Василь Проданик
Розмежування понять: "бюрократія" і "бюрократизм" в системі державної служби
В статті аналізуються основні відмінності між бюрократією та бюрократизмом, їх історичні форми, роль і функції в управлінні і розвитку держави, можливості боротьби з бюрократією, її реформуванням. На сучасному етапі розбудови української державності доцільно акцентувати увагу на таких явищах, як бюрократія та бюрократизм. Ці поняття є ключовими в будь-якому комплексному аналізі чи дослідженні механізмів сучасної держави та державного управління. Актуальність цієї проблеми полягає ще й в тому, що дискусії навколо питання визначення сутності бюрократії, специфіки її функціонування та шляхів і механізму протидії бюрократизму тривають й досі. Назріла потреба у творчому розвитку концептуальних засад, термінологічній упорядкованості, конкретиці та чіткості в тлумаченні понять "бюрократія" та "бюрократизм".
Цей феномен можна вивчати у кількох аспектах. Перший - як певний тип організації, необхідний для здійснення функцій управління. Другий - бюрократизм як відсталість, тяганина, паперотворення в політичній діяльності. Третій - як певний суб’єкт політики. Включаючи одночасно ці три аспекти, бюрократія являє собою цілісну структуру, феномен, апарат панування. Але незважаючи на те, під яким кутом розглядати сутність поняття "бюрократія", саме вона незмінно представляє собою пануючу силу в незалежності від конкретної форми державної влади. Форма може змінюватись, а позиції бюрократії, яка відіграє роль відносно автономного фільтра і гальма політичних змін представницької демократії, залишатимуться стійкими. Застосовуючи доступні бюрократії важелі управління, вона зосереджує в своїх руках більшу частину реальної влади.
Дослідження сутності бюрократизму як явища та процесу переконує в тому, що нинішній вихід українського суспільства з кризового становища, реалізація вимог чинної Конституції жадають такої розбудови й організації державної влади, яка б, з одного боку, забезпечувала істотне підвищення ефективності системи державного управління, а з іншого - результативно протидіяла проявам бюрократизму в правовій, політичній, економічній і соціальній сферах життєдіяльності нашої держави. На жаль, у процесі реформування Україні ще не вдалося досягти створення подібної професійної та ефективної організації, реалізації функцій управління державною владою.
Вихід із зазначеного становища неможливий поза паралельною розробкою наукових досліджень щодо реформування системи та основних інститутів державного управління, практичного запровадження здобутих результатів шляхом їх законодавчого закріплення. В цих умовах також набувають значення наукові дослідження, в яких з’ясовуються причини виникнення, історичні витоки та еволюція, функції та структура, специфіка існування, а також шляхи ефективної протидії бюрократизму як однієї з небезпечних суспільних форм спотворення змісту управління. Ці проблеми постають одними з найнагальніших аспектів створення на теренах України сучасної правової держави та розбудови громадянського суспільства.
Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв’язання даної проблеми. Актуальність проблеми бюрократії визначається тим, що в СРСР ця проблема з наукової точки зору була чимось на зразок "табу", в основному її обговорювали на рівні газетних і журнальних публікацій, і лише з кінця 80-х років і по сьогодні помітний стійкий прогрес щодо розробки та дослідження вищезазначеного питання. Особливу увагу розробці цієї проблеми приділяли такі вчені, як В. Горбатенко, В. Граждан, В. Маслов, Т. Нестик, А. Оболонський, В. Пугач, В. Скрипнюк, В. Смольков, В. Спиридонова, В. Цвєтков та ін.
В. Цвєтков [1, с.177-198], розкриваючи сутність і соціальне значення бюрократизму як багатопланового явища в державному управлінні досліджує як негативні, так і позитивні його риси, оскільки бюрократія за своєю функціональною природою покликана виконувати одночасно політичні, соціально-економічні та суспільно корисні функції. В дослідженні В. Цвєтков присвятив главу бюрократії та бюрократизму в соціально-політичній структурі суспільства [2, с.118-162].В. Смольков досліджує проблеми бюрократизму та розмежування цього феномену з бюрократією, а також наводяться пропозиції щодо подолання цього негативного явища [3, c.40-44; 4, c.41-52].В. Пугач зазначає, що з метою об’єктивного дослідження бюрократії, подолання негативізму в його оцінці є важливим наголошення на відмінностях семантично близьких, проте не тотожних понять (і явищ)"бюрократія" і "бюрократизм"; здійснила аналіз еволюції української бюрократії та дослідила феномен бюрократії в трансформаційному суспільстві [5] ; В. Скрипнюк комплексно проаналізувала проблеми бюрократії та бюрократизму, акцентуючи увагу на зв’язку останньої з питаннями політики, права, теорії і практики державного управління, підвищення ефективності та професійності організації державної служби, її кадрового забезпечення, а також висвітлює питання правового та політичного регулювання державою адміністративної діяльності в процесі розбудови громадянського суспільства та проведення демократичних реформ [6].
А. Оболонський проаналізував нові підходи до державної служби, більш гнучкі та відкриті її моделі, здатні краще реагувати на "виклики" часу, класичні теорії бюрократії, "вестмінстерську" модель бюрократії та її реформи, еволюцію і реформи держслужби США, російську бюрократію в пострадянські часи та визначив проблеми та шляхи її реформування [7], подав серію нарисів "науки про бюрократію", здійснив аналіз теорії та історії питання, наукових концепцій та історичних форм бюрократії, досвіду реформування державної служби Англії і США та сучасного російського чиновництва [8].
В статті [9] навів різноманітні трактування поняття "бюрократія": М. Вебера, К. Маркса, імперської (східної) і реалістичної (сучасної). Автор робить висновок про важливість та необхідність розвитку реалістичної бюрократії, досліджує теорію співвідношення понять "бюрократія" і "бюрократизм" [10]. Однак не зважаючи на велику кількість робіт попередників, в сучасних умовах реформування системи державної служби постала необхідність по-новому поглянути на феномен бюрократизму з метою розробки засобів протидії цьому явищу.
Метою дослідження є аналіз сутності феномену бюрократії та бюрократизму, ролі та функцій, що вони відіграють у державно-правових інституціях, політичній та правовій системі, вивчення їх взаємозв’язку, визначення специфіки функціонування бюрократичного апарату та шляхів і механізмів протидії бюрократизму.
Здійснення поставленої мети зумовило необхідність розв’язання наступних завдань: на підставі аналізу наукових досліджень попередників виявити основні відмінності між поняттями бюрократії та бюрократизму, показати їх взаємозв’язок та взаємообумовленість; дослідити їх роль та функції в державі та суспільстві; виявити та дослідити основні механізми боротьби з бюрократією та бюрократизмом, шляхи реформування існуючої системи апарату управління. Проблема бюрократії та бюрократизму завжди була в центрі уваги видатних вчених та дослідників. Свідченням цьому є численні спроби дослідження феномену бюрократії. Бюрократична проблематика є актуальною й сьогодні. Це підтверджують, зокрема, процеси реформування адміністративної системи у багатьох країнах світу. Сучасний російський вчений Б. Литов навіть обґрунтував тезу про те, що в ході реформування бюрократичної системи простежується певна закономірність, сутність якої полягає у тому, що "приблизно один раз на 25 років починається реформа, потім проходить період ще у 25 років, впродовж якого зміцнюються результати реформ" [11, с.46]. Дійсно, бюрократичний апарат, в руках якого знаходиться більша частина реальної влади, за таких умов буде діяти виключно у власних інтересах, що, ймовірніше за все, стане значущим гальмом на шляху реформістських проваджень.
Але перш, ніж аналізувати вплив бюрократії на проведення реформ, слід дати визначення самому поняттю "бюрократія".
Існує декілька найбільш розповсюджених тлумачень цього терміна, серед яких слід виокремити наступні: перший - бюрократія як особливий тип політичної системи
. Сутність бюрократії в цьому контексті полягає у тому, що, по-перше, міністерські посади обіймаються професійними чиновниками, які відповідальні перед главою держави; по-друге, бюрократія протиставляється представницькій системі врядування, тобто бюрократія є єдиною і серйозною альтернативою представницькій системі [12].
Другий підхід
вживання терміну "бюрократія" належить до соціології організацій і обґрунтовано в працях видатного німецького вченого М. Вебера [13]. На його думку, бюрократія являє собою не систему правління, а організацію, яка має пірамідальну структуру влади, діяльність здійснюється на постійній основі спеціально підготовленими фахівцями відповідно до чітко визначених правил.
Третій підхід
застосування терміну "бюрократія" належить теорії державногоь управління, в якій бюрократія розуміється як специфічне об’єднання, що притаманне сфері управління і яке виникає між управлінськими структурами і масами населення. Вивчення бюрократизму передбачає аналіз: а) суперечностей, що виникають при реалізації функцій управління; б) управління як процесами праці; в) інтересів соціальних груп, що беруть участь у бюрократичних відносинах [10, с.16].
Четвертий підхід
належить до політичної економії, де усі організації поділяються відповідно до джерел їх прибутків. У зв’язку з цим бюрократія визначається як неринкова організація, фінансування якої відбувається з державного бюджету, на відміну від комерційних організацій, фінансування яких здійснюється завдяки продажу своєї продукції на ринку. Даний підхід дозволяє виявити наступний момент у розумінні організації: характер та дії організації змінюються в залежності від методів та джерел її фінансування [6].
Загалом слід розуміти, що бюрократія являє собою чітко встановлену адміністративну організацію, що складається з ряду офіційних осіб, посади і пости яких утворюють ієрархію і які розрізняються формальними правами і обов’язками, що визначають їх дії та відповідальність. Існування бюрократії як цілком дієздатної організації (спільності) людей породжує явище бюрократизму.
Бюрократизм як явище - це, власне, перекладання власних зобов’язань на посадову особу, яка стоїть нижче за рангом, і це створює суттєві труднощі на шляху їх виконання.
Тобто, йдеться не про чіткі накази, інструкції чи просту допомогу в межах ділового етикету: весь обсяг необхідної роботи (не дійсно необхідної, а необхідної за внутрішніми, перекрученими процедурними чи іншими бюрократичними правилами) усе більше перекладається на "простих виконавців", на бюрократичні низи. По суті, бюрократичні низи - це "середні шари" ("середній клас"), тобто недостатньо привілейовані (хоча й привілейовані все-таки) службовці, для яких статус, спосіб життя (більше паразитичний, ніж суспільно-корисний) і привілеї бюрократичної верхівки стають першочерговим предметом прагнення [14, c.22].
Всі трактування поняття "бюрократизм" можна звести до чотирьох основних типів - веберівського, марксистського, імперського ("східного") і реалістичного.
На початку нашого століття М. Вебер розробив концепцію раціональної бюрократії як основи сучасного типу організації, що прийшов на зміну її патріархальному (патримоніальному) типу. Бюрократична організація у свій час була ланкою історичного прогресу, а сааме виступала як перехід від феодального до капіталістичного способу виробництва. Сааме бюрократична організація протиставила себе системі патріархальної, середньовічної адміністрації, при якій звичайній пересічній людині домогтися справедливості було практично неможливо: термінів розгляду справ не існувало, порядок виробництва й підзвітність були вкрай невизначені. У всьому панувало свавілля, особистий розсуд, хабарі, вимагання, протекція. Результат справи вирішували не правота людини, не об’єктивні обставини, а її статус, багатство, зв’язки, спритність, уміння задобрити потрібну посадову особу.
Веберівська концепція стала фундаментом формування теорії раціональної бюрократичної організації суспільства, що зводиться, по суті, до чотирьох постулатів:
компетенція кожного бюрократичного рівня є чітко регламентована і зафіксована нормативно;
ієрархічна організація бюрократичної структури базується на жорстко встановлених принципах посадової субординації;
уся формальна внутрішньоорганізаційна діяльність (підготовка наказів, директив, прийняття управлінських рішень, поширення інформації) здійснюється письмово, у формі відповідних документів, які підлягають зберіганню;
усі посадові особи повинні бути висококваліфікованими фахівцями в галузі адміністрування, компетентними не тільки щодо питань вирішення посадових обов’язків, але й знання норм, правил і процедур діяльності бюрократичної організації загалом [15, с.25-26].
Патріархальна система мала й свої зручності. Так, знайшовши з посадовою особою особистий контакт, зацікавлена людина
Головні характеристики бюрократії зводяться до наступних чотирьох:
бюрократична юрисдикція чітко зафіксована нормативним чином;
ієрархічна організація бюрократичної структури заснована на базі чітко встановлених принципів посадової субординації;
вся формальна внутрішньоорганізаційна діяльність (поширення інформації, прийняття рішень, директиви тощо) здійснюється у формі письмових документів, що підлягають подальшому зберіганню; всі посадові особи повинні бути фахівцями в галузі адміністрування, компетентними в області норм, правил і процедур діяльності бюрократичної організації в цілому.
Отже, бюрократична організація - найбільш раціональний інституційний пристрій для вирішення складних завдань, управління в сучасному суспільстві, й основа її раціональності складається в безособовості її
функціонування, що дає гарантії запобігання свавіллю конкретних виконавців, а також гарантує панування професіоналізму над некомпетентністю, об’єктивності над суб’єктивністю [16].
К. Маркс, із його відкрито ціннісним запереченням універсальної соціальної корисності держави, відстоював у своєму ставленні до бюрократії прямо протилежні позиції. Бюрократія, за К. Марксом, - це абсолютне зло. Тут і підміна суспільного інтересу особистим інтересом влади й конкретної людини, "присвоєння держави" чиновництвом; органічна нездатність вирішувати справжні проблеми, відсутність державного розуму в
бюрократії; кар’єризм як образ її життя; формалізм тощо.К. Маркс вважає бюрократію організмом-паразитом, принципово нездатним бути ані носієм розуму, ані виразником загальних інтересів.
"Імперська" модель бюрократії повне втілення одержала в азіатських імперіях (її можна також називати "східною"), особливо в Китаї. При всій гігантській ролі, яку в функціонуванні системи відігравало чиновництво, воно не мало можливості усвідомити себе самостійною політичною силою, але залишалося в статусі імператорських лакеїв. Для запобігання процесу утворення бюрократичної корпорації діяв ряд механізмів диверсифікації та роз’єднання інтересів чиновників [17].
Конструкції М. Вебера стали основою для розвитку адміністративних наук в XX сторіччі. З кінця 20-х років паралельно починає формуватися так звана школа людських відносин, яка зробила акцент на соціологічних і соціально-психологічних аспектах поводження членів організації, тобто на організації як людській системі. "Ідеологічною" основою веберівської моделі були три постулати: бюрократія однаково ефективно слугує будь-якому політичному "хазяїнові", не втручаючись при цьому в його компетенцію; це найкраща із усіх можливих форм організації; найважливіше її досягнення - емансипація від суб’єктивних людських впливів на прийняття рішень.
Таким чином, підхід М. Вебера став фундаментальною основою теорії управління в індустріальному суспільстві. Але й цей підхід має потребу в доповненні й збагаченні іншими підходами. Наприклад, знайшли нову популярність і зміст ідеї федералізації, особистої участі громадян в управлінні, відкритості бюрократичної організації, наближення її до людей і т.п.
У вітчизняній юриспруденції, після багаторічного акценту на формальних, нормативних, інформаційних аспектах адміністрації й звертання до людського фактору лише у функціональному його аспекті почалося дослідження управлінської проблематики з позицій гуманістичного підходу, тобто переоцінка суб’єктивного компонента управління. Практичне втілення в життя веберівського ідеального типу "повністю розвинутої бюрократії" перетворює всі форми конституційного напрямку в рівнозначні функції. Потенційно така небезпека присутня [1, с.43].
Таким чином, "реалістичне" тлумачення феномена бюрократії - це підхід, що розвивається, поєднуючи в собі основи веберівської моделі з критикою її абсолютизації в якості універсального зразка.
Розрізняючи поняття "бюрократія" і "бюрократизм", зазначимо, що перше слугує для визначення певної організації, системи роботи апарату управління ("раціональна бюрократія" - за М. Вебером), друге вживається в негативному значенні як групова монополія управлінців на функції управління і засоби влади ("ірраціональна бюрократія").
На відміну від бюрократії, бюрократизм, зазначає проф.В. Цвєтков, - це історико-політичне явище, специфічна форма реалізації управлінської функції за умов монополізації виробництва і розподілу, певного відокремлення управління від власності і праці. Бюрократизм є відображенням в суспільній груповій, індивідуальній свідомості і поведінці сутнісних рис та особливостей функціонування бюрократії. В найпоширенішому розумінні це поняття вживається для позначення сукупності негативних явищ у діяльності апарату управління, що викликають негативну оцінку, тобто це дисфункція практичної реалізації завдань організаційних структур [2, с.124].
Фактично, між бюрократією і бюрократизмом відбувається процес бюрократизації -відрив управлінського апарату від потреб суспільства і поставлених першочергово перед ним цілей.
Термін "бюрократизм" в тлумачному словнику пояснюють як: систему управління країною, якій властива відірваність від народу і яка здійснюється кастою урядовців, що захищає інтереси пануючої верхівки [18, с.111].
В значення слова "бюрократизм" у повсякденному житті вкладають розуміння "канцелярщини", дорогої адміністративної неефективності, обтяжливих процедур і байдужих до потреб громадян державних службовців. В такій ситуації, безпосередній результат діяльності не впливає на становище посадових осіб, яким офіційно доручено відповідати за справу. Система стає ізольованою, вона працює сама на себе. В такий спосіб бюрократія досягає бажаного: розривається зв’язок між результатами діяльності і становищем та доходами чиновництва.
Щодо самої сутності понять "бюрократії" та "бюрократизму", слід відрізняти бюрократичний спосіб організації управління та власне бюрократизм. Сама по собі бюрократія, без негативного відтінку, який підсвідомо накладається на це поняття, являє собою структуру пірамідального типу: вершина - це керівник (посадова особа чи керівний орган), і далі вниз - всі нисхідні ланки. За умов, що кожна ланка сумлінно, швидко та
якісно виконує свої функції, бюрократія - це ідеальна форма організації в межах будь-якої адміністративної чи керівної одиниці. На жаль, така практика відсутня. Бюрократизм за обсягом нанесеної ним шкоди можна порівняти хіба що із забрудненням довкілля. "Паперова тяганина", яка виникає внаслідок невиконання чи затягування із виконанням власних зобов’язань, призводить до стопору в роботі цієї організації чи органу [13].
З точки зору відомого російського дослідника О. Оболонського, бюрократія являє собою соціальну верству, яка здійснює повсякденне управління державою, а бюрократизм - це "притаманна управлінцям соціальна хвороба" [9, с.21].
В. Граждан стверджує, що бюрократизм пов’язаний з викривленим розумінням та здійсненням державної влади. „Державне управління перероджується у бюрократизм тоді, коли починає замикатись на самому собі. Воно втрачає орієнтацію на задачі конкретних соціальних організацій, суспільства в цілому, натомість зосереджуючись на задоволенні власних потреб" [19, с.42].
Аналіз феномену бюрократії передбачає дослідження його історичної значущості, адже це явище пройшло великий шлях у своєму формуванні до нашого часу. Слід підкреслити також, що об’єктивне розуміння сутності бюрократії, її ролі та значення в суспільстві неможливе без знання її історичних джерел, того, в яких умовах вона
виникала. З метою об’єктивного аналізу та оцінки бюрократії слід розмежовувати явища (і поняття)"бюрократія" і "бюрократизм". Взаємозалежність та семантична близькість цих понять зовсім не виключають певну відмінність між ними, наявність специфічних ознак та власних (іманентних їм) функцій. Бюрократія - це адміністративна система організації, що складається з ряду офіційних осіб, посади і пости яких утворюють ієрархію і які розрізняються формальними правами і обов’язками, що визначають їх дії і відповідальність. Тобто, бюрократія як утворення на соціальному рівні, в якому завдяки власним повноваженням посадова особа діє у власних інтересах, задля збагачення чи досягнення інших важливих цілей. В свою чергу, бюрократизм є похідним від бюрократії і являє собою реалізацію принципів, засад та методів бюрократії в конкретних випадках.
Досліджуючи проблему бюрократії як в історичному контексті, так і в сьогоденні, можна зробити висновок, що бюрократія, як ієрархічна структура, наділена суттєвими повноваженнями, зосереджує в собі майже всі реальні владні важелі. Така ситуація обумовлює зловживаннями посадовими особами щодо невиконання чи неналежного
виконання власних обов’язків і створює перепони на шляху нормального функціонування суспільства, елімінує його основні цінності. Проблема бюрократії є актуальною, наразі, не тільки для українського суспільства, а й для інших країн як Заходу, так і Сходу. За такої ситуації державно-правові інститути, органи управління, та інші державні органи потребують реформування. Ці вкрай несприятливі процеси потребують, на нашу думку, втручання правоохоронних органів шляхом безпосереднього контролю за діяльністю цих органів, розробку спеціального регулятивного законодавства, "антирекламу" бюрократії, як явища, що принижує особистість, залучення до роботи молодих, перспективних кадрів.
Перспективу подальших розробок у зазначеному напрямку становлять дослідження передумов виникнення бюрократичних проявів та видів бюрократизму в системі державної служби України.
Література
1. Цвєтков В.В., Горбатенко В.П. Демократія - Управління - Бюрократія: в контексті модернізації українського суспільства: Монографія. - К.: Ін-т держави і права ім.В.М. Корецького НАН України, 2001. - 248 с.
2. Цвєтков В.В. Державне управління: основні фактори ефективності (політико-правовий аспект). - Харків: Право, 1996. - 164 с.
3. Смольков В.Г. Бюрократизм // Социологические исследования. - 1999. - № 2. - С. 40-44.
4. Смольков В. Бюрократия и бюрократизм: как свести болезнь к минимуму // Государственная служба. - 2002. - № 1. - С.41-52.
5. Пугач В.Г. Феномен бюрократії в трансформаційному суспільстві: дис... канд. політ. наук: 23.00.02. - К., 2006. - 173 с.
6. Скрипнюк В.М. Бюрократизм в системі державного управління та механізм його подолання: дис... канд. юрид. наук: 12.00.01. - О., 1999. - 186 с.
7. Оболонский А.В. Бюрократия для ХХІ века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. - М.: Дело, 2002. - 168 с.
8. Бюрократия и государство. Очерки / Оболенский А.В. - М.: Изд-во ИГиП РАН, 1996. - 70 c.
9. Оболонский А.В. Постсоветское чиновничество: квазибюрократический правящий класс // Общественные науки и современность. - 1996. - № 5. - С.5-15.
10. Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса). "Государство и право", 1993, № 12. - C.86-99.
11. Лытов Б. Полезен ли нам зарубежный опыт? // Служба кадров. - 2002. - № 2. - С. 45-49.
12. Маслов В.А. О некоторых особенностях возникновения и развития представлений о бюрократии в либеральной буржуазной общественно-политической мысли ХVІІІ-ХІХ вв. // Философские науки. - 1987. - № 12. - С.65-73.
13. Вебер М. Политика как призвание и профессия / Філософія політики: Хрестоматія: У 4 т. / Авт. - упоряд.: В.П. Андрущенко (кер) та ін. - К.: Знання України, 2003. - Т. ІІІ. - С.7-23.
14. Спиридонова В.И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М. Крозье). - М.: ИФРАН, 1997. - 314 с.
15. Желюк Т.Л. Державна служба: Навч. посіб. - К.: ВД Професіонал, 2005. - 576 с.
16. Вебер М. Избранные произведения. - М.: Прогресс, 1990. - 808 с.
17. Мо-Цзи. Критика родової знаті та конфуціанства / Філософія політики: Хрестоматія: У 4 т. / Авт. - упоряд.: В.П. Андрущенко (кер) та ін. - К.: Знання України, 2003. - Т.І. - С.30-33.
18. Тлумачний словник української мови: Понад 12 500 статей (близько 40 000 слів) / За ред. д-ра філолог. наук, проф.В.С. Калашника. - Х.: Прапор, 2002. - 992 с.
19. Граждан В. Антибюрократическая революция: возможна ли она? // Власть. - 2004. № 10. - С.42-52.
20. Нестик Т.А. Бюрократия в зарубежных исследованиях // Общественные науки и современность. - 1998. - № 2. - С.52-61.