В.Б. Гвидов, кандидат юридических наук, доцент,заместитель начальника кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России
Эпиграфом к данной статье как нельзя кстати подходит мысль, высказанная русским литератором В. Кротовым: «Функционер - это человек, расстающийся со своей личностью на время исполнения своей должности». Развивая данную идею в плоскости юридической, замечу, что индивид, занимая ту или иную должность (в структуре какой бы организации она не находилась), на период ее исполнения становится носителем тех полномочий, которые предопределены самой должностью. Он реализует группу прав, предоставленных ему в связи с исполнением служебных обязанностей.
В административном праве положение государственного служащего непременно должно рассматриваться через призму административно-правового статуса государственной должности, поскольку именно в ней аккумулируются все те элементы, которые в дальнейшем при исполнении государственной службы использует государственный служащий.
Государственный служащий - это индивид, на определенный период и при известных обстоятельствах реализующий специальный правовой статус. Должность, которую он исполняет, это часть организованного субъекта - государственного органа - с долей его компетенции. Служащий реализует данные полномочия в течение рабочего времени, установленного законодательством о государственной службе1, распорядком дня органа, а также служебным контрактом.
Человек, личность, безусловно, субъект административного права. Становится им с момента рождения. Наделяется общим административно-правовым статусом и сохраняет его в процессе всей жизни. Элементами этого статуса, прежде всего, является административная правосубъектность и те реальные права и обязанности, которые он способен реализовывать и исполнять. К тому же, устойчивым элементом административно-правового статуса являются гарантии - правовые и социальные. Кроме прав и обязанностей общего характера, личность в различные периоды своей жизни может являться обладателем специальных прав и обязанностей и, как следствие, приобретает специальный административноправовой статус. На этот аспект обращает внимание и Д.Н. Бахрах, отмечая, что в реальной жизни существует огромное разнообразие специальных административно-правовых статусов, которые зависят от социальной роли индивида2. Обучаясь в вузах, гражданин приобретает специальный статус студента, находясь на излечении в медицинском учреждении, он становится пациентом, находясь за рулем автомобиля, он - водитель. В полной мере это касается и специального админист- ративно-правового статуса государственного служащего, которым может наделяться человек при осуществлении государственно-служебной деятельности.
Во многих случаях специальный административно-правовой статус индивидуального субъекта оказывает существенное воздействие на его способность осуществлять часть своих общих прав. В то же время неправильно было бы говорить о том, что, обладая специальным статусом, человек напрочь теряет возможность пользоваться общими правами. На самом деле их реализация приостанавливается лишь на время исполнения специального статуса. А некоторые права, такие, например, как право на обращение, на медицинское обеспечение и другие подобные права, принадлежат человеку постоянно, в том числе и в процессе осуществления каких-то специальных полномочий.
Несколько иначе происходит с исполнением гражданами административно-правовых обязанностей. Ничто не может повлиять на исполнение человеком возложенных на него обязанностей. В этом отчетливо проявляется их абсолютизм - если присутствует обязанность, то она обязательно должна быть исполнена. В противном случае неминуемо принуждение к исполнению обязанности. Причем, если не исполняется обязанность, возложенная в связи с реализацией специального правового статуса, субъект может быть лишен этого статуса. Например, увольнение с гражданской службы, лишение специального права, дисквалификация и т.п.
Гарантиями реализации прав и обязанностей как общих, так и специальных, является возможность применения к гражданам мер поощрения и ответственности. Это правовые гарантии и поэтому строго регламентированы нормами административного права. Они служат своеобразным стимулом для того, чтобы человек добросовестно, качественно и, главное, законно исполнял то, что ему дозволено либо вменено. Подобного рода гарантии призваны обеспечить как исполнение общих прав и обязанностей, так и специальных. К примеру, реализуя свой общий административноправовой статус, гражданин может быть награжден орденом или медалью, а в рамках реализации специального статуса ему может быть присвоено еще и почетное звание.
Специальный административно-правовой статус не освобождает гражданина от способности нести ответственность за совершенное им административное правонарушение. Он лишь несколько ее корректирует. Так специальный административно-правовой статус гражданина, находящегося на службе в милиции, не позволяет применять к нему такую меру административного наказания, как административный арест. Одновременно за некоторые правонарушения гражданин может нести административную ответственность только как специальный субъект. В частности, административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением служебных обязанностей.
Следует отметить, что наряду с правовыми гарантиями реализации административно-правового статуса существуют и гарантии социальные. В отличие от правовых, они представляют собой своеобразные льготы и компенсации, либо позволяют человеку достойно существовать в обществе. Например, для гражданина, обладающего специальным административно-правовым статусом безработного, - это пособие по безработице, для военнослужащего, в интересах службы часто переезжающего из одного гарнизона в другой, - это льготы по обеспечению жилыми помещениями; либо защищают его экономическую свободу, например, для водителя автомобиля - обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств, для сотрудника милиции, чья деятельность связана с риском для здоровья и жизни, обязательное государственное страхование; либо компенсируют правоограничения, связанные с реализацией специального административно-правового статуса, например, государственным служащим запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, в связи с чем для них устанавливается достаточно высокое денежное содержание, а также различные компенсационные доплаты.
Государственная служба это то звено, которое находится между властью и обществом, между государством и гражданином. И чем совершеннее, чем прочнее это звено, тем качественней власть, тем стабильней общество.
С государственной службой мы чаще всего отождествляем вид профессиональной деятельности, осуществляемой на должностях государственной службы. Должность, в свою очередь, является частью государственного органа с долей его компетенции - полномочиями, правами и обязанностями. Государственный служащий, таким образом, профессионально реализует эти полномочия, права и обязанности.
В административно-правовой науке весьма устоявшейся считается точка зрения, представляющая госслужащего субъектом административного права, причем, субъектом индивидуальным3. У такого подхода (что для науки вполне естественно) есть и сторонники, и противники. В то же время, не ударяясь в полемику, хочу придать публичности собственную позицию по обозначенной теме.
При разделении субъектов административного права на индивидуальных и коллективных, главное их отличие видится в том, чью волю они выражают, в чьих интересах и от чьего имени действуют. Гражданин, осуществляя государственно-служебную деятельность по государственной службе, является членом служебного (административного) коллектива. Входит в состав персонала государственного органа. Он является носителем не только личных прав и обязанностей, но и имеет права и обязанности по государственной должности. Реализует собственный административно-правовой статус как индивид и статус государственной должности как части государственного аппарата - коллективного субъекта.
Административно-правовой статус государственной должности произволен от правового положения самого государственного органа, потому как должность, как справедливо подмечает Д.Н. Бахрах, есть первичный, не- расчленяемый компонент администрации4. Действительно, государственная должность - это часть государственного органа, в которой заключена часть его компетенции. Она образуется в структуре госаппарата или его подразделения. В названии каждой должности обязательно присутствует название того органа, где создана сама должность. Например, заместитель министра иностранных дел Российской Федерации, инспектор правового управления Федеральной таможенной службы, участковый уполномоченный милиции и т.д. С ней неразрывно связаны функции, либо какая-то их часть государственного органа. Она устанавливает определенный объем полномочий, обязанностей и прав, а также гарантий их реализации. Неудивительно, что важнейшим качеством должности государственной службы является отсутствие возможности существовать автономно от государственного органа, от других должностей его штатного расписания. Она всегда взаимодействует с другими должностями государственной службы, вбирая в себя какую то часть функций, которые возложены на государственный орган или его структурное подразделение.
В государственных органах могут быть учреждены должности государственной службы различных видов. Они распределяются по группам и категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов РФ об их государственной гражданской службе.
Между тем, не вижу возможным поддерживать тех авторов, которые полагают, что государственная должность является первоэлементом, «кирпичиком» государственной организации5. Такой подход противоречит фактическому положению. Во-первых, вовсе не должности образуют государственный орган, а напротив, внутри него учреждаются определенные должности. Во-вторых, компетенция ни одного государственного органа не определяется полномочиями совокупности его должностей, иными словами, полномочия всегда вторичны по отношению к компетенции органа.
Элементами административно-правового статуса должности государственной службы являются: название государственной должности, в котором отражено ее место в служебной иерархии государственных должностей (в соответствии с реестром государственных должностей или штатным расписанием государственного органа), государственно-властные полномочия, исходящие из компетенции государственного органа, а также права и обязанности.
Название должности государственной службы и ее место в иерархии должностей определяются законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов, в зависимости от того, на каком уровне - федеральном или субъекта РФ - создается эта должность.
Как известно, государственной должностью государственной службы считается только та должность, которая включена в Реестр государственных должностей6. В этом отношении данный документ является исчерпывающим. Вместе с тем совершенно очевидно, что в нем перечисляются не сами должности, а лишь их типовые названия. В этой связи следует признать правильность суждений Н.М. Казанцева, по поводу того, что Реестр не является актом учреждения должностей, а представляет собой лишь классификатор, содержащий сведения об их наименованиях и распределении по группам7. Он служит основой для формирования штатных расписаний государственных органов и определения полномочий по государственным должностям. Сами же должности вводятся руководителями соответствующих государственных органов.
В то же время для нормального функционирования государственной службы в штатное расписание государственных органов включаются должности, не являющиеся по сво
Государственная должность предполагает наделение лица, ее исполняющего, специальным или воинским званием, классным чином, дипломатическим рангом, которые, в отличие от должности, не являются элементом структуры органа, а присваиваются по должности персонально. В то же время существует связь между должностью, с одной стороны, и званием (чином, рангом) - с другой, но связь эта не абсолютна. Иногда лицо, имеющее более низкое звание, но занимающее вышестоящую должность, является начальником лица, имеющего более высокое звание, но занимающего нижестоящую должность. Кроме того, например, воинское или специальное звание, в отличие от должности, при соблюдении определенных условий является пожизненным, а при прекращении службы к имеющемуся званию добавляются слова «в запасе» или «в отставке».
Определяющим элементом администра- тивно-правового статуса государственной должности являются государственно-властные полномочия. Исходные положения об их природе были разработаны еще в пятидесятых годах двадцатого столетия. Так, по мнению Ц.А. Ямпольской, в структуре государственно-властных полномочий следует выделять: во-первых, издание правовых актов, обязательных для граждан и должностных лиц; во- вторых, их защиту от нарушений при помощи принудительной силы государства; в-третьих, обеспечение выполнения содержащихся в данных актах велений мерами воспитания, убеждения, поощрения; в-четвертых, материальное обеспечение выполнения государственных велений путем распоряжения единым фондом государственной собственности10. Ю.М. Козлов, давая характеристику рассматриваемому правовому явлению, уточнял, что правовые акты, изданные государством, обязательны для исполнения лишь теми субъектами, которым они адресованы. Исключая из предыдущего перечня последний элемент, он пояснял, что государственный орган осуществляет от имени государства надзор за исполнением требований правового акта. При этом автор подчеркивает, что государственновластные полномочия нельзя сводить исключительно к применению принуждения11.
Наделение государственной должности частью функций, которые возложены на государственный орган, невозможно без включения в ее административно-правовой статус государственно-властных полномочий как составной части его компетенции. Лицо, реализующее государственно-властные полномочия, вправе давать основанные на законе распоряжения и указания лицам, не находящимся по отношению к нему в непосредственном подчинении, выступать от имени государственного органа и государства в целом, в необходимых случаях оно способно применять меры государственного принуждения. Учитывая неодинаковую направленность властных полномочий, различие в объеме власти, должности наделяются властными полномочиями как по отношению к нижестоящим должностям и структурным звеньям, подчиненным им по службе, так и полномочиями по отношению к третьим лицам.
Государственно-властные полномочия тесно переплетаются с обязанностями по государственной должности. Они призваны обеспечить надлежащее исполнение служебных обязанностей, и представляют собой вид и меру должного поведения лица, реализующего административно-правовой статус должности, его обязанность поступать соответствующим образом. Между тем учеными высказываются разные мнения о содержании полномочий. Так, одни полагают, что права и обязанности представляют собой различные виды полномочий государственного органа или должностного лица12. В этом случае под полномочиями понимаются то субъективное право, то юридическая обязанность. Другие утверждают, что полномочия есть совокупность служебных прав и обязанностей должностного лица13. Думается, наиболее правильно интерпретирует полномочия Д.Н. Бахрах, определяя их как служебные права, связанные с выполнением должностных обязанностей14.
Обязанности - самостоятельный элемент административно-правового статуса государственной должности. Их анализ позволяет говорить об общих (служебных) и конкретных (должностных) обязанностях. Служебные обязанности возведены в ранг нормативных предписаний и устанавливаются законодательством для всех либо для определенного круга должностей. Диапазон служебных обязанностей сводится к обеспечению федерального законодательства, а также законов и иных нормативных актов, издаваемых субъектами РФ. Должностные обязанности, в отличие от служебных, определяются должностными инструкциями, положениями, уставами, разрабатываемыми на основе квалификационных требований, установленных законодательством о соответствующих государственных органах, и утверждаются руководителями этих органов и их структурных подразделений. Посредством данных актов конкретизируются выполнение соответствующих функций, совокупность обязанностей, взаимодействие структурных подразделений, система связей между должностями.
Следует отметить, что должностные обязанности устанавливаются не персонально для служащего, а для должности, статус которой он реализует. Их спектр достаточно широк и обусловлен, в первую очередь, множеством самих должностей, а также наличием других факторов, к которым следует относить наименование должности, уровень компетенции государственного органа, где она учреждена, объем, специфику задач и функций, выполняемых органом или его структурным подразделением, район, в котором он расположен, степень укомплектованности органа персоналом и т.д.
Последним элементом в структуре административно-правового статуса государственной должности являются права. С точки зрения Л.Д. Воеводина, права всегда означают определенную юридическую возможность поступать так или иначе15. Они создают условия защищенности как в правовой, так и в социальной сферах. Анализ законодательства о государственной службе позволяет говорить о двух группах прав.
Первую группу составляют права, способствующие непосредственной реализации административно-правового статуса должности. Их объем напрямую зависит от сферы деятельности и компетенции государственного органа, а также объема полномочий, предоставляемых государственной должности. Среди них в первую очередь можно назвать такие права, как получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должности, допуск к сведениям, составляющим тайну, доступ в государственные органы, органы местного самоуправления и иные организации, и др.
Вторая группа прав опосредованно влияет на правовой статус должности. Это права на участие в конкурсе на замещение вакантной должности, ознакомление с документами, определяющими права и обязанности по замещаемой должности, продвижение по службе, переподготовку и повышение квалификации, обеспечение надлежащих условий, необходимых для исполнения должности, государственную защиту, денежное содержание, а также ряд других прав, установленных действующим законодательством. Эти права являются общими для всех должностей и гарантированны законодательством о государственной службе.
Таковы, на мой взгляд, четыре взаимосвязанных элемента административно-правового статуса должности государственной службы.
Вместе с тем анализ литературных источников свидетельствует, что некоторые авторы включают в структуру административно-правового статуса в качестве обязательного элемента ответственность16. Безусловно, ответственность - устойчивая основа всех элементов, образующих административноправовой статус государственной должности, однако она не обладает качествами, характеризующими ее правовое положение. Ответственность служит важным средством обеспечения законности и дисциплины, поэтому ее следует считать своеобразным способом контроля за деятельностью лица (индивида), реализующего административно-правовой статус государственной должности. Она предстает взаимодействующим звеном между государственным служащим и государственной должностью с ее составляющими: полномочиями, обязанностями и правами. Так, превышение государственно-властных полномочий либо ненадлежащее выполнение обязанностей служащим квалифицируется как дисциплинарный проступок или преступление и, следовательно, влечет за собой юридическую ответственность, причем применяемую не к должности, а к лицу, ее исполняющему.
Изложенное, полагаю, позволяет вести речь о том, что должность государственной службы это часть государственного органа с долей его компетенции, обязанностями и правами. Ее административно-правовой статус неразрывно связан с правовым положением того органа, где учреждена должность. В сочетании с другими должностями государственной службы она предстает составным звеном организованного коллективного субъекта административного права, реализующего не собственную волю, а действующего от имени государства.
Список литературы
1 Ст. 45 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; ст. 44 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 // Вед. СНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 2. - Ст. 70; САПиП РФ. - 1993. - № 52. - Ст. 5086; СЗ РФ. -- № 30. - Ст. 3613; 1999. - № 29. - Ст. 3698; 2001. - № 1 (ч. 1). - Ст. 2; №53. (ч. 1). - Ст. 5030; 2002. - № 27. - Ст. 2620; Ха 30. - Ст. 3033; 2004. - № 35. - Ст. 3607; и др.
Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., - С. 77.
Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционально-функциональный анализ. - М., 1999. - С. 275; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. - М., 1997. - С. 159; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. - Т. П. - М., 2002. - С. 29; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998. - С. 314; и др.
Бахрах Д.Н. Указ. соч. - С. 208.
Атамнчук С.Г. Государственная служба: исполнение государственных должностей. - М., 1998. - С. 65; Сер- гунП.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: состояние и теория развития. - Саратов, 1998. - С. 134.
Указ Губернатора Омской области от 2 марта 2004 г. «О системе государственных должностей Омской области и должностей государственной гражданской службы Омской области» // Омская правда. - 2004. - 10 марта; 31 марта; 2 июля.
Казанцев Н.М. Указ. соч. - С. 270.
Часть 6 статьи 8 Федерального закона от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.
Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х частях. Ч. 1. - М., 2000. - С. 123.
Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. - М., 1954. - С. 17-18.
Козлов Ю.М. Органы советского государственного управления (Понятие и конституционная система). - М., 1954.-С. 10-13.
Кузнецов Н.И. Компетенция высших органов власти и управления в СССР. - М., 1969. - С. 14.
Динека В.И. Современное правовое положение представителя власти (общий правовой аспект). —М., 1995. - С. 18.
Бахрах Д.Н. Указ. соч. - С. 237.
Воеводин JI.B. Юридический статус личности в России.-М., 1997.-С. 130.
КуртякИ.В. Правовой статус должностного лица в системе органов внутренних дел (административно-пра- вовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 1998. - С. 36; Хатюшенко О.М. Административно-правовой статус государственного служащего Российской Федерации: Авгореф. дис.... канд. юрвд. наук. - М., 1999. - С. 18; и др.