Проект 2
Показатели эффективности реформ государственного управления в России: возможные подходы
Рабочие материалы
Е.И. Добролюбова Всемирный банк
1 октября 2004 г.
Москва
Содержание
Введение. 3
1. Подходы к мониторингу реформ государственного управления: обзор международной практики 5
2. Подходы к системе мониторинга реформ государственного управления в России 9
3. Проблемы внедрения системы мониторинга реформ государственного управления в России и подходы к их решению.. 20
Введение
В данных материалах предпринята попытка разработки системы целей и показателей реформы государственного управления в России на основе обзора международного опыта мониторинга и оценки административных реформ. Материалы были подготовлены по запросу Правительства РФ и Минэкономразвития России в рамках программы технического содействия реформе государственной службы в России. Материалы подготовлены Е.И. Добролюбовой с учетом комментариев Дж. Литвака, А.Г. Морозова, Н. Парисона, Н. Маннинга и Г. Эванса.
Материалы основаны на подходах к анализу и оценке качества государственного управления, разработанных Всемирным банком, примеров показателей эффективности государственного сектора, использующихся в Великобритании и США, а также на опыте апробации ряда показателей эффективности государственного управления при подготовке трехлетней программы по структурной перестройке экономики в Болгарии. Кроме того, были использованы материалы проекта «логической структуры» реформы государственного управления Секретариата доноров, а также учитывались программные документы, утвержденные Президентом и Правительством Российской Федерации («Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации», одобренная Президентом РФ 15 августа 2001 г. и Программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 гг.)», утвержденная Указом Президента РФ №1336 от 19 ноября 2002 г., Указ Президента РФ №824 от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах», Концепция «Реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации (2004 – 2006 гг.)», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г.).
В материалах использованы рабочие формулировки целей и задач реформы государственного управления, подлежащие дальнейшему согласованию и утверждению. В основу разработки системы целей и показателей результативности реформ были положены следующие основные принципы:
- Принцип взаимосвязи реформ в сфере государственного управления;
- Возможность выделения отдельных блоков реформ (административной, реформы государственной службы, бюджетных реформ), связанных с реализацией утвержденных и подготавливаемых программных документов;
- Обеспечение возможности межстранового сопоставления показателей государственного управления.
Представленная система целей и показателей ориентирована на федеральные органы исполнительной власти с возможностью адаптации для регионального и муниципального уровней. Перечень приводимых показателей непосредственных результатов и показателей результативности не является исчерпывающим и может быть дополнен либо изменен в зависимости от уточнения целей и задач отдельных реформ, наличия статистических данных и т.п. Для отдельных направлений реформ государственного управления могут быть разработаны более детализированные системы показателей мониторинга и оценки реализации.
В заключении отмечается ряд проблем, связанных с разработкой системы мониторинга реформ государственного управления, разрешение которых потребует проведения дополнительных исследований.
1. Подходы к мониторингу реформ государственного управления: обзор международной практики
Анализ подходов к мониторингу реализации реформ государственного управления показывает, что в международной практике гораздо больше инструментов, позволяющих производить диагностические исследования состояния государственного управления, нежели осуществлять постоянный мониторинг процесса реформ в данной области. Среди диагностических инструментов[1]
можно отметить инструменты для проведения исследований в области коррупции, страновых обзоров по вопросам государственных закупок и состоянию финансовой подотчетности, а также ряд отраслевых диагностических инструментов[2]
. В то время как диагностические инструменты обеспечивают создание адекватной информационной базы для оценки первоначального состояния системы государственного управления и позволяют определить наиболее узкие места этой системы, т.е. направления реформ, инструменты мониторинга в большей мере нацелены на периодическое измерение эффекта от реализации программных мероприятий, преследующих цели преодолеть данные недостатки.
Условно можно выделить два основных подхода, используемых международными организациями для мониторинга реформ в сфере государственного управления. Подход, разработанный в рамках программы СИГМА[3]
Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) заключается в оценке прогресса реформ по сравнению с первоначальным состоянием в следующих областях:
- Государственная служба;
- Управление разработкой и реализацией политики;
- Управление государственными расходами;
- Контроль за международными финансовыми операциями;
- Внешний аудит; и
- Государственные закупки.
При оценке в качестве целей реформ в соответствующих областях государственного управления используются рекомендации ОЭСР, а часто, особенно в случае стран, заявивших о своем желании войти в состав Европейского союза (ЕС) - стандарты стран ЕС.
В 1990-х гг. Институт всемирного банка разработал альтернативный подход к оценке прогресса развития государственного управления, разработав т.н. интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot - GRICS). Данный показатель оценивает эффективность управления и состоит из 6 индексов
, отражающих 6 параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции[4]
. Показатель GRICS получил широкое распространение[5]
, поскольку позволяет проводить межстрановые сопоставления стран. Показатель измеряется с 1996 г. с периодичностью раз в 2 года.
Показатель GRICS, как и другие интегральные показатели государственного управления, позволяет дать общую оценку состоянию государственного управления в конкретной стране, однако он не позволяет выявить конкретные аспекты правовой базы или практики деятельности государственных органов, приводящих к данным значениям интегральных показателей. Поэтому для более детального анализа статуса государственного управления были разработаны показатели «второго поколения», характеризующиеся следующими особенностями:
- Позволяют осуществлять мониторинг и оценку состояния системы государственного управления без «привязки» к определенным программным целям реформ;
- Ориентированы для мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти, но могут также применяться для других ветвей власти;
- Позволяют осуществлять международные сопоставления (по определенному кругу стран с учетом ряда методологических поправок);
- Сочетают качественные и количественные показатели эффективности;
- Связаны со стратегическими целями развития.
Однако использование интегральных показателей (таких как GRICS), для мониторинга прогресса в реализации четко определенного набора мероприятий реформ государственного управления, имеет определенные ограничения:
- Данные показатели в существенной мере основаны на экспертных оценках; хотя в случае с GRICS используется довольно широкий круг источников информации для построения индексов, существует определенное влияние субъективных факторов;
- Показатели типа GRICS, а также всевозможные рейтинги стран, время от времени составляемые международными организациями, носят сравнительный
характер. Например, показатель GRICS оценивает состояние государственного управления в конкретной стране по сравнению с другими странами. Таким образом, если прогресс в определенной сфере государственного управления в ряде стран является сопоставимым, показатель GRICS для этих стран может не изменяться; напротив, если в достаточно большом количестве стран качество государственного управления резко снижается в силу определенных причин, значение данного показателя для третьей страны может необоснованно возрасти;
- Количество стран, охватываемых в ходе составления интегральных показателей, может изменяться, что может повлиять на рейтинг страны без увязки с конкретными мероприятиями по развитию государственного управления, предпринимаемыми в данной стране;
- Выявление причин изменения динамики показателей (с детализацией до конкретных направлений реформ) может быть осложнено;
- Зачастую международные показатели не составляются ежегодно, часть международных показателей государственного управления может носить единичный характер[6]
.
Другим словами, GRICS и другие обобщенные показатели,
основанные на анализе восприятия и экспертных оценках, как, например, индекс восприятия коррупции, ежегодно публикуемый Транспаренси Интернешнл, могут быть полезны для выявления общих изменений в отношении общества к государству. С другой стороны, для определения фактического прогресса, связанного с институциональным развитием, был разработан набор более узких
и более объективных показателей эффективности «второго поколения».
Система показателей «второго поколения» основана на предположении о том, что исполнительная власть функционирует в системе определенных внешних и внутренних ограничений и обладает определенными возможностями для осуществления своей деятельности, характеризуемыми показателями процесса и показателями результативности. Примеры показателей «второго поколения» приведены во Врезке 1.
Необходимо отметить, что показатели государственного управления «второго поколения» существенно варьируются по времени, когда эффект от преобразований становится очевидным, а также по степени внешнего воздействия: в то время как в краткосрочном плане реформы государственного управления незначительно влияют на показатели качества государственных услуг, некоторые «внутренние» показатели эффективности (связанные с численностью, финансированием и т.п.) отражают преобразования в сфере государственного управления достаточно быстро, однако являются менее значимыми для общества в целом. На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как правило, носят «целевой характер» и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов. В Великобритании достижение таких приоритетов выражено в определенном перечне целевых показателей, ответственность за выполнение которых несут определенные ведомства. Примеры целей и показателей эффективности в области развития государственного управления, закрепленных за Секретариатом Кабинета приведены во Врезке 2. Интересна также практика контроля за достижением утвержденных целевых показателей. Например, в Великобритании из всех целевых показателей эффективности (свыше 100), по усмотрению Премьер-Министра отбираются 30 – 40 наиболее значимых показателей эффективности, контроль за достижением которых возлагается на Отдел по обеспечению эффективности деятельности. Затем ведомства, отвечающие за достижение приоритетных показателей совместно с сотрудниками данного отдела разрабатывают план по достижению поставленных результатов, определяющий как необходимые мероприятия по достижению цели, так и промежуточные значения приоритетных показателей, зависящие от скорости наступления отдачи от предпринятых мероприятий. Отдел по обеспечению эффективности деятельности осуществляет периодический мониторинг выполнения данного плана, сравнивая динамику (траекторию
) изменения целевых значений приоритетных показателей по сравнению с плановыми значениями с целью своевременного осуществления необходимых корректировок плана либо изменения политики в данной области.
Кроме того, существует опыт проведения комплексных оценок эффективности деятельности государственных органов на уровне отдельных стран. Примером может служить Проект эффективности деятельности правительства
в США, в ходе которого администрациям штатов, городов и графств на основе обследований, изучения документов и интервью были присвоены рейтинги эффективности государственного управления в следующих областях: финансовое управление, управление инвестициями, управление кадрами, управление ИТ и управление, ориентированное на результаты. Методология оценки позволяла выявить наиболее «узкие места» в деятельности суб-национальных администраций и разработать меры по совершенствованию определенных аспектов их деятельности. Интересно, что оценка эффективности была основана не только на изучении конечного эффекта от деятельности государственных органов, но и на изучении связей между качеством управления ресурсами и предоставлением государственных услуг[7]
.
Страны, где реализуются широкомасштабные реформы государственного управления, сталкиваются с необходимостью мониторинга прогресса реализации программ реформ как таковых, что обуславливает необходимость разработки программных
показателей эффективности, нацеленных
на измерение прогресса в реализации определенных программных мероприятий и достижении целей преобразований. В Болгарии такие показатели эффективности были разработаны на основе «Стратегии государственного управления – от вступления к интеграции, 2003 – 2006 гг.» (Врезка 3).
Для проведения комплексной оценки прогресса в сфере государственного управления подобные «программные»
показатели эффективности, отслеживающие результаты реализации программ реформирования, должны быть дополнены более обобщенными
индикаторами, отражающими наличие существенного и долгосрочного эффекта от действий правительства на эффективность государственного управления в целом. Поэтому представляется, что в условиях необходимости мониторинга и оценки масштабного комплекса преобразований, реализуемых в настоящее время в сфере государственного управления в России, целесообразно выработать комплексный подход, который позволил бы увязать различные программы реформ и оценить их эффективность по отношению к целям, определенным Правительством.
2. Подходы к разработке показателей эффективности реформ государственного управления в России
Ряд недавних эмпирических исследований показывает, что качество государственного управления влияет на приток иностранных инвестиций в страну[8]
, а прозрачность государственных органов и эффективные механизмы внешней подотчетности тесно связаны с показателями экономического роста[9]
. Наконец, существует взаимосвязь между качеством государственных услуг и уровнем бедности[10]
. Таким образом, повышение эффективности государственного управления является одним из условий обеспечения устойчивого социально-экономического развития и повышения благосостояния населения.
В настоящее время в России реализуется и разрабатывается целый ряд реформ, направленных на совершенствование качества государственного управления как на федеральном, так и на суб-национальном уровнях. Масштабность преобразований в государственном секторе, большое количество взаимосвязанных мероприятий, параллельная реализация реформ в отдельных отраслях государственного управления существенно осложняет задачу мониторинга и оценки результатов реформ. Поэтому для целей разработки системы показателей реформы государственного управления предлагается выделить ключевые направления реформ: административную реформу, реформу государственной службы и бюджетные реформы. В соответствии с таким выделением можно определить основные цели реформы государственного управления на федеральном уровне (Рис. 1). Необходимо отметить, что существует ряд отраслевых программ модернизации, которые способствуют развитию органов государственного управления в отдельных областях (модернизация казначейской системы, налогового администрирования и т.п.).
| Стратегическая цель
|
||||
| Цель 1:
|
Цель 2:
|
Цель 3:
|
Цель 4:
|
Цель 5:
|
Рис. 1 Цели реформы государственного управления[11]
Учитывая ограничения, связанные с использованием международных интегральных показателей государственного управления, представленные в предыдущем разделе, представляется целесообразным рассматривать международные показатели государственного управления в комплексе, предполагая, что возможные отклонения в значениях данных показателей не носят системного эффекта. В то же время, необходимо принимать во внимание, что значения данных показателей во многом носят справочный
характер, и анализ динамики данных показателей в отрыве от показателей результативности на уровне целей и задач может привести к ошибочным выводам.
Таким образом, для целей мониторинга и оценки реформ государственного управления наиболее актуальны показатели результативности и индикаторы непосредственных результатов реализации отдельных целей и задач реформы государственного управления. В Таблице 1 представлены предложения по формулировке целей и задач выбранных направлений реформ в сфере государственного управления. Для уровня целей
представлены показатели результативности
(
outcome)
, отражающие влияние предпринятых мероприятий реформ на достижение их целей. Для уровня задач
сформулированы показатели непосредственных результатов
(output)
проведения отдельных мероприятий в рамках реформ государственного управления .
Предлагаемая ниже схема целей и задач является предварительной и требует уточнения после принятия соответствующих концептуальных и программных документов в области административной реформы. Перечень предлагаемых показателей непосредственных результатов и показателей результативности не является исчерпывающим и во многом учитывает международную практику. Разумеется, опыт различных стран и разработанные диагностические инструменты предлагают гораздо более широкий спектр возможных показателей эффективности государственного управления. Показатели результативности и непосредственного эффекта, включенные в таблицу, были отобраны, так как (а) представляется, что они в большей степени актуальны для российских условий; (б) многие из них были успешно использованы в других странах; (в) показатели основаны на использовании широкого спектра источников данных, в т.ч. данных ведомств, обследований, результатов оценки результатов собственной деятельности, правовых документов и т.д., и поэтому представляют более объективную основу для проведения оценки.
Таблица 1. Система мониторинга реформ государственного управления в России
| Блоки реформ
|
Цели и задачи
|
Показатели результативности/показатели непосредственного эффекта
|
Источники данных
|
| Административная реформа
|
Цель 1: Создание оптимальной структуры и системы распределения функций ФОИВ для обеспечения эффективной работы органов госуправления и повышения качества государственных услуг
|
- Восприятие населения о доступности и качестве госуслуг[12]
- Ориентация государственных служащих на оказание услуг; институциональный климат на государственной службе; - Доля исполнения утвержденных стандартов госуслуг и административных регламентов |
- Опросы населения о качестве оказания госуслуг (ВБ) - Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) - Независимый мониторинг со стороны НПО, общественных организаций, оценка государственных органов |
|
|
Задача 1.1. Оптимизация структуры и численности государственного аппарата и подведомственных организаций |
- Количество ФОИВ по типам органов; - Доля вакансий; - Численность госслужащих в % к численности населения; - ФОТ госслужащих в % к ВВП (к расходам федерального бюджета)[13]
- Доля фактически реструктурированных/ упраздненных подведомственных организаций к общему количеству, утвержденному Комиссией по административной реформе - Динамика численности и расходов на содержание подведомственных организаций |
- Законодательные и нормативные акты; - Данные ФОИВ; - Данные ФСС; - Решения Комиссии по административной реформе |
| Задача 1.2. Оптимизация исполнения функций исполнительной власти на основе результатов функционального обзора |
- Доля фактически ликвидированных (переданных на другой уровень власти, в СРО, в частный сектор) функций по результатам проведения функционального обзора ФОИВ по сравнению с количеством функций, подлежащих ликвидации (передаче на другой уровень, в СРО, в частный сектор) по решению Комиссии по административной реформе; - Количество упраздненных/вновь учрежденных должностей по результатам функционального обзора ФОИВ |
- Решения Комиссии по административной реформе - Данные ФОИВ |
|
| Задача 1.3. Оптимизация деловых процессов и внедрение административных регламентов и стандартов государственных услуг |
- Количество ФОИВ, создавших комиссии по разработке административных регламентов; - Количество утвержденных административных регламентов функций и межведомственного взаимодействия; - Доля утвержденных регламентов, внедрение которых позволило сократить время/повысить качество исполнения государственных функций; - Количество жалоб внешних лиц (граждан, организаций) по несоблюдению административных регламентов, в т.ч. рассмотренных в пользу внешних лиц; - Доля госуслуг с утвержденными стандартами исполнения в общем количестве госуслуг; - Количество ФОИВ, осуществляющих регулярный мониторинг и оценку качества оказываемых госуслуг; - Доля госуслуг, информация о качестве исполнения которых представлена на официальных веб-сайтах ФОИВ - Доля ЭАР в общем количестве административных регламентов; - Доля госуслуг, оказываемых по принципу «единого окна» - Доля государственных услуг, оказываемых с использованием электронных средств связи, в общем количестве оказываемых госуслуг (оценивается как доля услуг, которые могут быть оказаны с использованием электронных средств связи и
|
- Данные ФОИВ - Данные Комиссий по разработке административных регламентов - Опросы населения о качестве государственных услуг - Результаты мониторинга веб-сайтов |
|
| Административная реформа/
|
Цель 2: Снижение уровня государственного регулирования в экономике
|
- Восприятие представителями бизнеса уровня административных барьеров в отдельных сферах экономической деятельности - Рост доли малого и среднего бизнеса в ВВП и общей численности занятых - Рост доли частного сектора в ВВП |
- Мониторинг реформы дерегулирования (ЦЕФИР) - Обследования бизнес-кругов (ВБ – BEEPS) |
|
|
Задача 2.1. Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования |
- Снижение количества органов, осуществляющих инспекции хозяйствующих субъектов - К
оличество государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции, внедрившие принцип «единого окна»
- Количество режимов |
- Данные ФОИВ |
|
|
Задача 2.2. Развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам |
- Доля контрольно-надзорных функций, переданных в СРО |
- Данные ФОИВ |
| Реформа государственной службы
|
Цель 3: Повышение профессионализма, престижа и конкурентоспособности государственной службы
|
- Восприятие населением престижа и качества работы государственных служащих - Восприятие госслужащими уровня престижа госслужбы и степени внедрения принципа учета заслуг и достоинств - Индекс доверия к ведомственной политике
- Индекс доверия к правилам
- % текучести кадров на должностях начальников управлений/департаментов и заместителей руководителей ФОИВ при смене руководителя ФОИВ (деполитизация)
|
- Опросы населения ФОМ (проведенные МЭРТ в рамках программы) - Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) - Данные ФОИВ |
| Задача 3.1[14]
|
- Прогресс в создании современной нормативно-правовой базы построения и функционирования государственной службы (принятие закона о ГГС и соответствующих правовых актов, позволяющих внедрить новые принципы управления госслужбой) |
- Оценка международных организаций (например, ОЭСР) |
|
| Задача 3.2. Определение обязанностей, полномочий и мер ответственности госслужащих на основе должностных (служебных) регламентов |
- Доля ФОИВ, внедривших должностные регламенты для государственных служащих - Восприятие госслужащими степени внедрения должностных регламентов на практике - Мнение госслужащих о взаимосвязи административных и должностных регламентов в практике их фактического внедрения |
- Данные ФОИВ - Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) |
|
| Задача 3.3. Внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности госслужащих, рациональное использование ресурсов в системе госслужбы |
- Доля ФОИВ, внедривших принцип оплаты труда по результатам; - Динамика изменения структуры денежного содержания госслужащих (должностной оклад, надбавки, премии по результатам работы) - Доля льгот, переведенных в денежную форму - Соотношение уровня оплаты труда и льгот в ФОИВ и в частном секторе - Отношение средней начисленной заработной платы госслужащих ФОИВ к ВВП на душу населения - Коэффициент сжатия размеров оплаты труда в федеральной государственной службе - Отношение госслужащих к процедуре периодической аттестации и ее влиянию на премирование госслужащих/продвижение по службе - Количество дисциплинарных санкций, примененных к госслужащим за невыполнение должностных обязанностей |
- Данные ФОИВ - Данные ФСС - Сравнительные обследования уровня оплаты труда в государственном и частном секторе (DFID – федеральный уровень, 2003 г., ВБ – региональный уровень 2004 и 2005 гг., федеральный – 2005 г.) |
|
| Задача 3.4. Обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства |
Показатели непосредственного эффекта и показатели результативности по данной задаче представлены в составе Цели 5 «Укрепление механизмов прозрачности и подотчетности органов государственного управления» |
||
| Задача 3.5. Применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности госслужащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста |
- Доля вакансий, замещенных по результатам открытого конкурса (в %); - Доля вакансий, замещенных на конкурсной основе из числа внешних кандидатов; - Среднее количество претендентов на замещение вакансий государственных служащих; - Доля вакансий, замещенных с использованием кадрового резерва; - Восприятие госслужащими процедур отбора и продвижения по службе; - Доля госслужащих, повышенных по службе по результатам проведения периодической оценки (аттестации) - Доля вакансий в ФОИВ; - Динамика текучести кадров в ФОИВ |
- Данные ФОИВ - Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) |
|
| Задача 3.6 Реализация программ подготовки кадров для госслужбы и профессионального развития госслужащих |
- Доля госслужащих, прошедших программы переподготовки/повышения квалификации - Доля госслужащих, покинувших государственную службу в течение 1 года после прохождения переподготовки - Доля программ повышения квалификации госслужащих, содержание которых адаптировано к новым подходам к государственному управлению (требуется разработка методологии оценки курсов)
- Оценка качества программ переподготовки и повышения квалификации госслужащими |
- Данные ФОИВ - Данные РАГС, УМНО - Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) |
|
| Задача 3.7. Внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе , а также законодательного регулирования профессиональной этики госслужащих |
- Восприятие госслужащими уровня соблюдения этических норм; - Количество дисциплинарных санкций, примененных к госслужащим при выявлении случаев конфликта интересов |
- Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) - Данные ФОИВ |
|
| Задача 3.8. Создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования госслужбы и исполнения госслужащими своих должностных (служебных) обязанностей |
- Восприятие госслужащими уровня материально-технических условий - Оценка уровня материально-технических условий ФОИВ |
- Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) - Данные ФОИВ |
|
| Задача 3.9. Обеспечение развития системы управления госслужбой |
- Создание и функционирование органа, координирующего деятельность по управлению госслужбой - Создание и ведение реестра федеральных государственных гражданских служащих - Подготовка периодических отчетов о состоянии госслужбы с использованием показателей результативности ее деятельности |
- Данные органа, ответственного за управление госслужбой |
|
| Бюджет-ные реформы
|
Цель 4: Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов
|
- Улучшение качества и доступности государственных услуг на 1 руб. затрат на предоставление данных услуг (в реальном выражении) по видам услуг - Восприятие объективности системы государственных закупок бизнес-сообществом |
- Опросы предприятий (BEEPS) - Опросы населения о качестве оказания госуслуг (ВБ) - Данные ФОИВ |
| Задача 4.1. Повышение качества бюджетного планирования и возрастание роли перспективного финансового плана |
- Отклонение бюджетных ассигнований, предусмотренных в Законе о бюджете, от ассигнований, предусмотренных перспективным финансовым планом, % - Среднее отклонение фактических бюджетных расходов (по ведомственной классификации) от предусмотренных Законом о бюджете (без последующих поправок), % |
- Перспективный финансовый план, Закон о бюджете, данные об исполнении федерального бюджета |
|
| Задача 4.2 Упорядочение процедур составления и рассмотрения федерального бюджета |
- Расходная часть бюджета разделена на бюджет действующих и бюджет принимаемых обязательств |
- Закон о федеральном бюджете, Бюджетный Кодекс, нормативные документы Правительства и Минфина |
|
| Бюджетная и административная реформы |
Задача 4.3. Внедрение стратегического планирования деятельности ФОИВ и отчетности по результатам деятельности и совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования |
- Доля министерств, имеющих стратегии развития на средне- и долгосрочную перспективу, с показателями результативности деятельности и ежегодными отчетами о достижении стратегических целей; - Доля отраслевых стратегий, использующих в качестве показателей результативности повышение качества оказываемых услуг - Доля бюджетных расходов, осуществляемых в рамках федеральных и ведомственных целевых программ к общему объему непроцентных бюджетных расходов, % - Доля бюджета принимаемых обязательств, формируемая по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ, % - доля докладов о результатах деятельности СБП, качество которых признано "хорошим" и "отличным" (на основе формализованных критериев оценки) |
- Данные Минфина и Комиссии по повышению эффективности бюджетных расходов |
| Задача 4.4. Повышение качества бюджетного планирования на ведомственном уровне |
- Доля СБП, качество бюджетного планирования которых соответствуют утвержденным формализованным требованиям |
- Данные Минфина |
|
| Задача 4.5. Определение бюджетных расходов на единицу результата по каждому направлению деятельности министерств и ведомств |
- Доля СБП, в которых процедуры определения и управления уровнем бюджетных расходов на единицу результата деятельности соответствуют утвержденным формализованным требованиям |
- Данные Минфина |
|
| Задача 4.6. Повышение качества и конкурентности системы закупок товаров и услуг на ведомственном уровне |
- Доля ФОИВ, в которых система закупок товаров и услуг соответствуют утвержденным формализованным требованиям, охватывающим весь цикл закупок от определения потребностей в закупках тех или иных товаров или услуг до контроля за ходом реализации заключенных контрактов - Доля государственных контрактов, размещенных на конкурсной основе - Доля государственных контрактов, размещенных с использованием автоматизированной системы госзакупок - Среднее количество участников конкурсов на поставку товаров для государственных нужд (на сумму свыше 500 тыс. долл.) - Доля контрактов (на сумму свыше 1 млн. долл.), размещенных по итогам международных конкурсных торгов[15]
|
- Данные Минфина - Данные Минэкономразвития - Данные ФОИВ |
|
| Задача 4.7. Укрепление ведомственной системы управления финансами |
- Доля СБП, в которых система управления финансами соответствуют утвержденным формализованным требованиям в части контроля и управления имеющимися ресурсами, финансовыми обязательствами и платежами |
- Данные Минфина |
|
| Задача 4.8. Повышение оперативности и информационности системы финансовой отчетности ведомств и создаваемой системы отчетности о достигнутых результатах |
- Доля СБП, в которых система финансовой отчетности и отчетности о достигнутых результатах соответствуют утвержденным формализованным требованиям в части автоматизированной обработки бухгалтерской отчетности, привязки финансовой информации к конкретным показателями деятельности (результата), мониторинга уровня расходов на единицу результата |
- Данные Минфина |
|
| Задача 4.9. Создание системы управления активами |
- Доля СБП, в которых система управления активами соответствуют утвержденным формализованным требованиям в части ведения актуализированных реестров активов, определения потребности в содержании, ремонте, обновлении активов, управления унитарными, казенными предприятиями и предприятиями с госучастием в акционерном капитале, и т.д. - Отношение доходов от государственных активов к затратам на управление ими (их содержание) |
- Данные Минфина |
|
| Задача 4.10. Создание системы внутреннего ведомственного финансового контроля |
- Доля СБП, в которых система внутреннего финансового контроля соответствуют утвержденным формализованным требованиям в части контроля за соблюдением процедур и правил, выявлении неэффективных бизнес-процессов, и т.д. |
- Данные Минфина |
|
| Задача 4.11. Совершенствование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета |
- Организация бюджетного учета по методу начислений; - Бухгалтерский учет позволяет группировать расходы по функциям и программам |
- Закон о бухгалтерском учете для бюджетных организаций, данные Минфина |
|
| Цель 5. Укрепление механизмов прозрачности и внешней подотчетности органов государственного управления
|
- Снижение восприятия уровня коррупции деловым сообществом (BEEPS) и населением (опросы TI) - Восприятие госслужащими уровня коррупции - Доля информационных запросов, направленных в ФОИВ, по которым был получен своевременный ответ/ответ с задержкой/отказ |
- Опросы НПО (TI), предпринимателей (BEEPS) - Опросы госслужащих - Мониторинг НПО |
|
| Реформа
|
Задача 5.1. Повышение прозрачности и открытости органов государственной власти |
- Доля ФОИВ, соблюдающих требования Постановления №98 - Доля ФОИВ, имеющих консультативные органы (с участием заинтересованных лиц), принимающие участие в разработке стратегий развития - Количество жалоб о не предоставлении информации, рассмотренных в пользу лиц, запрашивающих информацию - Количество ФОИВ, поддерживающих «горячие линии» по вопросам нарушения профессиональной этики и коррупции (и динамика обращений в «горячие линии») |
- Мониторинг веб-сайтов ФОИВ - Данные НПО |
| Задача 5.2. Усиление системы внешней подотчетности |
- Мониторинг исполнения рекомендаций внешних проверяющих органов |
- Данные ФОИВ и Счетной палаты |
3. Проблемы внедрения системы мониторинга реформ государственного управления в России и подходы к их решению
Представленная в предыдущем разделе система целей и показателей результативности реализации реформ государственного управления не является всеобъемлющей и совершенной. Тем не менее, предложенные примеры формулировки целей и показателей позволяют сделать ряд выводов, связанных с проблемами внедрения системы мониторинга реформ государственного управления в России.
Как показано в разделе 2, одной из основных методологических проблем, связанных с оценкой эффективности реформ государственного управления в целом является трудность выявления устойчивой взаимосвязи между улучшениями в области государственного управления и стратегической целью реформ – содействием достижению целей социально-экономического развития. Хотя ряд эмпирических исследований показывает взаимосвязь качества государственного управления и экономического роста, определение вклада развития государственного управления в общий экономический рост является предметом отдельного исследования.
Особенностью реформ государственного управления является сложность определения объективных количественных показателей эффективности данных реформ. В связи с этим, существенная часть представленных показателей результативности (а также часть показателей непосредственных результатов) основаны на результатах обследований (населения, госслужащих, деловых кругов). Хотя использование такого рода данных является весьма полезным (поскольку они более объективны в оценке происходящих изменений), подобные показатели должны дополняться объективными статистическими данными, а также данными министерств и ведомств для получения наиболее адекватной характеристики прогресса реформ. Среди основных ограничений использования обследований можно отметить следующие:
- Мнение населения (бизнес кругов) о качестве предоставляемых услуг во многом зависит от их ожиданий. В международной практике зафиксированы случаи, когда ожидания потребителей услуг существенно превышали возможности государственных органов, и даже значительный прогресс в оказании госуслуг через некоторое время оценивался потребителями как несущественный;
- Проведение регулярных обследований требует выделения бюджетных средств на эти цели.
Еще одной особенностью систем мониторинга реформ государственного управления является потребность в своевременном сборе и обработке большого объема данных, обычно не находящих отражение в национальной статистике. Для решения данной проблемы необходимо создать систему сбора данных (прежде всего – данных ФОИВ, хотя при перенесении системы мониторинга на региональный уровень также потребуется сбор информации, предоставляемой региональными администрациями).
Опыт зарубежных стран, в частности, Финляндии и Великобритании, также показывает необходимость создания системы управления реализацией программ государственного управления. Такая система должна обеспечивать текущий мониторинг и оценку результатов данных программ, а также осуществлять периодическую внутреннюю и внешнюю отчетность по достигнутому прогрессу.
Dobrolyubova
L:Economic UnitParisonDFID_GrantReform Progress ReportsPerformance Indicators and StatisticsCSR_Monitoring_YD_Draft1_Oct1.doc
October 4, 2004 10:18 AM
[1]
Более подробно о диагностических инструментах см. PREM Notes. The Public Sector Governance Reform Cycle: Available Diagnostic Tools. No.88 July 2004 http://www1.worldbank.org/prem/PREMNotes/premnote88.pdf
[2]
Например, диагностический инструмент для оценки состояния налоговой службы, разработанный Всемирным банком, использовался при подготовке Проекта «Модернизация налоговой службы – 2» в России.
[3]
СИГМА – программа по поддержке совершенствования государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы
[4]
Подробнее об этом и других интегральных показателях государственного управления см. справочные материалы Секретариата доноров «Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления», 2004 г. а также базу данных показателей государственного управления (http://info.worldbank.org/governance/kkz2002/).
[5]
В частности, данный показатель используется в качестве одного из критериев при выделении средств из Фонда развития тысячелетия.
[6]
Заметным исключением является показатель восприятия коррупции, составляемый Transparency International на ежегодной основе. Более подробно см. справочные материалы Секретариата доноров «Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления», 2004 г.
[7]
Подробнее см. Paths to Performance in State and Local Government. Government Performance Project. Maxwell School
of S
yracuse University http://www.maxwell.syr.edu/gpp/
[8]
Public Sector Transparency and the International Investor.
OECD. 2003.
[9]
Kaufmann. Rethinking Governance. Empirical Lessons Challenge Orthodoxy.
World Bank 2003
[10]
Как повысить эффективность услуг для бедного населения?
Доклад о мировом развитии 2004. Всемирный банк.
[11]
ФОИВ – федеральные органы исполнительной власти
[12]
На динамику данного показателя определенное влияние могут оказывать и другие компоненты реформ государственного управления (реформа государственной службы, бюджетные реформы). Можно рассмотреть возможность использования данного показателя для измерения степени достижения стратегической цели реформ государственного управления.
[13]
Для обеспечения межстрановых сопоставлений необходима разработка дополнительной методологии (в силу специфики статистики государственного сектора в России и за рубежом).
[14]
Формулировки задач приведены в соответствие с Программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 гг.)»
[15]
Индикатор может использоваться в случае изменения положений ФЗ №97, ограничивающих участие зарубежных фирм в поставках работ, товаров и услуг для государственных нужд