Западносахарский конфликт имел реальные шансы благополучно разрешиться в ходе референдума по вопросу о будущем политическом статусе Западной Сахары, который, по согласованию с основными конфликтующими сторонами – Марокко и фронтом ПОЛИСАРИО, должен был состояться 7 декабря 1998 г. Избирателям предстояло ответить на вопрос – согласны ли они, чтобы Западная Сахара вошла в состав Марокко или отдают предпочтение независимости.
Однако задолго до референдума многие аналитики и эксперты сходились в том, что его проведение будет перенесено на более поздний срок. В своих оценках они исходили из того, что, вероятно, участникам конфликта потребуется дополнительное время для поиска компромиссных решений. В частности, это касается наиболее сложной проблемы – идентификации выходцев из племенных групп, получивших по классификации Миссии ООН по референдуму в Западной Сахаре (МИНУРСО) индексы Н41, Н61 и J51/52, а также возможной корректировки общих принципов, формулы реализации миротворческого процесса. Не исключалось, что компромиссные решения будут временными, промежуточными, а не всеобъемлющими и окончательными.
Важно отметить, что основные конфликтующие стороны не ставят под вопрос саму основу решения западносахарской проблемы – идею референдума, так как негативное отношение к ней ставит под сомнение обоснованность притязаний Марокко или ПОЛИСАРИО в отношении Западной Сахары. Она полностью согласуется с решением такого авторитетного органа, как Международный суд в Гааге, который в октябре 1975 г. указал на приоритетное право жителей территории на самоопределение. Идея референдума также лежит в основе резолюции №690 Совета Безопасности ООН от 19 апреля 1991 г., согласно которой была создана МИНУРСО. Обе конфликтующие стороны непосредственно участвуют в его подготовке, а сам процесс организации референдума протекает при патронаже ООН. Иными словами, формула решения многолетнего спора по вопросу о статусе Западной Сахары, предложенная в свое время всем его участникам и принятая ими, носит универсальный характер и, можно утверждать, прошла многолетнюю проверку временем. Все это существенно повышает шансы на мирное решение конфликта.
Важно отметить, что данная формула полностью согласуется как с международным правом, так и с практикой решения подобного рода проблем, включая проблему деколонизации территорий. Как хорошо известно, в прошлом вопрос о самоопределении той или иной территории решался именно путем референдума, позволяющим прямо реализовать бесспорное право народа, населяющего ту или иную территорию, на самоопределение.
Однако на пути практической реализации этой действительно универсальной формулы решения западносахарской проблемы накопились завалы и препятствия, преодоление которых, как оказалось, требует значительно большего времени, нежели то, которое было определено для организации референдума и его проведения 7 декабря 1998 г.
Круг основных проблем, стоящих на пути участников переговоров по решению проблемы Западной Сахары, можно условно разделить на две группы. К первой относятся проблемы, непосредственно влияющие на реализацию согласованной формулы о подготовке и проведении референдума. Прежде всего и главным образом это – расхождения между Марокко и ПОЛИСАРИО по вопросу об идентификации западных сахарцев, которое начало проявляться уже после того, как стороны согласовали основные элементы формулы политического решения проблемы. Вторая группа, тесно связанная с первой, представляет собой исторически «нижний» слой проблем, порожденных различным толкованием тех или иных событий доколониальной, колониальной и постколониальной истории Западной Сахары.
Различия в оценках отдельных исторических фактов в этом регионе существенны и они сохраняются. В практическом плане это означает, что стороны, прежде всего Марокко и Фронт ПОЛИСАРИО, по-разному трактуют ключевой вопрос, от ответа на который зависит проведение референдума – о праве отдельных заявителей, число которых, по разным оценкам, колеблется от нескольких десятков до сотен тысяч, называться западносахарцами и быть включенными на этом основании в число участников референдума. Часть их принадлежит к тем или иным племенам, ранее населявшим территорию Западной Сахары и вынужденных в прошлом покинуть свои родные места по различным причинам (боевые действия, репрессии со стороны колониальных властей, стихийные бедствия и т.п.). Другая часть заявителей – переселенцы из Марокко, осевшие на территории Западной Сахары уже в постколониальный период, когда она была присоединена к королевству Марокко (в одностороннем порядке, как считают противники вхождения Западной Сахары в состав королевства).
Расхождения сторон в определении численности коренных жителей Западной Сахары, имеющих право голоса, были изначально достаточно велики. В ходе работы комиссии по идентификации национальной принадлежности заявителей расхождения в оценках численности западносахарцев между сторонами заметно сузились (и это также свидетельствует в пользу возможности политического решения проблемы), однако до сих пор продолжают сохраняться и остаются камнем преткновения на пути политического решения проблемы. Согласно переписи, проведенной испанскими колониальными властями в 1974 г., коренное население Западной Сахары насчитывало около 75 тыс. человек. Фронт ПОЛИСАРИО придерживался и придерживается версии, согласно которой именно данные переписи наиболее точно и полно очерчивают круг участников референдума. Однако Марокко настаивало на другом подходе, требуя существенно расширить число участников. Рабат рассчитывает на расширение их числа прежде всего за счет переселенцев, перебравшихся на территорию Западной Сахары за те годы, когда она была под его контролем.
Неоспоримый исторический факт – за пределами территории проживали десятки тысяч беженцев, которые в разные периоды истории Западной Сахары по разным причинам покинули родные места. Марокко требовало включить в число участников голосования сначала 200 тыс., а затем примерно 170 тыс. человек, которых марокканские власти отнесли к коренным жителям территории. С другой стороны, в лагерях фронта ПОЛИСАРИО, расположенных в районе г. Тиндуф (Алжир), в 90-е годы проживало также порядка 170 тыс. беженцев, которые могли претендовать на участие в референдуме. После продолжительных маневров сторон вокруг проблемы идентификации, в результате которых мирный процесс зашел в тупик, состоявшиеся в Лиссабоне, Лондоне и, наконец, Хьюстоне (сентябрь 1997 г.) под эгидой бывшего госсекретаря США, специального представителя генерального секретаря ООН Дж. Бейкера переговоры позволили сблизить позиции сторон и прийти к соглашению, определившему рамки завершения процесса идентификации.
Согласно достигнутым договоренностям по формуле подготовки и проведения референдума, стороны признали право голоса лишь коренных западносахарцев и их потомков по прямой линии. Их число может существенно превысить ту цифру, которая была зарегистрирована в ходе переписи 1974 г., и на которой настаивает ПОЛИСАРИО как на базовой и исходной для определения основного круга участников референдума. Фронт опасался значительного расширения круга участников референдума, резонно предполагая, что оно может изменить баланс в пользу возможного решения о присоединении Западной Сахары к Марокко. Предположительно число участников референдума (после переговоров, прошедших под эгидой Дж. Бейкера) может составить от 130 тыс. до 190 тыс. человек. Наиболее вероятное их число – 150 – 160 тыс. Это, по оценкам ПОЛИСАРИО, может снизить его шансы на успех в ходе референдума.
Известно, что с 1992 г. к началу 1996 г. были идентифицированы около 102 тыс. человек. Оставалось идентифицировать еще около 60 тыс. и судьбу других 65 тыс. решить в соответствии с Хьюстоновскими соглашениями 1997 г. Приведенные данные позволяют сделать вывод, что в принципе техническая сторона основного вопроса западносахарского конфликта – об идентификации заявителей, решаема и не является непреодолимым препятствием на пути проведения референдума. С ней вполне справляются центры идентификации (их число выросло с начала 90-х годов с двух до восьми), действующие при участии конфликтующих сторон под контролем ООН. С такой оценкой совпадают и расчеты специалистов ООН, которые занимаются решением этой задачи в течение ряда лет и которые планировали, основываясь на достаточно профессиональных оценках ситуации, завершить процесс полной идентификации к 31 мая 1998 года. Можно отметить как несомненный прогресс то обстоятельство, что процесс идентификации близится к завершению. Однако в намеченные сроки он, тем не менее, завершен не был. По данным на 31 мая 1998 г., с декабря 1997 г. были идентифицированы 61 109 человек из 92 875, включенных в списки идентифицируемых в соответствии с согласованными принципами осуществления этой процедуры. Всего же с августа 1994 по 11 мая 1998 г. идентифицированы121 221 человек. Таким образом, еще в начале 1998 г. были веские основания предполагать (если брать в расчет только техническую сторону), что вся операция по идентификации может быть завершена в 1999 г. или, в крайнем случае, в начале следующего.
Проблема, таким образом, заключается не столько в сложностях идентификации, которые нельзя отрицать и которые оказывают сдерживающее воздействие на весь ход урегулирования проблемы, но не служат непреодолимым препятствием для ее решения, сколько в расхождениях в оценках противоборствующих сторон. Помимо вышеупомянутых 170 тыс. беженцев, на идентификации которых настаивала каждая из них, Марокко выдвигало требование включить в списки еще 120 тыс. человек, переселившихся из Марокко за время присоединения к королевству территории Западной Сахары.
Отдельные эксперты отмечают, что требования сторон – максималистские и их признание в полном объеме вряд ли реально. В противном случае одна из них и вовсе может отказаться от ранее взятых на себя обязательств (в 1989 г. Фронт ПОЛИСАРИО подписал соглашение о прекращении боевых действий с Марокко, а в 1990 г. был принят план заселения территории Западной Сахары под контролем МИНУРСО). Очевидно, такой вариант не устраивал ни одну из сторон и были найдены важные спасительные компромиссные решения. (Однако найденные компромиссные решения не стали ни окончательными, ни всеобъемлющими. Как показал последующий ход событий, главным образом потому, что на заключительном этапе идентификации круг участников референдума мог существенно увеличиться, что изменило бы позиции сторон, прежде всего ПОЛИСАРИО.) Если бы этого не произошло, то ситуация, вероятно, изменилась бы в еще более худшую сторону, чем даже та, которая сложилась на конец 80-х годов, что вряд ли устраивало и Марокко, и ПОЛИСАРИО.
Дело в том, что за нерешенность западносахарской проблемы обеим сторонам, а это, если называть вещи своими именами – Марокко и Алжиру, поддерживающему фронт ПОЛИСАРИО, приходилось и приходится платить непомерную цену и в экономическом, и в политическом плане. По имеющимся оценкам, каждый день боевых действий стоил королевству примерно 5 млн. долл. Алжиру поддержка фронта ПОЛИСАРИО стоила меньше, но тем не менее и она ложилась тяжелым бременем на его бюджет. Учитывая, что и Алжиру, и Марокко в 90-е годы приходится решать сложные проблемы экономического развития, обе страны не в состоянии продолжительное время финансировать военное противостояние в этом регионе. Более того, противоречия между ними ухудшают инвестиционный климат и сдерживают приток иностранных инвестиций, в которых они испытывают острую нужду, Противостояние блокирует также процесс интеграции в Арабском Магрибе, в углублении которого в сильной мере заинтересован Алжир, впрочем как и все другие североафриканские страны, включая Марокко. Необходимо отметить также, что из-за глубокого системного кризиса, который поразил все алжирское общество, находящееся, по сути, уже несколько лет на грани гражданской войны, страна испытывает потребность в том, чтобы избежать весьма реальной и возможно катастрофи
Вместе с тем, Алжир и его союзник – ПОЛИСАРИО вряд ли могут быть в полной мере удовлетворены и состоянием «ни войны, ни мира», последовавшим после подписания сторонами соглашения о прекращении огня. Дело в том, что Марокко не только сохранило свое присутствие в Западной Сахаре, но и продолжает экономическое освоение территории, прежде всего богатых залежей фосфатов, других природных ресурсов. Более того, марокканские власти постепенно формируют и укрепляют местные административные институты и политические структуры из числа своих сторонников. Хотя значение и роль их пока, по понятным причинам, не столь велики, чтобы безусловно гарантировать вхождение Западной Сахары в состав королевства, тем не менее они становятся растущим фактором внутриполитической жизни этой территории. Иными словами, при всех экономических и политических издержках, которые несет королевство в нынешней ситуации, время скорее работает на него, а не на его соперников.
Вместе с тем, для Марокко легитимный, признанный мировым сообществом вариант решения проблемы Западной Сахары путем референдума, но, разумеется, с благополучным финалом, наиболее предпочтителен. К этому его подталкивает не только факт признания в прошлом Сахарской Арабской Демократической Республике (САДР) 75 государствами (10 из них впоследствии изменили свое отношение к акту признания, а два государства из этой группы – прекратили свое существование в прежнем виде). Анализ основных исторических вех в отношениях между Марокко и племенами, населявшими и населяющими Западную Сахару, дал основания многим экспертам предположить, что претензии королевства на эту территорию вызывают, по меньшей мере, серьезные сомнения, что подтверждено вышеупомянутыми решениями суда в Гааге и СБ ООН. Этими решениями подведена окончательная черта под определением «бесспорных» юридических прав Марокко на Западную Сахару. Изменить сложившееся положение легитимным путем можно лишь через референдум о самоопределении населения территории, с проведением которого согласны и Марокко, и ПОЛИСАРИО.
При этом другие, не менее весомые обстоятельства также влияют на положительное отношение Марокко к процедуре референдума. Во-первых, позиция США, стремящихся урегулировать на легитимной основе этот конфликт по ряду причин, в особенности после того, как его идеологические мотивы отпали с окончанием эры «холодной войны». Среди них – укрепить внешнеполитические позиции Марокко, одного из основных партнеров США в регионе и на Африканском континенте, ликвидировать конфликт между Марокко и Алжиром (последний все более становится важным экономическим партнером США в североафриканском регионе и рассматривается ими как важный элемент региональной и более широкой системы – международной безопасности), сузить возможности для нелегальной торговли оружием и наркотиками и т.д. Во-вторых, возросшее стремление Европейского Союза (ЕС) положить конец конфликту в регионе, который находится в непосредственной от него близости. Кроме того, продолжающийся конфликт заметно ослабляет его новую интеграционную политику в районе Средиземноморья. В-третьих, при всех обстоятельствах только легитимное решение по Западной Сахаре, а референдум под эгидой ООН таковым и является, обеспечивает оптимальный вариант политической и хозяйственной интеграции территории с Марокко. При этом отпадает и возможность соперников переиграть ситуацию, поскольку имеется согласие ПОЛИСАРИО на именно эту форму и процедуру окончательного решения проблемы.
Особо следует сказать о позиции ООН, ее генерального секретаря и МИНУРСО, на которую с 1991 г. возложены обязанности наблюдения за прекращением огня и осуществления контроля за подготовкой проведения референдума. ООН несет значительные расходы по урегулированию ситуации вокруг Западной Сахары и, очевидно, по мере продвижения к завершению процесса идентификации ее позиция, выраженная генеральным секретарем ООН, будет ужесточаться в сторону неприятия любых неоправданных отсрочек, связанных с поиском односторонних выгод и преимуществ, скорейшего окончания определения контингента участников референдума и его проведения.
Таким образом, объективно в основных аспектах позиции Марокко, США, Евросоюза и ООН по разрешению западносахарского конфликта до последнего времени были близки или совпадали: завершить идентификацию на принципах, согласованных в 90-е годы между самими участниками конфликта, включая Хьюстоновские соглашения, и провести в ближайший период референдум. Это также повышало шансы на политическое решение проблемы.
Однако некоторые аналитики и эксперты отмечали, что в последний период у фронта ПОЛИСАРИО усиливался прямо противоположный подход после того, как число идентифицированных западносахарцев – заявителей превысило 80 тыс. человек. Это, как отмечалось выше, связано с нарастающей неуверенностью ПОЛИСАРИО в итогах голосования, для чего, вероятно, у Фронта имелись веские причины.
Что касается Марокко, которое в военном отношении контролирует территорию, то оно в состоянии обеспечить проведение референдума, если это решение будет в той или иной форме подтверждено ООН. Критика, порой жесткая, со стороны Рабата в отношении действий МИНУРСО или Дж. Бейкера как односторонних вряд ли говорит об изменении его позиции – Марокко сохраняет заинтересованность в проведении референдума.
Некоторые аналитики отмечали, что лидеры ПОЛИСАРИО в последние годы стоят перед нелегким выбором-либо до завершения процесса идентификации объявить о несогласии с ходом идентификации и действиями МИНУРСО и, возможно, о приостановке участия в миротворческом процессе, либо смириться с создавшейся ситуацией и попытаться обговорить некоторые уступки под свое согласие довести миротворческий процесс до его логического завершения. Однако отход от идеи референдума грозит многими негативными последствиями – конфликтом с МИНУРСО – ООН, другими сторонами, заинтересованными в скорейшем решении проблемы Западной Сахары, что неизбежно ослабит, если не подорвет окончательно международные позиции фронта ПОЛИСАРИО – ведь САДР так и не признана большинством государств мира. Не исключен и такой вариант, когда референдум может быть проведен и без согласия ПОЛИСАРИО. Во-первых, большинство предполагаемого контингента участников голосования уже идентифицировано при участии ПОЛИСАРИО и легитимность решения о завершении всей процедуры на основе ранее согласованных при участии ПОЛИСАРИО принципах может быть подтверждена тем или иным способом дополнительно. Во-вторых, отказ ПОЛИСАРИО признать результаты работы МИНУРСО, промежуточные или окончательные, должен иметь под собой более чем веские и убедительные основания, а их «найти» трудно, если не невозможно. По крайней мере, уже идентифицированные с участием ПОЛИСАРИО на конец мая 1998 г. свыше 121 тыс. западносахарцеввыглядят как вполне полновесная база для проведения голосования.
Если бы ПОЛИСАРИО все же вышел из миротворческого процесса, а ООН отозвала свою миссию, то Марокко, несомненно, получило бы дополнительные очки в отстаивании своей позиции фактического присоединения Западной Сахары, упирая на то, что и столь авторитетная организация, как ООН, не смогла за довольно длительный период – на протяжении 90-х годов – разрешить конфликт между его участниками. При этом не исключалось, что местная администрация в Эль-Аюне (административный центр Западной Сахары) могла объявить в одностороннем порядке о подготовке, а затем и о проведении на основе списков, подготовленных при участии МИНУРСО, «референдума», результаты которого не сложно предугадать, что могло еще более осложнить положение ПОЛИСАРИО.
В создавшейся ситуации взаимоприемлемым решением, которое могло бы в наибольшей степени сблизить позиции сторон и создать условия для оптимального компромиссного решения, мог бы стать поворот участников конфликта к такому варианту, при котором ПОЛИСАРИО продолжало бы участвовать в миротворческом процессе на ранее согласованных принципах, а Марокко гарантировало бы Западной Сахаре широкую автономию и реальное участие ПОЛИСАРИО в политической жизни автономии.
Это не только предполагало соблюдение минимальных интересов ПОЛИСАРИО – последнему при любом варианте политического урегулирования обеспечено место в политической жизни Западной Сахары, он и имел ряд неоспоримых преимуществ для Марокко. Во-первых, Рабат, как отмечалось ранее, наиболее заинтересован в полновесном легитимном варианте присоединения Западной Сахары, который возможен лишь при участии в политическом урегулировании фронта ПОЛИСАРИО. Во-вторых, после того, как число идентифицированныхзападносахарцев (значительно) перевалило за 80 тыс., Марокко существенно увеличило свои шансы на благоприятный исход голосования, когда бы оно не состоялось. В-третьих, если Западная Сахара войдет в состав Марокко в результате реализации той или иной формулы политического урегулирования, Рабату, да и не только ему, по ряду причин выгодна интеграция ПОЛИСАРИО в политическую жизнь территории, нежели его нахождение за ее пределами в качестве оппозиционной военно-политической силы, которая при том или ином изменении ситуации может вернуться к линии на противостояние с Марокко, включая вооруженную борьбу.
Наряду с уже отмеченными, данный вариант содержит и другие благоприятные для ПОЛИСАРИО стороны: при его реализации сохраняются шансы на положительные для фронта ПОЛИСАРИО итоги референдума (когда бы он ни был проведен), последний получает возможность избежать обвинений в непоследовательности, отказе от ранее взятых на себя обязательств, в уклонении от сотрудничества с ООН в проведении в соответствии с международной общепризнанной практикой процедуры самоопределения и т.д.
Однако у данного варианта есть и свои слабые стороны. Главная из них состоит в том, что его реализация может быть сорвана силами, не заинтересованными в полномасштабном урегулировании конфликта. Учитывая, что каждая из сторон частично опирается на радикально-национа-листически настроенные силы, решение проблемы даже на основе компромисса (не говоря уже о победе на референдуме, в особенности с ощутимым перевесом голосов) может спровоцировать и «раскрутить» новую волну противостояния, которая может если не разрушить, то подорвать результаты многолетних миротворческих усилий. В таком исходе заинтересован определенный спектр довольно влиятельных политических сил в странах региона.
Нельзя закрывать глаза и на то, что каждая из сторон сделала очень высокие ставки в конфликте вокруг Западной Сахары и вопрос о том, как отзовутся итоги референдума на их положении в 1998 г. оставался открытым.
Учитывая вышесказанное, а также то обстоятельство, что в 1998–1999 гг. все еще сохраняли свое значение факторы, способные обострить ситуацию вокруг западносахарской проблемы, ее урегулирование при тех или иных вариантах решения, развитие миротворческого процесса прошло бы значительно мягче, если бы стороны согласились на некоторый переходный период, своего рода дипломатическую, политическую передышку, которую могли дать изменение сроков проведения референдума и корректировка формулы окончательного решения проблемы, более полно учитывающей интересы конфликтующих сторон. Такой подход позволил бы и международным организациям, прежде всего ООН, и самим участникам конфликта предпринять дополнительные шаги, чтобы сгладить возможные обострения ситуации, в том числе при тех или иных результатах голосования, и не допустить вспышки нового противостояния.
Как известно, дата референдума была перенесена с 7 декабря 1998 г. на более поздний срок.
конфликт референдум западносахарский
Список источников и литературы
1. Антоненко М. Западня Сахара и современность. М., – 2006
2. Татаринов В. Конфликт в Западной Сахаре: что дальше? М., 2007