Ирхин Ю.В., Зотов В.Д., Зотова Л.В.
“В ряду вопросов, горячо и страстно обсуждаемых теперь, чуть ли не первое место принадлежит национальному вопросу и проблемам, связанным с ним”.
П. Сорокин
§ 1. Понятие нации
Согласно библейскому сказанию о “Вавилонском столпотворении”, вначале люди жили в одном месте, составляли один народ и говорили на одном языке. Затем, возгордившись, они задумали построить город и башню с “главою до небес”. Разгневанный такой дерзостью Бог смешал их язык так, чтобы один не понимал речи другого, а людей рассеял по всей Земле. Сколько было тогда образовано языков и народов, Библия не сообщает...
Сейчас на Земле насчитывается около трех тысяч народов (этносов) – наций и формирующихся в качестве наций общностей людей (потенциальных наций). Число же всех этнических (этнонациональных и этнолингвистических) групп достигает десяти тысяч. А государств – менее двухсот. Национальные отношения, т.е. отношения людей в общности, называемой нацией, или другие этнонациональные отношения, не существуют отдельно от государства или параллельно с ним. Национальные и этнонациональные отношения так или иначе опосредуются государством и образуют единое политическое целое. На международной арене отношения между нациями выступают прежде всего как отношения между государствами и потому тоже носят политический характер.
Распространены три основных подхода к пониманию нации – политико-правовой, социокультурный и биологический.
При политико-правовом подходе под нацией понимается согражданство, т.е. сообщество граждан того или иного государства. В Конвенции о гражданстве, разработанной в рамках Совета Европы, членом которой является и Россия, понятие “гражданство” определяется как “правовые отношения лица с государством без указания этнического происхождения этого лица”. [c.395] В международном праве, когда говорят о нациях, имеют в виду именно гражданские, или политические, нации.
Будучи, как правило, многоэтаичными образованиями, для которых характерна разная степень гражданской консолидации и лояльности к государству, политические нации выступают на международной арене как “национальные” государства – со своими национальными интересами, национальными границами, национальным флагом и прочими национальными характеристиками. Членами Организации Объединенных Наций являются именно политические нации, выступающие как национальные государства.
В английском языке слово nation означает не только нацию, народ, народность, т.е. этническое единство, но и страну, государство, т.е. политическое единство. А выражение “The American Nation” можно перевести в зависимости от контекста и как “американская нация”, “американский народ”, и как “американское государство”.
При социокультурном подходе упор делается на общности языка, культуры, религии, традиций, обычаев большой группы людей, образующих нацию. Это позволяет рассматривать нацию как общность людей, для которых характерны общность духовной культуры, исторического развития, поведенческих стереотипов, бытового образа жизни. В таком случае говорят о культурной нации, или этнонации.
В политической жизни национальная общность нередко отождествляется только с религиозной общностью. Говорят, например, об “арабской нации”, скрепленной религией ислама, хотя арабы-мусульмане Египта, Ливии, арабского народа Палестины, Саудовской Аравии, Ирака отличаются друг от друга многими культурными чертами и традициями. К тому же ислам не един, в нем две ветви – шиизм и суннизм, расхождение между которыми нередко принимает политическую окраску. Еще более спорны представления о единой “мусульманской нации”, объединяющей всех мусульман мира. Конечно, религия – важная составная часть духовной культуры народа (нации), но религиозная общность не может обеспечить национальной и политической общности. Войны последних лет между Ираком и Ираном, Ираком и Кувейтом, продолжающаяся гражданская война в Афганистане, где разные стороны по-разному понимают ислам, доказывают это.
Следует иметь в виду, что нация представляет собой не только объективную данность в образе государства или “естественный факт”, обусловленный особенностями культуры и воспитания, но и субъективный феномен сознания и самосознания, позволяющий человеку сказать в отношении себя: “я – русский”, “я – американец”, “я – турок”, а всей группе: “мы – русские”, “мы – американцы”, “мы – турки”; в отношении своей страны, своего государства: “Россия – моя родина”, “США – моя родина”, “Турция – моя родина”. [c.396]
Без национального сознания и самосознания нет и не может быть нации. Э. Геллнер, известный исследователь феномена нации, отмечал: “1. Два человека принадлежат к одной нации, если и только если их объединяет одна культура, которая, в свою очередь, понимается как система идей, условных обозначений, связей, способов поведения и общения. 2. Два человека принадлежат к одной нации, если и только если они признают принадлежность друг друга к этой нации. Иными словами, нации создает человек; нации – это продукт человеческих убеждений, пристрастий и наклонностей”1.
Большинство стран мира, причем таких разных, как США, Англия, Франция, Испания, Италия, страны Латинской Америки и Скандинавии, распавшийся ныне Советский Союз и другие, понимание нации основывают на первых двух подходах. При всем их различии у них есть общее – отрицание кровного родства как определяющего нациообразующего принципа.
Третий подход к пониманию нации, биологический, как раз и основан на признании кровной общности главной доминантой нации. Он характерен для таких стран, как Япония и Германия. Согласно конституциям обоих государств, нацию составляют лишь те люди, в жилах которых течет соответственно японская или германская кровь. В силу этого подхода ФРГ давало гражданство тем лицам, которые могли доказать германское происхождение своей крови.
Израильская нация также формируется по признаку крови. Другим обязательным ее признаком является соответствующая вера (иудаизм).
Следует признать, что биологический принцип крови, как и вообще биологическое начало, “имеет место быть” в человеке. Этнос родителей накладывает отпечаток на внешний облик ребенка и даже черты его характера. Это явственно проявляется в детях от межнациональных, особенно межрасовых, браков. И все-таки национальность определяется не столько генами, т.е. биологическими факторами, сколько факторами социальными – особенностями культурной среды, системой воспитания и обучения ребенка. Личностью не рождаются, личностью становятся. Это относится и к феномену национальности.
В.И. Даль (1801–1872), автор “Толкового словаря живого великорусского языка”, считал себя русским потому, что думал по-русски, хотя его отец был датчанином, а бабушка по материнской линии происходила из французских гугенотов. Могут, конечно, сказать, что это частные (конкретные) случаи, которые не следует обобщать. Тогда сошлемся на процесс образования американской нации. [c.397]
Дж. Кеннеди, предки которого были ирландцами, имел все основания называть свою, американскую, нацию “нацией иммигрантов”: с 1607 г. когда первые английские переселенцы появились в Новом Свете в США иммигрировало из разных стран 42 млн. человек, т.е. каждый когда-либо живший американец был иммигрантом или потомком иммигрантов (естественно, за исключением местных индейских племен) и, стало быть, вел свою родословную от другой нации2.
При этом нельзя сказать, что образование американской нации было простым стихийным процессом, а изменение национальной принадлежности – частным добровольным делом. Во многом этот процесс определялся политической волей тех, кто находился у власти. Т Рузвельт (президент США в 1901-1909 гг.) так говорил о переселенцах: “Мы должны сделать из них американцев во всех отношениях: по языку, политическим взглядам и принципам, по пониманию и отношению к церкви и государству. Нам не нужен чужеземец, не желающий отказаться от своей национальности. Нам не нужны немцы-американцы, ирландцы-американцы, образующие особый слой в нашей общественной и политической жизни. Мы никого не можем признавать, кроме американцев”3.
Такая нациообразующая политика привела к тому, что ныне гражданин США любого этнического происхождения считается и сам называет себя прежде всего американцем. Он не видит никакого противоречия в том, что представляет американскую нацию и в то же самое время является этническим немцем, ирландцем, евреем или африканцем.
Согласно наиболее широко распространенным представлениям, под нацией понимается исторически сложившаяся общность людей – граждан определенного государства, которой присущи такие черты, как устойчивое единство экономической жизни, языка, особенности культуры и традиций, а также индивидуальное и групповое сознание и самосознание, позволяющее относить себя к определенной национальной общности и отличать себя от других.
Многонациональный народ России. Основные национальные проблемы современной России рассмотрены в Конституции. Ее преамбула начинается словами: “Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей Судьбой на своей земле...”. Иначе говоря все проживающие на территории Российской Федерации нации и народы рассматриваются как некая сложившаяся историческая целостность. [c.398] Далее, следует обратить внимание на ст. 26, которая гласит, что каждый человек “вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности”. А ст. 19 (п. 2) запрещает дискриминацию граждан по “национальной принадлежности”.
Важно отметить, что несмотря на естественную горечь, вызванную распадом СССР, гражданская самоидентификация населения России, связанная с отношением к государству, в целом состоялась. Об этом свидетельствуют данные социологических опросов, проведенные специалистами Российского Независимого Института социальных и национальных проблем.
Динамика гражданской самоидентификации населения России
| Считают (считали) себя (в %)* | 1993 | 1997 |
| Гражданином России | 45,6 | 58.2 |
| Гражданином СССР | 12,7 | 12,4 |
| Гражданином мира | 8,8 | 5,1 |
| Сами не поймут, кем себя считать | 32,9 | 24,3 |
| Всего | 100 | 100 |
* См.: НГ – Сценарии. 1997. № 6. С. 1
Из приведенных данных видно, что за четыре года – с 1993 по 1997 г. – количество людей, осознающих себя гражданами России, увеличилось на 12,6% и составило в 1997 г. 58.2% – здесь устойчивая тенденция роста; количество людей, продолжающих считать себя гражданами СССР, сократилось незначительно и составило в 1997 г. 12,4%; сократилось количество тех, кто считает себя гражданином мира – 5,1% в 1997 г.; а также тех, кто не разобрался, кем себя считать – с 32,9% в 1993 г. до 24,3% в 1997 г. Однако тот факт, что последняя категория граждан составляет почти четверть опрошенных не прибавляет крепости государству и обществу.
Национальная идея и национальная идеология. У каждого народа, во всяком случае более или менее развитого, есть своя национальная идея. И хотя сам термин “национальная идея” связывают с именами немецких философов И. Гердера и Г. Гегеля, сам феномен такой идеи, формулирующий основной смысл существования и предназначения народа, известен с древности. У римлян, например, она была выработана в ходе сложного процесса становления державного Рима. Поэт Вергилий выразил ее так: “Пусть другие делают мягким металл и живым мрамор, и дышащими под их творческим резцом возникают статуи: они делают это лучше тебя, о римлянин! [c.399] Ты же одно памятуй: править державно народами, щадить покорных и низлагать надменных”4.
У американского народа национальной идеей до недавнего времени была идея “американской исключительности”. Теперь, после развала СССР и резкого ослабления России, такой идеей стала идея сохранения США как единственной сверхдержавы мира, мирового лидерства США.
Национальной идеей “испанизма” считается отождествление единства испанской нации с ее конфессиональной (католической) общностью. Католическая религия объявляется сущностью “испанской души”.
Есть и “русская идея” – интегративная и по-разному понимаемая в прошлом и настоящем концепция, в основе которой лежит представление о России как о цивилизационном евразийском сообществе, с присущими ей самобытностью, духовностью, державностью и др.
“Национальные идеи” могут быть общими сразу для нескольких народов или наций. В прошлом такой идеей была идея “всеславянской федерации”, которую активно пропагандировал М.А. Бакунин, В настоящем такой идеей может считаться “арабская идея”.
Правильно понятая и формируемая национальная идея обладает огромной политической силой, благодаря которой гражданское общество становится вровень с государством, обретая права на суверенитет и власть. В развитом виде национальная идея предстает как национальная идеология, т.е. система определенных идей, связанных между собой. Национальная идеология – это совокупность социальных, политических, экономических, философских, религиозных, нравственных, эстетических и других взглядов людей, характеризующих содержание, уровень и особенности духовного развития нации. Она отражает процесс исторического развития нации, ее представления о ценностях своего общества, а также ее отношение к другим нациям и другим ценностям. От национальной идеологии следует отличать националистическую идеологию.
Националистическая идеология возникает там и постольку, где и поскольку все национальное возводится в абсолют, объявляется самым лучшим, когда нация заботится об удовлетворении только своих интересов, попирая при этом интересы других, когда она начинает относиться к другим нациям с пренебрежением и враждебностью.
Многие считают национализм самой могущественной идеологией в мире, которая подчеркивает важность нации в объяснении исторического развития и современной политики. С их точки зрения, именно “национальный характер” является отличительным признаком людей. [c.400] Национализм есть прежде всего политический принцип, согласно которому политическое целое и национальное целое должны находиться в гармонии.
Можно согласиться с тем, что в рамках одного отдельно взятого национализма политическое целое и национальное целое могут находиться в гармонии. Но любой национализм существует не отдельно от другого национализма, т.е. национализма другого народа. И этот другой, как собственно и первый, определяется интересами только своей нации в ущерб интересам других наций, не считается с такими ценностями, как уважение к международному праву, избежание кровопролития. Один из лидеров ирландских националистов Ч. Стюарт Парнелл в речи, произнесенной более ста лет тому назад, сказал то, чем руководствуются и современные националисты: “Никто не имеет права устанавливать границы развития нации; никто не имеет права сказать своей стране: ты зашла слишком далеко, остановись!”5.
§ 2. Национальное самоопределение. Формы и пределы
Вопрос о праве народов и наций на самоопределение является одним из основных принципов международного права. Он закреплен в Уставе ООН и многих других международно-правовых документах. При этом формы самоопределения могут быть различными. Так, в Декларации ООН о принципах международного права 1970 г. говорится: “Создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, или установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом, являются формами осуществления этим народом права на самоопределение”6. К этому следует добавить, что предоставление народу широкой национально-государственной и культурной автономии в рамках многонационального государства является еще одной формой его самоопределения, формой, которой сейчас должно быть отдано предпочтение перед самой радикальной формой, предусматривающей отделение и образование независимого государства. [c.401]
Представим себе на минуту, что все народы-этносы реализуют свое неотъемлемое право на самоопределение в самой радикальной форме – вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Это означало бы, что вместо двухсот государств мы имели бы три тысячи, а то и все десять тысяч государств! (Может быть, даже больше, ибо уже не только народы-этносы, но и некоторые территории-области начинают претендовать на выход из своего государства и образование самостоятельного государства. Так поступают сейчас итальянские сепаратисты, ставящие цель на территории северной наиболее развитой части Италии образовать самостоятельное государство под названием “Падания”.) Не нужно быть Нострадамусом, чтобы предсказать, что это не только взорвало бы всю сложившуюся систему международных отношений, но и вызвало бы войну всех против всех. Каждое маленькое, но амбициозное, гордое своей независимостью государство стало бы считать квадратные метры не только своей территории, но и территории своих ближайших соседей, полагая, что его обделили, что часть территории соседа когда-то, согласно преданиям, принадлежала ему.
Есть еще один важный аргумент, объективно направленный против самой радикальной формы самоопределения народов. Это другой основной принцип международного права – принцип территориальной целостности государства, нерушимости его границ. Он тоже закреплен в Уставе ООН и ряде общепризнанных международно-правовых документах. Назовем прежде всего Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., согласно которому государства-участники приняли на себя обязательство “уважать территориальную целостность” друг друга. Однако нельзя не отметить, что в формулировках Заключительного акта эти принципы совмещены так, как если бы в случае их реализации в рамках многонационального государства не возникало никаких противоречий. В этом документе сказано: “Государства-участники будут уважать равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой, действуя постоянно в соответствии с целями и принципами Устава ООН и соответствующими нормами международного права, включая те, которые относятся к территориальной целостности государства”7.
Развитие мировых политический реалий в конце XX в. показывает, что среди всех форм национального самоопределения народов самой популярной формой является та, которая означает создание независимого государства. Как-то странно читать в учебнике международного права, изданном в 1995 г., что “после развала колониальных империй вопрос о самоопределении наций в смысле образования самостоятельных национальных государств в основном решен”8. [c.402] Словно бы авторы забыли, что после развала колониальных империй произошел распад таких многонациональных государств, как СССР и Югославия. Распалось даже такое двунациональное государство, как Чехословакия. На огромном постсоветском пространстве кипят не просто страсти, а нередко возникают серьезные вооруженные конфликты на почве столкновения двух принципов – права народов на самоопределение “вплоть до...” и принципа территориальной целостности государства. Примеров более чем достаточно: Грузия и Абхазия, Азербайджан и Армения по поводу Нагорного Карабаха, Молдова и Приднестровская Молдавская Республика и др.
В многонациональной России вопрос о самоопределении наций в смысле образования новых самостоятельных национальных государств приобрел остроту в связи с Чечней. Окончательное решение этой проблемы состоится после завершения пятилетнего “переходного периода”.
“Не будет предела дроблению?..” В нашей научно-учебной литературе до настоящего времени преобладает понимание права народов на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства, как безусловного права каждого народа – права не только морального, но и политико-юридического; народа не только большого, проживающего на большой территории, но и малочисленного, имеющего небольшую территорию. Так, в “Этнологическом словаре” говорится: “Стремление к национальной свободе, независимости, созданию самостоятельного государства составляет важнейший принцип национального самоопределения”. И еще: “Обладание народом права на самоопределение не зависит ни от каких характеристик самого субъекта этого права: ступени и степени развития, численности или размера занимаемой территории и т.п.”9.
Конечно, в гуманитарном плане все народы – большие и малые – равны. Бесспорно также их равенство в международных организациях, в том числе и в ООН, где каждое государство, независимо от количества населения и размера территории, имеет один и только один голос. Последнее, однако, не дает основания считать, что эти количественные показатели вообще не принимаются во внимание в политике. В Европарламенте, например, действует схема “весовых коэффициентов”, в соответствии с которой Германия имеет 99 депутатов, Великобритания, Франция и Италия имеют по 87 депутатов каждая, Испания – 64, Нидерланды – 31, Бельгия, Португалия, Греция – по 25 депутатов и т.п. [c.403] Люксембург имеет 6 депутатов – меньше всех, но все же это значительно больше, чем это государство имело бы, если бы один депутат избирался от одинакового для всех стран числа граждан.
Вернемся, однако, к вопросу о праве народа на самоопределение “вплоть до...”. В Дагестане на 1802 тыс. населения приходится 102 этноса, т.е. в среднем каждый этнос насчитывает 17 тыс. человек10. Значит ли это, что на территории Дагестана может быть образовано 102 самостоятельных государства? Значит ли это, что среднее число – 17 тыс. – достаточно для признания за народом-этносом права на образование своего государства? Но это число среднее. В Дагестане есть этногруппы – со своим языком и образом жизни – всего в две-три тысячи человек, территория проживания которых ограничена одним горным аулом. Значит ли это, что и они, хотя бы теоретически, имеют право на образование своего государства? Если да, то встанет вопрос: почему этнос, насчитывающий две тысячи человек, имеет такое право, а народ, насчитывающий 1999 (или 1998, 1997, 1996 и т.п.) человек, его лишается? Следуя этой логике, легко прийти к выводу, что один человек может решить вопрос, быть или не быть самостоятельному государству. А в таком случае не только Людовик XIV, но и каждый человек вправе сказать: государство – это я...
Это абстрактно-логическое рассуждение несколько видоизменяет один из парадоксов древнегреческого философа Эвбулида “Куча”, смысл которого состоит в следующем: одно зерно кучи не составляет; прибавив еще одно зерно, кучи не получишь; как же получить кучу, прибавляя каждый раз по одному зерну, из которых ни одно не составляет кучи?
Образование государства, с аппаратом власти и управления, вооруженными силами, судом и прочими структурами, – дело огромной сложности и ответственности. И здесь неуместны ни сугубо теоретические, ни лозунгово-ситуативные признания. У малых народов, при всем к ним уважении, просто не хватит возможностей – ни экономических, ни политических, ни культурных – поддерживать полноценное самостоятельное государственное существование. В таком “игрушечном” государстве может быть заинтересован лишь узкий элитарный слой малых народов.
Хаджибакар Боков, главный редактор журнала “Жизнь национальностей”: пишет: “Что дает людям суверенитет? В конечном счете на высшей стадии – полная независимость. Независимое государство этноса со всеми атрибутами: президент, парламент, правительство, правосудие, послы в зарубежье и у себя – множество послов. [c.404] И далее, частые поездки с “официальными дружескими визитами”, чаще с женами. И, конечно же, приемы лидеров иностранных государств... Как бы этнически ни стерилизовалось подобное государство, в нем неизбежно будут этнические меньшинства, сохраняющие экономические, социально-политические, культурные, языковые особенности. И противоречия”.
Между тем в последние годы в международных политических и научных кругах все большее распространение получает точка зрения, согласно которой право на самоопределение не может быть безусловным правом каждого народа. В использовании права народов на самоопределение, в особенности права на отделение и образование самостоятельного государства, нередко проявляется больше политических амбиций отдельных лидеров и групп, нежели политической и тем более экономической необходимости. Сегодня международная общественность все больше склоняется к тому, что вопрос о самоопределении “нуждается в корректировке”, что самоопределения “можно добиться и без возникновения новых суверенных государств”. Так считает, например, И. Карлссон – премьер-министр Швеции, сопредседатель комиссии по проблемам глобального управления и сотрудничества. Известный западный исследователь национальных проблем У. Пфафф, главный редактор журнала “Форин Полиси” Ч.У. Мейнс, издатель журнала “Ответственное общество” А. Этциони выражают согласие в том, что признание всеобщего права на национальное самоопределение представляет собой шаг назад в историческом развитии. А. Этциони считает, что в современном мире движения, преследующие цель самоопределения, подрывают потенциал демократического развития в новых независимых странах. Он отмечает, что “наступило время лишить морального одобрения большинство из этих движений и увидеть в них то, чем они, собственно, и являются – деструктивную силу”.
Сошлемся на высокий авторитет человека, который в течение последних лет стоял во главе ООН.
Бутрос Бутрос Гали: “Время абсолютного и исключительного суверенитета прошло, его теоретическая концепция никогда не подтверждалась реальной жизнью... Если каждая этническая, религиозная или языковая группа будет притязать на государственность, то не будет предела дроблению, а всеобщий мир, безопасность, экономическое благополучие станут еще более труднодоступной целью”11.
Конечно, процесс возникновения новых государств остановить каким-либо искусственным путем, с помощью, например, международного декрета нельзя. [c.405] Тем более что есть еще многомиллионные народы, не имеющие своего государства и борющиеся за свое национальное освобождение. К их числу относятся курды – один из древнейших народов мира, – численность которых на Среднем Востоке превышает 30 миллионов человек. Но таких народов не так уж много. Право на самоопределение и независимую государственность стремятся реализовать в основном мелкие и мельчайшие этнонациональные гру
Нельзя не видеть, что на почве самой радикальной формы самоопределения народов взошли не только культурные растения. Бурно взошел чертополох агрессивного сепаратизма, национализма и уголовного терроризма. И это относится не только к России и постсоветскому пространству. Это бедствие глобального масштаба.
§ 3. Основные формы национально-государственного устройства
История знает три основных формы государственного существования и развития наций и национально-этнических групп: унитарное государство(или просто унитаризм), конфедерацию и федерацию.
Унитарное государство. Унитаризм (фр. unitarism от лат. unitas – единство) – единое, слитное, простое государство, все части которого или большинство их не имеют статуса государственных образований. Как правило, в унитарном государстве есть только одна конституция, одно гражданство, одна система высших органов государственной власти; оно делится только на административно-территориальные единицы, не знающие каких-либо признаков суверенитета. Составные части унитарного государства (области, районы и др.) управляются на основе законов, принимаемых центральными органами, их территория может быть изменена общегосударственным законом без согласования с местными органами и местным населением.
Но бывают и исключения – когда в составе унитарного государства имеются автономные национально-государственные образования, обладающие ограниченным суверенитетом. Обычно их немного или даже одно – как, например, Республика Крым в составе унитарной Украины.
Существуют две разновидности унитарных государств: централизованные и децентрализованные. В первых подчинение региональных органов центру осуществляется при посредстве должностных лиц из центра (Нидерланды, Узбекистан, Казахстан). Во вторых региональные органы формируются независимо от центра, центральных органов, но действуют в соответствии с общегосударственным законодательством (Франция, Испания, Италия, Япония, Новая Зеландия). [c.406]
Унитаризм – наиболее распространенная форма государственного устройства в современном мире.
Конфедерация (от лат. confoederatio – союз, объединение) – форма союза государств, при которой государства-члены сохраняют свой суверенитет в полном объеме. Она преследует главным образом достижение внешнеполитических и военно-оборонных целей, связанных с поддержанием политического существования и территориальной целостности каждого члена союза. Что касается внутренних проблем, то конфедерация обычно ограничивается установлением таможенных тарифов, единой почтовой связи и некоторых других второстепенных структур.
В конфедерации нет общих для всего союза Органов законодательной и исполнительной власти. Правда, для осуществления согласованной политики государства, входящие в состав конфедерации, создают, как правило, определенные органы и должностные посты, но они не обладают прямой властью над субъектами конфедерации. Решения конфедеративных органов и лиц, принимаемые на основании консенсуса, т.е. согласия, вступают в силу лишь после утверждения центральными органами власти субъектов конфедерации. Последние сохраняют право нуллификации, т.е. отмены, решений конфедеративных органов и должностных лиц.
Все вышесказанное отражает в основном исторический опыт конфедераций, которые прекратили свое существование: США (1781–1789), Швейцарии (1815–1848), Швеции и Норвегии (до 1905 г.), Австро– Венгрии (до 1918 г.), Египта и Сирии – Объединенной Арабской Республики (1958–1961), Гамбии и Сенегала (1982–1989). Конфедерации прекращали свое существование вследствие: а) противоречий между их участниками; б) решения тех задач, ради которых они создавались; в) перерастания конфедеративного союза в федеративный (США и Швейцарии).
В настоящее время существует только одна конфедерация – Европейское сообщество, которая вносит немало нового в практику конфедеративных отношений. 1 июля 1997 г. окончились британские полномочия в Гонконге. И хотя Китай рассматривает Гонконг – один из важнейших финансовых центров Азиатско-Тихоокеанского региона – в качестве своей неотъемлемой части, он собирается установить и отработать с Гонконгом своеобразные конфедеративные или даже федеративно-конфедеративные отношения на основе принципа, никем и нигде пока не апробированного, – “одно государство – два строя”, имея такие же виды и на Тайвань.
Можно сказать, что политико-правовая природа Содружества Независимых Государств (СНГ), возникшего на большей части постсоветского пространства, содержит в себе некоторые признаки конфедеративного союза, а отношения России и Белоруссии могут выйти на более высокий уровень. [c.407]
Федеративное государство. Федерация (фр. federation, от позднелат. foederatio объединение, союз) – форма государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью12. В зависимости от роли национального (лингвистического) фактора в определении структуры федерации различаются: а) федерация на территориальной основе (США, Австралия, Австрия, ФРГ, Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Мексика); б) федерация на национальной основе (Индия, Бельгия, Нигерия, Пакистан) и в) федерация на смешанной национально-территориальной основе (Россия, Канада, Швейцария). В настоящее время федеративную форму имеют двадцать государств.
Можно выделить пять исходных принципов федерации, на которых базируются все федеративные государства: 1) верховенство федерального законодательства; 2) единство основ государственного строя; 3) свободное передвижение людей, товаров и т.п. на всей территории федерации, основанное на том обстоятельстве, что внутренние границы между субъектами федерации не являются государственными; 4) запрет на одностороннее изменение статуса субъекта федерации, что так как иначе задевает интересы остальных субъектов; 5) запрет на отделение (сецессию) субъекта от федерации, что гарантирует государству территориальную целостность.
Самый трудный вопрос федеративной формы государственного устройства заключается в разграничении компетенции (т.е. прав и обязанностей) между союзным государством и составляющими его государственными образованиями и территориями – субъектами федерации. Большинство ученых и политических деятелей сходятся в том, что:
• территорию федерации образуют территории ее субъектов;
• внутренние границы федерации могут быть изменены только с согласия ее субъектов и в установленном законом порядке;
• субъекты федерации обладают ограниченной политической самостоятельностью;
• высший законодательный орган – парламент – состоит из двух палат: одна из них обеспечивает представительство субъектов федерации, другая – общенациональное представительство; [c.408]
• конституция федерации и конституции ее субъектов не должны противоречить друг другу; в случае обнаружения несоответствия текста или отдельных формулировок конституции субъекта федерации конституции всего федеративного государства действует последняя, а в конституцию субъекта вносят необходимые коррективы;
• при верховенстве союзного законодательства субъекты федерации вправе принимать законодательные акты в пределах своей компетенции;
• субъекты федерации не являются субъектами международного права (не могут быть членами ООН), хотя могут участвовать в деятельности научных и культурных международных организаций и иметь соответствующие представительства за рубежом.
Такова общая политическая картина федерализма. Но эта картина не статична. Она с течением времени меняется, эволюционирует в том или ином направлении. Так, ряд специалистов считают, что американский и европейский федерализм в большинстве случаев эволюционирует в сторону децентрализованного унитарного государства, в то время как в латиноамериканском федерализме центр тяжести смещен в сторону нейтралистских тенденций.
§ 4. Проблемы национальной политики в России
Российская Федерация – одно из крупнейших в мире многонациональных государств. По самым скрупулезным официальным данным, в России проживают 166 национальностей и народностей – от более чем 100-миллионной русской нации до малых северных народов и совсем крохотных этнических групп, численность которых в ряде случаев не превышает ста человек. Русский народ был главным, но не единственным строителем российского государства. Его строили все народы и народности России – большие и малые. Поэтому Россия – наш общий дом. Русский народ сумел объединить все народы России в едином государственном союзе. Благодаря объединяющей роли русского народа на территории России сохранились уникальное единство и многообразие, духовная общность, сотрудничество разных народов. Это отражено в своеобразии российского федерализма.
Многокрасочной национально-этнической картине России в целом соответствует картина различных государственно-политических и территориально-политических образований в виде субъектов Российской Федерации. Их, как записано в Конституции РФ, 89 – 21 республика, 6 краев, 49 областей, два города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, одна автономная область (Еврейская) и 10 автономных округов. [c.409]
Конституция РФ (ст. 5) устанавливает: Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
Федеративному устройству Российского государства специально посвящена третья глава Конституции РФ (ст. 65–79). Здесь, в частности, определяется, что находится в ведении Российской Федерации (ст. 71); что находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72); устанавливается, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).
Как видно, своеобразие российского федерализма состоит в сочетании национального и территориального начал.
Понятно, что Конституция РФ как Основной Закон государства не может содержать все установки и давать ответы на все вопросы жизнедеятельности многонационального российского общества. Поэтому была выработана и принята в 1996 г. специальная Концепция Государственной национальной политики Российской Федерации13, представляющая собой систему современных взглядов, принципов и приоритетов деятельности органов государственной власти в сфере национальных отношений. Концепция призвана стать ориентиром для органов власти всех уровней при решении задач национального развития и регулирования межнациональных отношений, обеспечения конституционных прав человека и гражданина в Российской Федерации.
Главная цель национальной политики Российской Федерации состоит в создании всем народам России условий для их полноправного социального и национально-культурного развития, упрочения общероссийской гражданской и духовно-нравственной общности на основе соблюдения прав человека и признания его высшей ценностью. [c.410]
В Концепции сформулированы следующие неотложные задачи в политической и государственно-правовой сфере: развитие и углубление федеративных отношений; формирование федерации, которая отвечала бы современным социально-экономическим и политическим реалиям и историческому опыту России; создание правовой базы для регулирования федеративных и национальных отношений; выработка на уровне федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации мер раннего предупреждения межнациональных конфликтов и связанных с ними криминальных проявлений и массовых беспорядков; разрешение возможных конфликтов путем мирных, согласительных процедур на основе Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, межсубъектных договоров и соглашений; обеспечение правовых, организационных и материальных основ учета и удовлетворения национально-культурных интересов народов; совершенствование механизма формирования законодательных (представительных) и исполнительных органов власти различных уровней, позволяющего всем народам влиять на принятие государственных решений, затрагивающих их интересы; обеспечение правовой защиты национальной чести и достоинства граждан, усиление ответственности за разжигание межнациональной розни, провоцирование и исполнение актов этнического насилия; объединение усилий всех звеньев государственной системы и гражданского общества, политических и религиозных деятелей для достижения межнационального согласия, утверждения принципов равноправного развития и взаимопонимания между гражданами различных национальностей и вероисповеданий, решительная борьба с любыми проявлениями агрессивного национализма.
В Концепции Государственной национальной политики Российской Федерации подчеркивается, что совершенствование федеративных отношений не преследуют цели “губернизации” республик на манер царской России, где была 101 губерния (как предлагают некоторые российские политики) или, наоборот, “республиканизации” краев и областей (как предлагают или во всяком случае предлагали совсем недавно другие политики). Удовлетворение законных прав и потребностей граждан, связанных с их национальной принадлежностью, может и должно осуществляться на основе многовариантных форм самоопределения народов России с учетом дисперсного, т.е. не компактного, рассредоточенного, проживания многих народов на ее территории.
Концепция содержит развернутое обоснование такого важного института самоопределения, каким призвана стать национально-культурная автономия. Именно она позволяет гражданам России, принадлежащим к различным национальным общностям, в частности, к малочисленным, дисперсно расселенным народам, национальным меньшинствам, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, языка, образования, культуры, традиций. [c.411]
Национально-культурная автономия – экстерриториальное общественное образование. Поэтому она не только не ущемляет прав субъектов РФ, а, напротив, расширяет их возможности и ответственность в осуществлении государственной национальной политики.
Можно считать, что в Конституции РФ и Концепции Государственной национальной политики РФ основные теоретические проблемы осуществления новой национальной политики Российской Федерации определены. Однако наряду с проблемами, которые предстоит решать, на страницах печати ставятся проблемы, не подлежащие решению, но требующие, тем не менее, четкого, недвусмысленного ответа.
Пример надуманной проблемы. К числу таковой относятся предложения о необходимости самоопределения русской Нации, создания русской республики. На первый взгляд может показаться, что в этом “что-то” есть. Действительно, как же так получается, что все народы Российской Федерации так или иначе самоопределились, имеют свои республики и другие национальные образования и только русский народ – самый большой по численности, внесший решающий вклад в создание государства по имени Россия, не имеет своей, русской республики?
Известно, что в России русские составляют 82% всего населения, что они составляют большинство почти во всех национально-государственных образованиях. Русские и нерусские большей частью живут не отдельно друг от друга, а вместе – в одном районе, в одном городе, поселке, селе, в одном доме, наконец, если он многоквартирный. В России межнациональных семей больше, чем в других странах. Где же, спрашивается, и как “расположить” русскую республику?
Но если этого нельзя сделать, то, может быть, согласиться с мнением, что русская республика есть вся Россия, что русское государство, т.е. Россию, не надо делить ни на какие субъекты федерации? Это мнение выражает, в частности, доктор юридических наук В. Ступишин, который пишет, что “Россия должна быть русским государством для всех осознающих себя русскими людей, независимо от этнического или конфессионального происхождения их предков, с абсолютным правом всех других жителей российских пространств считать себя инонациональными общностями или вообще иностранцами”14. [c.412]
То, что русская нация в процессе совместной государственной жизни с другими народами вобрала в себя многих их представителей, – факт общепризнанный. Но фактом остается и то, что еще больше людей, составляющие нерусские народы, а их более 100, не хотят осознавать себя русскими – и это их конституционное право! – но осознают себя россиянами, гражданами России. А им предлагается считать себя "иностранцами" в России!
Российская Федерация – это общая форма государственного самоопределения всех народов и народностей нашей страны, всех ее граждан, независимо от национальности.
Пример решения спорного вопроса. Одним из частных, но, безусловно, важных спорных вопросов российского федерализма является вопрос о том, как следует понимать содержащееся в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положение о вхождении автономного округа в состав края, области. С таким вопросом обратились в Конституционный суд РФ представительные органы Тюменской области и представительные органы двух автономных округов этой области – Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого. Примечательно, что все обратившиеся в суд стороны были согласны в том, что автономные округа входят в состав области.
Однако из этой предпосылки стороны делали диаметрально противоположные выводы.
Тюменская областная Дума высказалась за то, что “вхождение” означает включение территории и населения автономного округа в состав территории и населения области. А раз так, то должны избираться единые для всей территории области законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, и полномочия органов государственной власти области распространяются на автономный округ.
Законодательные органы автономных округов (Государственная Дума – Ямало-Ненецкого и Дума – Ханты-Мансийского) исходили из того, что автономные округа, так же как и Тюменская область, в соответствии с Конституцией РФ, являются равноправными субъектами РФ и поэтому имеют каждый свою территорию. Из этого следовал вывод, что каждый из них – как область, так и округа – обладает всей полнотой государственной власти, имеет право создавать свои органы государственной власти, и никакой орган одного из субъектов не может обладать полномочиями за пределами своей территории. Равно как не должны создаваться никакие “совмещенные” органы трех равноправных субъектов РФ, ибо это не предусмотрено Конституцией РФ.
Экономическая же сторона дела заключалась в том, что округа Тюменской области, как говорится, не простые, а золотые. Они обладают богатыми сырьевыми ресурсами: в Ханты-Мансийском округе добывается 60% всей нефти России, а в Ямало-Ненецком округе соответственно 90% газа и 12% нефти. [c.413] Значительная часть бюджета Российской Федерации формируется за счет доходов, получаемых от этих округов.
Обладая значительными финансовыми возможностями, окружные власти провели ряд акций, чтобы политически обособиться от области. Так, когда в соответствии с Указом Президента РФ на 22 декабря 1996 г. были назначены выборы губернатора Тюменской области, Государственная Дума Ямало-Ненецкого округа издала специальное постановление о том, что население округа не будет принимать в них участие. А власти Ханты-Мансийского округа поступили еще проще – они организационно не обеспечили проведение выборов на своей территории и последние не состоялись. Причем эти акции были приняты тогда, когда вопрос о том, что означает “вхождение” округа в область или край находился на рассмотрении Конституционного Суда, т.е. не был решен в чью-либо пользу. Что можно рассматривать как попытку округов оказать определенное давление на Конституционный Суд, поставив его перед совершившимся фактом, т.е. новой политической ситуацией не только в самих округах, но и в их отношениях с областными властями.
Следует отметить, что, решая это конкретное дело. Конституционному Суду предстояло дать общее толкование п. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации, которое должно было стать обязательным для всех 9 автономных округов России, которые входят сегодня в состав краев и областей (Чукотский автономный округ вышел из состава Магаданской области еще в 1992 г. – так что прецедент такой был, но он был тогда, когда действовала старая Конституция).
Конституционный Суд РФ, стоящий на вершине одной из трех ветвей власти – судебной, – всесторонне рассмотрев суть дела и аргументы разных сторон – области и округов, принял 14 июля 1997 г. постановление “По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного Округа в состав края, области”15, в котором, в частности, разъяснил, что:
• включение субъекта РФ в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами РФ;
• край, область, в состав которых входит автономный округ, представляет собой государственно-территориальное образование, включающее наряду с административно-территориальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом РФ и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области; [c.414]
• включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью. В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционирует федеральная власть, власть субъектов РФ, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, обусловливает разграничение их полномочий;
• вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Поэтому органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации этого права граждан. Воспрепятствование в какой-либо форме участию населения автономного округа в таких выборах является нарушением принципа народовластия, а также избирательных прав граждан и противоречит ст. 3, 18, 32, 72 (п. “а” и “б” ч. 1) Конституции РФ.
Тем самым Конституционный Суд РФ остановил попытки округов выйти явочным порядком из края, области.
Вместе с тем нельзя не признать, что Россия становится сейчас страной с крайне сложной правовой системой. Наряду с общероссийским законодательством формируется самостоятельное законодательство в каждом из 89 субъектов Федерации. Многие юристы справедливо считают, что в ряде случаев вопросы, регулируемые региональными законами, вполне могли бы быть решены, причем одинаковым образом для всей страны, на федеральном уровне. Это послужило бы делу укрепления молодого федерализма в России.
1. В ежемесячном приложении к Независимой газете (НГ – Сценарии. 1997. № 1) был проведен “круглый стол” на тему: “Кто развалил Советский Союз: история. Запад, Ельцин, Горбачев?” Подзаголовок гласил: “После августовских событий 1991 года никто не мог спасти социалистическую сверхдержаву”. Мы полагаем, что следует анализировать всю совокупность факторов: исторических, социально-экономических, национальных, политических, субъективные решения элиты. Каково Ваше мнение? [c.415]
2. Федеративному устройству Российского государства специально посвящена третья глава Конституции РФ (ст. 65–79). Здесь, в частности, определяется, что находится в ведении Российской Федерации (ст. 71); что находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72–76); и что “вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти” (ст. 73).
Подготовьте сообщение о разделении полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации на основе анализа Конституции Российской Федерации. [c.416]
Список литературы
1 Геллнер Э. Нации и национализм // Вопросы философии. 1989. № 7. С. 124.
2 Kennedy J.F. A Nation of Immigrants. N.Y., 1964. Р. 2.
3 The Americanism of Theodore Roosevelt. Selections from His Writtings and Speaches. Boston, 1923. P. 199.
4 Цит. по: Русская идея. М., 1992. С. 231.
5 См.: Miller D. The Blackwell Encyclopaedia of Political Thought. Ed. N.Y., 1987. P. 353.
6 Права и свободы народов в современных источниках международного права. Сборник документов / Под ред. Р.А. Тузмухамедова. Казань, 1995. С. 120.
7 Права и свободы народов в современных источниках международного права. С. 68.
8 Международное право. Учебник / Отв ред Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М., 1995. С. 48-49.
9 Краткий этнологический словарь / Отв. ред. Н.П. Пищулин. М., 1994. С. 43, 58.
10 См.: Гасанов Н.Н., Зачесов К.Я., Казимов А.К. Межнациональное согласие в Дагестане: проблемы и перспективы // Полис. 1993. № 3. С. 51.
11 Бутрос Бутрос Гали. Повестка дня для мира. Нью-Йорк, 1992. С. 9–10.
12 См.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1997. С. 336.
13 См.: Концепция Государственной национальной политики Российской Федерации // Российская газета. 1996. 4 июня.
14 Ступишин В. Русская нация и русская республика // Независимая газета. 1997 15 февраля.
15 Текст постановления Конституционного суда РФ см.: Российская газета. 1997. 21 июля.