Ларі Даймонд
: т
ри парадокси демократії
Зміст
Вступ
1. Згода versus ефективність
2. Представничість versus керованість
3. Конфлікт versus консенсус
4. Етнічні й партійні поділи
Вступ
Світ 1990 року переживає демократичну революцію. У всьому світі,що розвивається, люди протестують і повстають проти комуністичного і авторитарного правління. Цей неспокій поширився на найізольованіші, найнеймовірніші забуті закутки світу. Ще ніколи в історії не було стількох незалежних держав, які б або вимагали запровадити, або запроваджували, або здійснювали демократичне врядування. Ще ніколи в історії усвідомлення потреби боротьби народу за демократію не поширювалась з так швидко й далеко за межі національних кордонів.
Демократія – тип політичної системи, яким найдужче захоплюються, але його, напевне, ще й найважче підтримувати. Серед усіх форм урядування тільки демократія спирається на мінімум примусу і на максимум згоди. Демократичні держави неминуче постають перед певними «вбудованими» парадоксами, або суперечностями. Тертя, що їх спричиняють ці парадокси, нелегко усунути, і кожна країна,що прагне стати демократичною, повинна знайти свій шлях розв’язку цих парадоксів. Ми розглянемо три суперечності, що великою мірою перешкоджатимуть боротьбі, яка нині точиться у світі, за розвиток та інституціоналізацію демократії.
1.
Згода ver
sus
ефективність
Демократії, а надто нові демократії, страждають від однієї специфічної проблеми, пов’язаної з ефективністю врядування: народна оцінка діяльності уряду має тенденцію бути короткозорою. Отож демократичні уряди геть усюди – в індустріалізованому світі анітрохи не меншою мірою, ніж у країнах, що розвиваються, - постійно відчувають спокусу формувати свою політику з огляду на наступні вибори. У короткій перспективі це може мати добрий політичний сенс, але аж ніяк не сприяє добрій економічній політиці.
Авторитарні режими, скажімо режим Піночета в Чилі, не залежать від народної згоди, а отже, в політичному аспекті можуть дозволити собі, щоб населення їх країн страждало протягом тривалого періоду суворої економії і структурної перебудови задля отримання виграшу в далекій перспективі.
Східноєвропейські й латиноамериканські країни терміново потребують запровадження структурних реформ, щоб створити ефективні й конкурентні в міжнародному масштабі економіки. Але як довго і як наполегливо нові демократичні або демократизаційні уряди здійснюватимуть економічну реформу, якщо в короткій перспективі злигодні виявляться затяжними, а виграші, хоч які великі, можуть стати очевидними десь аж після наступних виборів?
За таких обставин зміцнення демократії – тісно пов’язане із структурною економічною реформою – вимагає укладання своєрідної угоди, або «пакту», серед конкурентних політичних партій та сил. То була б угода про: 1) загальний напрям і принципи структурної економічної реформи,що їх підтримуватимуть усі партії незалежно від того, котра прийде до влади; 2) відмову від певних політичних методів і стратегій, зокрема від безвідповідальної, але спокусливої політики надмірних обіцянок; 3) жертви, на які повинні піти всі соціальні сили, відмовившись, зокрема, від певних вимог протягом вирішального і вкрай нестабільного періоду перебудови економіки й запровадження демократії; 4) метод більш – менш справедливого розподілу й полегшення тягаря перебудови за допомогою певних механізмів для груп, уражених найтяжче,скажімо робітників, що лишилися без роботи внаслідок структурних реформ.
Успішна перебудова економіки, спираючись на демократію, здається, вимагатиме і якоїсь міжнародної угоди. Індустріалізовані демократії й міжнародна спільнота можуть запропонувати важливі нові інвестиції та допомогу і справжнє списання боргів в обмін на реформи, що мають припинити задушливе для економіки державне регулювання й забезпечити в тих країнах само підживлювальне зростання.
Демократичний розвиток, як і демократична культура, вимагає значного ступеня рівноваги, поміркованості та поваги до всіх інтересів. Ринки мають бути достатньо відкритими, гнучкими і конкурентними, щоб породжувати збільшення заощаджень, інвестицій і коефіцієнту окупності капіталовкладень. Це означає, що держава не повинна підтримувати виробників. А водночас держава має брати достатню участь у економічних процесах, щоб забезпечити адекватні інвестиції в людський і фізичний капітал, подбати, щоб розвиток відповідав потребам захисту довкілля та іншим інтересам суспільства. Податки мають бути досить високими (й досить справедливими та ефективно збираними), щоб забезпечити надходження для цих важливих цілей, а водночас і обмеженими і спланованими так, щоб діяти «найнетральнішим чином відносно спонук заощаджувати, інвестувати й ефективно розподіляти ресурси».
Можна зробити висновки: по – перше, природі демократій не властиво мати гірші показники економічного розвитку, ніж у диктатур. Проте дуже ймовірно, що їх природі не властиво мати й кращі показники. Набагато більше значення має обрана політика та рівень досконалості, з якою її застосовують. По – друге, оскільки послідовність, розважливість і прагматизм у політиці мають таке важливе значення для розвитку економіки, молоді демократії, борючись за своє утвердження, повинні поважно замислитись над тим, як можна сформувати й підтримати широкий консенсус із приводу економічної політики. Підтримка такого консенсусу вимагатиме творчої розбудови інституцій, державної освіти і взаємопристосування еліт. А передусім вимагатиме політичних лідерів, наділених сміливістю, широтою бачення й рішучістю.
2.
Представничість
versus
керованість
демократія партійна система
Керованість вимагає достатньої концентрації й автономної влади, щоб ту або ту політику можна було запровадити енергійно й швидко. Ця вимога загалом суперечить потребі в підзвітності влади, у контролі й нагляді народу та його представників за її діяльністю. А втім, у деяких аспектах велика публічна підзвітність може зміцнити урядування і збільшити його ефективність. Це твердження стає найочевиднішим,коли зважити на політичну корупцію.
Поширена урядова корупція отруйна для демократії. Корупція перешкоджає економічному зростанню, спрямовуючи не в ті річища потоки капіталу й ресурсів, чинячи несприятливий вплив на рішення про інвестиції та економічну конкуренцію взагалі.
Крім того, там, де перспектива нечесно зароблених прибутків є важливим мотивом намагань здобути посаду, демократичний процес стає радше боротьбою за владу, ніж згодою щодо політичного курсу. Політична влада даватиме такі прибутки й переваги, що задля виграшу конкурентні сили робитимуть що завгодно. Такий стан загрожуватиме самій сутності демократичного процесу – вільним, чесним і мирним виборам.
Державне втручання робить корупцію ще гіршою, даючи державним урядовцям численні можливості мати ренту з регулятивної діяльності держави. Проте можливості корупції – споконвічні риси державного життя в усьому світі. Єдиний захист від неї – підзвітність, яка потребує вільної преси, що охоча і здатна викривати корупцію; організованого громадянства, ладного придивлятися до політичних процесів і поведінки державних урядовців; енергійної, незалежної судової системи, спроможної судити й карати урядовців за службові злочини.
Розвинене громадянське суспільство сприяє не тільки підзвітності, а й збільшенню рівня представничості та міцності демократії. Добровільні об’єднання становлять вирішальний інституційний додаток до демократичних політичних партій.
А водночас демократичні уряди та партії повинні мати деяку автономію від вимог різних груп, щоб бути спроможними ухвалювати й запроваджувати жорсткі рішення. Якщо політичні партії надто слабкі або надто аморфні і строкаті за своїм складом, якщо бюрократія перебуває у полоні таких партій та різних інтересів, якщо обраний уряд не може піднестися над ними, примирити їх, а інколи й опиратися тискові зацікавлених груп, тоді такий уряд може виявитись неспроможним виробити дієздатну політику. Така слабкість може призвести до кризи довіри, яка загрожуватиме режимові.
Відносини між партійною системою, виборчою системою і конституційною структурою створюють ще одну велику суперечність між представничістю і керованістю. У принципі найдосконаліший спосіб репрезентувати різні соціальні групи та інтереси, особливо в глибоко поділених суспільствах, - це пропорційне представництво (ПП). Що чистіша форма ПП і що нижчий мінімальний відсоток голосів, необхідних для утворення партійної фракції в парламенті, то більше сформується важливих партій, а парламент матиме тенденцію більшою мірою віддзеркалювати у своїй політичній структурі рівновагу соціальних, культурних та ідеологічних
По – перше, якщо жодного з парламентаріїв не обрано від (помірковано великих) територіальних округів, жоден з них не буде індивідуально підзвітний будь – якій виразно визначеній частині електорату, а звітуватиме тільки перед партійними босами чи виборцями, що внесли його до партійного списку кандидатів. По – друге, з фрагментацією партійної системи виборці можуть фактично отримувати десь ті самі коаліційні уряди з невеличким змінами у складі кабінету міністрів незалежно від того, як голосування змінюватиме співвідношення впливу окремих партій. Отже, стане дуже важко справді змінити політику і «усунути негідників від влади». Такий стан може збільшити стабільність політики, навіть якщо й призводить до частих змін уряду, але виборці при цьому втрачають можливість справді щось вибирати. По – третє, за рівноваги між великими партіями і численними дрібними партіями, ці дрібні партії отримають надмірні переговорні козирі й «шантажний» потенціал при переговорах із метою сформувати уряд. Це призведе або до недемократичного переходу влади і ресурсів до таких периферійних груп, або до створення коаліційних урядів «національної єдності», поділених так, що вони не зможуть діяти. За таких обставин політичній системі можна надати трохи більшої демократичної стабільності, зробивши її трохи менш представничою.
Є, звичайно, й набагато жорсткіші механізми для упорядкування партійної системи, скажімо, вибори законодавців в одномандатних округах більшістю голосів і президентська система. Кожен з них матиме тенденцію значно зменшувати кількість партій, а обидва вони становитимуть природний рецепт формування двопартійної системи. Але ми вже згадували про проблеми, пов’язані з президентською системою врядування, а за ситуації, коли більше ніж дві партії мають значну підтримку виборців, метод вибору найбільшою кількістю голосів в округах може перетворити найбільшу кількість голосів, поданих за партію в масштабах держави, на хистку більшість голосів у парламенті. Це може посприяти не так більшій керованості, як, вочевидь, недемократичному порушенню рівноваги й зарозумілості влади. Один з елементів загадки демократії полягає в тому, що її парадокси не часто можна розв’язати, вдаючись до грубих і простих альтернатив.
3. Конфлікт
versus
консенсус
Мабуть найбільша суперечність демократії – це суперечність між конфліктом і консенсусом. Демократія зумовлює незгоду й поділ, проте на основі згоди і згуртованості. Вона вимагає, щоб громадяни самоутверджувалися, а водночас і визнавали владу уряду. Вона вимагає, щоб громадяни цікавилися політикою, але не дуже. Вона врівноважує роль громадян як учасників (як діячів політичної конкуренції й конфлікту) з їхньою роллю підданих (що коряться державній владі) і «локальною» роллю членів родин, соціальних і громадських організацій за межами політичної сфери. Роль підданих сприяє керованості, тоді як «локальна» роль згладжує політичний конфлікт, зменшуючи політизацію суспільного життя.
До інших тісно пов’язаних елементів демократичної політичної культури належать толерантність до опозиції та незгоди; довіра до своїх колег політичних діячів; бажання співпрацювати, припасовуватись, іти на компроміс, а отже, й певна гнучкість, поміркованість, увічливість і стриманість у захисті своїх партійних інтересів. Цілком зрозуміло,що такі усталені риси, як поміркованість і примирливість, дають демократіям змогу врівноважувати конфлікт і консенсус. Ушанування цих чеснот як словом, так і ділом часто є одним з найважливіших завдань, перед якими постають молоді й нестабільні демократії.
Успішне утвердження демократії доводить цінність участі в політичному житті, толерантності й компромісу, ба навіть ефективність і бажаність самої демократії. З плином часу громадяни демократичної держави привчаються до демократичних норм і цінностей, поступово засвоюють їх. Отже, головне для демократії полягає в тому, аби проіснувати досить довго – і функціонувати досить добре, - щоб урешті відбувся цей процес.
Соціальні розколи мають тенденцію відбуватися вздовж ліній класових, етнічних (зокрема релігійних та регіональних) і партійних поділів. Проблема класового поділу – це парадокс у межах парадоксу. Для стабільності демократії класовий поділ має бути не дуже гострим. Велика соціальна нерівність має тенденцію породжувати, зрештою, інтенсивну, пов’язану з насильством політичну поляризацію. Аби уникнути цього лиха й досягти помірного ступеня нерівності, слід вдатися до соціально – економічних реформ. Як мінімум, до них мають належати розважливі інвестиції в розвиток освіти, охорони здоров’я, житлове будівництво та решту соціальних послуг. У деяких випадках можуть виявитися необхідними радикальні реформи, зокрема земельна. Але такі реформи можуть породити запеклий опір еліт, що захищають свої позиції, надто великих землевласників та роботодавців, які використовують дешеву робочу силу. Саме тут і криються труднощі: щоб згладити соціальний конфлікт у далекій перспективі, політичній системі може виявитись необхідним піти на ризик поглибити його в короткій перспективі.
Очевидного виходу з цієї складної ситуації немає. У напружених і конфліктних ситуаціях демократія часто виграє тільки тоді, коли певні надто суперечливі питання знято з порядку денного. Але врешті – решт таки треба виявити рішучість, бо демократія не може існувати, якщо зберігаються величезна нерівність і недопуск деяких категорій населення до участі в політичному житті. За самою своєю природою демократія дає змогу здійснювати тільки поступові реформи, а не революційні зміни.
Щоб здійснити реформи, необхідно політично організувати та мобілізувати зневажені економічні групи, які перебувають у невигідному становищі. Але щоб реформа мала визнання, не спровокувавши кризи, яка могла б покласти край демократії, кошти,необхідні для повалення демократії привілейованим економічним групам, мають бути більшими за кошти, яких потребує сама реформа. Це вимагає реалізму й поступових кроків з боку тих груп, які наполягають на реформі. Вимагає, крім того, достатньої загальної ефективності, стабільності й гарантій для капіталу з боку демократичного режиму, щоб привілейовані економічні агенти мали що втрачати в разі повороту проти демократії.
4. Етнічні й партійні поділи
У суспільних науках, може, і є кілька справжніх законів, і один з цих законів, які можна безперечно сформулювати, стосується етнічної належності: етнічні поділи не зникають. Їх не можна ліквідувати репресіями чи асиміляцією, проте їх можна згладжувати так, що вони не загрожуватимуть громадянському мирові, і люди різних груп матимуть змогу спокійно співіснувати, водночас зберігаючи свої етнічні ідентичності.
Є чотири головні механізми розв’язку етнічних проблем у рамках демократії: федералізм, пропорційність розподілу ресурсів і влади, права меншин (збереження культури й захист від дискримінації), поділ влади або ротація урядовців,зокрема через коаліційні структури в центрі.
Загалом федеральні системи дають усім великим територіально компактним етнічним групам певний контроль над своїми власними справами і деякі шанси здобути владу й контролювати ресурси на різних рівнях. Це твердження свідчить про ще один реальний закон: неможливість стабільної демократії у суспільстві,де етнічні поділи глибокі, а влада вкрай централізована. Існують переконливі незалежні причини, чому децентралізація влади і добре організоване місцеве та на рівні штату врядування сприяє зміцненню демократії, але в поділених суспільствах таке врядування набуває характеру абсолютного імперативу.
І, нарешті, партійні поділи незалежно від класових та етнічних поділів можуть становити цілком достатню основу тяжкого й деструктивного конфлікту. Навіть за браком гострих ідеологічних і програмних відмінностей політичні партії репрезентують конкурентні організації, які прагнуть здобути владу в державі, і що більша та ширша влада держави, то дужче кортітиме партіям за всяку ціну захопити її та утримувати. Це ще одна причина, чому втручання держави таке отруйне для демократії: воно не тільки призводить до корупції та економічної неефективності, а й підвищує виграш від здобуття політичної влади до рівня ігор, у яких переможець забирає все. Тому, коли так багато поставлено на карту у виборчому змаганні, стає страшенно важко підтримувати довіру, толерантність, увічливість і покору законам. Збалансована політична культура ( за якої люди цікавляться політикою, але не дуже) можлива тільки за структурних обставин, де люди можуть дозволити собі не дуже цікавитись політикою, де багатство, прибуток, статус і можливості просунутись угору не залежать від політичної влади.
Серед розмаїтої невизначеності,що затуманює заснування всіх нових режимів, для демократії, мабуть, найбільше значення має наявність партійних лідерів, які мають досить сміливості й широти бачення, щоб, здійснюючи цей стрибок, поєднати руки.