И.И. Овчинников
Европейская хартия местного самоуправления провозглашает, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне. Действительно, в демократическом государстве народ — источник власти, «однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть» [1: с. 66]. Именно местное самоуправление призвано обеспечить эффективное управление местными делами с участием населения (в форме общих собраний, сходов граждан по месту жительства, выборов, референдумов).
Однако процесс народоправства не осуществляется автоматически и в идеальных формах. Предшествующий двадцатилетний опыт становления местного самоуправления в нашей стране выявил много негативных, а подчас и кризисных элементов в отношениях органов местной власти и населения, в порядке формирования органов местного самоуправления. Не получили должного развития и формы общественного контроля за деятельностью депутатов и должностных лиц местного самоуправления.
На формирование кризисных проявлений в современном местном самоуправлении в Российской Федерации оказывают влияние различные факторы: напряженная социально-экономическая ситуация во многих муниципальных образованиях из-за нерешенности злободневных проблем жизни населения; не всегда продуманные, многочисленные изменения федерального законодательства о местном самоуправлении (с момента принятия в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» поправки, каждый раз десятками, вносились уже более 65 раз!); слабое материально-финансовое обеспечение отнесенных к ведению муниципальных образований вопросов местного значения; не разрешаемые и потому усиливающиеся противоречия между интересами населения как субъекта муниципальной (местной) власти (согласно ст. 3, 12, 130 Конституции Российской Федерации) и местной властвующей элиты в лице органов и должностных лиц местного самоуправления. Набирающая силу тенденция усиления политизации деятельности представительных органов местного самоуправления привносит новые и нередко конфликтообразующие факторы в процесс осуществления муниципальной власти. Все чаще реальные запросы и потребности избирателей отходят на второй план после партийных, личных и групповых приоритетов в деятельности депутатов.
Недостаточная развитость демократических традиций, политической и правовой культуры приводит к тому, что при осуществлении местного самоуправления многие органы местной власти, должностные лица в практической деятельности не испытывают необходимости в применении и развитии предусмотренных законом форм прямой демократии, чем сводят конституционно установленную учредительную власть населения лишь к возможности один раз в четыре - пять лет избирать представительные органы и выборных должностных лиц, превратив этот выбор чуть ли не в единственное измерение муниципальной демократии. При этом технология организации избирательного процесса усовершенствована до такой степени, что итоги голосования чаще всего оказываются заранее известными и именно такими, как того хотят организаторы муниципальных выборов.
На первый взгляд, демократический потенциал местного самоуправления сейчас существенно укрепился. По сравнению с предыдущим законодательством Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно расширил возможности населения в решении вопросов местного значения. В нем теперь закреплены формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Однако многие из них фактически оказались невостребованными либо из- за отсутствия общественной инициативы граждан для их проведения, либо нежелания органов местного самоуправления проявлять активность и инициировать привлечение населения к решению вопросов местного значения. В немалой степени эти формы прямой демократии оказались трудно осуществимыми из-за довольно сложных правовых механизмов, обусловливающих реализацию некоторых форм рядом дополнительных требований, что, как отмечалось в юридической литературе, несомненно, делает учредительную власть населения при решении вопросов местного значения, по сути, иллюзорной и все менее организационно обеспечиваемой [2: с. 14].
Из всех закрепленных законом форм прямой демократии муниципальные выборы выделяются своей обязательностью и периодичностью проведения в установленные законом сроки. Такой способ формирования органов местного самоуправления и избрания выборных должностных лиц основан на безусловном признании верховенства волеизъявления избирателей, проживающих на территории муниципального образования, их праве, как самоуправляющегося сообщества, самим образовывать подотчетные и подконтрольные населению органы путем использования предусмотренных законом демократических избирательных процедур.
Выборы выявляют общественную оценку избирателями эффективности проводимой органами местного самоуправления работы по обеспечению выполнения планов и программ социально-экономического развития муниципального образования; формируют реальный рейтинг муниципальных руководителей; показывают результат общественного реагирования на негативные тенденции в осуществлении местного самоуправления на территории муниципального образования, в частности, на проявления коррупции, бюрократизацию работы органов местного самоуправления и др.
Использование избирательных процедур в местном самоуправлении является безусловным свидетельством укрепления его демократического потенциала и становится очевидной необходимость дальнейшего расширения применения такого способа формирования органов местного самоуправления. Однако в последние годы в сложившемся институте выборности органов и должностных лиц местного самоуправления стали проявляться новые тенденции, которые требуют своего анализа.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закрепил перечень выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления: представительный орган муниципального образования, в случае избрания его на муниципальных выборах; глава муниципального образования, впервые получивший статус высшего должностного лица муниципального образования и избираемый на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Оговорка в отношении представительного органа местного самоуправления «в случае избрания его на муниципальных выборах» не случайна. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ расширяет возможность формирования некоторых органов и занятия ряда муниципальных должностей без проведения муниципальных выборов, а также предоставляет возможность отказа от образования выборного органа. В частности, Закон устанавливает (ч. 3 ст. 35), что представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Норма закона имеет обязывающий, а не диспозитивный характер.
Кроме того, в ч. 4 ст. 35 Закона закреплено, что представительный орган муниципального района теперь может не избираться. Вместо избрания он может состоять из глав поселений и из депутатов представительных органов поселений, расположенных на территории района, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, определяемой в установленном законом порядке.
Такой порядок формирования представительного органа муниципального образования не применялся уже многие десятилетия и потому вызвал немалые споры не только при подготовке, но и после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Участники развернувшейся дискуссии отмечали немало достоинств данного варианта формирования представительного органа [3: с. 185-186]: достигается существенная экономия бюджетных средств муниципального района, не затрачиваемых на проведение муниципальных выборов; в представительном органе муниципального района усиливаются контакты и взаимодействие органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, между собой и с органами муниципального района. Включение в состав представительного органа муниципального района глав поселений и депутатов представительных органов поселений позволяет лучше координировать и объединять действия всех органов местного самоуправления в районе, а при принятии решений с большей полнотой учитывать интересы населения конкретных поселений и интересы населения всего района.
К недостаткам такого варианта формирования представительного органа, в частности, можно отнести:
отход от демократических выборных начал, выражающийся в том, что население (избиратели) муниципального района, осуществляющее местное самоуправление на данной территории, не может непосредственно в ходе муниципальных выборов выразить свою волю и наделить депутатов правом решать вопросы, отнесенные законом и уставом муниципального района к ведению представительного органа;
население не может посредством прямого избирательного права самостоятельно определить конкретный состав представительного органа муниципального района;
становится невозможным использование двух других закрепленных законом демократических институтов, необходимых для осуществления местного самоуправления, а именно: проведение отчетов депутатов такого представительного органа перед своими избирателями, которых у них на уровне муниципального района просто нет, равно как и проведение досрочного отзыва депутатов избирателями; не исключено развитие отношений опосредованной соподчиненности между органами местного самоуправления поселений и муниципального района, что противоречит положениям ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ;
- в поселениях появляются депутаты с «двойным» статусом представительного органа поселения и представительного органа муниципального района, ставящим их в привилегированное положение по отношению к другим депутатам представительных органов поселений, не имеющим, в частности, таких гарантий бесплатного проезда по территории района, депутатской неприкосновенности на территории муниципального района и др.; не исключено снижение качества реализации депутатами представительного органа муниципального района своих полномочий, осуществляемых ими в соответствии с законом в основном на общественных началах, ввиду того что изыскание дополнительного времени, необходимого для выполнения ими «двойной» нагрузки, может отрицательно сказаться на основной работе (службе) депутатов.
Однако несмотря на существенные демократические изъяны применения данного способа формирования представительного органа муниципального района, законодатель все же предусмотрел такую возможность.
Для муниципального образования имеет значение также избрание оптимального числа депутатов представительного органа, численный состав которого законодательством о мест
Сейчас Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установил минимальное число депутатов представительных органов поселений и городских округов в зависимости от численности населения этих муниципальных образований.
Критериями определения численности депутатов представительных органов муниципальных образований могут служить различные факторы. Соотнесение числа депутатов с численностью населения муниципального образования — лишь один из этих критериев. Кроме того, важно учитывать вид муниципального образования и закрепленный за ним объем вопросов местного значения, состояние и основные направления социально-экономического развития муниципального образования, социальный состав и преимущественный род занятий жителей, а также размеры территории муниципального образования.
При определении численности депутатов целесообразно стремиться к сбалансированности, оптимизации института представительства. Число депутатов представительного органа должно зависеть от численности населения или от численности избирателей? Представляется, что при определении индекса представительности категория «избиратели» более предпочтительна, чем категория «население», поскольку в отношении депутатов правовые последствия имеют действия именно избирателей. Это относится, в частности, и к выборам депутатов, и к процедуре голосования по отзыву депутата, и к процедуре подотчетности. Поэтому учет лишь общего числа населения нельзя признать оптимальным критерием для определения численности депутатов представительного органа.
Для поселений это могут быть одни показатели представительности, для городских округов — другие. В частности, Европейская экспертная служба для стран Западной Европы признала оптимальным следующее число депутатов типичного Совета: на районном уровне — от 10 до 60 депутатов, на низовом муниципальном уровне — от 5 до 50 депутатов [5: с. 211]. С учетом опыта европейских государств важно добиться такого положения в российском законодательстве, чтобы индекс представительности не сильно отличался при формировании представительных органов одного уровня муниципальных образований. Введение же Законом единого, «сквозного» для всех муниципальных образований критерия зависимости числа депутатов от общей численности населения не позволяет учесть существенные различия между уровнями муниципальных образований. Поэтому представляется вполне оправданным внести изменения в ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, установив зависимость численности депутатов представительного органа от численности избирателей по уровням муниципальных образований.
Изменения, активно вносимые в последние годы в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, расширили вариативность порядка формирования органов местного самоуправления. Однако можно констатировать, что использование при этом института муниципальных выборов не стало для законодателя приоритетной задачей.
Так, Законом предусмотрены различные варианты занятия должности главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования может либо избираться в ходе муниципальных выборов и возглавлять местную администрацию или входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и исполнять полномочия его председателя, либо избираться представительным органом из своего состава и возглавлять представительный орган (ч. 2 ст. 36).
Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации. Это ограничение не распространяется лишь на органы местного самоуправления сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. В поселении с численностью избирателей не более 100 человек глава муниципального образования избирается не на муниципальных выборах, а только на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа поселения, и исполняет полномочия главы местной администрации.
В последние годы во многих субъектах Российской Федерации активно стали изменяться положения уставов муниципальных образований в части порядка замещения должности главы муниципального образования. Предусмотренное ранее избрание главы муниципального образования на муниципальных выборах стало чуть ли не повсеместно заменяться его избранием представительным органом из своего состава с исполнением обязанностей председателя этого органа. Необходимость проведения муниципальных выборов в таком случае, естественно, отпадает.
Таким образом, если в ходе муниципальных выборов обеспечивается прямое народное представительство и избиратели самостоятельно и непосредственно наделяют конкретное лицо статусом высшего должностного лица муниципального образования, осуществляющим, в соответствии с законом и уставом муниципального образования, собственные полномочия по решению вопросов местного значения, то при избрании лица главой муниципального образования представительным органом из своего состава речь о прямом народном представительстве уже не идет, поскольку нет непосредственной воли избирателей на занятие депутатом, избранным представительным органом из своего состава, должности главы муниципального образования.
Примечательно, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ изначально выборным должностным лицом местного самоуправления признавал лишь должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. И только 27 декабря 2009 года Федеральным законом № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» в это положение было внесено альтернативное дополнение — «либо представительным органом муниципального образования из своего состава».
Конечно, законодательные новеллы можно понять: проводить выборы финансово затратно, организационно хлопотно, а результат не всегда предсказуем. Намного проще и легче избрание главы муниципального образования на муниципальных выборах заменить избранием его представительным органом из своего состава. Однако подобное упрощение не способствует развитию демократических процессов в местном самоуправлении. Фактически это преимущественно аппаратный, бюрократический способ назначения лица на высшую должность в муниципальном образовании. Ведь при избрании главы муниципального образования из числа депутатов на заседании представительного органа интересы и желания избирателей нередко учитываются в самую последнюю очередь, после партийных и групповых интересов депутатов, что нередко приводит к обострению социальных отношений в муниципальном образовании. Так, для разрешения конфликтной ситуации в Сергиево-Посадском городском поселении в июне 2012 года губернатор Московской области С.К. Шойгу порекомендовал депутатам внести в устав муниципального образования изменения, закрепляющие избрание главы городского поселения только на муниципальных выборах.
Законодательные изменения коснулись и порядка формирования контрольносчетного органа муниципального образования. В настоящее время контрольносчетный орган образуется только представительным органом местного самоуправления, хотя еще совсем недавно, в 2011 году, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ устанавливал, что контрольный орган муниципального образования мог формироваться на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Теперь законодатель определенно высказался против использования института муниципальных выборов при формировании контрольно-счетного органа муниципального образования.
Серьезный отход от принципов муниципальной демократии, что неоднократно отмечалось в юридической литературе [6: с. 16], представляет собой и новый (с 2010 года) способ формирования единой администрации для муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района (ч. 2 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Трудно представить, сопоставимы ли приобретения от экономии средств, за счет упразднения администрации поселения и осуществлением ее полномочий администрацией муниципального района, с возникающими и не урегулированными законом дополнительными проблемами с формированием и исполнением администрацией муниципального района двух самостоятельных местных бюджетов — поселения и муниципального района, управлением муниципальной собственностью этих муниципальных образований, взаимоотношениями с двумя представительными органами и двумя главами муниципальных образований — муниципального района и поселения, лишением возможности для главы муниципального образования поселения быть одновременно и главой местной администрации, с реализацией иных полномочий.
Таким образом, анализ изменений, внесенных в последние годы в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, позволяет говорить не только о появлении, но и развитии антивыборных тенденций в процессе формирования органов местного самоуправления. Если предыдущий Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривал обязательное наличие в муниципальном образовании выборных органов, то Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ акцентирует внимание лишь на обязательном наличии определенных органов, не обусловливая это выборным характером их формирования.
В демократическом правовом государстве выборы являются важнейшим, юридически гарантированным и легитимным способом формирования органов публичной власти, в том числе и органов местного самоуправления. Любая альтернатива выборам ведет к разрушению демократического правопорядка, к вытеснению в конечном итоге граждан, их политических и иных объединений на периферию политической системы, к фактической утрате населением муниципальных образований политической и электоральной правосубъектности. Органы местного самоуправления не должны воспроизводить сами себя, все больше обособляясь от населения, теряя с ним необходимые для решения вопросов местного значения взаимосвязи, поддержку и само- управленческий потенциал.
Список литературы
Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992. 554 с.
Нудненко Л.А. Теория демократии. М.: Юристъ, 2001. 95 с.
Муниципальное право / Под ред. А.Н. Костюкова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. 687 с.
Большая книга России. М.: Астрель, 2006. 480 с.
Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. Брюссель: Tacis, 1995. 160 с.
Горский А. Особенности организации местной администрации в поселениях, являющихся административными центрами муниципальных районов // Муниципальное право. 2012. № 1. С. 16-21.