1. Причины неоправдавшихся надежд в развитии российско-американского партнерства
Сегодня приходится констатировать, что российско-американское партнерство пока не состоялось и, возможно, так и не состоится.
В значительной степени ответственность за это лежит на прежних руководителях российской внешней и военной политики, которые не смогли разработать и осуществить реалистическую программу развития отношений с Вашингтоном. Разрыв между декларациями и реальностью российско-американских отношений произошел и вследствие грубых ошибок нашей дипломатии, особенно в первый период после развала Советского Союза. Создавалось впечатление, что мы готовы пойти на любые уступки американцам, ничего не требуя взамен - ни ответных уступок, ни каких-либо гарантий. Предоставив инициативу чуть ли не целиком и полностью американской стороне, мы не смогли обеспечить равноправный характер провозглашенного партнерства.
Такая готовность российской дипломатии признать непререкаемое лидерство американцев привела к тому, что в Вашингтоне привыкли, что Москву можно ставить перед свершившимся фактом. Как писала английская газета «Индепендент», «диалог между Западом и Россией в конечном счете сводился к официальным встречам, на которых России предлагалось согласиться с решениями, принятыми другими правительствами».
В конце концов стремление любой ценой удовлетворить запросы «старшего партнера» обернулось тем, что США стали все меньше считаться с российскими интересами. Запоздалые попытки России изменить такой характер декларативного партнерства вызвали у Вашингтона лишь раздражение.
В последнее время растет список международных вопросов, где две державы явно придерживаются противоположных позиций. А во внутриполитических дебатах в обеих странах амбициозные политики все чаще используют риторические выпады в адрес другой стороны (будь то Америка или Россия), для того чтобы набирать очки в ходе избирательных баталий.
Конечно, можно списать тревожные симптомы в российско-американских отношениях на «конъюнктурные моменты», связанные с президентскими выборами в обеих странах в 1996 году. Тем более что и раньше такими субъективными причинами объяснялись регулярные «заморозки» на российско-американской почве, которые неизменно приходили на смену очередной «оттепели» в диалоге между Москвой и Вашингтоном.
Однако привычные объяснения наметившегося осложнения отношений России и США вряд ли можно признать адекватными принципиально новой ситуации, которая возникла после прекращения «холодной войны». Для этого есть объективные причины. Советско-американские отношения были центральными для эпохи «холодной войны». Отсутствие идеологического и военного противостояния Москвы и Вашингтона неизбежно уменьшает значение российско-американских отношений. В сегодняшнем многополярном мире доминируют иные - неидеологические и невоенные факторы.
Объективно два государства существенно различаются по своим возможностям и роли в системе международных отношений.
Видимо, российско-американское партнерство, даже если оно будет реализовано, неспособно стать центральной осью новой системы международных отношений,
Прежде всего следует признать, что этому препятствует неразвитость двусторонних экономических отношений России и США, низкий уровень взаимодействия экономических интересов двух держав. Экономически же Россия для США является в лучшем случае третьестепенным партнером. Да и для нас Америка существенно уступает таким экономическим приоритетам, как Европа и СНГ. Поэтому такое однобокое российско-американское партнерство будет уравновешиваться (или даже перевешиваться) другими связями, прежде всего экономическими, в которые вовлечены США, Европа, Япония, Китай. А именно комплекс этих экономических отношений будет определять мировую политику в обозримом будущем.
Правда, Россия получила доступ во Всемирный банк, Международный валютный фонд, ГАТТ, где господствующие позиции занимают США, но играет там роль просителя, помощь которому фактически предоставляется на тех же жестких условиях, что и странам «третьего мира». Одна из причин этого - экономические проблемы, с которыми столкнулись США, Западная Европа и Япония после окончания «холодной войны». Конечно, даже помощь технического характера была бы весьма полезной России в нынешних тяжелейших условиях, но эта поддержка не может сыграть роль локомотива для выхода российской экономики из кризиса.
Если до конца 90-х годов Российская Федерация не сможет преодолеть экономический коллапс и не начнет быстрыми темпами развиваться, она останется в XXI веке во втором десятке экономически развитых стран, а то и вообще по своим показателям рискует перейти в категорию слаборазвитых государств. Естественно, что с позиций экономической слабости Москва не только не может диктовать условия США и другим развитым державам, но даже добиться признания себя равноправным партнером. Поэтому не оправдались надежды в реальности превратить «семерку» в «восьмерку» - Россия не дотягивает до уровня, при котором члены этого избранного клуба вынуждены были бы считаться с ее интересами. Формула «семь с половиной» - это, увы, максимум того, на что мы можем на деле рассчитывать.
Другой фактор, ослабляющий взаимное притяжение, - это отсутствие общего врага, столь необходимого для любого военно-политического альянса. Общие интересы безопасности России и США носят скорее завуалированный, чем прямой и непосредственный характер, как это было в предыдущие периоды российско-американского союзничества. Партнерство не против кого-то, а во имя чего-то построить весьма непросто при несимметричности геополитических интересов.
Среди возможных возмутителей спокойствия - государства, которые были и остаются сегодня ключевыми союзниками США в рамках западного сообщества. Вашингтон не хочет такого сближения с Москвой, которое может вызвать повышенную нервозность в Бонне, Токио или других западных столицах. Скорее наоборот - приоритетность связей с западными союзниками сегодня явно перевешивает для США значимость отношений с Россией.
Главной целью Вашингтона является сохранение системы координации экономической и военно-политической стратегии Запада в рамках «Большой семерки», Североатлантического альянса и американо-японского союза как ключевых инструментов обеспечения лидерства США в новом многополярном мире. Россия не вписывается в этот довольно деликатный механизм, грозя нарушить сложившийся там баланс сил.
Первым приоритетом нынешней американской стратегии стало сохранение системы военно-политических союзов, созданных Вашингтоном в годы «холодной войны». Именно НАТО и американо-японский союз позволяют Соединенным Штатам, используя свое неоспоримое военное превосходство, сохранять лидерство по отношению к Германии, Японии и другим западным державам. Усиление роли Европейского Союза, где на ведущие позиции вышла Германия, внутри западного сообщества заставляет США искать пути и способы, для того чтобы вдохнуть новую жизнь в НАТО, в которой решающее слово по-прежнему принадлежит американцам.
Стремление Вашингтона сохранить созданный с большим трудом механизм согласования интересов западных союзников возобладало над центробежными тенденциями. Это предопределило дальнейшую эволюцию НАТО как главного военно-политического союза Запада.
Таким образом, как и в разгар «холодной войны», главным инструментом американской политики в Европе остается военный блок, единственным серьезным противником которого может быть только Россия. Во всяком случае, никакой другой причины для сохранения в мирное время интегрированной военной организации Североатлантического блока больше нет.
Хотя Россия больше не рассматривается в качестве непосредственного противника Североатлантического союза, она по-прежнему не воспринимается как составная часть Запада. Конечно, в Вашингтоне приветствовали прозападную ориентацию российского руководства. Однако сегодня ясно, что отношения с Россией, слабой и непредсказуемой, больше не играют приоритетной роли для США.
Вторым приоритетом американской политики стало расширение западного сообщества за счет бывших клиентов СССР, но не самой России. В конце 1994 года администрация Клинтона вынесла решение о необходимости принятия бывших советских союзников по Варшавскому Договору в НАТО, невзирая на возражения России. Протесты Москвы вызвали лишь раздражение: как нынешняя Россия может еще требовать «право вето» по отношению к НАТО?
До того как был сделан выбор новой западной стратегии, США и НАТО старались не допускать без необходимости унижения достоинства России. Решение о расширении НАТО за счет бывших союзников СССР означает, по словам германского аналитика Кристофа Бертрама, что Россия «в течение длительного периода не может быть интегрирована в существующие западные структуры европейского порядка».
Провозглашение этой стратегии, видимо, означает, что Москва больше не является наиболее важным партнером Вашингтона в регулировании многополярного мира, а вместо этого исполняет роль жупела, потенциальной угрозы, помогающей США сохранять свое лидерство на Западе. Такой новый подход, конечно же, значительно уменьшает центральную в прошлом роль российско-американских отношений и низводит Россию на более низкую ступень в иерархии глобальных интересов США.
Такой подход означает, что механизм безопасности, созданный Вашингтоном при биполярной системе, используется сейчас для противостояния угрозам многополярного мира. Как и во времена «холодной войны», НАТО старается, согласно известной формуле, «держать русских подальше, американцев поближе, а немцев под контролем». Иными словами, речь идет о том, чтобы обеспечить военное присутствие и политическое лидерство США в Европе и предотвратить переход объединившейся Германии к самостоятельной военной и внешней политике, чтобы не допустить немецкого доминирования на континенте. Россия по-прежнему даже не рассматривается в качестве возможного кандидата на членство в НАТО. За последние годы баланс обычных вооруженных сил и вооружений в Европе изменился самым радикальным образом не в нашу пользу. Москва утратила свое былое преимущество, а с включением в НАТО восточноевропейских государств превосходство Запада станет подавляющим.
Исключение Москвы из новой системы безопасности под предлогом того, что она якобы представляет потенциальную опасность для стабильности в Европе, может вполне обернуться самооправдывающимся пророчеством. На самом деле эта стратегия может означать, что США и их союзники стараются расширить западное сообщество, воспользовавшись победой в «холодной войне» для заполнения «вакуума силы», возникшего в Восточной Европе после поражения Советского Союза. Такое развитие событий создает в России впечатление, что Вашингтон продолжает вести с Москвой игру «с нулевой суммой», стараясь укрепить свою победу в «холодной войне» за счет интересов проигравшего.
Складывается впечатление, что после победы в «холодной войне» Запад не заинтересован более в создании «общего европейского дома» с Россией в качестве равного партнера. Похоже на то, что американцы совсем забыли о своих прежних идеях «единой и неделимой Европы» и новой системы безопасности «от Ванкувера до Владивостока». Как пишет бывший государственный секретарь Л. Иглбергер, «требуется не создание совершенно новой «архитектуры», а улучшение уже существующих структур... модернизация и приспособление этих институтов к новой реальности».
Таким образом, предлагается стратегия, которая может закрепить институционную изоляцию Российской Федерации от расширяющегося под эгидой американцев западного сообщества.
В определенной степени эта политика соединяет в себе ряд негативных аспектов мирного урегулирования после Первой и Второй мировых войн. Решение закрепить за собой плоды победы, поглотив бывшую советскую зону влияния, отражает классический принцип «победитель получает все», что было характерно и для предыдущих исторических ситуаций.
Есть все основания заключать, что Запад продолжает вести с Россией «игру с нулевой суммой» и стремится консолидировать победу в «холодной войне» за счет интересов проигравшей стороны. Вместе с постепенной интеграцией восточноевропейцев в Европейский Союз расширение НАТО должно покончить с наследием Ялтинских соглашений и обеспечить приемлемый для Запада уровень стабилизации положения в бывшей зоне влияния СССР. Это означает, что буферная зона, возникшая в результате распада Варшавского Договора и вывода советских войск, исчезнет в течение ближайших нескольких лет. В результате в Европе вместо двухблоковой системы безопасности возникнет не безблоковая, а одноблоковая структура, изолирующая и «сдерживающая» Российскую Федерацию. Начался процесс нового раздела на континенте, вместо Ялтинской формируется своего рода новая Версальская система.
Таким образом, можно сделать вывод, что решение американцев о расширении НАТО объясняется инерцией логики «холодной войны» и отражает инстинктивное желание сохранить статус-кво предыдущей исторической эпохи. Это может привести к опасной иллюзии, что Соединенные Штаты способны выполнять роль единственной «сверхдержавы», доминирующей над всеми остальными странами, включая бывших союзников и противников, в условиях однополярной международной системы.
Следовательно, Россия выталкивается на периферию американских геостратегических интересов. Понижение приоритетности России в политике США не сулит хороших перспектив стратегическому партнерству Вашингтона и Москвы. Похоже, исторический шанс наладить российско-американское стратегическое партнерство может быть упущен.
2. Сферы расхождений
Если в политике Соединенных Штатов возобладает стремление играть роль единственной «сверхдержавы», то отпадет и необходимость считаться с законными интересами Российской Федерации. Москва будет восприниматься как помеха в американских попытках распространить систему западных союзов на новую глобальную структуру международных отношений.
В свою очередь, Россия также не хочет и не может лишать себя свободы геополитического маневра. Это касается не только отношений с Западом, но и подходов Москвы к Китаю, Индии, исламскому миру. Еще большее значение имеет для России восстановление влияния на «постсоветском пространстве».
Интересы России, связанные с государствами, образовавшимися после распада СССР, являются первостепенными для нашей страны. От отношений с бывшими советскими республиками зависит, с одной стороны, внутренняя идентичность России, а с другой - ее совокупная экономическая мощь и политическое влияние. Несомненно, ччо Россия, опирающаяся на экономические и демографические ресурсы СНГ, может играть существенно большую роль в мировой политике, чем Российская Федерация, втянутая в экономические, этнические, территориальные и политические конфликты с бывшими советскими республиками. К тому же втягивание новых независимых государств в орбиту экономического, политического и военного влияния других центров силы вряд ли будет приемлемым для России.
Запад, и в первую очередь США, проявляет двойственный подход к политике России в отношении СНГ. «Россия усиливает призывы к экономической и политической интеграции бывших советских республик,- отмечает заместитель государственного секретаря С. Тэлбот. - Мы выступаем против давления и запугивания соседних государств в Евразии, как и в других районах мира. Мы будем поддерживать региональное сотрудничество только, если оно является настоящим и абсолютно добровольным и открывает двери внешнему миру»*.
С одной стороны, Вашингтон заинтересован в поддержании определенного уровня стабильности на «постсоветском пространстве». Без признания «особой роли» России такую стабильность поддержать не удастся. И в ряде случаев такая роль де-факто признается американцами. Во всяком случае, Вашингтон поддержал Москву в качестве единственной наследницы советского ядерного потенциала.
С другой стороны, США, естественно, не заинтересованы в восстановлении «сверхдержавы» - Советского Союза (под каким бы то ни было названием). Это ведет к резкому неприятию любых проявлений «имперских тенденций» России. Наблюдается явное нежелание признать за СНГ статус, равный другим международным организациям, особенно в вопросах координации военной и внешней политики.
Наметилось и стремление в ряде случаев получить доступ к сырьевым, особенно энергетическим, ресурсам ряда бывших советских республик, хотя в целом экономическая вовлеченность США носит скорее символический характер.
В последние годы в подходе к государствам - наследникам СССР Вашингтон отказался от однозначной ориентации на Россию и стремится уравновешивать американо-российские отношения развитием связей с другими новыми независимыми государствами. При этом США проводят дифференцированную политику, по-разному расставляя акценты в отношениях с бывшими советскими республиками. В частности, прибалтийские государства фактически исключены из «постсоветского пространства» и все больше рассматриваются как составная часть Запада (включая перспективу участия в НАТО и ЕС). Резко активизировалась американская политика в отношении Украины, которая зачастую рассматривается в качестве «буфера» между Россией и Западом. В государствах Закавказья наметились попытки американского патронажа как при решении этническо-территориальных конфликтов, так и в вопросах строительства нефтепроводов. Менее активно ведут себя США в Средней Азии, но и там наблюдается стремление «обозначить присутствие».
В целом, однако, вряд ли можно ожидать, что в долгосрочной перспективе США будут стремиться установить свое господство в тех или иных регионах «постсоветского пространства». Более вероятны такого рода попытки со стороны Германии, Китая, Турции, Ирана, некоторых других государств. И здесь немаловажное значение будет иметь позиция США в случае возникновения серьезных расхождений между Россией и этими государствами в борьбе за влияние в республиках СНГ. В частности, уже сейчас можно говорить о том, что по большинству вопросов, являющихся предметом противоречий между Россией и Турцией, США склонны занимать протурецкую позицию.
В случае, если США займут однозначно жесткую позицию противодействия реинтеграции в рамках СНГ (даже если она будет развиваться не по «имперскому» или «неоимперскому» варианту), тем самым выступая против любых форм расширения российского экономического, политического и военного влияния в СНГ, возможно возникновение серьезной угрозы жизненно важным интересам России. Такой сценарий чреват серьезной российско-американской конфронтацией. Однако он не является неизбежным, поскольку в отличие от России интересы США здесь имеют второстепенное, а не приоритетное значение.
Препятствует реализации российско-американского партнерства и наследие гонки вооружений. При всех недостатках нынешнего режима контроля над вооружениями нельзя не учитывать, что он обеспечивает для России практически по всем видам вооружений более благоприятное соотношение военных сил с США (и Западом в целом), чем сложившееся соотношение экономических и демографических сил.
Проблемы, связанные с расширением НАТО, весьма осложнили перспективы ратификации Договора СНВ-2, подписанного президентами Ельциным и Бушем еще в январе 1993 года. Трудности связаны не только с проблемами раздела советского ядерного наследства, но и с высокой стоимостью предполагаемых сокращений. Кроме того, противники договора выступают против ликвидации наших тяжелых ракет.
Однако российские оппоненты Договора СНВ-2 не хотят видеть, что договор позволяет существенно сократить наиболее опасные для России контрсиловые средства США, способные нанести наибольший ущерб стратегическим объектам, включая шахтные пусковые установки и защищенные пункты управления.
Предусматриваемый Договором СНВ-2 потолок в 3500 ядерных боеголовок означает не только примерное количественное равенство стратегических ядерных сил России и США, но и ликвидацию таких средств упреждающего удара, как 100 новейших МБР «MX», сокращение в 2,5 раза морского компонента американской стратегической триады (в том числе потолок в 1750 боеголовок на БРПЛ Д-5), двукратное уменьшение авиационного компонента (причем впервые будет засчитываться реальная загрузка американских тяжелых бомбардировщиков). Следует также напомнить, что в период переговоров по СНВ-2 Вашингтон согласился складировать на береговых базах ядерные крылатые ракеты морского базирования и прекратить производство новейших боеголовок.
Следует также учитывать, что в случае нашего отказа от ратификации Договора СНВ-2 США без труда смогут сохранить свои стратегические вооружения на нынешнем уровне, в то время как Россия из-за истечения сроков эксплуатации и резкого уменьшения финансирования будет вынуждена сократить свои стратегические силы в течение ближайших 7-8 лет по крайней мере в два раза. Таким образом, в случае срыва ратификации Договора СНВ-2 произойдет одностороннее разоружение России, а США получат к середине следующего десятилетия двукратное превосходство над нами. Чтобы не допустить этого, России потребуется пойти на неизмеримо большие затраты, чем этого требует Договор СНВ-2.
Что касается потенциала «быстрого довооружения», который позволяет американцам за счет размещения дополнительных боеголовок на БРПЛ Д-5 разместить на них в случае нарушения Договора СНВ-2 еще 1,5-2 тыс. боеголовок, то такой гипотетический вариант исключать нельзя. Но это - теоретический вариант, а без Договора СНВ-2 американское превосходство будет неизбежным и подавляющим.
К тому же в условиях ухудшения российско-американских отношений, чему будет способствовать в немалой мере отказ от ратификации Договора СНВ-2, весьма вероятно, что в Вашингтоне возьмут верх сторонники одностороннего разрыва Договора по ПРО, к чему особенно активно призывает контролирующая конгресс республиканская партия. Таким образом, Россия столкнется с перспективой нового витка гонки стратегических вооружений как наступательных, так и оборонительных, что вряд ли по силам нашей стране. Вместе с тем пора задуматься над тем, какое негативное влияние на российско-американские отношения оказывает унаследованная от «холодной войны» модель взаимного ядерного сдерживания. Военно-технические аспекты советско-американского соперничества переживали исчезновение идеологических и политических причин для конфронтации. Стратегические ядерные силы двух держав по-прежнему ежедневно, ежечасно и ежеминутно противостоят друг другу, находясь в готовности к ответно-встречному удару по военным, экономическим и политическим целям другой стороны. Несмотря на ликвидацию ракет средней и меньшей дальности, 50-процентное сокращение стратегических наступательных вооружений по Договору СНВ-1 и снятие с вооружения большей части тактического ядерного оружия, США и Россия все еще обладают ядерным потенциалом, многократно превышающим уровень взаимного уничтожения.
Ненацеливание американских и российских ракет лишь создает видимость решения этой проблемы. Ведь для перенацеливания требуется несколько минут. Такая ситуация сохранится даже после осуществления Договоров СНВ-1 и СНВ-2 (если он будет ратифицирован). Поэтому американские ударные субмарины постоянно дежурят у наших баз стратегических подводных лодок, а Договор по ПРО по-прежнему остается основой стратегической стабильности, хотя и Россия и США заинтересованы в развертывании ограниченной ПРО для защиты от третьих стран.
Такой модели отношений, как взаимное ядерное сдерживание, сегодня нет у других держав (отношения между Индией и Пакистаном не сопоставимы), что придает российско-американским стратегическим отношениям особый и, увы, не позитивный характер. Исходя из логики этой модели, Россия и США по-прежнему готовятся к ядерной войне друг против друга. Пока, к сожалению, не только краткосрочное, но и средне- и долгосрочное военное планирование Москвы и Вашингтона остается в плену формулы взаимного ядерного сдерживания. А это постоянно привносит конфронтационный момент в отношения между ними и неизбежно подрывает движение к стратегическому партнерству - ведь ядерное сдерживание (причем в форме взаимного ядерного сдерживания) остается основой военно-стратегической доктрины как России, так и Соединенных Штатов.
Видимо, пора начинать поиск перехода к иной модели российско-американских отношений в ядерной сфере, которая должна носить более кооперационный характер, чем жесткие конфронтационные правила игры в рамках взаимного ядерного сдерживания. Решение этой задачи потребует времени, необходимого для постепенного изменения технологического и доктринального компонентов я
3. Возможные пути преодоления российско-американских противоречий
Таким образом, в российско-американских отношениях после эйфории 1991-1993 годов на первый план стали выходить разногласия сначала по второстепенным, а затем и по более важным вопросам. Лишившись глобальной роли, Москва попыталась очертить круг своих особых интересов, а США отказываются признать такую зону не только в Центральной и Восточной Европе или на Ближнем и Среднем Востоке, но и на территории бывшего Советского Союза. Список расхождений выглядит все более внушительно: война в Боснии, санкции против Ирака, продажа ядерной технологии Ирану, расширение НАТО и политика Москвы в отношении стран СНГ. Последние два вопроса имеют жизненно важное значение для России.
За пять лет Москве, отбросившей систему геополитических приоритетов СССР, не удалось завоевать для себя место в ключевых экономических, политических и военных органах, созданных Западом в период «холодной войны». В результате Россия, по существу, утратила возможность серьезно влиять на развитие мировых экономических и политических процессов. Направление, характер и темпы развития этих процессов стал определять Запад во главе с США. Естественно, что при этом НАТО оказалась в центре формирующейся новой системы безопасности на европейском континенте, а Москва - практически в полной изоляции.
Попытки вернуться к «сдерживанию» России, быстрое расширение НАТО за счет бывших союзников Москвы и жесткое противодействие любым реинтеграционным тенденциям на основе добровольности и взаимной выгоды на территории бывшего СССР могут обернуться резким ухудшением американо-российских отношений.
Однако все эти объективные проблемы можно было бы преодолеть, если бы Москва и Вашингтон смогли за последние годы создать реальный действенный механизм стратегического партнерства.
Думается, что тезис о «неизбежной вражде» России и США столь же необоснован, как и миф о «естественной дружбе» русских и американцев. Как свидетельствует двухсотлетняя история, и царская Россия, и сталинский Союз в критические моменты истории, когда нарушался баланс сил в многополярном мире, оказывались партнерами и даже союзниками Америки. Так было и в период Американской революции, и в годы Гражданской войны в США, и во время двух мировых войн. Причина этого заключалась в совпадении ключевых интересов безопасности двух держав, когда они сталкивались с вызовом какой-то третьей державы (или коалиции). Общая опасность помогала найти общий язык двум весьма непохожим друг на друга странам.
Россию и США могли бы объединить важные стратегические интересы, их общая заинтересованность по поддержанию стабильности и безопасности в мире. Однако за прошедшие четыре года Москва и Вашингтон так и не сумели выработать систему согласования и координации своей политики. Тем не менее возможности для создания реального стратегического партнерства России и США далеко не исчерпаны.
Институционализация российско-американского партнерства, как показывает опыт, возможна при наличии трех основных компонентов, а именно:
- системы определения общих интересов;
- совместного механизма принятия решений;
- совместного механизма осуществления этих решений.
К сожалению, все эти составные блоки стратегического партнерства сегодня в российско-американских отношениях отсутствуют. В результате отсутствия элементарной координации действий России и США на первый план стали выходить разногласия сначала по второстепенным, а затем и по более важным вопросам. Стратегическое партнерство не может быть эффективным, если не создан механизм тесного военно-политического взаимодействия.
Чтобы не допустить окончательного развала стратегического партнерства, надо, пока не поздно, преодолеть разрыв между декларациями и реальностью. Равноправное партнерство подразумевает и совместное определение общих интересов, и создание механизма консультаций при принятии решений, а также органов постоянного взаимодействия на рабочем уровне. Сохраняющиеся сферы расхождений обладают потенциалом возврата к конфронтационной модели отношений между Россией и США. В таком развитии событий заинтересованы влиятельные политические силы в обеих странах. Поводом для новой конфронтации может служить, с одной стороны, возобладание в политике Вашингтона курса на закрепление однополярного статуса системы международных отношений, а с другой - рецидивы «сверхдержавности» в политике России.
Наибольшую опасность в этом плане представляет противостояние между Россией и Западом по вопросу о расширении НАТО, если США и их союзники будут игнорировать возражения России и форсировать процесс абсорбции восточноевропейских стран в западное сообщество. Россия может столкнуться с выбором - либо признать унизительное геополитическое поражение, либо пойти на жесткие ответные меры, в том числе военного характера (отказ от выполнения договоров, наращивание ядерных и обычных вооружений, создание «нового Варшавского Договора» и т. п.).
Необходимо признать, что иллюзии относительно роспуска НАТО не оправдались. Необоснованны и расчеты на превращение Североатлантического блока в невоенную политическую организацию. Очевидно, в обозримом будущем НАТО не только сохранится, но и рано или поздно расширится за счет новых членов.
Сегодня Москва не в состоянии заблокировать решение о расширении НАТО. Возможные ответные меры со стороны России (отказ от кредитов МВФ и Всемирного банка, разрыв договоров о контроле над вооружениями, оккупация бывших советских республик и т. п.) были бы скорее контрпродуктивными. Отсутствие реальных рычагов экономического и политического влияния может превратить в блеф чрезмерно жесткую позицию России. Сохраняется лишь надежда оформить «особые отношения» между Российской Федерацией и НАТО в военно-политической сфере и создать механизмы практического взаимодействия.
Следует учитывать, что возникновение новой конфронтации с США и Западом в целом будет проходить при полном отсутствии у России достаточно серьезных союзников на международной арене. В современном мире антиамериканские силы (сербы, Иран и т. п.) скорее способны стать обузой для России, но никак не позволят изменить баланс сил в пользу Москвы. Нет оснований рассчитывать и на то, что Китай предпочтет поддерживать в таком противостоянии Россию. Скорее наоборот, перенапряжение России в конфронтации с Западом может стимулировать экспансионистские тенденции у Китая. Не исключена и аналогичная реакция со стороны некоторых сил в исламском мире.
Наконец следует также признать, что новое силовое противостояние с Западом потребует еще большей мобилизации всех национальных ресурсов, чем это было в советский период. Такая мобилизация может осуществляться только методами, исключающими политическую демократизацию и переход к рыночной экономике. Конфронтация России с США и американскими союзниками будет на практике означать автоматический отказ от продолжения реформ внутри страны.
Можно также полагать, что подготовка Договора ОВСЕ-2 позволит поднять некоторые вопросы, связанные с военными аспектами предполагаемого расширения НАТО. Во всяком случае, есть основания требовать, чтобы нынешний количественный уровень вооружений НАТО не возрастал ни при каких обстоятельствах (то есть и в том случае, если в его состав войдут некоторые восточноевропейские государства - бывшие члены Варшавского Договора). Эти переговоры дадут возможность также поднять вопрос о неразмещении войск и баз НАТО на территории бывших стран Варшавского Договора. Такое размещение противоречит не только сути Договора ОВСЕ, но и условиям договоренности об объединении Германии по формуле 4+2. Если не удастся предотвратить расширение НАТО, надо постараться свести к минимуму возможные издержки этого процесса. Ведь существуют различные модели участия в НАТО (например, французская, норвежская, исландская). Пока нет ясности по ключевым и далеко не безразличным для России вопросам, касающимся расширения Североатлантического альянса. Существуют и возможности достижения договоренностей между Россией и НАТО, которые позволят обеспечить политические и военные интересы Москвы в Европе.
При всех сегодняшних разногласиях и асимметричности экономических и политических позиций у Москвы и Вашингтона сохраняются многие общие интересы в подходе к ключевым проблемам международной безопасности. В полицентрической системе международных отношений, складывающейся на рубеже XX-XXI веков, мы вряд ли сможем найти более сильного партнера, чем Соединенные Штаты. Любой другой центр силы на мировой арене (Китай, Япония, Германия и др.) в обозримом будущем вряд ли будет сопоставим по своим возможностям с США.
В многополярном мире идет неизбежная диффузия силы - экономической, военной, политической. Ни мы, ни американцы не заинтересованы в том, чтобы произошло резкое усиление одного из новых центров силы и появление новой «сверхдержавы» в мире. Ни мы, ни американцы не заинтересованы в распространении ядерного оружия, других средств массового поражения, сверхсовременных обычных вооружений. Есть у России и США общий интерес в том, чтобы не допустить разрастания этнических и религиозных конфликтов в разных регионах. Есть у двух стран и другие параллельные интересы. Это позволяет надеяться, что нам удастся не допустить разрастания расхождений и возврата к геополитической конфронтации - на сей раз не на идеологической основе, а в результате неспособности обеспечить взаимодействие на основе национальных интересов обеих держав.
Формирование действительно взаимовыгодного партнерства России и США будет непростой задачей - слишком различны сегодня возможности двух государств. Но вполне достижимо создание такого механизма партнерства, которое позволит обеспечить наиболее важные геополитические интересы России.
4. Предпосылки стратегического партнерства России и США
После «холодной войны», когда отпали идеологические императивы конфронтации между Москвой и Вашингтоном, изменился баланс интересов между Россией и Соединенными Штатами. Хотя идеологический фактор не был единственным источником противоречий, в первую очередь именно он обеспечивал общую сумму преобладания конфронтационных взаимоисключающих интересов между СССР и Соединенными Штатами. В начале 90-х годов на первый план выдвинулись общие или параллельные интересы России и Соединенных Штатов, хотя это не значит, что у них нет интересов несовпадающих или расходящихся.
Исходные предпосылки российского руководства после Беловежской Пущи: внутри страны - переход к рыночной экономике и создание демократического государственного устройства. Соответственно, чтобы обеспечить благоприятные условия для проведения внутренних реформ, во внешней политике Россия, отвергнув идеологические догмы прошлого, должна была не только покончить с наследием противостояния эпохи «холодной войны», но и быстро присоединиться к «цивилизованному миру», под которым понималось западное сообщество. Ориентация на Запад, прежде всего - США, должна была обеспечить, с одной стороны, высвобождение внутренних ресурсов, а с другой - широкомасштабную поддержку рыночным реформам в России.
При этом Россия в течение какого-то времени создавала впечатление готовности безоговорочно принять американское лидерство. По любому вопросу мировой политики Москва стала автоматически поддерживать Вашингтон. Очевидно, А. Козырев рассчитывал, что если по всем вопросам, где Советский Союз противостоял Соединенным Штатам, посткоммунистическая Россия диаметрально поменяет свой подход, то США в свою очередь приложат все силы, чтобы обеспечить максимально безболезненную и быструю интеграцию Российской Федерации в западное сообщество. Предполагалось, что проамериканская ориентация принесет немедленные плоды:
- Москва и Вашингтон установят военно-стратегическое партнерство;
- Россия будет принята в качестве полноправного участника в «Большую семерку», НАТО, другие ключевые западные институты;
- США во главе развитых стран предоставят России крупномасштабную экономическую помощь - новый «план Маршалла».
В такой постановке была определенная логика. Ведь если целью был переход к экономической и политической системе западного типа, то прекращения «холодной войны» было явно недостаточно. Америка как бесспорный лидер Запада рассматривалась в качестве «естественного союзника» новой, реформированной России. Все прочее выглядело второстепенным и отвлекающим от решения главной задачи. Администрации Буша, а затем Клинтона, казалось, были склонны поддержать такой подход. Кэмп-дэвидская декларация в феврале 1992 года. Хартия российско-американского партнерства и дружбы в июне 1992-го. Ванкуверская декларация в апреле 1993 года провозгласили стратегическое партнерство США и России, которое во время визита Клинтона в Москву в январе 1994 года было объявлено «зрелым». В сентябре 1994-го в Вашингтоне было подписано заявление о принципах и целях развития торгового, экономического и инвестиционного сотрудничества - «Партнерство для экономического прогресса». В 1995-1990 годах состоялись очередные российско-американские встречи в верхах. Были подписаны новые декларации, проведены уже ставшие привычными пресс-конференции.
Опросы показывают, что в американском общественном мнении существенно изменилось отношение к России. Исчез прежний стереотип «империи зла». Согласно опросам, Россия стала восприниматься как дружественная страна (54 процента), уступая лишь таким традиционным союзникам США, как Канада (73 процента) и Великобритания (69 процентов), но на уровне Италии (58 процентов), Германии и Мексики (57 процентов), Франции (55 процентов), Израиля и Бразилии (54 процента), Японии (53 процента)*.
Итак, в новой системе международных отношений, складывающейся после «холодной войны», жизненно важные интересы Москвы и Вашингтона отнюдь не делают неизбежной их конфронтацию.
Россия, хотим ли мы этого или не хотим, вовсе не соперничает с Америкой в экономической сфере. Угроза торгово-экономических войн для США связана не с нами, а с главными американскими союзниками в только что завершившуюся эпоху «холодной войны», а также с Китаем и нефтедобывающими странами. И именно обстоятельство, что Россия не воспринимается больше как явная и очевидная угроза, привело к тому, что ранее зажатое идеологическими и военно-политическими императивами экономическое соперничество западных союзников начинает проявляться все заметнее.
В целом же экономические связи России и США имеют второстепенное значение для Москвы и третьестепенное значение для Вашингтона. На долю Соединенных Штатов приходится примерно 5,5 процента российской внешней торговли - в несколько раз меньше, чем на долю Европейского союза и стран СНГ. * Американские частные инвестиции более заметны, но в целом играют мизерную роль в российской экономике. Правда, поставки «ножек Буша» удовлетворяют свыше половины российских потребностей в импорте бройлеров. Однако в целом доля России в американской внешней торговле и зарубежных инвестициях - менее половины процента. Даже по самым оптимистическим расчетам она вряд ли сможет достичь в обозримом будущем хотя бы четверти объема соответствующих экономических связей между США и Китаем.
В экспорте России в США преобладают сырье и товары первичной переработки - алюминий, черные металлы, никель, драгоценные камни; в импорте - мясо и мясные субпродукты, оборудование. Практически прекратились крупномасштабные поставки американского зерна, занимавшие ведущее место в советском импорте из США, поскольку резкое сокращение поголовья скота в России привело к значительному уменьшению потребностей в кормовом зерне.
Характерно, что в основополагающих документах, таких как ежегодное послание президента США о внешнеэкономической деятельности, нет ни слова о российско-американских декларациях типа «Партнерство для экономического прогресса», а Россия обычно упоминается лишь в связи с затяжкой ратификации Договора о поощрении и взаимной защите капиталовложений и отсутствием законодательства по охране интеллектуальной собственности. Министерство торговли США не включило Российскую Федерацию в список 10 «нарождающихся рынков», в отношении которых проводится соответствующая политика. Неоправданно затянулось предоставление России статуса страны с «переходной экономикой». Растет список российских товаров, облагаемых антидемпинговыми пошлинами. Не отменены положения печально знаменитой поправки Джексона - Вэника.
Хотя США являются одним из крупнейших иностранных инвесторов в России, общий объем американских прямых капиталовложений (по оценкам, 3 - 4 миллиарда долларов) выглядит мизерным по сравнению с масштабами экономик двух стран. Весьма ограничена американская помощь и по государственной линии. Показательно, что среди государств - кредиторов России Соединенные Штаты, с учетом долгов Советского Союза, находятся на 4-5 месте. Долги Вашингтону составляют всего лишь 5 процентов общего долгового бремени Москвы, выросшего до 120 с лишним миллиардов долларов.
Лишь в узкой сфере торговли оружием и технологиями двойного назначения Россия обладает какой-то конкурентоспособностью. Но эта область вряд ли играет приоритетную роль для экономики конца XX века, где, бесспорно, доминирует невоенная продукция. После «холодной войны» главные ее участники резко сократили спрос на военную продукцию, а развивающиеся страны не в силах обеспечить платежеспособный спрос, способный компенсировать сужение мирового спроса на вооружения. Правда, это обострило соперничество на мировых рынках (причем Россия пострадала в наибольшей степени), но в целом конкуренцию в этой сфере нельзя признать причиной для нового американо-российского противоборства.
Тем не менее между Россией и США произошел целый ряд столкновений по этим вопросам. Продажа криогенных ракетных технологий Индии, поставки оружия Китаю, исключение России из ядерной сделки с КНДР, продажа ядерного реактора Ирану, предоставление зенитного комплекса С-ЗОО Кипру - таков далеко не полный список противоречий между Москвой и Вашингтоном. При этом Соединенные Штаты отнюдь не демонстрируют желания компенсировать утрату Россией ее традиционных советских рынков сбыта (Восточная Европа, «прогрессивные» режимы в «третьем мире) допуском российской продукции на рынки США, других западных и прозападных стран. Не был предоставлен России равноправный статус и в системе созданных Соединенными Штатами международных органов, осуществляющих контроль над экспортом технологий.
Пожалуй, лишь американская помощь по закону Нанна - Лугара по уничтожению ядерных вооружений и открытие рынка США для российского урана могут сыграть заметную роль, но, к сожалению, и в том и в другом случаях бюрократические, а возможно, и политические причины ослабили их значение. Более того, при фактическом отсутствии других форм российско-американского взаимодействия эта помощь стала нередко восприниматься как стремление к одностороннему разоружению России.
Правда, деятельность комиссии Гор - Черномырдин позволила решить ряд практических вопросов российско-американской торговли. В частности, была достигнута договоренность об увеличении российской квоты в космических запусках коммерческих спутников (ракеты «Протон») с 8 до 20 на период до 2000 года.
Однако слабость и неразвитость взаимодействия в экономической сфере могли бы быть более чем компенсированы совпадением ключевых интересов США в сфере международной безопасности.
Сегодня практически отсутствуют политические и экономические причины для российско-американского военного столкновения, тем более ракетно-ядерной войны между бывшими врагами в «холодной войне». Уровень глобального военного противостояния между Москвой и Вашингтоном резко снизился. На целом ряде театров «холодной войны» произошло фактическое военное разъединение Российской Федерации и США, главным образом благодаря ликвидации нашего военного присутствия на этих театрах.
Ни в России, ни в Америке больше не воспринимают друг друга как прямую и явную военную угрозу. Более того, ни Вашингтон, ни Москва не заинтересованы в неконтролируемом перераспределении военной мощи среди участников многополярного мира. Общий интерес России и США заключается в том, чтобы не допустить такой диффузии силы, которая может привести к возникновению в XXI веке новых военных сверхдержав. А появления таких претендентов нельзя исключать.
Россия и США не заинтересованы в резком наращивании военной мощи третьими странами, которые могут попытаться добиться региональной гегемонии в Европе, на Ближнем Востоке, в АТР, что может дестабилизировать и глобальный баланс военной силы. Это - главный стимул для сотрудничества между Россией и США в сфере безопасности. Если же брать другие сферы, то здесь можно обнаружить намного меньше стимулов для сотрудничества и намного больше противоречий и проблем.
Поддержание стабильности и устойчивости новой системы международных отношений требует координации усилий бывших соперников в «холодной войне» по целому ряду ключевых вопросов мировой политики.
Первое направление - это придание более универсального характера режиму контроля над вооружениями, который первоначально имел целью регулирование прежде всего советско-американских отношений. Сокращая чрезмерные вооруженные силы и вооружения, созданные в период «холодной войны», Россия и США ныне объективно заинтересованы в том, чтобы поставить пределы роста вооружений других государств. Нераспространение ядерного оружия, уничтожение химического и биологического оружия, контроль над средствами доставки оружия массового поражения, предотвращение распространения наиболее современных видов обычных вооружений - все это общий интерес Москвы и Вашингтона.
Второе направление - миротворчество. Прекращение советско-американской конфронтации не привело к автоматическому прекращению региональных и локальных конфликтов. Более того, исчезновение жесткой дисциплины биполярного мира открыло путь многочисленным территориальным конфликтам этнического и религиозного характера. Это угрожает возобновлением «классического» соперничества крупных держав и создает перспективу появления новых региональных центров силы, делающих ставку на военные средства обеспечения своей гегемонии. Политическое урегулирование региональных конфликтов и предотвращение их эскалации необходимо для обеспечения устойчивости полицентричного мира, что также отвечает интересам России и США.
Наиболее сложной является проблема применения военной силы против нарушителей международного мира и безопасности на региональном уровне. Понятно, что, если невоенные средства принуждения оказались неэффективными, применение силы для восстановления мира может оказаться последним средством воздействия на агрессора. Очевидно, что эффективность применения военной силы в интересах поддержания мира и, что значительно сложнее, принуждения к миру существенно возрастет, если крупнейшие военные державы будут действовать совместно.
Об этом, в частности, свидетельствует развитие событий в Боснии, где Россия согласилась на тесное, но не вполне равноправное сотрудничество с США и НАТО. Очевидно, что развитие этого опыта требует более тесной интеграции не только на военном уровне, но и соответствующего участия России в механизме принятия решений по этим вопросам.
Видимо, эти соображения и сыграли решающую роль в провозглашении вскоре после прекращения «холодной войны» российско-американского стратегического партнерства. Но, как показывают события последних лет, Москва и Вашингтон допустили гигантский разрыв между декларациями и реальностью двусторонних отношений между ними, в результате чего с 1995 года началось заметное охлаждение российско-американских отношений.
Список
литературы
1. «The Independent», January 8, 1997.
2. Christoph Bertran. Europe in the Balance: Securing the Peace Won in the Cold War. W., 1997.
3. Christoph Bertran. Europe in the Balance.., London,1997., June.
4. «The New York Times», February 24, 1997.
5. Л. Подберезкин. Вызовы безопасности России.- Москва. 1997.
6. «American Public Opinion and U.S. Foreign Policy 1997». Ed. by John Reily. Chicago, 1997.
7. «Россия в цифрах 1996». М., 1997.
8. «Statistical Abstract of the United States 1996». W., 1997.
9. Савялов Рубен Валерьевич. Актуальные проблемы российско-американских отношений.