ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ РАН
Центр институтов внешнеэкономической деятельности
РЕФОРМИРОВАНИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЭКОНОМИЧЕСКОГО ОБМЕНА И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ
РОССИЙСКИХ ИНСТИТУТОВ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Научный доклад
В подготовке доклада принимали участие:
кэн Алабян С.С., кэн Квашнина И.А., дэн Оболенский В.П.,
Томберг Р.Г., кэн Шуйский В.П.
Москва - 2010
СОДЕРЖАНИЕ
|
|
Стр. |
| Введение |
3 |
| 1. Направления реформирования международного регулирования внешнеэкономического обмена в посткризисный период |
3 |
| 1.1. Совершенствование международной торговой системы |
4 |
| 1.2. Реформирование мировой валютно-финансовой системы |
7 |
|
|
|
| 1.3 Формирование Таможенного союза Белоруссии, Казахстана и России |
11 |
|
|
|
| 2. Современные задачи совершенствования российских институтов внешнеэкономической деятельности |
12 |
|
|
|
| 2.1. Законодательные основы торговой политики и ее осуществление в России |
12 |
|
|
|
| 2.2. Система поддержки экспорта |
17 |
|
|
|
| 2.3. Таможенное администрирование и таможенный контроль |
18 |
|
|
|
| 2.4. Валютное регулирование и движение капитала |
21 |
|
|
|
| 2.5. Взаимодействие государства и бизнеса |
23 |
|
|
|
| 2.6. Институциональные последствия создания Таможенного союза и присоединения России к ВТО |
26 |
| Заключение |
28 |
|
|
ВВЕДЕНИЕ
Развитие внешнеэкономической деятельности в России в ближайшей и более отдаленной перспективе будет определяться ходом модернизации отечественной экономики, в том числе формированием новых и эволюцией действующих институтов, т.е. формальных и неформальных норм и правил, организующих и структурирующих взаимодействие бизнеса и
оказывающих непосредственное влияние на трансграничное перемещение товаров, услуг и капитала.
В отличие от всех других видов экономической деятельности, на которые воздействуют в основном национальные институты, внешнеэкономическая деятельность осуществляется под влиянием двух «этажей» норм и правил. Во-первых, это нормы, которые действуют в мировом хозяйстве в целом и в отдельных его частях (международные институты), и, во-вторых, это нормы, которые существуют в нашей экономике (национальные институты).
С учетом этой специфики в докладе рассматриваются осуществляемые и намечаемые реформы международных экономических институтов – многосторонней торговой и мировой валютно-финансовой систем. Обращается внимание на нормы и правила формирующегося Таможенного союза Белоруссии, Казахстана и России. В докладе также определяется круг задач, связанных с совершенствованием в условиях реформирования международных институтов связи деятельности отечественных институтов внешнеэкономической деятельности: системы поддержки экспорта, валютного регулирования и регламентации трансграничного перемещения капитала, таможенного администрирования и контроля, взаимодействия государства и бизнеса в вопросах определения торговой политики. Эти и некоторые другие институты предстоит адаптировать к изменениям механизмов международного регулирования экономического обмена между странами.
1. НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОГО ОБМЕНА
В ПОСТКРИЗИТСНЫЙ ПЕРИОД
Глобальный кризис привел мировое сообщество к осознанию необходимости выработки механизмов координации макроэкономической политики ведущих государств и ускорения вялотекущих реформ в системах взаимодействия стран мира в области торговли, финансов и валютного регулирования. В разгар кризиса был создан новый институт –
саммит «Группы двадцати» (G20), [1]
который взял на себя ответственность за осуществление входящими в него странами согласованных мер, направленных на преодоление кризиса и предотвращение глобальных потрясений в будущем. В центр внимания этого института попали вопросы реформирования мировой валютно-финансовой и международной торговой систем. В декларации первого саммита (осень 2008 г.) входящие в «двадцатку» страны заявили о своей решимости не возводить новых барьеров на пути торговли и инвестиций.
Присоединение России к ВТО, которое может произойти уже в ближайшее время, приведет к тому, что нормы и правила этой организации будут определять действия российского правительства в сфере регулирования внешней торговли. В регулировании финансовой системы России как члену G-20 придется следовать тем нормам, которые разрабатываются Советом по финансовой стабильности, созданным этой группой. Следует к тому же иметь в виду, что возможное вступление нашей страны в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), переговоры о котором ведутся с 2007 г., потребует от России тесной координации с этой организацией своей экономической политики и сближения методов макроэкономического и отраслевого регулирования с ее принципами.
1.1.СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖДУНАРОДНОЙ
ТОРГОВОЙ СИСТЕМЫ
Международная торговая система – согласованные на многостороннем уровне принципы, правила и нормы регулирования мировой торговли – начала складываться сразу же после Второй мировой войны. Она сыграла большую роль в снижении уровня протекционизма, усилившегося в период Великой депрессии и годы войны, и продолжает проводить линию на обеспечение открытой и справедливой международной торговли.
В своем нынешнем виде международная торговая система существует с момента завершения Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров под эгидой ГАТТ, который привел к учреждению нового международного экономического института – ВТО. В итоге этого тура переговоров его участники приняли около шестидесяти правовых документов, охвативших уже не только сферу торговли товарами, как это было в период существования ГАТТ, но и торговлю услугами, торговые аспекты прав интеллектуальной собственности и отдельные аспекты регулирования прямых иностранных инвестиций. Кроме того, участники переговоров достигли договоренности о правилах и процедурах урегулирования торговых споров и функционирования механизма обзора торговой политики.
Правовой пакет ВТО играет роль своеобразного кодекса поведения правительств в сфере регулирования внешней торговли, единого коллективного многостороннего торгового договора, служащего основой во многом унифицированного правового пространства. Принципы, правила и нормы международной торговой системы взяли на вооружение уже 153 страны. Еще около трех десятков стран, включая Россию, ведут переговоры о присоединении к ВТО.
Мировой кризис показал, что действующие правила регулирования международной торговли смогли удержать правительства подавляющего большинства стран от скатывания к безрассудному и безудержному протекционизму. Это позволило уберечь мировую экономику от более глубокого спада. Кризис также убедил мировое сообщество в необходимости дальнейшего совершенствования международной торговой системы. В ходе состоявшейся в декабре 2009 г. седьмой конференции министров стран-членов ВТО большинство ее участников, представлявших 135 стран, решительно высказались за завершение в течение года Дохийского раунда многосторонних торговых переговоров, длящегося уже девять лет. [2]
Направлениями этого раунда переговоров о дальнейшей либерализации торговли обозначены сельское хозяйство, рынки несельскохозяйственных товаров, услуги и развитие, а также меры содействия торговле. Примерные контуры договоренностей, обсуждение которых продолжается, определены мини-конференцией ВТО, состоявшейся в июле 2008 г.
В области сельского хозяйства речь идет о снижении тарифных барьеров, прежде всего наиболее высоких ставок («тарифных пиков»), уменьшении внутренней поддержки сельского хозяйства и прекращении к концу 2013 г. субсидирования аграрного экспорта. Предполагается, в частности, что развитыми странами ставки тарифов, не превышающие 20%, будут снижены на 50%, а «тарифные пики» (более 75%) – на 70%. Развивающиеся страны также должны будут снизить те и другие ставки, но в меньшей степени, примерно на 2/3 от уровня обязательств развитых стран по каждому из снижаемых «этажей». Уровень внутренней поддержки сельскохозяйственного производства может быть снижен в ЕС на 80%, в США и Японии – на 70%, других странах – на 55%. [3]
Облегчение доступа на рынки промышленных товаров предполагается обеспечить путем нового снижения тарифов: развитые страны могут сократить их на 7-9%, а развивающиеся – на 19-26%. [4]
Переговоры по либерализации сферы услуг, торговля которыми пока не охвачена многосторонней дисциплиной в той же степени, что торговля товарами, продвигаются медленно. С трудом удается согласовывать интересы различных групп стран в определении основных сфер регулирования. Некоторые развитые страны заинтересованы в первую очередь в расширении возможностей экспорта финансовых, телекоммуникационных и дистрибьюторских услуг, а также услуг в сфере энергетики, многие развивающиеся страны основное внимание уделяют вопросам регулирования туристических, медицинских и профессиональных услуг.
Переговоры относительно мер содействия торговле касаются упрощения формальностей и процедур, связанных с осуществлением торговых операций. Центральное место в переговорах занимают вопросы совершенствования деятельности таможенных служб, в частности, перехода их на электронное делопроизводство, повышения прозрачности процедур и правил, сокращения времени на обработку грузов. Обсуждается возможность введения правила «одного окна», т.е. предоставления всех необходимых документов и сведений о грузе только одному органу власти.
Если все те предварительные ориентиры будущих соглашений ВТО, вокруг которых продолжаются дискуссии в рамках Дохийского раунда, удастся воплотить в окончательные договоренности, то национальные рынки станут еще более открытыми, а условия конкуренции на них – более справедливыми. Соглашения, которые могут быть подписаны по итогам раунда, скорее всего, будут определять «правила игры» для правительств в регулировании международной торговли на ближайшие десять-пятнадцать лет.
Результаты завершающегося раунда, очевидно, станут отправной точкой для определения программы дальнейших многосторонних переговоров. Можно ожидать, что на завершающей стадии Дохийского раунда не удастся найти взаимоприемлемые решения по всем обсуждаемым сейчас вопросам и ВТО, следуя практике ГАТТ, будет вынуждена включить проблемы, оставшиеся «за бортом», во «встроенную повестку дня» будущих переговоров. Это относится, в частности, к уточнению правил применения антидемпинговых и компенсационных мер, а также функционирования региональных торговых соглашений. Можно, кроме того, предполагать, что тарифная составляющая переговоров все больше будет отходить на задний план, а на авансцену выдвинутся вопросы нетарифного регулирования. Не исключено, что темами нового переговорного тура станут также те направления, по которым в различных органах ВТО продолжается кропотливая исследовательская работа, в том числе торговля и экология, торговля и конкурентная политика, торговля и инвестиции, прозрачность правительственных закупок, а также электронная торговля.
Россия, судя по сообщениям СМИ, может присоединиться к ВТО в течение следующего года. В соответствии с процедурой присоединения и практикой ВТО в итоге переговоров будет выработан протокол, содержащий условия этого присоединения. В нем будут зафиксированы обязательства России по «связыванию» ставок импортных пошлин по промышленным и сельскохозяйственным товарам на начальном и конечном (сниженном) уровне; открытию части наших рынков услуг; соблюдению согласованного в ходе переговоров объема господдержки сельского хозяйства; приведению своего законодательства в части внешней торговли в полное соответствие с нормами и правилами пакета соглашений ВТО, регламентирующими применение тарифных и нетарифных мер ее регулирования. В протоколе будет определена продолжительность переходного периода, в течение которого взятые нашей страной обязательства должны быть выполнены.
После принятия ВТО решения протокол о присоединении России должен быть ратифицирован Федеральным собранием РФ, что придаст ему статус международного соглашения, положения которого будут иметь приоритет перед нормами российского законодательства.
1.2. РЕФОРМИРОВАНИЕ МИРОВОЙ
ВАЛЮТНО-ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ
Глобальный кризис, начавшийся в сфере финансов, подтолкнул ведущие страны мира к активизации усилий по обновлению всей мировой финансовой системы, в том числе улучшению регулирования трансграничных потоков капитала. Определять правила игры на мировом рынке и обеспечивать устойчивое развитие мировой экономики в будущем вызвалась «большая двадцатка». В декларации первого саммита «двадцатки» (Вашингтон, 2008 г.) были названы пять согласованных общих принципов проведения реформ:
- повышение уровня транспарентности финансовых рынков и подотчетности компаний, в том числе посредством более полного раскрытия информации о сложных финансовых продуктах;
- укрепление качественного регулирования функционирования финансовых рынков (режимы регулирования, пруденциальный надзор, управление рисками) со стороны национальных и региональных органов власти, а также международных организаций;
- обеспечение согласованности, целостности финансовых рынков, то есть увязки интересов их участников на национальном, региональном и международном уровнях;
- укрепление международного сотрудничества между национальными и региональными регулирующими и надзорными инстанциями, а также органами власти при формулировании регламентирующих норм и выработке других мер во всех секторах финансовых рынков, в том числе применительно к трансграничному движению капиталов;
- реформирование международных финансовых организаций.
По решению «двадцатки» вместо действовавшего Форума финансовой стабильности в 2009 г. был создан Совет по финансовой стабильности (Financial Stability Board) с более широкими полномочиями. Основной задачей СФС согласно документам саммита G20 является «координация на международном уровне работы национальных финансовых властей и устанавливающих стандарты международных организаций по созданию эффективной надзорной и регуляторной политики в мировом финансовом секторе». Действуя в координации с МВФ, ОЭСР, Базельским комитетом по банковскому надзору (БКБН), ФАТФ и другими международными организациями, Совет по финансовой стабильности в первую очередь разрабатывает и обновляет нормы, регламентирующие деятельность финансовых компаний.
Ключевым решением, определяющим тенденции развития банков и кредитную политику на ближайшее десятилетие, стало положение о переходе на новые стандарты размеров капитала и ликвидности («Базель-III»). С принятием «Базель-III» стремление банков к рисковым операциям должно уменьшиться, в результате чего снизится вероятность и острота будущих кризисов. Новые стандарты ограничивают использование механизма левериджа (кредитного плеча), предусматривают решение проблемы несовпадения требований и обязательств по срокам, а также устанавливают буферные резервы капитала, которые можно использовать в неблагоприятные периоды. Новые стандарты будут инкорпорированы в национальные законы и нормативные акты, их внедрение начнется с 2013 г. и закончится к началу 2019 г.
Продолжается работа над составлением списка системнозначимых финансовых институтов (СЗФИ), проблемы которых могут ударить по мировой экономике и деятельность которых должны отслеживать международные надзорные органы. Речь идет о двух списках. В первый (примерно 20 банков) попадают организации, ведущие глобальный бизнес, контроль над ними будет более жестким и международным. Во второй список будут включены крупные банки-мировые лидеры, играющие системообразующую роль в национальных экономиках, но чей крах (из-за незначительности зарубежных активов) не представляет угрозы для мировой финансовой системы. Надзор за этими банками будут осуществлять национальные регуляторы.
В рамках регулирования рынка деривативов принято решение о переводе к 2012 г. торговли по стандартным контрактам на традиционные биржи или электронные площадки, предусмотрена более строгая отчетность и надзор за рисковыми хедж-фондами. В ноябре 2011 страны «двадцатки» подведут промежуточные итоги борьбы с «налоговыми гаванями». К этому времени СФС определит юрисдикции, которые не в полной мере сотрудничают в проведении оценки их налоговых режимов или не добились существенного прогресса в решении проблем недостаточного соблюдения согласованных на международном уровне стандартов обмена информацией и сотрудничества.
В сентябре текущего года МВФ объявил, что вводит систему обязательной проверки финансовой стабильности (FSAP) в отношении 25 стран мира, обладающих крупнейшими финансовыми системами, в том числе России. До сих пор такие проверки носили не обязательный, а добровольный характер и проводились раз в 5 лет. Проверка включает в себя изучение стабильности банковской системы и финансового сектора, проведение стресс-тестов, оценку качества банков, страховых компаний, уровня надзора по сравнению с международными стандартами, готовность властей принимать меры в случае системных сбоев.
Процесс реформирования международных организаций начался с наделения их дополнительными финансовыми ресурсами. В результате принятых G20 решений МВФ привлек свыше 750 млрд долл., а многосторонние банки развития - 235 млрд. долл. На саммите в Сеуле (ноябрь 2010) была поддержана корейская инициатива создания т.н. глобальной сети финансовой безопасности. В условиях все большей взаимозависимости и интеграции мировой экономики существенно возрос размер и волатильность потоков капитала. Изменчивость потоков капитала в настоящее время обусловлена различными темпами посткризисного восстановления развитых экономик и стран с формирующимися рынками. Глобальные сети финансовой безопасности призваны снизить дестабилизирующее воздействие внезапной смены потоков капитала путем создания механизмов оперативного доступа к финансовым ресурсам. Для уже существующей в рамках МВФ т.н. гибкой кредитной линии (для стран с сильной экономикой) предусматривается увеличение сроков действия и снятие лимитов доступа. Кроме того создается т.н. превентивная кредитная линия (для достаточно сильных стран, испытывающих трудности). Оба инструмента не предполагают в качестве условия выдачи кредита предъявление к заемщику каких-либо требований в сфере проводимой им экономической политики. Третий элемент системы – Глобальный стабилизационный механизм – комплекс инструментов, доступных в случае нового финансового кризиса.
Сеульский саммит «двадцатки» одобрил договоренности, достигнутые министрами финансов и председателями центральных банков на встрече в Кенжду (2010 г.) и последующее решение МВФ о перераспределении квот и участия в управлении этой организацией в пользу динамично растущих стран. Изначально предполагалось передать от развитых развивающимся странам 6% квот, но реально их объем составил 3%. Это произошло из-за несовершенства формулы распределения голосов в МВФ. Участники саммита договорились пересмотреть формулу до 2013 г., а к 2014 г. провести первый раунд распределения квот по новым правилам. [5]
Незначительное перераспределение квот сопровождалось передачей двух должностей в Исполнительном совете МВФ, занимаемых ранее европейскими странами с развитой экономикой. Параллельно с реформой МВФ идет увеличение числа голосов развивающихся стран и стран с переходной экономикой во Всемирном банке.
Между тем по важным вопросам посткризисного развития, таким как «искусственная девальвация» и «валютные войны», бесконтрольное накачивание национальных экономик денежной ликвидностью отдельными странами (прежде всего США) единой позиции нет и, видимо, быть не может. Эти проблемы, равно как и проблема «чрезмерных дисбалансов по счету текущих операций», в обтекаемой форме обозначены в итоговых документах последнего саммита. Оценка устойчивых значительных дисбалансов, по мнению «двадцатки», должна осуществляться на основе согласованных индикативных критериев. При этом подчеркивается необходимость принятия во внимание специфических условий в той или иной стране (регионе), в том числе в странах, относящимся к крупным производителям сырья.
Создание набора индикаторов для оценки действий отдельных стран по устранению дисбалансов в своих экономиках лидеры стран поручили специальной рабочей группе по реализации Рамочного соглашения по обеспечению уверенного, устойчивого и сбалансированного роста. По итогам деятельности группы предполагается принять решения на очередном саммите G20 осенью 2011 года.
Кризис показал, что ведущие экономические державы способны принимать «беспрецедентные и в высшей степени скоординированные меры бюджетного и денежно-кредитного стимулирования» [6]
и смогли не допустить депрессии, на грани которой стояла мировая экономика. Между тем по многим вопросам страны G20 придерживаются кардинально отличных подходов, и формирование новой финансовой архитектуры обещает стать длительным процессом поиска компромиссов.
1.3. ФОРМИРОВАНИЕ ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА
БЕЛОРУССИИ, КАЗАХСТАНА И РОССИИ
В настоящее время регулирование торговли товарами, главным образом их ввоза в Россию, определяется правилами Таможенного союза Белоруссии, Казахстана и России (ТС), который начал функционировать с января 2010 г.. Эти три страны ЕврАзЭС, сделав решительный шаг по пути создания региональной интеграционной группировки, взяли на себя обязательства проводить в отношении третьих стран единую внешнеторговую политику. Она будет определяться наднациональным органом – Комиссией ТС. Председательствовать в Комиссии страны будут поочередно, решения в ней должны приниматься двумя третями голосов. Россия имеет в Комиссии 57% голосов, Белоруссия и Казахстан – по 21,5%.
Страны-члены ТС согласовали и ввели в действие единый таможенный тариф и общий таможенный кодекс. Вошли в силу подписанные еще до начала создания ТС отдельные соглашения о порядке регулирования внешней торговли на общей таможенной территории. К числу основных из них относятся: Соглашение о порядке введения и применения мер, затрагивающих внешнюю торговлю товарами, на единой таможенной территории в отношении третьих стран; Соглашение о единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран; Соглашение о применении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер по отношению к третьим странам. Действует также целый ряд других соглашений, касающихся регулирования внешней торговли товарами. Эти документы ратифицированы Федеральным собранием РФ.
В результате создания ТС российское законы, регламентирующие порядок регулирования внешнеторговой деятельности, в существенной мере теряют свое значение, по существу «девальвируются». Приоритетными становятся положения, закрепленные в международных договорах и соглашениях о ТС. Поэтому меры тарифного и нетарифного регулирования внешней торговли товарами, отвечающие интересам России, уже нельзя будет вводить в одностороннем порядке решениями правительства, как это было на протяжении всего периода существования РФ в качестве самостоятельного государства. На их применение потребуется согласие Белоруссии и Казахстана.
В таких условиях проведение линии на обеспечение наших национальных интересов во многом будет связано с эффективностью отечественной экономической дипломатии в рамках ТС, ее умением отстаивать позицию России и находить взаимоприемлемые компромиссы.
Формирование ТС продолжается и пока невозможно предсказать, когда этот процесс окончательно завершится. Зарубежный опыт показывает, что в сжатые сроки создать работоспособный и эффективно действующий таможенный союз невозможно. Сегодня, тем не менее, уже становится ясным, что в чисто практическом плане создание ТС сужает возможности оперативного реагирования на угрозы, связанные с возможным усилением экспансии импорта на внутренний рынок России. Временной лаг между выработкой нашими министерствами и ведомствами предложений о корректировке действующего торгово-политического режима ТС в той или иной его части и моментом внесения в него требующихся изменений неминуемо возрастет по сравнению с недавним прошлым.
2. СОВРЕМЕННЫЕ ЗАДАЧИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РОССИЙСКИХ
ИНСТИТУТОВ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
2.1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ТОРГОВОЙ ПОЛИТИКИ
И ЕЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ В РОССИИ
За годы реформ Россия прошла путь от полнейшего хаоса в сфере внешней торговли [7]
до функционирования цивилизованной системы регулирования торговых потоков с помощью общепринятых в мире инструментов, которые зафиксированы теперь в национальном законодательстве.
В результате создания этой системы экспорт товаров теперь осуществляется свободно, за исключением товаров и технологий двойного применения, при вывозе которых действует отдельная система контроля, и вооружений, в отношении вывоза которых используется особый порядок. При вывозе нефти, нефтепродуктов, газа, металлов и некоторых других товаров взимаются экспортные пошлины, с помощью которых государство возвращает себе часть природной ренты и сверхдоходов экспортеров, получаемых за счет роста цен на мировых рынках.
Импорт регулируется главным образом с помощью таможенного тарифа, имеющего ставки пошлин в диапазоне от 0 до 20%. Средневзвешенная ставка нашего тарифа – 10,6% (2009 г.). Тариф работает, но нормально исполняет только одну из трех классических функций импортного тарифа – фискальную. С точки зрения двух других его функций – защитной и структурообразующей – тариф малоэффективен, на что многократно обращали внимание отечественные исследователи. Меры нетарифного регулирования используются у нас весьма редко. Применялись, в частности, защитные меры (квоты) в отношении ввоза металлопродукции из Украины и Казахстана, вводились запреты по санитарным соображениям на импорт вин и минеральной воды из Грузии, вин из Молдавии, молочной продукции из Белоруссии, куриного мяса из США, говядины из ряда стран в связи с «коровьим бешенством», куриного мяса из отдельных стран в связи с «птичьим» гриппом и т.д. Часть этих запретов, хотели мы того или нет, выглядела как политические акции.
В ходе мирового финансово-экономического кризиса во внешнеэкономической сфере были осуществлены определенные институциональные преобразования, но их результаты вряд ли можно оценить однозначно.
В 2008 г. правительство Российской Федерации утвердило «Основные направления внешнеэкономической политики до 2020 г.». Этот документ разрабатывался в недрах Минэкономразвития России более четырех лет. Принятию внешнеэкономической стратегии предшествовало весьма радикальное реформирование системы управления ВЭД – функции управления в этой сфере были разделены между Минэкономразвития России, которое теперь отвечает за внешнеэкономическую деятельность без внешней торговли, и Минпромторгом РФ, ставшим основным куратором внешней торговли. При этом функции координатора внешнеэкономической политики были закреплены за Минэкономразвития. В результате произошло искусственное разделение средств торговой политики между двумя ведомствами (хотя к ним можно добавить и Минсельхоз, за которым закреплены вопросы тарифного и нетарифного регулирования торговли аграрной продукцией). Прежде единая система управления ВЭД в очередной раз распалась на отдельные фрагменты. Проблемы обеспечения доступа на внешние рынки и поддержки экспорта оказались организационно оторванными от проблематики двусторонних отношений и деятельности двусторонних межправительственных комиссий.
На практике разделение функций носит весьма условный характер. Нормативно-правовая, торгово-политическая, организационная, прогнозно-аналитическая, переговорная деятельность по управлению ВЭД по-прежнему концентрируется в Минэкономразвития. Но при осуществленном формальном разделении функций не обеспечивается в должной мере проведение единой эффективной внешнеэкономической и торговой политики, предоставление российским компаниям полномасштабной, результативной и непрерывной поддержки на внешних рынках. [8]
В марте 2009 г. Правительство Российской Федерации утвердило План действий по реализации «Основных направлений внешнеэкономической политики Российской Федерации в 2009 – 2012 гг.». В Минэкономразвития разработаны планы действий по основным странам – торговым партнерам России (этими планами охвачены страны, на которые приходится порядка трех четвертей объема внешней торговли России). [9]
При министерстве создан Совет по внешнеэкономической деятельности, нацеленный на реализацию упомянутых основных направлений. В рамках Совета проводятся консультации с представителями российских деловых кругов.
В последние два года Минэкономразвития проводило работу по совершенствованию нормативно-правового регулирования внешнеэкономической деятельности в интересах реализации антикризисных мер, стабилизации экономической ситуации в стране и более гибкого применения таможенно-тарифного регулирования, совершенствования таможенного администрирования и борьбы с контрабандой.
При проведении антикризисных мер правительство главное внимание уделяло, как известно, финансовой поддержке банковского сектора и системообразующих предприятий промышленности, выполнению социальных обязательств, в том числе сокращению безработицы. В число этих мер формально не входили ни поддержка экспорта, ни регулирование импорта. Однако на практике для облегчения налоговой нагрузки на нефтяные компании был введен новый порядок расчетов вывозных пошлин на эти товары, который позволил уменьшить их величину и более оперативно изменять их размер в зависимости от колебаний мировых цен. Кроме того, был вдвое увеличен размер бюджетных средств на выдачу государственных экспортных гарантий, из бюджета была возмещена часть расходов экспортеров (2/3), связанных с уплатой процентов по привлеченным кредитам. Государство также частично профинансировало участие российских предприятий в зарубежных выставках. Все это хоть как-то противодействовало падению экспорта.
В регулировании импорта главную роль сыграла проведенная Центробанком России в начале 2009 г. «плавная девальвация» рубля, в результате которой наша национальная валюта подешевела по отношению к доллару США в полтора раза, что фактически означало точно такое же удорожание всех без исключения импортных товаров. Уже в начале этого года импортные товары подорожали на 25–30%. Растущие цены, естественно, заставляли покупателей переключаться на более дешевую отечественную продукцию.
Сдерживающим импорт фактором явилось также и то, что с началом кризиса в таможенно-тарифной политике страны стал преобладать протекционизм. Россия, приостановив са
Trade
Alert,
мировым лидером среди стран по применению протекционистских мер, введя 37 таких мер (больше защитных мер использовал только ЕС – 90, в том числе Германия – 16, Великобритания – 11, Италия - 6). Таможенные пошлины, по оценке Минэкономразвития РФ, были повышены примерно на 10% импорта из стран дальнего зарубежья. Примечательно, что повышение пошлин затронуло и некоторые виды оборудования, на которые ранее ставки были обнулены (примерно 800 позиций). Среди отечественных отраслей, которым помогали повышением ставок импортных пошлин, – автомобильная промышленность, сельскохозяйственное машиностроение, станкостроение и черная металлургия, а также сельское хозяйство.
По оценке Минэкономразвития РФ, часть защитных мер не сработала, часть помогла поддержать производство. Данная оценка представляется схематичной. Увеличение пошлин привело к усилению защиты одних производителей либо за счет других, являющихся еще и потребителями защищаемой продукции, либо за счет сектора домашних хозяйств. Фактически в данном случае защита части производств осуществлялась путем повышения налогообложения потребителей их продукции. Кроме того, повышение пошлин повлекло за собой рост цен на зарубежные, а затем и на российские товары на внутреннем рынке.
Хотя девальвация и усиление защиты внутреннего рынка привели к некоторому росту масштабов импортозамещения (доля импорта в товарных ресурсах розничной торговли, например, уменьшилась в 2009 г. до 41% по сравнению с 47% в 2007 г.), эффект этих мер в целом оказался неоднозначным.
Одним из основных направлений в работе по реализации утвержденной внешнеэкономической политики России является обеспечение благоприятных условий и защита интересов российских экспортеров на внешних рынках, включая предотвращение установления торговых барьеров против конкурентоспособного российского экспорта, пересмотр действующих антидемпинговых мер и иных барьеров в торговле и устранение дискриминационного подхода в отношении российских компаний.. В рамках этой деятельности важное значение имеет методическое, организационное и экспертное содействие российским производителям и экспортерам, повышение их знаний мер торговой защиты, норм и правил ВТО.
Со странами-партнерами проводятся регулярные консультации по вопросам доступа на их рынки российских товаров, услуг и инвестиций, модернизации договорно-правовой базы. Особую роль в профилактике торговых барьеров играют механизмы раннего оповещения, установленные с Китаем и ЕС. Ожидается утверждение Концепции по обеспечению доступа российских товаров, услуг и инвестиций на внешние рынки.
В рамках совершенствования механизмов таможенно-тарифного регулирования Комиссией Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике осуществляются меры по корректировке ставок таможенных пошлин, оперативному реагированию на происходящие изменения на международных и внутреннем рынках.
В настоящее время разрабатываются Основные направления таможенно-тарифной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 гг. Среди приоритетов – преодоление негативных последствий мирового финансового кризиса для внешнеэкономических связей России, отечественных производителей и внутреннего рынка; формирование потенциала устойчивого посткризисного экономического развития, содействие технологической модернизации российской экономики; стимулирование развития производственно-технологической кооперации российских и иностранных компаний, содействие переносу глобально ориентированных обрабатывающих производств на российскую территорию; повышение конкурентоспособности российских рынков товаров и услуг, защита развивающихся рынков и конкурентоспособных производств, уязвимых для импорта; поддержка экспорта и повышение конкурентоспособности отечественных обрабатывающих отраслей и сферы услуг; предотвращение потерь и рисков, связанных с адаптацией России к условиям функционирования Таможенного союза.
2.2. СИСТЕМА ПОДДЕРЖКИ ЭКСПОРТА
В условиях глобализации и ужесточения борьбы за внешние рынки развитые и многие развивающиеся страны превратили государственную поддержку экспорта в одно из важнейших направлений экономической политики. Решая задачи повышения национальной конкурентоспособности, они постоянно совершенствуют формы и расширяют масштабы государственного содействия экспортной деятельности. Создание эффективной системы поддержки экспорта в нашей стране позволило бы более успешно решать такие важные задачи, как повышение конкурентоспособности отечественной обрабатывающей промышленности, диверсификация экономики и экспорта.
Действующая в настоящее время в России государственная система поддержки экспорта мозаична, некомплексна, затрагивает небольшую долю общего объема промышленного экспорта, не распространяется на подавляющую часть экспортеров. Многие механизмы поддержки, необходимые для развития экспорта, в ней отсутствуют, имеющиеся же зачастую неэффективны, а доступ к ним затруднен. Меры финансовой, промоуционной и информационной поддержки слабо взаимосвязаны, что также понижает эффективность системы. Особенно прискорбно, что недостаточная помощь оказывается тем, кто больше всего в ней нуждается, – начинающим экспортерам, субъектам малого предпринимательства.
Крайне узок набор инструментов оказания содействия экспорту. Так, главное звено государственной системы поддержки экспорта в России – финансовая поддержка – представлена всего тремя инструментами: кредитованием экспорта, гарантированием экспортных операций и возмещением части процентных ставок по экспортным кредитам. При этом объемы двух первых мер поддержки абсолютно недостаточны для придания ускорения экспорту и его диверсификации, а третья мера противоречит нормам ВТО и после вхождения России в эту организацию подлежит либо упразднению, либо серьезной модификации.
К недостаткам действующей системы следует, очевидно, отнести и то, что при ее создании имелось в виду, что поддержка будет оказываться экспорту товаров с высокой степенью переработки. Однако в дальнейшем требования эти были понижены и речь стала идти о продукции обрабатывающей промышленности, которая «конкурентоспособна при условии предоставления государственных гарантий».
Главная причина низкой эффективности действующей системы поддержки экспорта – слабость ее институциональных основ, проявляющаяся, в том числе, в отсутствии специального органа, координирующего всю деятельность по оказанию содействия экспорту (в форме самостоятельного федерального агентства либо отдельного департамента министерского уровня). В настоящее время за функции обеспечения государственной (финансовой) поддержки экспорта в той или иной степени ответственны Минфин, Минпромторг, Минэкономразвития и ВЭБ, за поддержку выставочно-ярмарочной деятельности за рубежом – Минпромторг, а обеспечение информационной поддержки сохранено за Минэкономразвития. При этом практически для всех министерств и ведомств, участвующих в стимулировании экспорта, данная функция является далеко не основной.
В отсутствие единого координирующего органа управление деятельностью по содействию экспорту различных государственных структур (федеральных министерств и ведомств, региональных администраций, общественных организаций и союзов деловых кругов) заметно усложняется, возникают трения и противоречия, в результате чего исчезает синергетический эффект совместных действий, «пробуксовывают» многие инициативы по усилению поддержки экспорта.
Еще один вывод, к которому пришли авторы в ходе проведения первого этапа исследования, состоит в том, что в условиях России отдельно взятые меры стимулирования экспортных операций не могут быть достаточно эффективными. Они должны сочетаться с мерами по созданию условий для развития экспортоориентированных отраслей и предприятий. Без такого звена исключительно трудно добиться успеха в решении таких задач, как усиление конкурентоспособности отечественной обрабатывающей промышленности и подъем промышленного экспорта.
В ходе дальнейшей работы над темой основное внимание будет уделено изучению опыта зарубежных стран, добившихся успеха в продвижении своих товаров на мировой рынок, что позволит определить основные направления совершенствования отечественной системы поддержки экспорта.
2.3. ТАМОЖЕННОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ
И ТАМОЖЕННЫЙ КОНТРОЛЬ
По оценкам ВТО, усложнение требований к внешнеторговой документации может увеличивать издержки субъектов сделок на величину, равную 5-6% таможенной стоимости товаров. Такие дополнительные расходы превышают средний уровень тарифного обложения в международной торговле или среднюю стоимость транспортировки товаров. Поэтому вопросы совершенствования деятельности таможенных служб имеют весьма важное значение для всех участников международной торговли, в том числе и России.
Все товары, транспортные средства, валютные ценности, перевозимые через таможенную границу любой страны, становятся объектами таможенного контроля. Центральная операция, с которой начинается обычно таможенное оформление грузов, транспортных средств и валютных ценностей, – это их декларирование таможенным властям. Декларирование осуществляется путем подачи таможенной декларации и представления ряда других документов, которые должны ее подтвердить или поддержать (лицензии на право ввоза или вывоза, сертификат о происхождении товара или услуги и другие необходимые документы.).
Таможня, получив таможенную декларацию и сопровождающие ее документы, проверяет их, принимает декларацию и осуществляет в случае необходимости физическую инспекцию товара, начисляет пошлины и таможенные сборы и выпускает товар после уплаты пошлины на внутренний (импортная операция), или на внешний (экспортная операция) рынок. В различных странах названная выше последовательность операций может меняться, но в том или ином виде эти этапы обязательно присутствуют.
Национальные правила многих стран за последние десятилетия существенно сблизились и в целом ряде случаев регулируются общими принципами и нормами, что существенно облегчает международную торговлю и систему таможенного контроля. В обобщенном виде согласованные на международной основе положения, требования и модельные формулировки правил таможенного контроля содержатся в приложении к Конвенции о гармонизации и упрощении таможенных процедур (Конвенции Киото, текст которой в настоящее время представлен на ратификацию в Федеральное собрание РФ).
Многие положения Конвенции Киото в настоящее время по существу стали международными правилами таможенного контроля, которые применяются большинством государств. На эти правила постепенно переходит и Россия. Таможенный кодекс Российской Федерации, ставший основой Таможенного кодекса ТС, построен именно на базе специфических приложений к Конвенции Киото, что облегчает и упрощает таможенный контроль, делает его более доступным и квалифицированным
Как и во всех других странах мира, в России таможенная служба является важным звеном контроля за внешнеэкономической деятельностью. Главными задачами Федеральной таможенной службы России (ФТС) на ближайшие годы определены:
- обеспечение соблюдения бизнесом и гражданами таможенного законодательства и одновременно полноты и своевременности уплаты ими таможенных платежей. Показателем степени успешности выполнения этой задачи ФТС считает степень выполнения плана по сборам в бюджет (уровень на 2011 г. определен не менее 100%) и сумма ликвидированной задолженности по уплате таможенных платежей (не менее 21 млрд. рублей в 2011 г.);
- повышение качества предоставления услуг и сокращение издержек участников внешней торговли. Здесь успех будет измеряться временем проведения таможенных процедур, необходимых для выпуска товаров при оформлении в месте декларирования. В 2009 г. на это требовалось 24 часа, задача на 2010 г. – 23 часа, на 2011 и последующие годы – не более 19 минут. Важным индикатором здесь является доля пропускных пунктов с системой «красного и зелёного коридоров» (их должно быть не менее 13% в 2011 г.);
- пресечение контрабанды оружия и наркотиков, ввоза контрафактной продукции и вывоза запрещенных товаров и ценностей. В 2009 г. доля товаров, ввезённых в РФ, по которым таможенные органы приняли меры по устранению нарушений законодательства, составила 2,9 %. По итогам 2010 и 2011 гг. этот показатель должен быть равен примерно 1,6%. Доля уголовных дел, возбуждённых таможенниками в общем объёме зарегистрированных преступлений, отнесённых к компетенции ФТС, в 2010-2011 гг. должна составить примерно 57% (в 2009 г. она составляла 65%). [10]
Еще одна задача таможенной службы, которая рассматривается российским правительством фактически в качестве основной, – обеспечение доходов федерального бюджета. В 2009 г. все таможенные сборы, направленные в бюджет, составили 2,98 трлн. рублей, в том числе 2,46 трлн. – вывозные пошлины, 0,52 – ввозные пошлины и 1 трлн. рублей – НДС. На таможенные платежи в последние годы приходилось около 2/5 всех доходов федерального бюджета.
Реализация перечисленных задач, по мнению ФТС, будет способствовать улучшению деятельности российской таможенной службы, снижению издержек отечественных экспортеров и импортеров на таможенное оформление грузов и, следовательно, повышению эффективности внешнеторговых операций.
На наш взгляд, подход таможенной службы к осуществляемым ее функциям прагматичен и находится в русле исповедовавшейся все предыдущие годы идеологии использования таможенного тарифа как инструмента пополнения казны. Упрощение и облегчении таможенных процедур для участников внешнеэкономической деятельности, переход на электронное делопроизводство, введение правила «одного окна» среди ее задач не значатся. А это крайне важно, в том числе и потому, что присоединившись к ВТО Россия должна будет следовать тем нормам, которые ВТО выработает в результате переговоров Доха-раунда.
2.4. ВАЛЮТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
И ДВИЖЕНИЕ КАПИТАЛА
Государственное регулирование движения капитала в России в последнее десятилетие претерпело существенные изменения. Они имели своей целью либерализацию его трансграничных перемещений и, в конце концов, полную отменой всех ограничений на вывоз капитала. Еще в 1997 г. Банк России, учитывая недостаток внутренних инвестиционных ресурсов и в целях создания условий, способствующих притоку долгосрочных иностранных вложений, отменил лицензирование ввоза капитала. Облегчалась также и процедура привлечения резидентами долгосрочных кредитов в иностранной валюте от нерезидентов. В то же время Банк России сохранял лицензирование вывоза банковского и небанковского капитала из Российской Федерации и ограничения на инвестиции в российские ценные бумаги, в том числе на вторичном рынке.
Следующим этапом либерализации валютного регулирования стало принятие в 2003 г. новой редакции закона «О валютном регулировании и валютном контроле» (№173). Он отменил практику выдачи индивидуальных разрешений на операции с капиталом, упрощал порядок открытия счетов за рубежом, приобретения внешних ценных бумаг, вывоз валюты из страны и т.д. Движение капитала ограничивалось через систему резервирования средств инвесторами. Для проведения трансграничных операций с капиталом (получение кредитов, покупка ценных бумаг) резиденты и нерезиденты обязаны были резервировать часть средств на счетах в уполномоченных банках или депозитариях.
Упоминавшийся выше закон о валютном регулировании предусматривал отмену с 2007 г. всех ограничений на вывоз капитала (они могут временно вводиться Банком России в случае ухудшения платежного баланса). Однако сроки были пересмотрены, и о либерализации движения капитала было объявлено на полгода раньше. С 1 июля 2006 г. Банк России снял последние ограничения на движение капитала через границу РФ, отменив требования о резервировании при проведении отдельных видов валютных операций, а также об обязательном использовании специальных счетов для покупки акций. Накануне Банк России отменил обязательную продажу экспортерами части валютной выручки. Кроме того в закон «О валютном регулировании и валютном контроле» были внесены поправки, которые фактически отменили остающиеся ограничения в отношении валютных операций. Резиденты РФ получили право без ограничений открывать в уполномоченных банках банковские счета (банковские вклады) в иностранной валюте, если иное не установлено законом. Таким образом, Россия перешла на режим свободного движения капитала, что, на наш взгляд, оказалось поспешным и преждевременным шагом.
По замыслу либерализация валютного законодательства должна была способствовать увеличению притока иностранного капитала в отечественную экономику, снижению ставок заимствования, уменьшению теневого оттока российского капитала. Между тем увеличение прямых инвестиций в российскую экономику сопровождалось ростом подверженных колебаниям портфельных и прочих инвестиций. Существенный приток капитала в предкризисный период способствовал раздуванию различных рыночных «пузырей» (фондового, недвижимости), сверхбыстрой кредитной экспансии, опирающейся на внешние займы банков, увеличению внешней долговой нагрузки российских компаний. Возрастающие потоки капитала усиливали давление и на национальную валюту, что приводило к укреплению рубля и снижению конкурентоспособности отечественных производителей на международном и внутреннем рынках. Определенную «лепту» импорт капитала вносил и в увеличение инфляции.
Основным же риском, связанным с введением либерального режима движения капитала, является риск возникновения кризиса (валютного, ликвидности, кредитного и долгового) в случае разворота потоков капитала. Именно это произошло с российской экономикой в середине 2008 г., когда приток капитала сменился его оттоком. Чистый вывоз капитала частным сектором (ввоз минус вывоз) составил 140 млрд. долл. в 2008 г., 57 млрд. – в 2009 г. и 29 млрд. долл. за 11 месяцев 2010 г. Сейчас Россия является практически единственным крупным формирующимся рынком, с которого продолжает уходить капитал. Между тем ситуация на мировых финансовых рынках изменилась: наблюдается приток финансовых средств на развивающиеся рынки и наши «коллеги» по БРИК пытаются ввести контроль капитальных операций для сдерживания спекулятивных потоков.
В первое время после введения нового валютного законодательства наблюдалось некоторое сокращение нелегального вывоза капитала из России: по итогам 2007-2008 гг. официальный вывоз капитала превышал теневой. В 2009 г. нелегальный вывоз превзошел официальный, а с середины 2010 г. отток капитала, прежде всего в незаконных формах, резко возрос. В связи с этим с марта 2011 г. с ряда операций банков для налоговых, таможенных органов и Росфинмониторинга снимается режим банковской тайны. Минфин разработал поправки к ФЗ № 173 и № 115 («О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем»), которые должны «создать новую модель контроля госорганами «серых» операций с капиталом и импортом и экспортом товаров и услуг». [11]
Между тем проблему бегства капитала из России и нежелания западного капитала осуществлять долгосрочные инвестиции в России нельзя, по нашему мнению, решить административными ограничениями и периодическими встречами премьер-министра правительства с иностранными инвесторами. В отличие от других развивающихся экономик, в России так и не удалось создать благоприятный инвестиционный климат. Основной задачей государственного регулирования движения капитала, как и прежде, остается создание условий для привлечения долгосрочных инвесторов как российского, так и иностранного происхождения.
Регулирование товарных и капитальных потоков взаимосвязано с проводимой курсовой политикой. В ходе дальнейшей работы мы намерены обозначить свою позицию по некоторым, в том числе и дискуссионным вопросам, связанным с управлением валютным курсом рубля, включая такие, как влияние валютного курса на российский экспорт (импорт) товаров; приток долгосрочного и спекулятивного капитала; возможность и целесообразность перехода к свободному плавающему курсу; границы воздействия Банка России на валютный курс.
2.5. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА
Основная цель внешнеэкономической политики любого государства – создание благоприятных внутренних и внешних условий для развития национальной экономики. Это подразумевает ее защиту с помощью торгово-политических средств и недопущение дискриминации национальных поставщиков товаров и услуг на рынках других стран, а также развитие общей правовой базы взаимоотношений внешнеторговых операторов страны с их иностранными контрагентами. В конечном итоге государство, реализуя торговую политику, работает на обеспечение как общенациональных интересов, так и интересов своего бизнеса.
Само собой, согласование национальных интересов и интересов предпринимательского сообщества в целом и отдельных бизнес-структур в частности требует регулярного и взаимополезного взаимодействия государственных органов и представителей бизнеса при выработке и осуществлении мер торговой политики, включая применение инструментов регулирования экспорта и импорта и определение географического распределения торговых потоков.
Опыт других стран, успешно развивающих свою внешнюю торговлю и иные формы экономического взаимодействия с другими странами, показывает, что принятие и реализация внешнеэкономических решений является продуктом систематизированного и конструктивного диалога власти и бизнеса. [12]
В нашей стране к настоящему времени система такого взаимодействия между государством и бизнесом еще не сложилась, хотя отдельные ее элементы действуют относительно продуктивно. Представители бизнеса периодически встречаются с высшим руководством страны, при правительстве действует Консультативный совет по иностранным инвестициям, при министерствах и ведомствах, включая Минэкономразвития, Минпромторг и Минсельхоз РФ, отвечающие за разработку и осуществление торговой политики, действуют общественные советы, в которых отечественный бизнес представлен достаточно широко. Представители бизнеса регулярно приглашаются на различные слушания в Федеральное собрание РФ, государственные органы проводят совещания с участием предпринимательских кругов по отдельным вопросам регулирования товаропотоков и налаживания интеграционных процессов в СНГ.
Весьма плодотворными были регулярные контакты государственного аппарата и предпринимательских кругов в ходе формирования переговорной позиции России на переговорах по присоединению к ВТО. Государство и бизнес продуктивно взаимодействуют в вопросах экономического сотрудничества с ЕС, в частности, с помощью организации работы круглого стола представителей отечественных и европейских предпринимателей, проводимого в ходе саммитов Россия-ЕС.
Одной из моделей успешного взаимодействия государства и бизнеса по проблемам международных экономических отношений и интеграции является Форум «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество», который по праву считается важным фактором стабильности и развития в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Особое место в деятельности АТЭС занимает Деловой консультативный совет (ДКС), который непосредственно вовлечен в практическую реализацию линии на сопряжение интересов государственных и предпринимательских кругов, расширение их взаимодействия. В состав ДКС входят по три представителя национального бизнеса от каждой экономики-участницы АТЭС, которые назначаются главами государств и правительств на трехлетний период. Главным результатом работы ДКС в течение каждого годового цикла является доклад с рекомендациями Совета главам государств и правительств экономик АТЭС, который представляется накануне очередного саммита Форума. Заседания Совета проводятся один раз в квартал. В 2001 и 2008 гг. заседания Совета проходили в Москве.
В рамках ежегодных саммитов АТЭС практикуются неформальные встречи лидеров экономик с членами ДКС. Руководство Совета (на правах приглашенной организации) принимает участие в заседаниях органов АТЭС и министерских совещаниях.
Российский бизнес участвует в деловой программе АТЭС с 1998 г. В состав ДКС от России в настоящее время входят руководители компании «Базовый элемент», Внешторгбанка и Газпрома. Представители российского бизнеса участвуют в ежегодных деловых форумах, которые проводятся одновременно с саммитами АТЭС и создают возможности прямых контактов с лидерами стран – участниц форума для обсуждения главных международных и региональных проблем.
В настоящее время развернулась подготовка к российскому председательству в АТЭС 2012 г. и Саммиту АТЭС во Владивостоке. В этой связи представляется важным расширить участие деловых кругов в выработке российской позиции в АТЭС, улучшить их информированность, больше привлекать представителей бизнеса к мероприятиям АТЭС. Все задачи российского участия в АТЭС должны определяться четко сформулированными национальными интересами, долгосрочной программой экономического и социального развития страны в целом, ее азиатских регионов и подкрепляться конкретной деятельностью по избранным на основе добровольности направлениям.
В обозримом будущем, видимо, предстоит сформировать позицию России по срокам либерализации торговли и инвестиций в рамках АТЭС и созданию Азиатско-Тихоокеанской зоны свободной торговли. Наступает время, когда становится недостаточным декларативное объявление возможностей и перспектив российского участия в АТЭС. Следует подготовить продуманную и взвешенную позицию по каждому направлению деятельности АТЭС, которая отвечает нашим национальным интересам с тем, чтобы она проводилась в жизнь на всех уровнях и каждым российским представителем и приносила бы соответствующую отдачу в интересах достижения провозглашенных целей участия России в форуме АТЭС.
Тем не менее, нельзя сказать, что все элементы отечественной системы взаимодействия «государство-бизнес» работают продуктивно. Не секрет, что оно нередко принимает демонстрационно-декоративную форму: инициативы предпринимательских кругов не встречают понимания в правительстве, а некоторые решения принимаются органами власти без каких-либо консультаций с бизнесом. Весьма показательный пример игнорирования госаппаратом мнения предпринимательских кругов – решение о начале деятельности Таможенного союза Белоруссии, Казахстана и России. Оно оказалось сюрпризом для крупного бизнеса, который в ходе опроса, проведенного РСПП, отнес его к числу событий с неопределенными последствиями и для бизнеса в целом, и для ряда предприятий в отдельности. Другой пример подобного рода – подготовка внешнеэкономической стратегии России на период до 2020 г. Этот документ готовился госаппаратом более 4-х лет и только на последнем этапе к его обсуждению были привлечены предприниматели, которые отнеслись к содержанию стратегии индифферентно: она мало что давала для определения бизнесом его перспективных планов.
Бизнес сетует на то, что даже в случаях, когда взаимопонимание достигнуто, органы власти медленно реализуют меры по выправлению излишне громоздких и чрезмерно формализованных правил и процедур, на которые справедливо обращают внимание отечественные предприниматели (например, порядка возврата НДС при экспорте, предоставления госгарантий по экспорту и т.д.).
Конечно, и сами представители бизнеса несут часть ответственности за непродуктивность взаимодействия с государственным аппаратом. Пока различные общественные организации, представляющие интересы бизнеса, разобщены и, как отмечают отечественные исследователи, «раздельно контактируют с властью, направляют в ее адрес свои индивидуальные позиции и предложения, содержание которых нередко расходится и тематически, и по существу». [13]
Понятно, что формирование эффективно работающей системы взаимодействия государства и бизнеса по вопросам формулирования и осуществления внешнеэкономической политики становится в нынешних условиях весьма важной задачей.
2.6. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ СОЗДАНИЯ
ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА И ПРИСОЕДИНЕНИЯ РОССИИ К ВТО
В результате создания ТС и предстоящего присоединения России к ВТО складывается принципиально новая ситуация с формулированием и осуществлением торговой политики страны. Став членом ТС, Россия по-прежнему имеет возможность формулировать торговую политику, отвечающую национальным интересам, но уже не может ее осуществлять без согласования с партнерами по ТС.
Обязательства, которые Россия примет на себя по протоколу о присоединении к ВТО, будут накладывать определенные и вполне конкретные ограничения уже не только на осуществление, но и на разработку торговой политики. В частности, нельзя будет изменять ставки импортного тарифа, субсидировать в той или иной форме экспорт и импортозамещающие производства, устанавливать границы использования отечественных комплектующих для предприятий с участием иностранного капитала и пр.
Таким образом, членство в ТС и ВТО оставляет за Россией возможность самостоятельно влиять на масштабы и направления внешней торговли фактически с помощью нескольких инструментов – экономической дипломатии, поддержки экспорта разрешенными ВТО способами и регулирования валютного курса рубля. Использование всех остальных тарифных и нетарифных мер торговой политики будет определяться обязательствами страны в рамках ТС и ВТО.
Новые институциональные особенности необходимо иметь в виду как государству, формирующему торговую политику страны, так и отечественному бизнесу, осуществляющему внешнеэкономическую деятельность. Пока же складывается впечатление, что указанные последствия создания ТС и предстоящего вступления в ВТО до конца не осознаны ни предпринимателями, ни госаппаратом. По нашему мнению, и бизнес, и государство либо неосознанно, либо вполне сознательно рассматривают ТС как «таможенную вотчину» России, а от предстоящего присоединения к ВТО вообще абстрагируются. Так, например, общественная организация предпринимателей «Деловая Россия» заявляет, что нужно «и дальше корректировать экспортные и импортные тарифы, … принять график поэтапного повышения экспортных пошлин с целью обеспечить рост доли переработки сырья, увеличить количество и глубину технологических переделов. Нужна «тонкая настройка» импортных тарифов для облегчения ввоза комплектующих, узлов, агрегатов, оборудования». [14]
В обсуждаемом Государственной думой законопроекте «О таможенном регулировании в РФ» целый ряд норм не соответствует положениям Таможенного кодекса ТС, на что вполне справедливо обратила внимание Комиссия ТС. Она считает, что это может породить коллизии норм ТС и законодательства РФ о таможенном деле. По ее мнению, законопроект неправомерно выделяет таможенную территорию РФ из единой таможенной территории ТС. [15]
Перечень подобных примеров, к сожалению, можно продолжать.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Разрабатываемые мировым сообществом новые нормы и правила регулирования экономического обмена направлены на стабилизацию мировых товарных рынков, рынков услуг, ссудного капитала и валютных рынков. России, которая не меньше других стран заинтересована в такой стабилизации, предстоит внести свой вклад в реформирование международных механизмов регулирования, выдвигая свои инициативы на этот счет и осуществляя на национальном уровне согласованные в многостороннем порядке меры, целью которых является содействие предсказуемому и справедливому трансграничному обмену результатами и факторами производства. Поэтому в ближайшей перспективе потребуется внесение изменений в национальное законодательство и сложившиеся методы регулирования и контроля за внешнеэкономической деятельностью с тем, чтобы максимально сблизить их с новыми международными нормами и правилами. От того, насколько успешно будут идти эти процессы, во многом зависят перспективы посткризисного восстановления масштабов внешнеэкономических связей страны и степень их содействия модернизации отечественной экономики.
Очевидно, что в ближайшие годы нашему бизнесу и государственному аппарату предстоит переосмысливать некоторые представления, сложившиеся в течение последних двух десятилетий, и, частности, преодолевать «синдром вольницы» в регулировании внешнеэкономических связей, учиться эффективно и грамотно действовать в рамках норм правовых документов ТС и ВТО. Методы государственного регулирования экономики в целом, вероятно, предстоит адаптировать к принципам ОЭСР.
[1]
В G20 входят Австралия, Аргентина, Бразилия, Великобритания, Германия, Индия, Индонезия, Италия, Канада, Китай, Корея, Мексика, Россия, Саудовская Аравия, США, Турция, Франция, ЮАР, Япония и Европейский союз. Постоянными участниками встреч «двадцатки» являются МВФ, Европейский центральный банк и Всемирный банк.
[2]
Текущий раунд многосторонних торговых переговоров (первый раунд в рамках ВТО и девятый раунд, если считать восемь раундов переговоров в рамках ГАТТ) был официально открыт на конференции министров стран-членов ВТО в Дохе (Катар) в ноябре 2001 г.
[3]
Doha Development Agenda, www.wto.org
[4]
Ibid.
[5]
Документы саммита «Группы двадцати» в Сеуле http://news.kremlin.ru/ref_notes/772/print 19.11.2010
[6]
Там же.
[7]
В 1992 г. в нашей стране не было ни таможенного тарифа, ни нетарифного регулирования, сохранялись рудименты планового хозяйства в виде закамуфлированных заданий по экспорту – экспортных квот, доводившихся сверху вниз по вертикали управления и т.д.
[8]
Спартак А. Актуальные проблемы развития внешней торговли и управления внешнеэкономическим комплексом Российской Федерации. БИКИ, 2008, № 128
[9]
Минэкономразвития России. Интернет-ресурс www. economy.gov.ru
[10]
«Коммерсант», 2010, 12 ноября
[11]
www.newsru.com/finance/22nov2010/ottoki_print.html
[12]
Именно так осуществляется взаимодействие государственного аппарата и предпринимательских кругов, например, в Южной Корее, которая в последние годы постоянно находится в числе мировых лидеров по динамике внешней торговли – подробнее см. Федоровский А. Феномен чэболь: государство и крупный бизнес в Республике Корея. М,: 2008. С. 189-236
[13]
Иванов И. Внешнеэкономический комплекс России: взгляд изнутри. М.: 2009. С. 407
[14]
Модернизация экономики России: кардинальное улучшение инвестиционного климата. Вопросы экономики, 2010, № 10. С. 84
[15]
См. Таможенный союз против двойного регулирования. Коммерсантъ, 2010, 22 октября