратиться в Администрацию Тверской области с предложением разработать долгосрочную целевую программу по правовому просвещению либо внести дополнения по указанной тематике в долгосрочную целевую программу Тверской области от 02.09.2009 № 379-па «Развитие институтов гражданского общества Тверской области как эффективного механизма защиты прав и свобод человека, поддержки демократических ценностей на 2009-2011 годы».
Учитывая важность повышения уровня правовой культуры, значимость мероприятий по оказанию гражданам доступной юридической помощи, особую роль в формировании правовых знаний средств массовой информации и общественности, в 2010 году Уполномоченный планирует развивать свою деятельность в направлении правового просвещения, взаимодействия со СМИ и общественными организациями.
РЕКОМЕНДАЦИИ
На основании мониторинга ситуации с соблюдением прав граждан на территории Тверской области, учитывая поступившие в адрес Уполномоченного обращения граждан и важность освещенных в настоящем докладе проблем, в соответствии с пунктом 2 статьи 13 закона Тверской области «Об Уполномоченном по правам человека в Тверской области» Уполномоченный по правам человека в Тверской области РЕКОМЕНДУЕТ:
1. Законодательному Собранию Тверской области:
- в целях ужесточения контроля за исполнением Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» со стороны должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления вынести на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ вопрос о внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях, в части установления административной ответственности должностных лиц, нарушающих сроки рассмотрения обращений граждан;
- внести изменения в закон Тверской области от 13.04.2009 №27-ЗО «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Тверской области», регламентировав организацию личного приема граждан руководителями и уполномоченными на то лицами органов власти Тверской области путем установления гибких графиков приема граждан, обеспечения иногородних граждан возможностью личного приема и рассмотрения их просьб соответствующими специалистами в день обращения;
- с целью повышения эффективности общегосударственных мер по борьбе с незаконной миграцией разработать и принять закон Тверской области, предусматривающий создание специального учреждения для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению.
2. Администрации Тверской области:
- в целях повышения качества жизни инвалидов, установления гармоничных отношений инвалидов и пожилых людей с социальным окружением, расширения возможности их социальной коммуникации, разработать проект закона Тверской области о приемной семье для граждан пожилого возраста и инвалидов;
- в связи с вступлением в силу Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», разработать проект закона Тверской области, устанавливающий перечень информации о деятельности государственных органов, органов государственной власти и местного самоуправления Тверской области, подлежащей размещению на сайтах органов власти в сети Интернет;
- провести ряд мероприятий (теле- и радиопрограмм), обеспечивающих
информационную составляющую программы поддержки семейных форм устройства детей-сирот;
- в целях усовершенствования работы с обращениями граждан разработать и принять нормативный акт, устанавливающий примерный перечень информации, которая должна содержаться в ответе государственного органа на обращение гражданина (например, ответ должен даваться по существу поставленных в обращении вопросов со ссылкой на нормативный акт, разъяснение закона и т.п.);
- разработать проект закона о внесении изменений в закон Тверской области от 29.12.2004 № 79-ЗО «О ежемесячном государственном пособии на ребенка гражданам, имеющим детей», в части усиления социальной поддержки одиноких матерей и детей, один из родителей которых уклоняется от уплаты алиментов;
- принять меры, направленные на ликвидацию очередей граждан, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний и нуждающихся в предоставлении жилья вне очереди.
3. Органам местного самоуправления Тверской области:
- провести проверку жилищных условий проживающих на территориях муниципальных поселений ветеранов Великой Отечественной войны с целью выявления ветеранов, нуждающихся в обеспечении жильем, но до настоящего времени по различным причинам не вставших на учет в качестве нуждающихся;
- обратить внимание на необходимость реализации возложенной на органы местного самоуправления обязанности по осуществлению муниципального земельного контроля; провести ряд мероприятий, направленных на информирование граждан о работе муниципальных земельных инспекторов;
- при принятии решений о предоставлении земельных участков гражданам и юридическим лицам одновременно рассматривать необходимость установления публичных сервитутов для целей прохода и проезда граждан к объектам общего пользования;
- принять необходимые меры для обеспечения всех общественных приемных региона Интернет–связью, активизировать деятельность по повышению профессионального уровня сотрудников, работающих в общественных приемных, а также качества консультаций.
4. Администрации Тверской области и органам местного самоуправления:
- в связи с имеющейся проблемой в доступности дошкольного образования, обратить внимание на необходимость проработки подходов (с учетом опыта других регионов), позволяющих открыть дополнительные учебные места, а также необходимость финансирования капитального ремонта образовательных учреждений.
5. Управлению Министерства юстиции РФ по Тверской области в рамках работы Координационного совета
при Управлении рассмотреть вопросы о разработке мер по созданию условий для совместного проживания женщин с детьми на территории колоний-поселений как одного из средств ресоциализации осужденных, прохождении профессиональной переподготовки врачей, работающих в учреждениях исполнения наказания, по принципу врачей общей практики, содействии развитию на территории региона деятельности общественных организаций по обеспечению доступности юридической помощи для лиц, содержащихся в учреждениях исполнения наказаний.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Финансово-экономический кризис, начавшийся в конце 2008 года и определивший непростую социально-экономическую обстановку 2009 года, несомненно, отразился на качестве жизни граждан, коснувшись всех слоев населения. В то же время формирование гражданского общества не было приостановлено временными трудностями, скорее кризис выявил необходимость более динамичного развития в этом направлении, о чем неоднократно упоминал Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в Ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ, говоря о необходимости модернизации и построения «умного» общества: «В ХХI веке нашей стране вновь необходима всесторонняя модернизация. И это будет первый в нашей истории опыт модернизации, основанной на ценностях и институтах демократии».
Кризис еще раз показал, что качество жизни определяется качеством законов, которые задают стандарты качеству власти.
За 2009 год не выявлено действий органов государственной власти и местного самоуправления, направленных на умышленное систематическое нарушение прав граждан, дестабилизацию обстановки в обществе. Напротив, необходимо отметить готовность к взаимодействию и конструктивному диалогу со стороны многих представителей органов государственной и муниципальной властей региона.
На сегодняшний день ситуация с соблюдением органами власти прав и свобод граждан, проживающих на территории Тверской области, в целом удовлетворительна, что подтверждается и мониторингом, проведенным аппаратом Уполномоченного по правам человека в РФ. Количество жалоб от жителей Тверской области, поступивших в 2009 году в адрес федерального Уполномоченного, имеет тенденцию к сокращению. Также сокращается число жалоб на 100 тыс. населения: в 2009 году по этому показателю Тверская область заняла 7-ое место среди субъектов Центрального федерального округа (по сравнению с 14-м местом в 2008 году), уступив первые позиции Ярославской, Смоленской, Липецкой, Костромской, Ивановской и Брянской областям.
В 2010 году приоритетными направлениями деятельности Уполномоченного останутся вопросы защиты прав детей, а также лиц с ограниченными возможностями здоровья. Планируется углубленное изучение проблем реализации прав участников образовательного процесса, в том числе возможности совместного обучения детей инвалидов и детей без инвалидности. По результатам указанных исследований планируется подготовить специальный доклад.
Кроме того, в текущем году Уполномоченный планирует рассмотреть вопрос о формировании регионального института изучения проблем человека, к деятельности которого будут активно привлекаться представители научного сообщества Тверской области. В рамках работы института планируется провести международную конференцию, целью которой будет выработка механизмов взаимодействия между государством, ключевыми институтами гражданского общества и научным сообществом. Также в рамках работы института и по инициативе эксперта Совета Европы А.Ю. Сунгурова предполагается провести семинар по теме «Выработка системы оценки эффективности работы аппаратов уполномоченных по правам человека в субъектах РФ и приемных граждан».
Уполномоченный по правам человека в Тверской области надеется, что содержащиеся в докладе выводы и рекомендации послужат дополнительным элементом в работе по совершенствованию правового пространства как главной цели любого демократического общества.
Настоящий доклад является официальным документом, и, в соответствии со ст. 13 закона Тверской области «Об Уполномоченном по правам человека в Тверской области», представлен в Законодательное Собрание Тверской области и Губернатору Тверской области.
Для широкого информирования текст доклада будет опубликован в газете «Тверские ведомости», а также размещен на сайте Уполномоченного по правам человека в Тверской области.
Уполномоченный выражает признательность за сотрудничество Законодательному Собранию Тверской области; Администрации Тверской области; Прокуратуре Тверской области; Управлению Федеральной службы исполнения наказаний по Тверской области; Управлению внутренних дел по Тверской области; Управлению Федеральной службы судебных приставов по Тверской области; Главному управлению МЧС России по Тверской области; Управлению судебного департамента Тверской области; Управлению Федеральной миграционной службы России по Тверской области; Управлению Федеральной регистрационной службы по Тверской области; Управлению Роснедвижимости по Тверской области; Управлению Федеральной регистрационной службы по Тверской области; Военному комиссариату Тверской области; Департаменту занятости населения Тверской области; Департаменту здравоохранения Тверской области; Департаменту социальной защиты населения Тверской области; Департаменту образования Тверской области; Центру по централизованному учету детей, оставшихся без попечения родителей, Тверской области; Государственной инспекции труда в Тверской области; ГУ - Отделению Пенсионного фонда РФ по Тверской области; Управлению «Государственная жилищная инспекция Тверской области»; Департаменту управления природными ресурсами и охраны окружающей среды Тверской области; Комитету по управлению имуществом Тверской области; Управлению Роспотребнадзора по Тверской области; Департаменту строительного комплекса Тверской области; ФГУ «ГБ МСЭ по Тверской области», главам муниципальных образований Тверской области.
Уполномоченный по правам человека
в Тверской области И.В.Блохина
Приложение 1
Статистика обращений граждан, поступивших в адрес Уполномоченного по правам человека в Тверской области в 2009 году
За период с 01.01.2009 по 31.12.2009 в адрес Уполномоченного поступили 998 обращений.
Форма обращения
По форме обращения подразделяются на письменные, в том числе принятые в ходе личного приема, полученные по электронной почте, и устные.
Таблица 1
| Форма обращения |
Количество |
Процент от общего количества обращений |
|
| письменная, в т.ч.: |
788 |
78,96 |
|
| получена на личном приеме |
187 |
18,74 |
|
| получена по электронной почте |
1 |
0,1 |
|
| устная |
210 |
21,04 |
|
Вид обращения
Поступившие в адрес Уполномоченного обращения также подразделяются на виды: предложения, заявления, жалобы (диаграмма 1).
В соответствии с Федеральным законом РФ от 2.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»:
- под жалобой подразумевается просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов, либо прав, свобод или законных интересов других лиц со стороны государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;
- заявление – это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
- предложение – это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
Диаграмма 1
Количество жалоб, поступивших в аппарат Уполномоченного за истекший год, по сравнению с 2008 годом увеличилось незначительно, в большей степени (на 3,9%) увеличилось количество обращений из категории «другие», в число которых входят ходатайства о получении разъяснений законодательства и оказании правовой помощи.
Категория заявителей
Социальный состав граждан, обратившихся к Уполномоченному в 2009 году, представлен в таблице 2.
Таблица 2
| Категория заявителя
|
Процент от общего количества обращений
|
| безработные |
1,5 |
| ветераны боевых действий |
0,2 |
| ветераны ВОВ и приравненные к ним лица |
1,4 |
| ветераны военной службы |
0,3 |
| ветераны труда |
1,8 |
| военнослужащие |
0,6 |
| вынужденные переселенцы |
0,7 |
| граждане других государств (иностранцы) |
0,7 |
| дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей |
3,51 |
| инвалиды |
5,32 |
| инвалиды ВОВ |
0,6 |
| инвалиды с детства (после 18 лет) |
0,4 |
| истец |
0,1 |
| лица, подвергшиеся воздействию радиации |
0,2 |
| многодетные семьи |
0,9 |
| обвиняемый |
2,91 |
| осужденный |
9,02 |
| ответчик |
0,2 |
| пенсионеры |
17,54 |
| подозреваемый |
1,9 |
| потерпевший |
0,4 |
| предприниматели |
0,8 |
| работники здравоохранения |
0,3 |
| работники науки и образования |
0,1 |
| реабилитированные и пострад. от полит.репрессий |
0,1 |
| ребенок |
4,9 |
| ребенок-инвалид (до 18 лет) |
0,1 |
| сотрудники орг.внутр.дел, исполнения наказ.,ФСБ |
0,4 |
| члены семьи |
2,2 |
| иные категории граждан |
40,6 |
Категория нарушенного права
Распределение по категориям нарушенного права в обращениях, поступивших к Уполномоченному, представлено в диаграмме 2. Около 59,2% обратившихся обеспокоены нарушением своих социально-экономических прав, 23,34% заявителей свидетельствуют о нарушениях гражданских (личных) прав, 6,61% обращений связано с нарушениями общественно-политических прав граждан.
Диаграмма 2
Нарушенное право
Таблица 3
| Нарушенное право
|
Количество
|
Процент от общего количества обращений
|
| Гарантия защиты прав и право на справедливое судебное разбирательство (ст. 45, 46, 47) |
121 |
12,12 |
| Защита материнства и детства, семьи (ст. 38) |
33 |
3,31 |
| Право граждан на мирные собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31) |
2 |
0,2 |
| Право граждан участвовать в управлении делами государства (ст. 32) |
3 |
0,3 |
| Право на благоприятную окружающую среду (ст. 42) |
23 |
2,3 |
| Право на гражданство (ст. 6, 62, 63) |
21 |
2,1 |
| Право на достоинство (ст. 21) |
29 |
2,9 |
| Право на жизнь (ст. 20) |
1 |
0,1 |
| Право на жилище (ст. 40) |
224 |
22,44 |
| Право на неприкосновенность жилища (ст. 25) |
6 |
0,6 |
| Право на неприкосновенность частной жизни (ст. 23) |
2 |
0,2 |
| Право на образование (ст. 43) |
13 |
1,3 |
| Право на обращение (ст. 33) |
61 |
6,11 |
| Право на ознакомление с документами (ст. 24) |
15 |
1,5 |
| Право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41) |
38 |
3,81 |
| Право на получение юрид.помощи, презумпция невиновности, на пересмотр приговора (ст. 48, 49, 50, 51) |
18 |
1,8 |
| Право на свободный труд (ст. 37) |
67 |
6,7 |
| Право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22) |
4 |
0,4 |
| Право на свободу передвижения (ст. 27) |
5 |
0,5 |
| Право на социальное обеспечение (ст. 39) |
131 |
13,13 |
| Право частной собственности на имущество (ст. 35, 36) |
70 |
7,01 |
| Равенство перед законом и судом (ст. 19) |
10 |
1 |
| Свобода экономической деятельности (ст. 8, 34) |
5 |
0,5 |
| Свобода совести и вероисповедания (ст. 28) |
1 |
0,1 |
| Иные права |
95 |
9,5 |
Зачастую один заявитель приводит в одном обращении сразу несколько фактов нарушения его прав и просит оказать содействие в восстановлении прав сразу по нескольким направлениям.
География обращений
В 2009 году обращения граждан поступали из всех муниципальных образований Тверской области. Основное их количество (515 обращений) - от жителей г. Твери, что составляет 51,6 % от общего количества обращений, поступивших в адрес Уполномоченного. Вторую позицию занимает Калининский район – 79 обращений (7,9 % от общего числа обращений). Третья позиция принадлежит Ржевскому району – 47 обращений (4,7 % от общего числа обращений).
Таблица 4
| Муниципальное образование
|
Количество
|
Процент от общего количества обращений
|
|
| Город Тверь |
515 |
51,6 |
|
| Андреапольский Район |
9 |
0,9 |
|
| Бежецкий Район |
16 |
1,6 |
|
| Бельский Район |
8 |
0,8 |
|
| Бологовский Район |
19 |
1,9 |
|
| Весьегонский Район |
4 |
0,4 |
|
| Вышневолоцкий Район |
12 |
1,2 |
|
| Жарковский Район |
3 |
0,3 |
|
| Западнодвинский Район |
21 |
2,1 |
|
| Зубцовский Район |
12 |
1,2 |
|
| Калининский Район |
79 |
7,9 |
|
| Калязинский Район |
16 |
1,6 |
|
| Кашинский Район |
30 |
3 |
|
| Кесовогорский Район |
2 |
0,2 |
|
| Кимрский Район |
10 |
1 |
|
| Конаковский Район |
19 |
1,9 |
|
| Краснохолмский Район |
5 |
0,5 |
|
| Кувшиновский Район |
7 |
0,7 |
|
| Лесной Район |
3 |
0,3 |
|
| Лихославльский Район |
4 |
0,4 |
|
| Максатихинский Район |
1 |
0,1 |
|
| Молоковский Район |
6 |
0,6 |
|
| Нелидовский Район |
19 |
1,9 |
|
| Оленинский Район |
11 |
1,1 |
|
| Осташковский Район |
19 |
1,9 |
|
| Пеновский Район |
4 |
0,4 |
|
| Рамешковский Район |
11 |
1,1 |
|
| Ржевский Район |
47 |
4,7 |
|
| Сандовский Район |
1 |
0,1 |
|
| Селижаровский Район |
8 |
0,8 |
|
| Сонковский Район |
5 |
0,5 |
|
| Спировский Район |
2 |
0,2 |
|
| Старицкий Район |
9 |
0,9 |
|
| Торжокский Район |
18 |
1,8 |
|
| Торопецкий Район |
7 |
0,7 |
|
| Удомельский Район |
6 |
0,6 |
|
| Фировский Район |
5 |
0,5 |
|
Также поступили обращения от заявителей, проживающих на территории других субъектов Российской Федерации (таблица 5), что говорит о выстроенном за время работы Уполномоченного сотрудничестве с государственными органами, Уполномоченными по правам человека в других субъектах Российской Федерации.
Таблица 5
| Субъект РФ
|
Количество
|
| Владимирская Область |
1 |
| Волгоградская Область |
1 |
| Воронежская Область |
3 |
| Курганская Область |
3 |
| Москва Город |
5 |
| Московская область |
3 |
| Нижегородская Область |
1 |
| Новгородская Область |
3 |
| Санкт-Петербург Город |
1 |
| Тверская Область |
973 |
| Чеченская Республика |
1 |
Итог рассмотрения
По результатам рассмотрения обращений, поступивших в аппарат Уполномоченного, удовлетворено полностью или частично около 14% обращений, в 26% случаях гражданам была оказана правовая консультация. На начало 2010 года на рассмотрении Уполномоченного находятся 92 жалобы, что составляет 9% от общего количества поступивших в 2009 году обращений.
По итогам мониторинга ситуации с соблюдением прав человека в ЦФО (таблица 6), проведенного аппаратом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в начале текущего года, количество обращений, поступивших из Тверской области, сократилось с 351 до 325, что свидетельствует, в том числе, и об эффективности работы института Уполномоченного в Тверском регионе.
| Федеральный округ |
Численность населения тыс.чел.
|
2008 год
|
2009 год
|
||
| Количество жалоб:
всего
|
Среднее на 100000 чел.
|
Количество жалоб:
всего
|
Среднее на 100000 чел.
|
||
| Центральный ФО |
37136
|
9469
|
25,5
|
10309
|
27,8
|
| Белгородская область |
1522 |
446 |
29,3 |
432 |
28,4 |
| Брянская область** |
1304 |
242 |
18,5 |
283 |
21,7 |
| Владимирская область |
1444 |
443 |
30,6 |
389 |
26,9 |
| Воронежская область |
2275 |
501 |
22,0 |
543 |
23,9 |
| Ивановская область |
1076 |
175 |
16,3 |
190 |
17,7 |
| Калужская область |
1004 |
222 |
22,1 |
255 |
25,4 |
| Костромская область |
694 |
133 |
19,2 |
140 |
20,2 |
| Курская область |
1158 |
212 |
18,3 |
296 |
25,6 |
| Липецкая область |
1166 |
198 |
17,0 |
242 |
20,8 |
| Московская область |
6692 |
1641 |
24,5 |
1783 |
26,4 |
| Орловская область |
819 |
191 |
23,3 |
261 |
31,9 |
| Рязанская область |
1161 |
284 |
24,5 |
386 |
33,2 |
| Смоленская область |
978 |
210 |
21,5 |
198 |
20,2 |
| Тамбовская область |
1101 |
284 |
25,8 |
272 |
24,7 |
| Тверская область |
1374 |
351 |
25,5 |
325 |
23,7 |
| Тульская область |
1559 |
341 |
21,9 |
422 |
27,0 |
| Ярославская область |
1312 |
230 |
17,5 |
272 |
20,7 |
| г. Москва |
10489 |
3365 |
32,1 |
3614 |
34,5 |
Таблица 6
| ** В выделенных субъектах Российской Федерации наблюдается увеличение числа жалоб на 100 тыс. населения населения в 2009 году по сравнению с предыдущим годом. |
Таким образом, не рассматривая субъекты с негативной динамикой, можно сделать вывод о том, что Тверская область занимает 2-ое место (после Смоленской области) в пятерке субъектов с позитивной динамикой.
Приложение 2
Календарь мероприятий Уполномоченного по правам человека
в Тверской области за 2009 год
|
|
Наименование мероприятия
|
| Международ
ный уровень
Федеральный уровень
|
07.04.09.
16.04.09-17.04.09.
29.05.09.
04-05.06.09.
11.08.09.
03.09.09-04.09.09.
07.12.09.
16.01.09 – 18.01.09
22.01.09.
09.02.09.
09.02.09.
20.03.09.
20.05.09-21.05.09.
05.06.09.
26.06.09.
06.07.09.
23.07.09.
29.07.09.
26.08.09.
10.09.09.
22.09.09.
25.09.09.
03.10.09.
14.10.09.
30.10.09.
08.12.09.
|
| Региональный уровень
|
19.01.09.
29.01.09.
30.01.09.
30.01.09.
05.02.09.
05.02.09.
06.02.09.
11.02.09.
17.02.09.
19.02.09.
20.02.09.
22.02.09
11.03.09.
13.03.09.
16.03.09.
18.03.09.
26.03.09.
31.03.09.
31.03.09.
01.04.09.
06.04.09.
09.04.09
10.04.09
16.04.09.
17.04.09.
20.04.09.
21.04.09.
22.04.09.
22.04.09.
24.04.09.
27.04.09
28.04.09
15.05.09.
22.05.09
26.05.09.
26.05.09.
27.05.09.
01.06.09.
01.06.09
10.06.09.
22.06.09
26.06.09.
29.06.09.
30.06.09.
01.07.09.
07.07.09.
17.07.09
17.07.09.
20.07.09.
28.07.09.
11.08.09.
11.08.09.
14.08.09.
14.08.09, 20.08.09.
27.08.09.
02.09.09.
10.09.09.
23.09.09.
24.09.09.
25.09.09.
01.10.09.
06.10.09.
09.10.09
13.10.09.
14.10.09.
15.10.09.
19.10.09.
20.10.09
21.10.09.
29.10.09.
02.11.09.
10.11.09.
13.11.09.
13.11.09.
19.11.09.
20.11.09.
20.11.09.
27.11.09.
27.11.09.
30.11.09.
01.12.09.
02.12.09.
02.12.09.
03.12.09.
03.12.09.
09.12.09.
11.12.09.
11.12.09.
17.12.09.
18.12.09.
18.12.09.
18.12.09.
21.12.09.
В течение 2009 года Уполномоченный регулярно принимал участие в заседаниях Законодательного Собрания Тверской области. |
Приложение 3
Финансово-хозяйственная деятельность
В 2009 году бюджет государственного органа Уполномоченный по правам человека в Тверской области и его аппарат был утвержден в размере 12 767 000,00 рублей.
07.10.2009 Департаментом финансов Тверской области был рассмотрен вопрос о сокращении расходов областного бюджета на 2009 год, в связи с чем в аппарате Уполномоченного было произведено сокращение бюджетных ассигнований на сумму 688 000,00 рублей. Таким образом, бюджет государственного органа составил 12 079 000,00 рублей. Исполнение бюджета в 2009 году составило 10 871 251,45 рублей (90%).
Экономия бюджетных средств в 2009 году - 1 207 748,55 рублей (в том числе денежные средства в сумме 131 010,00 рублей по подразделу «Расходы на проведение мероприятий с участием Уполномоченного по правам человека в Тверской области»). Расход денежных средств на проведение мероприятий не был предусмотрен законом Тверской области от 12.03.2007 № 17-ЗО «Об Уполномоченном по правам человека в Тверской области». Для решения данной проблемы Уполномоченный выступил с законодательной инициативой.
27.10.2009 был принят закон Тверской области № 95-ЗО «О внесении изменений в закон Тверской области «Об Уполномоченном по правам человека в Тверской области», на основании которого аппарат Уполномоченного в пределах утвержденных лимитов бюджетных ассигнований может осуществлять размещение заказов на издание печатных материалов, направленных на распространение информации о правах и свободах человека. В декабре 2009 года была издана книга «Защита детства: проблемы, опыт, перспективы» из серии «Библиотека Уполномоченного по правам человека в Тверской области».
В 2009 году контрольно-счетной палатой Законодательного Собрания Тверской области была проведена внешняя проверка отчета о финансовых результатах деятельности государственного органа Уполномоченный по правам человека в Тверской области и его аппарат за 2008 год, в ходе которой каких-либо нарушений выявлено не было.
Законом Тверской области от 29.12.2009 №116-ЗО «Об областном бюджете Тверской области на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» на 2010 год была утверждена сумма бюджетных ассигнований в размере 13 392 000,00 рублей. Однако, в связи со сложившейся финансово-экономической ситуацией, на мероприятия с участием Уполномоченного по правам человека в Тверской области в 2010 году денежных средств выделено не было. При этом были выделены денежные средства в сумме 200 000,00 рублей на издание печатных материалов.