В.В. Головко, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России
Значительные размеры социальных и экономических потерь от дорожно-транспортных происшествий придают задаче обеспечения безопасности дорожного движения государственную значимость.
Существенная роль в ее решении принадлежит органам и подразделениям Министерства внутренних дел Российской Федерации. Орган федерального надзора был создан в соответствии с Указом Президента России от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»2. После проведения административной реформы Главное управление Государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД) переименовано в Департамент обеспечения безопасности дорожного движения (ДОБДД)3.
В соответствии с Положением Госавто- инспекция должна осуществлять специальные надзорные и разрешительные функции, обеспечивать в пределах своей компетенции безопасность дорожного движения, контролировать соблюдение правил, нормативных стандартов в данной сфере4. Ранее эти функции выполняла Государственная автомобильная инспекция (ГАИ), которая была создана на базе общесоюзной специальной инспекции Центрального управления шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта (Цудортранс)5, его местными органами были одноименные главные управления (Главдор- трансы) при правительстве союзных республик. Цудортранс входил в состав Народного комиссариата путей сообщения (НКПС).
Вопросы организации обеспечения безопасности дорожного движения в 30-е гг. XX в. по разметке улиц городов, установке дорожных знаков, светофоров, освещению проезжей части улиц и т.д. возлагались на народные комиссариаты коммунального хозяйства союзных республик, а ограждение опасных мест на внегородских дорогах, установка там дорожных указателей, знаков и др. - на Цудортранс.
В начале 1932 г. Цудортранс был выделен из состава НКПС в самостоятельное Всесоюзное центральное управление шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта при Совнаркоме СССР6. Специальная инспекция была образована для контроля за состоянием и эксплуатацией транспортных средств в автохозяйствах всех ведомств, а также строительством и содержанием дорог. Однако Цудортранс недостаточно эффективно выполнял свои задачи, мало уделял внимания осуществлению надведомственного контроля, так как был перегружен другими функциями. Постановлением СНК СССР от 5 ноября 1934 г. Цудортрансу было поручено улучшить надзорную деятельность и повысить статус дорожной инспекции7. При нем была организована Государственная автомобильная инспекция (ГАИ).
Необходимо отметить, что в первые годы существования ГАИ выполняла лишь контрольные, наблюдательные функции, право налагать административные взыскания за нарушение Правил дорожного движения было предоставлено позднее, после упразднения в
г. Цудортранса и включения ГАИ в состав Главного управления рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР8. Руководство дорожным строительством и обеспечение безопасности дорожного движения возлагалось на НКВД СССР, а автомобильным транспортом - на местные Советы.
Постановлением СНК СССР от 3 июля
г. было утверждено Положение о ГАИ ГУРКМ НКВД СССР9. С этой даты и начинается «точка отсчета» совершенствования ее деятельности.
Перед Госавтоинспекцией ставились задачи: борьба с авариями на дорогах; разработка технических норм эксплуатации транспорта; наблюдение за подготовкой шоферов; учет автопарка. В связи с этим на нее возлагались следующие обязанности: учет аварий; анализ и выявление их причин; привлечение лиц, виновных в ДТП, к ответственности;
контроль за проведением автомобильными хозяйствами, а также народными комиссариатами, учреждениями и организациями необходимых мероприятий по содержанию автопарка в технически исправном состоянии, обеспечивающем безопасность движения, и др.
ГАИ были предоставлены права: беспрепятственно посещать и производить обследование автохозяйств, ремонтных заводов и мастерских; требовать у руководителей этих организаций предоставления сведений о состоянии автопарка, о расходовании горючесмазочных материалов; приостанавливать эксплуатацию технически неисправных автомобилей; ставить перед квалификационной комиссией вопрос о лишении водителей права управления транспортными средствами за грубое систематическое нарушение правил движения; и, наконец, налагать на виновных в нарушении установленных на автомобильном транспорте норм и правил денежные штрафы. Все это явно свидетельствовало о надзорном предназначении автомобильной инспекции.
Положением о Государственной автомобильной инспекции предусматривалось, что ее работники пользуются всеми правами, установленными для сотрудников милиции10.
Начиная с 1936 г. круг надведомствен- ных контрольных полномочий ГАИ постоянно расширялся. Если первым Положением о ГАИ на службу бьши возложены две контрольные функции: контроль подготовки и воспитания шоферских кадров и контроль проведения наркоматами и автомобильными хозяйствами необходимых мероприятий по содержанию автопарка в технически исправном состоянии, то в Типовом положении о Госавтоинспекции Министерства охраны общественного порядка союзной республики (1963 г.) бьши записаны уже семь функций, связанных с осуществлением контроля, а в Положении о ГАИ, утвержденном в 1978 г., - двенадцать11. В дальнейшем на протяжении нескольких лет органы ГАИ дополнительно выполняли функции по контролю, возложенные на них нормативными актами Министерства внутренних дел.
Неоправданное расширение надзорноконтрольных функций, как представляется, не способствовало повышению эффективности деятельности ГАИ, перегружало ее подразделения излишней работой, что в конечном счете, отрицательно сказывалось на результатах ее деятельности, вызывало справедливую критику со стороны государства и граждан.
Возможно ли было выполнение некоторых функций Госавтоинспекции иным органом государственного управления, например, Цудортрансом? Думается, что ответ можно дать положительный. Для этого Правительству можно было расширить его полномочия по осуществлению надзора за соблюдением правил безопасности дорожного движения и наделить правом наложения административных взысканий. Однако государству требовалась жесткая централизация механизма управления для выполнения поставленных задач. Карательная политика или политика устрашения прошлых лет считалась наиболее эффективной и не требовала больших финансовых затрат. Без специального правоохранительного органа, который мог бы проводить такую политику и применять меры административного принуждения, обеспечить безопасность дорожного движения было невозможно.
Период власти Советов характеризуется не только склонностью государства решать важные проблемы путем репрессий или устрашений. В это время наблюдались рост большого числа органов государственного управления, увеличение численности бюрократического аппарата и, как следствие, появление большого количества нормативных документов12.
По результатам анализа социологических исследований, проведенных автором в 1992— 1998 гг. в Новосибирской и Омской областях, можно сделать вывод, что почти все опрошенные руководители автотранспортных предприятий жаловались на невозможность выполнения всех указаний и директив, исходящих из центра. Кроме того, они не могли их применять в своей деятельности в силу того, что издаваемые документы, как правило, не содержали конструктивных предложений. Большинство интервьюируемых руководителей высказывались в пользу экономических методов управления.
В настоящее время коренным образом стала меняться политика государства. На смену административно-командным методам приходят экономические «рычаги» управления, наблюдается децентрализация государственной власти. Влияние государства на автотранспортные организации, водителей, занимающихся предпринимательской деятельностью, осуществляется в основном с помощью лицензирования и сертифицирования их работ и услуг. Назрела необходимость привести Положение о ГАИ, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации 22 мая 1992 г., в соответствие с современными требованиями. Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» было утверждено новое Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД). После опубликования Указа ГАИ прекратила свое существование. На смену ей пришла ГИБДД. Названный документ несколько расширил ее полномочия. В соответствии с новым Положением она имеет право осуществлять задержание транспортных средств с помещением их в специально отведенные места до устранения причин задержания; осуществлять во взаимодействии с государственными органами контроль за соблюдением юридическими лицами и гражданами условий лицензий, выданных Госавтоинспек- цией, требовать от них необходимые сведения о лицензируемой деятельности и давать им в пределах своей компетенции обязательные для них предписания; осуществлять согласование разрешений органов местного самоуправления на распространение наружной рекламы на улицах (дорогах) городских и сельских населенных пунктов.
Остальные права и обязанности по смыслу и содержанию практически не отличаются от прежних, за исключением того, что сотрудники не правомочны направлять на повторный экзамен водителей, нарушивших Правила дорожного движения. Насколько эффективно действовал этот документ, покажет время. Однако очевидно, что его принятие так и не устранило некоторых проблем, требующих своего разрешения. Поможет ли улучшить дисциплину водителей и пешеходов на дорогах Департамент обеспечения безопасности дорожного движения МВД России? Ответить пока сложно. По результатам социологических исследований 70 % опрошенных респондентов считают очередную реформу малоэффективной или относятся к ней безразлично1 . Критикуют этот шаг и многие государственные служащие, ученые. Например, заместитель начальника инспекции Счетной палаты Государственной Думы по контролю за расходами в МВД России Георгий Веренич считает, что ничего кроме убытков это казне не принесет. Переименование ГАИ в ГИБДД стоило государству несколько миллионов долларов. Процесс очередного изменения очень дорогостоящий и относиться к нему нужно осторожно. Много денег будет израсходовано на изготовление новых удостоверений, печатей, нагрудных знаков и т.д. Вряд ли новое название поможет что-то изменить к лучшему. Аналогичной точки зрения придерживался и заместитель председателя комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству доктор юридических наук, профессор Александр Николаевич Харитонов14.
Необходимо отметить, что принятие Положения о ГИБДД способствовало активизации нормотворческой деятельности в области дорожного движения. Так, в 1998 г. Правительством, Министерством внутренних дел Российской Федерации был принят ряд важных нормативных правовых документов, направленных на совершенствование обеспечения безопасности дорожного движения. Однако эти меры, как представляется, носили односторонний характер.
Проблема предотвращения дорожно- транспортных происшествий комплексная. Она требует координации и взаимодействия всех заинтересованных министерств и ведомств и вместе с тем четкого разграничения их полномочий. Однако вопрос о совершенствовании деятельности органов управления безопасностью дорожного движения на законодательном уровне решается крайне медленно. В их работе имеется много дублирования, выполнения излишних функций. Все эти пробелы и недочеты затрудняют, на наш взгляд, выполнение главной задачи - осуществление государственного контроля за соблюдением Правил дорожного движения.
Одной из государственных структур, осуществляющих контроль за соблюдением транспортного законодательства, правил безопасности дорожного движения до июля 2004 г. была Российская транспортная инспекция Министерства транспорта Российской Федерации (РТИ). Она образована постановлением Совета Министров Российской Федерации от 25 сентября 1990 г. № 378. В ее компетенцию, помимо контроля за соблюдением правил, нормативов и стандартов в области обеспечения безопасности дорожного движения, входило лицензирование перевозочной, транспортно-экспедиционной и другой деятельности, связанной с осуществлением транспортного процесса, ремонтом и техническим обслуживанием транспортных средств.
В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»15, постановлениями Правительства Российской Федерации 23 июля 2004 г. № 374 «Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве», и от 30 июля 2004 г. № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта»16 эти функции возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (ФСНТ) и Федеральное дорожное агентство (ФДА).
ФСНТ в соответствии с возложенными на нее задачами также осуществляет государственный контроль за соблюдением всеми организациями и предпринимателями законодательных и подзаконных актов, стандартов и норм, определяющих порядок функционирования транспортно-дорожного комплек
Она имеет право проверять работу организаций, за исключением предприятий, учреждений и организаций Министерства обороны Российской Федерации, органов государственной безопасности и внутренних дел, в части соблюдения ими положений транспортного законодательства, определяющего порядок функционирования транспорта и путей сообщения, а также строительства объектов транспорта и путей сообщения, требовать от них предоставления материалов, необходимых для выполнения возложенных на службу задач.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 398 ФСНТ переданы функции Российской транспортной инспекции Министерства транспорта в части осуществления в пунктах пропуска через Государственную границу, а также на территории России контроля за соблюдением иностранными и российскими юридическими и физическими лицами, осуществляющими автомобильные перевозки грузов и пассажиров в международном сообщении, международных договоров, регламентирующих такие перевозки.
Согласно Положениям ФСНТ и ФДА должны решать возложенные на них задачи во взаимодействии с ДОБДД, органами исполнительной власти, Государственными инспекциями безопасности дорожного движения субъектов Российской Федерации, а также с инспекциями, комиссиями и регистрами, осуществляющими контроль и надзор на соответствующих видах транспорта и путях сообщений, не допуская дублирования их работы.
Анализируя нормативные правовые акты, на наш взгляд, можно сделать вывод о том, что пока все это остается только на бумаге.
На ГИБДД во главе с ДОБДД возложен контроль за соблюдением правил, нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения. Аналогичную функцию выполняет и ФСНТ. В обобщенном виде она сформулирована в Положении как осуществление государственного контроля за соблюдением правил безопасности движения.
Кроме того, органы ФСНТ, как и ДОБДД, имеют полномочия, относящиеся к контролю транспортных средств. В частности, они имеют право контролировать выполнение «стандартов и норм, определяющих порядок функционирования транспортно-дорожного комплекса» (п. 3), «осуществлять в установленном порядке проверку транспортных средств на линии» (п. 7), «составлять акты и давать обязательные предписания об устранении выявленных нарушений». Все эти функции напрямую касаются не только юридических лиц, но и водителей, занимающихся предпринимательской деятельностью, лиц, управляющих транспортными средствами.
Здесь сразу возникает, как минимум, три больших вопроса: сможет ли ФСНТ, как правопреемник РТИ, выполнять эти задачи, не допуская дублирования функций ДПС; каким образом сотрудники Федеральной надзорной службы в сфере транспорта будут осуществлять свою деятельность, не имея права регулировать дорожное движение; если они самостоятельно, без взаимодействия с ДОБДД будут реализовывать свои полномочия, не вызовет ли это конфликтные ситуации с широким кругом субъектов дорожного движения1 .
Полагаем, ответить на эти вопросы довольно сложно. Необходимо сделать вывод, что функции уполномоченных на то органов в отношении транспортных средств достаточно точно пока не определены. Сегодня требуется четкое правовое регулирование функций и полномочий министерств, ведомств и организаций, обеспечивающих безопасность дорожного движения, прежде всего, ДОБДД и ФСНТ.
Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» подходит к обеспечению безопасности дорожного движения как к многоплановой проблеме. Он определяет важнейшие направления деятельности в этой сфере, но не устанавливает пределов полномочий федеральных органов исполнительной власти. Можно только констатировать, что действующее законодательство в общем виде разграничивает полномочия Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения (ст. 6).
Правовой документ лишь закрепляет принцип взаимоотношений между уровнями государственной власти. Вместе с тем необходимо отметить, что вопросы разграничения полномочий применительно к конкретным органам управления безопасностью дорожного движения в этом Законе так и не были решены.
Как справедливо отмечает Б.В. Российский, «организационно-правовые вопросы надзорной деятельности в сфере обеспечения безопасности дорожного движения вообще не нашли пока должного отражения в федеральных законах»18.
В Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» им посвящена лишь одна ст. 30, в которой принципы надзорной деятельности в данной сфере, права и обязанности органов, призванных ее осуществлять, не сформулированы. Ст. 30 является бланкетной и отсылает к законодательству, которого фактически нет.
Для решения этой проблемы представляется целесообразным разграничить полномочия ДОБДД и ФСНТ на уровне федерального законодательного акта.
Можно согласиться с точкой зрения указанного автора, который предлагает разработать и принять Закон «О Государственной автомобильной инспекции» в связи с тем, что Закон РФ «О милиции», будучи фундаментом ее организационно-правовой системы, не в состоянии охватить всех нюансов работы входящих в милицию подразделений, всех ее прав и обязанностей. Тенденция к детальной регламентации деятельности отдельных служб милиции в дополнение к нормам Закона РФ «О милиции», по его мнению, не надуманное, волюнтаристское решение, а отражающее глубинные процессы демократизации общества, дух и требования Конституции Российской Федерации19.
Представляется, что с учетом изменения правового регулирования в области дорожного движения, необходимо говорить о проекте законов «О Государственной инспекции безопасности дорожного движения» или «О Федеральной дорожной патрульной службе»20. В проектах этих документов, помимо детальной проработки прав и обязанностей органов надзорной службы в области обеспечения безопасности дорожного движения, необходимо более четко обозначить основные ее задачи. Думается, что было бы правильным, прежде всего, освободить инспекцию (службу) от несвойственной ей работы.
Постоянное увеличение функций Госав- тоинспекции привело к резкому сокращению в работе службы удельного веса надзорной деятельности. Исполнение распорядительных, организационно-хозяйственных, внутренних контрольных функций других ведомств стало более важным. Количество задач и функций, возложенных на нее, возросло в настоящее время до 4821.
Как представляется, основными задачами государственного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения должны, прежде всего, стать:
контроль за соблюдением Правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения;
регулирование дорожного движения, в том числе с использованием технических средств и автоматизированных систем, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий;
участие в мероприятиях по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а также иные задачи, связанные с надзорными функциями, указанными в Положении о ДПС.
Все остальные функции необходимо отнести к компетенции ФСНТ и ФДА. Основными направлениями их деятельности, по мнению автора, должны быть:
принятие квалификационных экзаменов на получение права управления автомото- транспортными средствами, трамваями и троллейбусами, выдача водительских удостоверений, а также согласование программ подготовки водителей автомототранспортных средств;
регистрация и учет автомототранспортных средств и прицепов к ним, выдача регистрационных документов и государственных регистрационных знаков на зарегистрированные автомототранспортные средства и прицепы к ним;
организация в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним;
ведение учета бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных знаков на транспортные средства, справок-счетов и другой специальной продукции, необходимой для допуска транспортных средств и их водителей к участию в дорожном движении;
выдача разрешений юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на осуществление деятельности по изготовлению бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных знаков на транспортные средства, справок-счетов и другой специальной продукции, необходимой для допуска транспортных средств и их водителей к участию в дорожном движении, перечень которой утверждается Правительством Российской Федерации, а также на производство работ по установке и обслуживанию технических средств организации дорожного движения, ведение реестра выданных, приостановленных и аннулированных разрешений, а также другие обязанности в соответствии с Положениями о ФСНТ, ФДА.
Из анализа нормативно-правовых документов, регулирующих правовое положение перечисленных служб, можно сделать вывод о необходимости освобождения ФСНТ от осуществления государственного контроля за соблюдением правил безопасности дорожного движения и возложения на нее функций контроля за соблюдением юридическими лицами и предпринимателями, занимающимися перевозочной деятельностью, требований специальных разрешений (лицензий).
Сотрудники ДОБДД а точнее ДПС, как представляется, должны выполнять функции, непосредственно связанные с обеспечением безопасности участников дорожного движения, реализация которых предполагает возможность применения мер административного принуждения - физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
Что же касается деятельности ФСНТ и ФДА, то она, на наш взгляд, должна носить сугубо «мирный» характер. Сфера ее интересов может распространяться на проведение технических осмотров транспортных средств, подготовку и обучение водителей, прием контрольных экзаменов и т.д.
Освободившись от излишних задач, Департамент обеспечения безопасности дорожного движения мог бы значительно эффективнее осуществлять свои функции, использовать материальные и иные ресурсы на обеспечение безопасности дорожного движения, оперативнее осуществлять административно юрисдикционные полномочия.
Ежегодно в стране происходит свыше 150 тыс. дорожно-транспортных происшествий, в которых травмируется более 200 тыс. граждан, в том числе около 30 тыс. - со смертельным исходом//Статистический сборник НИЦ ГИБДД МВД России. - М., 2003.
Список литературы
Собрание законодательства Российской Федерации. - -№25.-Ст. 2897.
Российская газета. - 2004. - № 253.- 16 ноября.
Там же. - Ст. 2897.
Постановление ЦИК и СНК СССР от 28 ноября 1928 г. «О дорожном хозяйстве и автомобильном деле в Союзе ССР» // Собрание законодательства СССР. - 1929. - № 6.
Постановление СНК СССР от 13 января 1932 г. «Об утверждении положения о Всесоюзном центральном управлении шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта при Совете народных комиссариатов СССР» // Собрание законодательства СССР. -1932. - № 4.
Постановление СНК СССР от 5 ноября 1934 г. «О мероприятиях по улучшению дорожного хозяйства»// Собрание законодательства СССР. - 1934. - № 57.
Постановление ЦИК и СНК СССР от 28 октября 1935 г. «О передаче Центрального управления шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта в Народный комиссариат внутренних дел Союза ССР» // Собрание законодательства СССР. - 1935. - № 56.
Постановление СНК СССР от 3 июля 1936 г. «Об утверждении Положения о Государственной автомобильной инспекции Главного управления рабоче-крестьянской милиции Народного комиссариата внутренних дел Союза ССР» // Собрание законодательства СССР. -1936. - № 36.
Афанасьев М.Б., Кочетов JI.A., Россинский Б.В. и др. История ГАИ. - М., 1996.
Россинский Б.В. Организационно-управленческие проблемы функционирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. - М., 1993.
Россинский Б.В. Там же. - С. 39.
Данные официального сайта www. Gibdd. ru.
Российская газета. - 2004. - № 253 - 16 ноября.
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 21. - Ст. 2023; № 31. - Ст. 3234; № 38. - Ст. 3775.
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3264; № 32. - Ст. 3345.
В соответствии с п. 1.2 Правил дорожного движения Российской Федерации работник ФСНТ не относится к числу лиц, уполномоченных регулировать дорожное движение, т.е. останавливать, временно прекращать или запрещать движение транспортных средств.
Россинский Б.В. О необходимости разработки Федерального закона «О Государственной автомобильной инспекции» // Информационный бюллетень НИЦ ГАИ МВД России. - 1998. - № 3. - С. 67.
Там же. - С. 68.
В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» к полномочиям федеральной службы относятся контроль и надзор в установленной сфере деятельности (п. 4).
Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»//Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 25. - Ст. 2897.